Lesfinancespubliquesde l Union européenne Quatrième édition

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1 KV FR-C Lesfinances publiques Pour plus d informations sur les finances de l Union européenne: Budget de l Union européenne: CommissaireDalia Grybauskaitė: Direction générale du budget: Pour plus d informations et pour toute question à propos de ce livre: ISBN Lesfinancespubliquesde l Union européenne Quatrième édition de l Union européenne Quatrième édition Commission européenne

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3 Commission européenne Les finances publiques de l Union européenne Quatrième édition

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5 Avant-propos Bienvenuedans cettequatrièmeédition du livre Lesfinances publiquesde l Union européenne. Celle-ci vous offre une vision complète et actualisée des évolutions budgétaires et financières dans l UE, en particulier sur ces vingt dernières années où lesmodalités de miseàdisposition des ressources au budget communautaireetles procédures financières et budgétairesont étéréformées en profondeur.ces changementsont accompagné et facilité l approfondissement de l intégration européenne. Avec une Union qui compte maintenant 27 pays, cette nouvelle édition paraît à un moment où le besoind efficacité dans la gestionfinancière et budgétaire n ajamais été aussi fort. Les deux premières éditions de l ouvrage couvraient l évolution budgétaire et financière des années 90. C est au cours de l application du cadre financier que le traité sur l Union européenne a été adopté et que trois nouveaux États membres, l Autriche, la Finlande et la Suède, sont entrés dans l UE,en1995. La troisième édition, quicouvraitlecadre financier négocié dans le contexte de l Agenda 2000,nous a amenés jusqu à la période de programmation Sur cette période, la question des finances de l UE a joué un rôle d autant plus crucial qu il fallait préparerleterrain au plus vasteetspectaculaire élargissement qu a connu l Union, qui est passée à25états membres en Outre qu elle jette un regard neuf sur ces importants jalons du passé, cette nouvelle édition présente le nouveau cadre financier et examine son incidence sur le budget communautaire, en tenant dûment compte de l adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie en 2007 ainsi que des derniers changements institutionnels. Parallèlement àces évolutions politiquesetbudgétairesmajeures, lacommission européenneaintroduit d ambitieusesréformesdeses procédures et mécanismes internes.grâce à la modernisation et à la simplification de la gestion budgétaire et financière,

6 4 LES FINANCES PUBLIQUES DE L UNION EUROPÉENNE les procédures financières ont gagné en efficience et en efficacité, avec notamment des paiements plus rapides. Les réformes administratives contribuent également à assurer une meilleure adéquation entre les activités qui sont réalisées et les ressources qui leur sont allouées. Je suis convaincue que la présente publication offrira une vue détaillée et utile del univers des finances publiques communautaires, et j espère aussi que tous ceux qui s intéressent aux questions budgétaires communautaires y trouveront un ouvrage de référence solide. Les finances de l Union européenne sont en constant devenir. Le système qu elles forment est àlafois unhéritage del histoire cequi explique en partie sa complexité et le produit d un effort permanent d amélioration et d adaptation.de nouveaux changements seront encore nécessaires dans les années àvenir. Le budget est le levier financier grâce auquel l UE peut mettre en œuvre ses politiques et atteindre ses objectifs. La présente publication devrait fournir au lecteur l information dont il a besoin pour mieux comprendre les aspects financiers qui sous-tendent la construction d une Europe compétitive et plus prospère. Tel est mon souhait. DaliaGrybauskaitė Membre de la Commission européenne, chargée delaprogrammation financière et du budget

7 Table des matières Introduction 11 Partie 1 Laformation du système financier de la Communauté 13 Chapitre 1 La constitution d un système financier original ( ) Le mouvement vers l unification des instruments budgétaires Le progrès vers l autonomie financière Le développement des politiques communes La recherche d un équilibre interinstitutionnel Le premier élargissement des Communautés européennes 21 Chapitre 2 La crise des finances communautaires ( ) Le climat conflictuel des relations entre les institutions La question des déséquilibres budgétaires L inadaptation des ressources aux besoins croissants de la Communauté Les élargissements des Communautés européennes 34

8 Chapitre 3 La réforme des finances communautaires: le paquet Delors I( ) Des propositions dupaquet Delors I(février 1987) aux décisions dejuin Les grandes lignes delaréforme financière delacommunauté : premier bilan de la réforme 47 Chapitre 4 La consolidation delaréforme de 1988: le paquet Delors II ( ) Les propositions delacommission Le Conseil européen d Édimbourg et l adoption du paquet financier L application du cadre financier Chapitre 5 La stabilisation budgétaire dans laperspective del élargissement de l Union européenne: lepaquet Agenda 2000 ( ) Les propositions delacommission Les résultats de la négociation L application du cadre financier Chapitre 6 Les défis politiques etles moyens budgétaires de l Union élargie: le cadre financier pluriannuel Les propositions delacommission Les résultats de la négociation Les premières années d application: les débats budgétaires pour les exercices 2007 et Le réexamen du budget

9 Partie 2 Les caractéristiques du système financier actuel 125 Chapitre 7 Le dispositif juridique Les dispositions financières des traités Les dispositions dedroit dérivé Les dispositions prises par voie d accord entre les institutions L évolution des finances publiques de l Union européenne dans le cadre du débat institutionnel 137 Chapitre 8 L autonomie financière del Union européenne: le système des ressources propres Les caractéristiques essentielles dusystème actuel des ressources propres Bilan et perspectives d évolution 152 Chapitre 9 Le cadre deladépense communautaire Le plafonnement des dépenses dans le cadre financier L application du cadre financier pluriannuel Les implications du cadre financier 169 Partie 3 L établissement du budget général 175 Chapitre 10 Les principes généraux régissant lebudget communautaire Le principe d unité Le principe de vérité Le principe d universalité Le principe d annualité Le principe d équilibre 195

10 6. Le principe de spécialité Le principe d unité de compte Le principe de transparence Le principe de bonne gestion financière L évaluation des actions communautaires et de la bonne gestion financière Lecontrôle interne etlabonne gestion financière 219 Chapitre 11 La procédure budgétaire annuelle Remarques préalables Le déroulement de la procédure budgétaire Les budgets rectificatifs Les lettres rectificatives Le rejet dubudget et ses conséquences Les dispositions del accord interinstitutionnel pour l amélioration de la procédure budgétaire 244 Partie 4 Lastructure du budget communautaire 249 Chapitre 12 Les recettes Aperçu général Les ressources propres Les autres recettes La logique budgétaire du financement de l Union européenne 262 Chapitre 13 Les dépenses par rubrique Introduction Les rubriques 270

11 3. Les autres instruments ne relevant pas du cadre financier Les organismes créés par lacommission et dotés delapersonnalité juridique 298 Partie 5 Exécution etcontrôle externe 303 Chapitre 14 L exécution dubudget L attribution des compétences d exécution L exécution des dépenses Le système deperception des ressources propres La gestion de la trésorerie 331 Chapitre 15 Les comptes annuels consolidés de l Union européenne Le contenu des états financiers Les principes comptables Le règlement financier et les règles comptables Les méthodes comptables La comptabilité budgétaire La modernisation des méthodes comptables des Communautés européennes 347 Chapitre 16 Le contrôle interne etlecontrôle externe du budget Principes Le contrôle interne au sein de la Commission Le contrôle externe exercé par la Cour des comptes européenne Le contrôle politique exercé par le Parlement européen 368

12 Partie 6 Opérations hors budget général 383 Chapitre 17 Les opérations d emprunts etdeprêts de la Communauté Présentation générale et évolution de l activité de prêt Les caractéristiques des instruments d emprunts et de prêts L octroi de la garantie du budget général delacommunauté àdes opérations d emprunts L articulation entre lebudget général etles opérations d emprunts, de prêts etdegarantie de prêts 393 Chapitre 18 Le Fonds européen dedéveloppement Le Fonds européen dedéveloppement et les accords avec les pays ACP (Afrique, Caraïbes etpacifique) Les moyens du FED Le régime financier du FED 401 Annexes Dispositions budgétaires des traités Décision 2000/597/CE, Euratom duconseil du 29 septembre 2000 relative au système des ressources propres des Communautés européennes Décision 2007/436/CE, Euratom duconseil du 7juin 2007 relative au système des ressources propres des Communautés européennes Accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière 439

13 Introduction Ce document est divisé en six parties qui traitent des différents aspects des finances publiques de l Union européenne. La partie 1intitulée «La formation du système financier de la Communauté» présente l histoire des réformes successives menées tout au long de la construction européenne, dont la superposition a conduit au système actuel. Cette histoire est marquée, à partir de l élaboration d un système original (chapitre 1), par lacrise traversée par les finances communautaires (chapitre 2)et par la rénovation profonde qui s en est suivie à la fin des années 80 (chapitre 3). Les trois chapitres suivants traitent des cadres financiers pluriannuels ultérieurs (chapitres 4à6). La partie 2 intitulée «Les caractéristiques du système financier actuel» présente à grands traits l assise juridique des finances communautaires (chapitre 7), le système de financement des dépenses de l Union (chapitre 8)et le dispositif adopté depuis 1988 pour se doter d un cadre financier pluriannuel (chapitre 9). La partie 3 intitulée «L établissement du budget général» décrit les principes généraux auxquels doit se conformer le budget communautaire (chapitre 10) et qui, avec le souci de l équilibre des prérogatives entre les institutions, sous-tendent le déroulement de la procédure budgétaire annuelle (chapitre 11). La partie 4 intitulée «La structure du budget communautaire» détaille les grands types de recettes et de dépenses de l Union européenne. Si le système definancement repose sur un panier de ressources simple (quatre principales catégories), son fonctionnement effectif se caractérise par une complexité technique certaine, tenant notamment aux dispositions qui ont été introduites pour corriger certains déséquilibres dans la position nette des États membres (chapitre 12). Quant aux dépenses, elles sont ici

14 12 LES FINANCES PUBLIQUES DE L UNION EUROPÉENNE présentées suivant les rubriques retenues par le cadre financier pluriannuel (chapitre 13). Une fois votés, les montants inscrits au budget doivent être dépensés de façon à la fois régulière et efficace. Les différents mécanismes qui assurent le respect de ces impératifs sont détaillés dans la partie 5 intitulée «Exécution et contrôle externe». Le chapitre 14 présente les règles qui président à l exécution du budget. Sont ensuite exposées les grandes lignes de la comptabilité de l Union (chapitre 15), puis les modalités ducontrôle interne ausein delacommission etdes contrôles externes exercés par la Cour des comptes et le Parlement européen sur la dépense communautaire (chapitre 16). Enfin, la partie 6intitulée «Opérations hors budget général» présente des mécanismes financiers auxiliaires: les opérations d emprunts etdeprêts (chapitre 17) et le Fonds européen de développement (chapitre 18). Cettequatrième éditioncomprenddeuxnouveauxchapitres (les chapitres 6 et 13 sur le cadre financier ). Plusieurs chapitres ont fait l objet d une révision approfondie par rapport aux éditions précédentes. Le chapitre 5enparticulier comporte uneanalyse desincidencesbudgétaires liées à l élargissement de La nouvelle décision (2007) relative aux ressources propres est abordée dans les chapitres 8 et 12. Le chapitre 15, sur les comptes consolidés, et le chapitre 16, sur le contrôle interne et externe, ont été presque entièrement réécrits.

15 Partie 1 LA FORMATION DUSYSTÈME FINANCIER DE LA COMMUNAUTÉ Chapitre 1 Laconstitution d un système financier original ( ) Chapitre 2 La crise des finances communautaires ( ) Chapitre 3 La réforme des finances communautaires: le paquet Delors I( ) Chapitre 4 La consolidation de la réforme de 1988: le paquet Delors II( ) Chapitre 5 Lastabilisation budgétaire dans la perspective de l élargissement de l Union européenne: le paquet Agenda 2000 ( ) Chapitre 6 Les défis politiques etles moyens budgétaires de l Union élargie: le cadre financier pluriannuel

16

17 Chapitre 1 La constitution d un système financier original ( ) Les vingt premières années du système financier communautaire ont été marquées par plusieurs évolutions importantes: le mouvement vers l unification des instruments budgétaires; le progrès vers l autonomie financière de la Communauté; le développement des politiques communes; la recherched un équilibreinterinstitutionnel dans l exercicedu pouvoir budgétaire; le premier élargissement des Communautés européennes. Ces évolutions sont examinées les unes après les autres. 1. Le mouvement vers l unification des instruments budgétaires Lacoexistencedeplusieurs budgetsséparéspourles politiques européennes résultedelacréation, en quelques années,delacommunautéeuropéenne du charbon et de l acier (CECA), de la Communauté économique européenne(cee)et de la Communauté européenne de l énergie atomique (CEEA).

18 16 LES FINANCES PUBLIQUES DE L UNION EUROPÉENNE 1 Le traité CECA de 1951 ( )établit un budget administratif et un budget opérationnel. En 1957, letraité CEE( 2 )établit un budget unique. Le traité CEEA (traité Euratom) de 1957 crée un budget administratif et un budget de recherche et d investissement. Par la suite, d importants efforts ont été réalisés pour unifier et simplifier les institutions européennes et, notamment, leurs budgets. Le traité de fusion des exécutifs de1965 intègre dans le budget CEE les budgets administratifs CECA etceea. Ce traité aremplacé les trois Conseils deministres (CEE, CECA etceea), les deux Commissions (CEE, CEEA) et la Haute Autorité (CECA) respectivement par un seul Conseil et une seule Commission. L institution d un budget opérationnel unique est venue compléter cette fusion administrative. Le traité de Luxembourg de 1970 intègre enfin le budget de recherche et d investissement CEEAdanslebudgetgénéral.Cetraitéremplacele système par lequel les Communautés recevaient des contributions des États membres en plus de leurs propres ressources. Il instaure également un budget unique pour les Communautés. L expiration du traité CECA en 2002 afavorisé lasimplification du budget des institutions communautaires. Entre 1970 et2002, deux budgets coexistaient: le budget général et le budget opérationnel de la CECA. Les règles du traité instituant la Communauté européenne s appliquent au commerce du charbon et de l acier depuis l expiration du traité CECA. Le protocole relatif aux conséquences financières de l expiration du traité CECA et au fonds de recherche du charbon et de l acier figure en annexe du traité de Nice (2001). Il prévoit le transfert ( 1 ) Letraité instituant lacommunauté européenne ducharbon et de l acier aété signé à Paris le 18 avril 1951 et est entré en vigueur le 24 juillet 1952, avec une période de validité limitée àcinquante ans. Le traité aexpiré le23juillet 2002 après avoir été modifié plusieurs fois. ( 2 ) Les «traités de Rome» ont été signés àrome enmars Le premier traité établissait la Communauté économique européenne(cee)etlesecondlacommunautéeuropéenne de l énergie atomique, plus connue sous le nom d Euratom. Ces deux traités entrèrent en vigueur le1 er janvier 1958.

19 LA CONSTITUTION D UN SYSTÈME FINANCIER ORIGINAL ( ) 17 de tous les éléments du patrimoine de la CECA à la Communauté européenne ainsi que l affectation de la valeur nette de ce patrimoine à la recherche dans les secteurs liés à l industrie du charbon et de l acier. 2. Le progrès vers l autonomie financière 2.1. La CECA L autonomie financière de la CECA fut acquise dès le traité de Paris de 1951.L article49dutraitédisposait:«la HauteAutorité esthabilitéeàse procurer les fonds nécessaires à l accomplissement de sa mission: en établissant des prélèvements sur la production de charbon et d acier; en contractant des emprunts.» D autres dispositions du traité CECA précisaient quelles dépenses pouvaient être réalisées avec les prélèvements. Le traité stipulait que les prélèvements devaient être assis annuellement sur les divers produits en fonction de leur valeur moyenne et que le taux y afférent ne devait pas «excéder 1%,sauf autorisation préalable du Conseil prise à la majorité des deux tiers». Le traité indiquait également: «Les conditions d assiette et de perception doivent être fixées, enévitant dans lamesure dupossible les taxations cumulatives, par une décision générale de la Haute Autorité prise après consultation du Conseil»( 1 ). Ainsi, la Haute Autorité disposait d une autonomie étendue pour les décisions concernant les prélèvements, dans les limites définies par le traité. Depuis le traité de fusion de 1965, le budget administratif CECA a été intégré dans le budget général. Seul le budget opérationnel était encore négocié séparément jusqu à ce que le traité expire en Toutefois, sur le plan pratique, cette exception a progressivement perdu de son importance avec le rendement décroissant des recettes du prélèvement. ( 1 ) Voir l article 50 du traité CECA.

20 18 LES FINANCES PUBLIQUES DE L UNION EUROPÉENNE 2.2. Le budget général De 1958 à 1970, le budget CEE et le budget CEEA (ainsi que, depuis 1965, le budget administratif CECA) ont été financés par un régime de contributions étatiques. Outre l obligation d équilibrer les budgets, le traité CEE a établi une «clé de répartition» applicable aux contributions financières des États membres (28 %pour l Allemagne, lafrance etl Italie, 7,9%pour la Belgique et les Pays-Bas, et 0,2%pour le Luxembourg),indépendamment de touteautre recette. Au même moment,une clé de répartitiondifférente a été appliquée pour financer le Fonds social européen (créé en 1957 par le traité de Rome et réformé ensuite en 1971). Ces clés de répartition ne pouvaient être modifiées qu à l unanimité. Le traité indiquait également que la Commission devait soumettre des propositions au Conseil pour remplacer les contributions des États membres par les ressources propres de la Communauté, «notamment par des recettes provenant du tarif douanier commun» ( 1 ). La décisiondu21avril 1970 ( 2 )aintroduit le systèmedes ressources propres pour le budget général à partir de 1971, avec le remplacement progressif «des contributionsfinancièresdes Étatsmembres pardes ressources propres aux Communautés». Ces ressources propres comprenaient: les droits dedouane, dont la perception communautaire aété progressivement mise en place entre 1971 et 1975; les prélèvements agricoles, perçus intégralement par la Communauté depuis 1971; les recettes basées sur lataxe sur la valeur ajoutée (TVA) (avec un prélèvementinitial plafonné à1%), la ressourcetva communautaire gagnant en importance au fur et à mesuredes progrès en matière d harmonisation de l assiette TVA (sixième directive de 1977 et neuvième directive de 1979). ( 1 ) Voir les articles 200, 201 et suivants du traité CEE (1957). ( 2 ) JOL94du , p. 19.

21 LA CONSTITUTION D UN SYSTÈME FINANCIER ORIGINAL ( ) 19 Jusqu à l introduction complètedecenouveau système, lesétatsmembres restaient tenus de verser les contributions financières nécessaires pour assurer l équilibre du budget des Communautés. L article 4 de la décision précisait néanmoins qu «à partir du 1 er janvier 1975, le budget des Communautés [était], sans préjudice des autres recettes, intégralement financé par des ressources propres aux Communautés». Cela impliquait notamment de fixer le taux applicable à la TVA «dans le cadre delaprocédure budgétaire», c est-à-dire annuellement etdonc avec un risque de modifications fréquentes. Dans le cas où le taux n aurait pas été adopté en début d exercice, la décision prévoyait également que le taux fixé antérieurement resterait applicable jusqu à l entrée en vigueur du nouveau taux. Cette décision sur les ressources propres, non modifiable sans l unanimité du Conseil, a ainsi créé un fondement stable pour le financement de l Union. Le budget généralnedépendait plus désormaisdes contributions des États membres, susceptibles demettre lacommunauté enétat de dépendance budgétaire et politique par rapport à ceux-ci. L applicationdes dispositions de la décisiondu21avril 1970 acommencé en 1971 et a été complète à partir de Sur la période , les États membres ont versé des contributions transitoires pour équilibrer le budget général, puis de minimes contributions résiduelles de 1979 à1981 et des avances remboursables et non remboursables exceptionnellement en 1984 et 1985 avantque l équilibragepar desressourcespropresbasées sur le produit national brut (PNB)/revenu national brut (RNB) ne soit introduit en 1988 (voir le chapitre 3). 3. Le développement des politiques communes Les premières grandes étapes ont été successivement: la création du Fonds européen d orientation et de garantie agricole (FEOGA) enavril 1962; la politique de la recherche, fondée initialement sur le traité Euratom (et donc limitée au début au domaine nucléaire), mais qui s est progressivement étendue à de nombreux autres domaines;

22 20 LES FINANCES PUBLIQUES DE L UNION EUROPÉENNE le renforcement en 1971 du Fonds social européen (FSE), créé par le traité de Rome; la création du Fonds européen dedéveloppement régional (FEDER) en mars Il est frappant de noter que les successeurs de ces programmes initiaux occupent toujours une place prépondérante dans le budget communautaire actuel. 4. La recherche d unéquilibre interinstitutionnel 4.1. Le budget CECA En vertu du traité de Paris de 1951,le pouvoir de décision budgétaire relevait exclusivement de la Haute Autorité, et un commissaire aux comptes était nommé aux fins de contrôler le budget. Le traité de Bruxelles de 1975 a ensuite attribué le pouvoir de contrôle budgétaire à la Cour des comptes Le budget général En vertu des traités de Rome de 1957, le pouvoir de décision budgétaire pour la CEE et la CEEAétait de la compétence exclusive du Conseil, seule autorité budgétaire. En pratique, les différentes étapes de la procédure budgétaire relevaient respectivement de la compétence des institutions suivantes: établissement de l avant-projet de budget: la Commission; arrêt du budget: le Conseil, sur avis consultatif du Parlement; exécution dubudget: la Commission; décharge: leconseil. Quant au pouvoir de contrôle, il était confié à un organe autonome: la commission de contrôle.

23 LA CONSTITUTION D UN SYSTÈME FINANCIER ORIGINAL ( ) 21 Le traité de Luxembourg de 1970 a apporté les modifications suivantes au pouvoir de décision budgétaire: l instauration de la distinction entre dépenses obligatoires (DO) et dépenses non obligatoires (DNO); le pouvoir d arrêter le budget était attribué au Parlement européen, mais sans aller jusqu à lui reconnaître un pouvoir de décision(«dernier mot») sur les dépenses non obligatoires; la décharge budgétaire relevait d une décision conjointe Conseil- Parlement. Le traité de Bruxelles de 1975 a marqué une étape supplémentaire et fixé les principales règles encore en vigueur actuellement( 1 ): le pouvoir de décision budgétaire est partagé entre le Conseil et le Parlement, qui constituent désormais les deux branches de l autorité budgétaire. Dans cenouveau cadre juridique, leparlement aledernier mot sur les DNO, peut rejeter le budget et octroie seul la décharge; le contrôle du budget est exercé par la Cour des comptes, qui a remplacé lacommission decontrôle depuis Le premier élargissement des Communautés européennes Le premier élargissement est intervenu le 1 er janvier 1973 lorsque trois nouveaux États membres, ledanemark, l Irlande etleroyaume-uni, ont rejoint les Communautés. La Norvège, qui avait pris part aux négociations d adhésion etmême signé le traité d adhésion ( 2 ), afinalement refusé d adhérer; ils agissait deson premier refus( 3 ). L élargissement a coïncidé avec la mise en œuvre progressive de la première décisionsur lesressourcespropresdontles dispositions s imposaientaussi ( 1 ) Lechapitre 7aborde les modifications susceptibles d être introduites par un traité révisé. ( 2 ) JOL73du ( 3 ) Lamême situation s est produite lors del élargissement de1995.

24 22 LES FINANCES PUBLIQUES DE L UNION EUROPÉENNE auxnouveauxétats membres.toutefois,ils n ontacquittélemontanttotal des versements dus qu à partir de 1978, après une montée en puissance progressive (45 %en 1973, 56 %en 1974, 67,5 %en 1976 et 92%en 1977). La correction en faveur du Royaume-Uni a été progressivement introduite à partir de 1976, après une première correction négociée en 1975 (voir le chapitre 2). Au cours de ces années, les paiements se composaient uniquement des ressources propres traditionnelles et des contributions financières versées par les États membres pour équilibrer le budget, plus quelques autres contributions spécifiques finançant certains programmes supplémentaires.laressource propre baséesur la TVAaété verséepourlapremière fois en 1979 comme décrit aupoint 2.2 ci-dessus.

25 Chapitre 2 La crise des finances communautaires ( ) L équilibre juridique, politique et institutionnel du régime financier de la Communauté, tel qu il s était réalisé au début des années 70, s est trouvé progressivement battu en brèche au cours de la décennie suivante. Cette période a en effet été marquée par des tensions de plus en plus vives parmi les États membres et entre institutions européennes qui ont progressivement engendré une situation de crise. Il en est résulté, entre 1980 et 1988, un fonctionnement extrêmement difficile du processus de décision budgétaire, marqué par de nombreux incidents: multiples recours contentieux devant la Cour de justice, présentés, alternativement ou parfois de façon croisée, par le Conseil, la Commission ou certains États membres; retards dans l adoption du budget; rejet du budget par le Parlement; recours à des expédients, comme des avances ou des contributions spécifiques pour permettre le financement des dépenses. C est ainsi que les budgets des années 1980, 1985, 1986 et 1988 n ont pu être arrêtés que bien après le début de l exercice concerné, rendant nécessaire le recours au régime des douzièmes provisoires pendant des périodes de cinq àsix mois. Trois types de difficultés ont été à l origine de cette situation: le climat conflictuel desrelations entreles institutions; la question desdéséquilibres budgétaires; l inadaptation desressourcesaux besoins croissants de la Communauté.

26 24 LES FINANCES PUBLIQUES DE L UNION EUROPÉENNE 1. Le climat conflictuel des relations entre les institutions Le dispositif institutionnel mis en place à partir de 1975 pour organiser le partage des compétences entre le Conseil et le Parlement s est avéré d une application difficile, principalement pour deux raisons: premièrement, certains des critères retenus ne sont pas définis de façon suffisamment précise, se prêtent àdes interprétations différentes oupermettent mal de s adapter aux évolutions du budget communautaire. C était le cas par exemple pour la distinction entre les dispositions relevant des dépenses obligatoires ou des dépenses non obligatoires. De surcroît, aucune procédure spécifique n est prévue pour surmonter les conflits éventuels moyennant des mécanismes de conciliation ou des solutions qui s imposeraient par défaut en l absence d accord. En outre, la légitimité et l influence accrues que le Parlement européen a tirées de sonélectionausuffrageuniverselenjuin1979(acte de Bruxelles de septembre 1976) ont introduit un facteur supplémentaire de tension politique dans ses relations avec leconseil. Un dialogue a néanmoins pu s instaurer entre les institutions concernées pour tenter de surmonter ces difficultés, aboutissant notamment à la «déclaration commune du Parlement européen, du Conseil et de la Commission du 30 juin 1982 relative à différentes mesures visant à assurer un meilleur déroulement de la procédure budgétaire» ( 1 ). Ces tentatives, qui constituaient une préfiguration du premier accord interinstitutionnel qui sera conclu en 1988 ( 2 ), se sont avérées toutefois encore assez précaires Les enjeux deladistinction entre dépenses obligatoires (DO) et dépenses non obligatoires (DNO) L article 272, paragraphe 4, du traité instituant la Communauté européenne (traité CE) définit comme obligatoires «les dépenses découlant obligatoirement du traité ou des actes arrêtés en vertu de celui-ci», les autres dépenses étant considérées a contrario comme non obligatoires. Une telle distinction peut s avérer utile, et se trouve effectivement retenue ( 1 ) JOC194 du , p. 1. ( 2 ) Voir lechapitre 3.

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