Organisation et moyens des. services chargés de la surveillance et du contrôle dans les domaines alimentaire, vétérinaire et.

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1 Les dossiers "A la loupe" du SNISPV Organisation et moyens des services chargés de la surveillance et du contrôle dans les domaines alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire Version du 15 avril 2014 Préambule : Suite à la RGPP et à la RéATE, les DDSV ont intégré les DD(CS)PP le 1 er janvier A l'issue du CIMAP du 17 juillet, le gouvernement a annoncé la stabilité de ces structures et a ainsi choisi - au niveau local - le maintien d'une approche intégrée de la chaîne alimentaire, de la fourche à la fourchette, telle que recommandée par l'union européenne. De nombreux observateurs relatent cependant que les DDCSPP, se trouvent dans une situation inédite d'inadéquation entre leurs missions et leurs moyens et ne résistent à la rupture que grâce au fort engagement de leurs agents, très attachés à leurs missions régaliennes. Cet effort prolongé cause toutefois des souffrances grandissantes dans les équipes. Nos collègues placent ainsi beaucoup d'espoir dans les mesures indispensables associées à cette décision : préservation des effectifs départementaux, clarification des missions, allègement des outils de pilotage, facilitation des dialogues de gestion et meilleure articulation entre les niveaux national et déconcentré. 1 Dans le domaine qui nous occupe, il est une autre mesure indispensable au bon fonctionnement des DDcsPP et qui a le mérite de ne rien coûter : coordonner enfin les politiques de la DGAl et de la DGCCRF. L'efficience des DDcsPP et le moral de leurs agents souffrent au quotidien du manque de coordination, voire de la concurrence, entre ces deux administrations : outils informatiques redondants et non inter-opérationnels, instructions divergentes, communication unilatérale et jusqu'à une terminologie opérationnelle non harmonisée. Dans ce contexte, le SNISPV souhaite fournir son analyse de l'organisation et des moyens des services chargés de la surveillance et du contrôle dans les domaines alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire, qu il connaît au travers de ses 700 adhérents. I - Constats La RGPP et la RéATE ont laissé une construction inaboutie et peu efficiente en ce qui concerne les services chargés de la surveillance et du contrôle dans les domaines alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire. La gestion des risques dans les domaines alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire a l agriculture pour matière, le consommateur pour bénéficiaire et la santé publique pour finalité. Trois ministères sont aujourd hui concernés à titre principal, sans oublier les composantes économiques, environnementales, culturelles et patrimoniales.

2 alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire 2 /17 I - Constats A défaut d être pleinement efficiente, l organisation administrative verticale (DGAl-DSVR-DDSV) qui précédait la RGPP avait le mérite de posséder une chaîne de commande efficace et d être claire et lisible pour le consommateur. La RGPP était l occasion d améliorer ce dispositif qui, en matière de gestion des risques sanitaires, avait fait les preuves de son efficacité, afin de gagner en efficience dans une logique d approche intégrée et simplifiée du contrôle de la chaîne alimentaire. Les parlementaires, l administration 2 et notre organisation 3, 4, 5 avaient fait des propositions réalistes en ce sens. Le scénario finalement retenu n a rien changé aux attributions ministérielles préexistantes, a conservé une logique en tuyau d orgue au niveau régional et a seulement rapproché les services vétérinaires des services de la CCRF au niveau départemental. La logique de mutualisation fonctionnelle n est pas allée jusqu à son terme puisque les eaux destinées à la consommation humaine sont restées du ressort des ARS, la salubrité des coquillages du ressort des DDTM, et que le contrôle de la production primaire végétale est resté au niveau des DRAAF. Ce faisant, dans ce domaine, la RéATE a généré beaucoup de complexité et de frustrations dans les services départementaux sans montrer de réelle optimisation des moyens de l Etat. Cela avait pourtant été anticipé par l administration elle-même lors des travaux préparatoires à la RGPP : «Le scénario 2a (situation actuelle avec regroupement départemental) correspondrait à une réorganisation a minima, qui ne permettrait pas d apporter de solution à la complexité largement soulignée du dispositif interministériel actuel, générateur de coûts de coordination et dont l efficacité s avère faible. Ce dispositif de coordination interministérielle, peu adapté aux nouvelles dispositions communautaires d approche intégrée, apporterait par ailleurs les gains les plus faibles en matière de pilotage, de coût-efficacité et de réactivité du dispositif.» 6 Aujourd hui «le ministre de l agriculture, de l agroalimentaire et de la forêt, définit et met en œuvre avec le ministre de l économie, des finances et du commerce extérieur et le ministre des affaires sociales et de la santé, la politique relative au contrôle de la qualité et de la sécurité sanitaire des produits agricoles et alimentaires.» 7 La réglementation communautaire privilégie quant à elle une approche intégrée de la chaîne alimentaire et demande que «chaque État membre élabore un seul plan de contrôle national pluriannuel intégré» 8. Cette réglementation associe aux enjeux de sécurité sanitaire et de protection de la santé publique ceux liés à la protection des consommateurs et à la loyauté des pratiques commerciales. Pour répondre à cette obligation, la France doit régulièrement actualiser un plan de contrôle national pluriannuel (PNCOPA 9 ) qui présente, en 132 pages, les 5 autorités compétentes, les 6 services régionaux ou inter-régionaux, les 4 services départementaux et les 4 programmes LOLF impliqués. Il liste leurs politiques nécessairement différentes - relatives à la maîtrise de la qualité, à la chaîne de commandement et au maintien des compétences, ainsi que la répartition complexe de leurs domaines de compétence, qui peuvent toutefois être partagés Nous voyons là qu il existe encore des marges de progrès pour une approche intégrée et simplifiée du contrôle de la chaîne alimentaire, plus rassurante pour le citoyen et plus lisible pour nos partenaires. Enfin, nous ne pouvons pas dissocier le sujet de la réforme des structures de la question des moyens. En effet, la RGPP s est accompagnée d une logique de «non remplacement d un fonctionnaire sur deux partant à la retraite». Entre 2004 et 2013, cette logique s est traduite en pratique pour le programme 206, par une diminution du plafond d emplois de 1000 ETP, très supérieure au nombre de départs en retraite dans la même période. Il conviendrait de ne pas répéter la même erreur pour les prochaines réformes car les phases de réorganisations entraînent nécessairement une sollicitation supérieure des agents (formations, nouveaux outils, déménagements ), et donc un investissement à court terme, dont on ne peut attendre d éventuels gains de productivité que dans un second temps.

3 alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire 3 /17 I - Constats II - Principes SIX PRINCIPES FONDAMENTAUX DOIVENT GUIDER LES PROJETS D AMÉLIORATION : La gestion des risques alimentaires, vétérinaires et phytosanitaires est une mission régalienne qui doit rester de la responsabilité de l Etat La gestion des risques alimentaires, vétérinaires et phytosanitaires doit être assumée par une autorité unique Les services en charge de la surveillance et du contrôle dans les domaines alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire ne doivent pas être soumis aux intérêts économiques. L organisation des services en charge de la surveillance et du contrôle dans les domaines alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire doit être dotée d une chaîne de commande opérationnelle, lisible et efficace L Etat doit préserver des moyens suffisants pour assumer ses responsabilités en matière de gestion des risques alimentaires, vétérinaires et phytosanitaires L Etat doit pouvoir s appuyer sur un réseau de partenaires identifié et structuré (laboratoires, organismes sanitaires et vétérinaires). 1 - La gestion des risques alimentaires, vétérinaires et phytosanitaires est une mission régalienne qui doit rester de la responsabilité de l Etat A contre-courant des vagues successives de décentralisation 10, les services vétérinaires en France sont nés dans les collectivités locales (vétérinaires communaux des abattoirs et services départementaux des épizooties 11 ]) et ont progressivement été structurés en service de l'état pour faire face à un besoin d homogénéité, d impartialité et de haute technicité, mais surtout pour répondre aux attentes croissantes de la population en matière de garantie sanitaire. «Progressivement, au cours du vingtième siècle, le ministère de l'agriculture a fédéré des services épars, financés par diverses collectivités publiques, autour du directeur des services vétérinaires de chaque département, fonc - tionnaire d'etat devenu avec le temps le chef d'un véritable service extérieur distinct des autres administrations relevant du ministère de l'agriculture.» 12 Au vingt et unième siècle, la très grande partie des référentiels des services vétérinaires sont désormais communautaires et internationaux. Aujourd hui, personne n envisage la décentralisation des missions de gestion des risques dans les domaines alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire. Les consommateurs, les représentants de l agro-industrie et les syndicats agricoles ont réaffirmé leur demande d un Etat fort sur ces sujets à l occasion notamment des états généraux du sanitaire en L association des régions de France, pourtant très ambitieuse en matière de décentralisation, revendique également que «l État [ ] conserve les responsabilités régaliennes que sont notamment l inspection du travail, le respect des règles de concurrence, la police des installations classées, la sécurité sanitaire» 13. Il s agit donc d un des domaines où l'état doit concentrer les moyens raréfiés dont il dispose. 2 - La gestion des risques alimentaires, vétérinaires et phytosanitaires doit être assumée par une autorité unique La complexité et l interdépendance des risques tout au long de la chaîne alimentaire ainsi que dans les domaines vétérinaire et phytosanitaire impliquent une gestion continue et intégrée des risques, de l amont des productions à l aval jusqu au consommateur, selon le principe illustré par les formules «de la fourche à la fourchette», «de l étable à la table» ou «du champ à l assiette». Le décloisonnement des approches entre les productions animales, végétales et l eau, ainsi qu entre la gestion des dangers bactériologiques et chimiques est une condition indispensable pour assurer une approche globale et harmonisée des risques sanitaires. Il convient également d'associer les enjeux sanitaires à ceux relatifs à l'information et à la protection des consommateurs. Cette logique doit conduire au regroupement des missions actuellement assurées par la DGAL, la DGCCRF et la DGS au niveau central et territorial.

4 alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire 4 /17 II - Principes Seule la force de l habitude des décideurs concernés les empêche de voir ce qui paraît évident à tout observateur extérieur. Ainsi, et bien que ce sujet ne soit pas dans sa lettre de mission, la très récente mission sur le réseau des laboratoires publics s est rapidement forgée «une conviction : la nécessité d unifier les structures de gestion du risque. Déjà réalisé au niveau déconcentré, il apparaît maintenant logique que l'état dispose au niveau central d une structure unique dédiée au pilotage de la totalité des actions menées pour la protection du consommateur. C est pourquoi elle recommande au pouvoir politique, seul à même de procéder à une telle évolution, d examiner rapidement les conditions de rapprochement de la DGAl et de la DGCCRF» 14 La Cour des Comptes fait la même recommandation dans son rapport du 17 juillet 2013 sur l exercice par le ministère chargé de l agriculture de ses missions relatives à la sécurité sanitaire des aliments pour la période 2009 à 2013, : «Une organisation interministérielle réellement mutualisée et concertée à l'échelon départemental serait le mieux à même de garantir la sécurité sanitaire des aliments. Une telle organisation pourrait être recherchée à l'échelon régional voire national.» Les services en charge de la surveillance et du contrôle dans les domaines alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire ne doivent pas être soumis aux intérêts économiques Suite aux crises de sécurité alimentaire, en particulier celle de l encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), qui ont touché l Europe dans les années 1990 et qui ont entraîné une mise en cause de la bienveillance 16 de la Commission envers les intérêts économiques face aux impératifs sanitaires, la nouvelle Commission dirigée par Romano Prodi a créé la DG de la Santé et des consommateurs (DG SANCO), consacrant ainsi en termes de visibi - lité et de structures la nouvelle place accordée aux enjeux sanitaires et de protection des consommateurs au sein de la Commission. A la même époque, le ministère chargé de l agriculture en France a restructuré la DGAl en la recentrant sur des missions sanitaires nettement séparées des missions de soutien économique confiées à la DPEI. En 2002, les DDSV ont pu exercer leurs missions de gestion des risques sanitaires de façon indépendante des DDAF chargées de l organisation et du soutien des filières et des agriculteurs. Aujourd hui, l échelon régional des DRAAF constitue à la fois une exception à ce principe et une hernie dans la chaîne de commande. Nous ferons nôtre la leçon qu a pu tirer le Professeur Claude Got 17 de l analyse des défaillances dans la gestion du risque lié à l amiante : il ne faut jamais confier la gestion d un risque à des personnes ayant un conflit d intérêt dans le domaine concerné ; cela vaut aussi pour les institutions comme le réaffirme l inspection générale des affaires sociales 18. Pour autant, il est certain qu à moyen terme une gestion efficace et crédible des risques sanitaires a des répercussions économiques positives, mais pour cela il faut qu elle soit abritée au quotidien de l'influence des intérêts économiques. C est à cette condition qu elle est à même de prévenir le coût de la gestion des accidents sanitaires, de préserver les filières concernées d un important déficit d image et de permettre l accès aux marchés internationaux, pour lesquels de réelles garanties sanitaires constituent un pré requis. 4 - L organisation des services chargés de la surveillance et du contrôle dans les domaines alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire doit être dotée d une chaîne de commande opérationnelle, lisible et efficace Regroupées au niveau central, les autorités de gestion des risques dans les domaines alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire doivent disposer de moyens opérationnels à 2 niveaux. Un échelon intermédiaire régional - ou inter régional de pilotage, chargé de définir les modalités de mise en œuvre territoriale des politiques publiques et de les coordonner. Un échelon départemental opérationnel, qui reste décisif en matière agricole et agroalimentaire, notamment pour la prévention des risques et la gestion des crises, «qui répond à une vraie attente des Français et de leurs élus» 19 et qui mérite donc d être renforcé.

5 alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire 5 /17 II - Principes Plusieurs organisations administratives répondent à ces règles de bon sens. Dans la dernière partie nous en déve - lopperons quatre : Des DDPP renforcées dont les missions seraient étendues à l ensemble des contrôles de la chaîne alimentaire, Une structuration régionale, déclinée en unités territoriales, Des DDPP renforcées pilotées par des directions régionales interministérielles, Un opérateur de l'etat. 5 - L'État doit préserver des moyens suffisants pour assumer ses responsabilités en matière de gestion des risques alimentaires, vétérinaires et phytosanitaires «Les États membres veillent à ce que des ressources financières adéquates soient dégagées par tous les moyens jugés appropriés, y compris par la fiscalité générale ou par l instauration de redevances ou de taxes, afin de disposer du personnel et des autres ressources nécessaires pour les contrôles officiels.» 20 Quelle que soit l organisation retenue, les mutualisations, les délégations et les économies d échelle réalisées, il est urgent de préserver des moyens incompressibles et des compétences minimales pour permettre à l'état d assumer ses responsabilités en matière de gestion des risques dans les domaines alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire. L Etat doit prioritairement être garant de la sécurité sanitaire de ses citoyens, mais il doit également respecter ses engagements internationaux. Or la France, qui a longtemps été citée en modèle pour l efficacité de son organisation en la matière, est de plus en plus souvent montrée du doigt par l Union européenne pour ses défaillances, qu il s agisse de la conformité sanitaire de ses abattoirs ou du bien-être des animaux dans les élevages hors sol par exemple. Enfin, rappelons que le respect des réglementations sanitaires est un préalable indispensable pour l exportation des produits agricoles et alimentaires. «La sécurité alimentaire n'est pas garantie par des étiquettes mais par des contrôles.»1 Pour revenir au sujet principal de la sécurité sanitaire de nos concitoyens, la pratique actuelle consiste à baisser chaque année la fréquence des inspections dans les établissements du secteur alimentaire pour s adapter, en mode sans cesse plus dégradé, à la baisse continue et subie des effectifs. Ainsi les priorités d action 2013 du programme 206 "sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation" font apparaître une diminution de 45% des effectifs alloués au contrôle des établissements de remise directe et de restauration collective par rapport à En 2013, pour toute la France, 60 ETP contrôleront les quelque établissements de remise directe et 43 ETP contrôleront les environ établissements de restauration collective. Sur une base de 200 inspections réalisées par an et par ETP, un établissement de restauration collective aura ainsi en moyenne moins d 1 chance sur 11 d être inspecté en 2013 et, sous réserve de nouvelles diminutions, un établissement de remise directe sera en moyenne contrôlé 3 fois au cours du siècle. Dans ces conditions, la France peut-elle encore raisonnablement prétendre répondre à ses obligations? : «Les États membres veillent à ce que des contrôles officiels soient effectués régulièrement et en fonction du risque et à une fréquence adéquate pour atteindre les objectifs visés par le présent règlement», à savoir «prévenir ou éliminer les risques qui pourraient survenir, soit directement, soit à travers l environnement, pour les êtres humains et les animaux, ou à réduire ces risques à un niveau acceptable,- et - garantir des pratiques loyales en ce qui concerne le commerce des aliments pour animaux et des denrées alimentaires et la protection des intérêts des consommateurs, y compris l étiquetage des aliments pour animaux et des denrées alimentaires et toute autre forme d information destinée aux consommateurs» Paolo de Castro, Président de la commission de l'agriculture au Parlement européen, au sujet du scandale du cheval dans les lasagnes, «La France agricole», n 3478 du 15 mars 2013

6 alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire 6 /17 II - Principes La baisse des effectifs et des budgets est continue depuis 2007 alors même que les comparaisons avec les autres États Membres montre que les services chargés de la gestion des risques alimentaires, vétérinaires et phytosanitaires sont déjà moins bien dotés en France que dans les pays voisins. On recense ainsi vétérinaires officiels en Allemagne et en Italie, contre moins de en France. Le site de l OIE, Organisation mondiale de la santé animale, indique que la France se situe au 58 ème rang mondial en nombre de personnel «vétérinaires et paravétérinaires» par unité standard du bétail, derrière notamment la Belgique (17 ème ), l Italie (30 ème ), l Espagne (31 ème ), l'allemagne (46 ème ) et le Royaume Uni (49 ème ). 23 Notre pays se situe même au 124 ème rang des nations en ce qui concerne le nombre de vétérinaires d Etat dans le secteur de la santé animale par unité standard de bétail. Dernière illustration, un audit du Poste d inspection frontalier de Roissy, le plus important de France, indique un ratio de 24,8 lots inspectés par personne et par heure contre 8,32 à 12,43 dans les principaux PIFs européens 24. Certes nos collègues sont particulièrement bien formés et efficaces, mais comment croire que la qualité des contrôles peut être la même lorsque la cadence varie du simple au triple? Les EGS l ont rappelé en 2010 : «1 euro dépensé en prévention et surveillance, c est 5 à 6 euros économisés dans la lutte contre les maladies et la réparation des préjudices». Au train actuel du désinvestissement dans la prévention, la facture risque d être salée dans les prochaines années. Une piste pour financer ces moyens consiste à revaloriser les taxes et redevances sanitaires dont la Cour des comptes relève régulièrement que «les taux [ ] sont très faibles en France. D après une analyse menée dans le cadre de la RGPP, ils ne sont pas indexés sur l inflation, n ont pas été révisés depuis dix ans, sont inférieurs aux minima fixés par la réglementation européenne et ne permettent pas de couvrir, loin s en faut, le coût» 25. Suite à l'affaire de la viande de cheval, la Commission Européenne prévoit d'étendre ces redevances à l'ensemble des opérateurs de la chaîne alimentaire 26. Le produit de ces redevances devrait être affecté aux moyens des services qui réalisent la prestation, ce qui est possible dans le cas d un service à compétence nationale ou d un établissement public. 6 - L'État doit pouvoir s appuyer sur un réseau de partenaires identifié et structuré Laboratoires départementaux, organismes sanitaires et vétérinaires sanitaires sont des partenaires indispensables. Un État fort sur la mission régalienne de gestion des risques alimentaires, vétérinaires et phytosanitaires ne signifie pas que l'état fait tout. Il doit s appuyer sur les compétences là où elles existent, structurer et animer des réseaux de partenaires, déléguer lorsqu il le choisit et superviser les délégations. Déléguer n est pas abandonner. S agissant du réseau des laboratoires publics, il est devenu urgent de prendre les décisions qui s'imposent. Dans la droite ligne des précédents constats de la Cour des comptes «aucune doctrine d ensemble n a été forgée par l'état sur le devenir de ces structures en tant qu elles concourent à ses missions de police sanitaire et de sécurité alimentaire» 27, le récent rapport de la mission interministérielle sur le réseau des laboratoires publics 28 confirme la nécessité de recourir à ces laboratoires et que des décisions doivent rapidement être prises pour consolider ce réseau. Le pire serait de laisser les laboratoires vétérinaires départementaux continuer à fermer au gré de l état des finances des collectivités locales sans une vision d ensemble des besoins. «Une déstabilisation du réseau des LDA aurait pour conséquence la fragilisation, voire dans certains département, la disparition de la capacité de l'état à faire face aux crises sanitaires.» La mission souligne en particulier la compétence des 3600 agents qui y travaillent et leur niveau d entraînement, permettant ainsi de répondre aux besoins de l Etat. «La mission a eu à maintes reprises l occasion de constater, lors d entretiens avec le Préfet et/ou le DD(CS)PP, que le LDA, assurant une astreinte, s est toujours trouvé être un collaborateur rapide, efficace et loyal pour le préfet et ses services en cas de crise avec une aide précieuse de l encadrement du laboratoire pour assurer une communication efficace et rassurante.» Ce réseau précieux doit être sauvegardé d autant que ce même rapport indique des pistes réalistes pour aboutir

7 alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire 7 /17 II - Principes rapidement à des économies substantielles et souligne l attachement de l Association des Départements de France à poursuivre la modernisation de ces outils. On constate que la mise en concurrence des analyses de contrôle officiel aboutit à ce que les laboratoires privés s emparent des analyses rentables et délaissent les faibles séries aux laboratoires publics. En raccourci, les bénéfices sont privatisés et les charges, liées notamment à l entretien des compétences rares, aux astreintes et à l épidémiosurveillance, continuent à peser sur les collectivités. Le précédent de la mise en concurrence des analyses d hydrologie l illustre : «Pour les LDA, cette mise en concurrence a fait apparaître des pertes d exploitation significatives compensées par des subventions directes ou indirectes des Conseils généraux. [ ] l économie non perçue par le citoyen consommateur a été compensée par le citoyen contribuable». Cependant à la lecture de la réglementation communautaire et au vu des pratiques des autres Etats Membres et des autres administrations françaises de contrôle, le principe selon lequel la réalisation des analyses de contrôle officiel relève du champ concurrentiel mériterait d être réévalué. En effet, la DGCCRF et la DGDDI recourent actuellement au SCL sans mise en concurrence et nombre de nos partenaires européens font appel à des laboratoires d Etat ou de collectivité pour les analyses de contrôle officiel, sans appel d offre. 29

8 alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire 8 /17 II - Principes III - Étude de quatre scénarios L organisation des services chargés de la surveillance et du contrôle dans les domaines alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire doit être dotée d une chaîne de commande opérationnelle, lisible et efficace. Dans cette partie, nous envisageons 4 scénarios d'organisation administrative. Des DDPP renforcées dont les missions seraient étendues à l ensemble des contrôles de la chaîne alimentaire, Une structuration régionale, déclinée en unités territoriales, Des DDPP renforcées pilotées par des directions régionales interministérielles Un opérateur de l Etat. Les 2 premiers s'appuient sur l'organisation classique de l'administration dans la mesure où ils cherchent à améliorer a minima la structuration actuelle, en privilégiant soit l'échelon départemental (scénario 1), soit l'échelon régional (scénario 2). Les 2 autres privilégient l'objectif d'une approche intégrée du contrôle de la chaîne alimentaire, et s'autorisent davantage à faire évoluer les structures existantes et à s'affranchir des intérêts établis. Chacun de ces scénarios fait l'objet d'une analyse en annexe des forces, faiblesses, opportunités et menaces. 1 - Des DDPP renforcées dont les missions seraient étendues à l ensemble des contrôles de la chaîne alimentaire Au niveau départemental, la création des DDPP a constitué une avancée a minima vers un contrôle de la chaîne alimentaire intégré et simplifié. Cet acquis doit être préservé pour les produits alimentaires, quelles que soient les options qui pourraient par ailleurs être prises pour les produits non alimentaires et les services 30, 31. Mais surtout ce regroupement n a de sens que s il est étendu à l ensemble du périmètre du PNCOPA, à savoir les contrôles des eaux destinées à la consommation humaine actuellement du ressort des ARS, le volet zoo-sanitaire de la filière conchylicole du ressort des DDTM, le contrôle de la production primaire des végétaux réalisé par les DRAAF et le contrôle du respect des cahiers des charges des signes d identification de la qualité et de l origine du ressort de l INAO. Ce principe a été recommandé par la Cour des comptes à l occasion de la RGPP afin d améliorer l efficience des services d une part, mais aussi de sécuriser notre réponse aux exigences réglementaires communautaires foisonnantes en la matière. «La Cour regrette que les services de santé environnementale, ainsi que ceux chargés des toxi-infections alimentaires collectives dans les DDASS n aient pas été regroupés avec les services vétérinaires, à la fois par souci de cohérence des métiers autour de la santé humaine et pour permettre des mutualisations plus forte des moyens de l Etat [ ] Par ailleurs, l eau destinée à la consommation humaine est considérée par les textes communautaires notamment le «paquet hygiène» - comme un aliment et cette unification de la chaîne des contrôles aurait sécurisé notre dispositif au regard du droit européen». 32 A contrario, l intérêt du regroupement des missions relevant de la protection des populations et de celles relevant de la cohésion sociale au sein des DDCSPP mériterait sérieusement d être réévalué. Ce scénario seul ne résout toutefois pas le problème de la hernie dans la chaîne de commande, ni le conflit d intérêt potentiel au niveau régional, ni le double tuyau d'orgue lié à l'existence de 2 ministères et 2 directions régionales. 2 - Une structuration régionale (DRAAF actuelles), déclinée en unités territoriales Cette organisation faciliterait la mutualisation de compétences rares dans des domaines de haute technicité, résoudrait les actuelles imprécisions sur ce qui relève de l échelon régional et de l échelon interdépartemental - dans le domaine de la santé des végétaux en particulier - et aboutirait probablement à des économies d échelle.

9 alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire 9 /17 III - Étude de quatre scénarios Mais tant qu on ne regroupe pas les missions du PNCOPA dans un même ministère ou au niveau régional (ou inter-régional) les agents des pôles C et des SRAL, on obtiendrait des UT DIRECCTE et UT DRAAF, ce qui renforcera le cloisonnement préjudiciable au contrôle intégré de la chaîne alimentaire. Il s'agirait d'une totale remise en cause des DDPP, 4 ans après leur création. Ce schéma, cohérent avec le pilotage régional des politiques publiques (mais pas avec les politiques de sécurité et de gestion de crise qui relèvent des prérogatives des préfets de département), ne permet pas d'isoler les enjeux sanitaires des missions de soutien économique assurées par les DRAAF et les DIRECCTE. 3 - Des DDPP renforcées pilotées par des directions régionales interministérielles (DRPP) Ce scénario permet de sortir par le haut de la situation inachevée laissée par la RéATE. Comme dans le premier scénario, les DDPP auraient en charge l'ensemble du périmètre du PNCOPA dans une logique de contrôle intégré de la chaîne alimentaire. Le niveau intermédiaire d'animation et de coordination serait situé au niveau régional, aboutissant à une chaîne de commande simple. La division par deux du nombre de régions, annoncée pour , aboutira à une démultiplication optimale avec une dizaine d'échelons régionaux de pilotage et une centaine d'échelons départementaux opérationnels. Ces nouvelles Directions régionales de la protection des populations (DRPP) seraient constituées par regroupement des SRAL, extraits des DRAAF et de la partie alimentaire des pôles C, extraits des DIRECCTE. DRAAF et DIRECCTE pourraient ainsi se concentrer sur leurs activités premières de structuration des filières et de soutien économique aux opérateurs, sans interférer avec les enjeux sanitaires. Les DRPP seraient en mesure de faire la synthèse des instructions émanant des 2 principales administrations centrales concernées (DGAl et DGCCRF). Ce regroupement au niveau régional pourrait ultérieurement conduire à un regroupement au niveau national permettant d'unifier l'approche du PNCOPA. Les tableaux en annexe font apparaître que ce scénario additionne les avantages des 2 premiers, alors que leurs inconvénients respectifs se neutralisent. 4 - Un opérateur de l'etat Dès mai 1994, le rapport de la mission PICQ sur les responsabilités et l organisation de l'état avait proposé de confier la gestion des risques sanitaires dans les domaines alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire à un établissement public. Le service à compétence nationale est une autre forme d'opérateur. Les avantages de cette organisation sont ainsi présentés par l administration : «L organisation en service à compétence nationale apporte la particularité d une chaîne de commandement directe entre l autorité centrale et les postes frontaliers, contribuant ainsi à l harmonisation des contrôles, à la responsabilisation de l autorité centrale et à la rapidité de l information.» 34 Pourquoi ne pas faire bénéficier de ces avantages les autres missions de contrôle de la chaîne alimentaire qui doivent répondre aux mêmes objectifs? En 2012, le Conseil d Etat a choisi le thème des agences pour sujet de son étude annuelle. 35 «Il considère que loin de représenter un démembrement de l Etat, les agences peuvent au contraire le renforcer dès lors que certaines conditions, qu il identifie précisément, sont réunies.» Les missions de surveillance et de contrôle dans les domaines alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire répondent parfaitement aux 4 critères qu'il définit pour recourir à une agence (efficience, expertise, partenariat et neutralité). L'intérêt d'un opérateur de l'etat chargé de la surveillance et du contrôle dans les domaines alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire mérite donc d être rapidement évalué au regard de cette étude qui comporte 25 propositions. Celui-ci pourrait être séparé ou intégré à l ANSES. Dans le second cas, l enseignement des crises passées ne devra pas être oublié et la division de la gestion du risque devra être clairement distincte de la division de l évaluation du risque. En un cercle vertueux, l évaluation s enrichirait ainsi des résultats des contrôles, ce qui lui fait actuelle - ment pour partie défaut.

10 alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire 10 /17 III - Étude de quatre scénarios Les organes de gouvernance de cet opérateur pourraient permettre la représentation des professionnels et des consommateurs, tout en garantissant son indépendance pour la définition et la conduite des missions régaliennes de contrôle et de surveillance. Il serait mis à disposition des préfets et placé sous leur autorité en cas de crise sani - taire, à l image des ARS. De part leur fonction de délégué territorial de ce nouvel opérateur, les préfets exerceraient au quotidien leur compétence générale de garantie de la cohérence territoriale des politiques publiques, tel que recommandé par le Conseil d Etat (proposition 21 de l étude). Cet opérateur (établissement public ou service à compétence nationale) serait en partie financé par des redevances sanitaires revalorisées. Un tel schéma permettrait de redéfinir les relations avec les laboratoires départementaux d'analyse en prenant en compte les principales recommandations de la mission interministérielle IGF-CGEF-IGA-CGAAER, de juin 2012 et surtout il aboutirait à une meilleure transparence permise par une définition partagée entre Etat, consommateurs, professionnels et collectivités territoriales des modalités opérationnelles de surveillance et de contrôle. Et nous savons combien en la matière qui nous concerne la transparence est nécessaire à la confiance.

11 alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire 11 /17 III - Étude de quatre scénarios Conclusion La bonne gestion de l action publique en matière de gestion des risques alimentaires, vétérinaires et phytosanitaires doit s affranchir des complexités administratives qui subsistent et être repensée dans le cadre moderne d une approche intégrée et simplifiée du contrôle de la chaîne alimentaire, indépendante des actions de soutien économique. Le périmètre en est clairement défini par les règlements communautaires. Une chaîne de commande simple dont le périmètre des 3 étages (central, régional ou inter-régional et départemental) serait identique est la plus naturelle, la plus efficiente et la plus rassurante pour le consommateur, l UE et les pays importateurs. La déléga - tion peut être un bon moyen d utiliser des compétences extérieures à un coût maîtrisé, dans le cas des analyses de contrôle officiel par exemple. Elle suppose toutefois une réflexion préalable, un financement adapté et de vrais moyens de supervision. Elle ne doit pas être une modalité de retraite en ordre dispersé lorsque l Etat, au pied du mur, constate qu après plusieurs années de désinvestissement il n est plus en mesure d assumer ses responsabilités dans ce domaine.

12 alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire 12 /17 Annexe Annexe Quatre scénarios de réorganisation des services de gestion des risques alimentaires, vétérinaires et phytosanitaires sont analysés sous l'angle de leurs forces, faiblesses, opportunités et menaces. 1. Des DDPP renforcées dont les missions seraient étendues à l ensemble des contrôles de la chaîne alimentaire (PNCOPA) A savoir les contrôles des eaux destinées à la consommation humaine actuellement du ressort des ARS, le volet zoo-sanitaire de la filière conchylicole du ressort des DDTM, le contrôle de la production primaire des végétaux réalisé par les DRAAF et le contrôle du respect des cahiers des charges des signes d identification de la qualité et de l origine du ressort de l INAO. Dans ce scénario, l échelon régional reste inchangé (DRAAF et DIRECCTE) et la cohésion sociale reste, le cas échéant, au sein des actuelles DDCSPP. 2. Une structuration régionale (DRAAF actuelles), déclinée en unités territoriales 3. Des DDPP renforcées pilotées par des directions régionales interministérielles (DRPP) Dans ce scénario, les DDPP sont renforcées, et leurs missions sont étendues à l ensemble des contrôles de la chaîne alimentaire (PNCOPA) comme dans le scénario 1. L échelon intermédiaire d animation est situé au niveau régional. Il est constitué par regroupement des pôles C des DIRECCTE et des SRAL des DRAAF. 4. Un opérateur de l'etat Son périmètre d activité serait au minimum celui du PNCOPA. Son statut (service à compétence nationale, établissement public ) serait défini en fonction des critères établis par le Conseil d'etat dans son étude de 2012 sur le sujet.

13 1. Des DDPP renforcées dont les missions seraient étendues à l ensemble des contrôles de la chaîne alimentaire (PNCOPA) Forces : Positif Faiblesses : Négatif Origine interne Modification minimale des structures existantes Rassemblement de l ensemble du champ du PNCOPA avec regroupement de toutes les compétences du domaine du contrôle sanitaire, alimentaire et qualité avec une capacité d'expertise reconnue et lisible en particulier par l UE. Un champ d'activité de l'etat non contesté = uniquement des missions régaliennes sous l autorité du préfet de département (cf décret 9/4/2004) Permet aux DD(CS)PP d atteindre une taille critique Administration proche des administrés et avec un affichage plus clair en terme de communication Action plus rapide et plus globale sur un territoire déterminé Améliore les synergies vis à vis des exploitants du secteur alimentaire (interlocuteur unique) Ce scénario seul ne résout toutefois pas le problème de la courroie de transmission régionale dans la chaîne de commandement : DR séparées selon les ministères, ni le conflit d intérêt potentiel au niveau régional (partie soutien économie des DRAAF et des DIRECCTE). Ne permettra pas d avoir des effectifs compétents sur toutes les missions notamment sur les orphelines : alimentation animale, pharmacie, sous produits, eau et sur celles qui seraient nouvellement transférées : complexité actuelle administrative pour mutualiser des missions Hétérogénéité des missions selon le périmètre post RGPP de certaines DDPP : prévention des crues et avalanche, sécurité routière, ERP, inspecteur du permis de conduire.. Complexité du pilotage et des multiples outils fournis par les ministères (BOP, RH, applications métiers) Démotivation des agents face aux changements et à l hétérogénéité des statuts et obligations Opportunités : Menaces : Origine externe Répond aux recommandations de la Cour des Comptes (Enquête de la Cour des comptes sur les services vétérinaires (2003 à 2008), 23 juin 2010) Scénario préférentiel des DD(CS)PP (Association DD CS, PP et CSPP, 7 constats et 15 propositions pour consolider les directions départementales interministérielles dans le champ de la cohésion sociale et de la protection des populations, juillet 2012) Les personnels des services Santé environnement devraient y être favorables (SYNAPSE)= services des ex DDASS devenus UT - ARS Conforte les préfets de départements dans le schéma de modernisation de l action publique en cours de réflexion Hostilité du Collectif des responsables des pôles concurrence, consommation, répression des fraudes et métrologie des DIRECCTE et des syndicats des agents CCRF. Réticence des ministères concernés et de l ARS, INAO, Incertitude du périmètre de la future loi de décentralisation qui risque de retirer des missions des DR qui voudront elles mêmes en récupérer d autres sur les DDI, avec l appui des ministères Paradoxe d avoir une DDPP renforcée par rapport à la gouvernance qui se met en place au niveau régional avec des OVS (organismes à vocation sanitaire)

14 2. Une structuration régionale (DRAAF actuelles), déclinée en unités territoriales Forces : Positif Faiblesses : Négatif Origine interne Mutualisation de compétences techniques rares Mutualisation de ressources humaines (exemple : remplacements en abattoirs entre plusieurs départements) Économies d échelle : mutualisation de ressources matérielles (équipements pour plan d urgence, etc..) et des fonctions supports (comptabilité) Organisation verticale simple et lisible par programme ministériel Dépassement du découpage administratif départemental pour les déplacements et l action des équipes = facilite la rationalisation des équipes Harmonisation régionale plus aisée du fait du pouvoir hiérarchique concentré Maintien d une double gouvernance DIRECCTE-DRAAF Peu compatible avec le Décret n relatif aux pouvoirs des préfets : «Le préfet de département a la charge de l'ordre public et de la sécurité des populations» Moindre présence sur le terrain et remontée d effectifs au siège de la DR Manque d indépendance entre les enjeux sanitaires et les missions de soutien économique Management à distance plus difficile pour la DR et mal ressenti par les agents en UT Les agents en UT risquent de perdre le sentiment d appartenance à la DR Démotivation des agents face à une nouvelle réforme 3 ans après la RGPP Opportunités : Menaces : Origine externe Schéma parallèle revendiqué par une large partie des personnels CCRF pour les DIRECCTE Mise en place de la nouvelle gouvernance sanitaire au niveau régional à la suite des EGS et la modification du code rural afférente La loi de décentralisation en gestation risque d affaiblir les DDCSPP Réticence voire blocages des préfets de départements et des DDI qui ont trouvé leur marques après la RGPP et ne voudront pas perdre leurs prérogatives et les bénéfices des changements mis en place

15 3. Des DDPP renforcées pilotées par des directions régionales interministérielles Forces : Positif Faiblesses : Négatif Origine interne Rassemblement de l ensemble du champ du PNCOPA avec regroupement de toutes les compétences du domaine du contrôle sanitaire, alimentaire et qualité De fait, le périmètre de compétence des DDPP et DRPP devient celui de la DGSANCO ce qui donne lisibilité et donc confiance. Unifie l échelon intermédiaire de pilotage et de coordination et oblige une meilleure coopération entre DGAl et DGCCRF Un champ d'activité de l'etat non contesté = uniquement des missions régaliennes sous l autorité du préfet de département (cf décret 9/4/2004) Permet de séparer au niveau régional les missions de sécurité sanitaire et de protection du consommateur et les missions de soutien économique relevant des DRAAF et DIRECCTE Cohérence et efficience de la chaîne de commandement dans une logique de démultiplication 1/10/100 Mutualisation possible au niveau régional des missions et compétences rares Permet aux DDPP d atteindre une taille critique par regroupement de l ensemble du périmètre du PNCOPA Maintien les avantages des DDPP actuelles (administration proche des administrés, réactivité, interlocuteur unique vis à vis des exploitants du secteur alimentaire) Opportunités : Menaces : Origine externe Conforte les missions des préfets de départements dans le schéma de modernisation de l action publique en cours de réflexion Répond aux recommandations de la Cour des Comptes (Enquête de la Cour des comptes sur les services vétérinaires (2003 à 2008), 23 juin 2010) Compatible avec certaines propositions de l Association des DD CS, PP et CSPP, Compromis possible avec les personnels CCRF qui retrouveraient ainsi de la verticalité Les personnels des services Santé environnement pourraient y être favorables (SYNAPSE) Mise en place de la nouvelle gouvernance sanitaire au niveau régional à la suite des EGS et la modification du code rural afférente Répond aux recommandations de la Cour des Comptes émises dans le rapport du 17 juillet 2013 sur l exercice par le ministère chargé de l agriculture de ses missions relatives à la sécurité sanitaire des aliments, exercices Hostilité prévisible des DRAAF et des DIRECCTE Hétérogénéité des missions selon le périmètre post RGPP de certaines DDPP : prévention des crues et avalanche, sécurité routière, ERP, inspecteur du permis de conduire.. Réticence des ministères concernés, des ARS, de l'inao,

16 4. Un opérateur de l'etat (service à compétence nationale ou établissement public) Forces : Positif Faiblesses : Négatif Origine interne Le domaine d activité satisfait aux 4 critères de recours à l agence définis par le Conseil d Etat (efficience, expertise, partenariat et neutralité) Opérationnalité (chaîne de commandement directe, harmonisation des contrôles, responsabilisation de l autorité centrale, rapidité de l information) Le préfet pourrait être le délégué territorial de l'établissement public comme pour France AgriMer Possibilité d y affecter les redevances sanitaires Organisation évolutive avec possibilité d'adaptation au terrain (affranchissement des limites territoriales) ; Prise en charge possible de l'ensemble du domaine de l'alimentation (PNCOPA) voire du périmètre de la DGSANCO ; Meilleure prise en compte de la LOLF (affectation de ressources à un programme) ; Visibilité source de crédibilité et de confiance pour les citoyens, les consommateurs et les pays importateurs ; Capacité de communiquer sur les missions et les résultats ; Projet enthousiasmant permettant de donner aux agents le courage d'affronter une nouvelle réorganisation ; Les organes de gouvernance de l agence pourraient permettre la représentation de la société civile (professionnels et consommateurs), tout en garantissant son indépendance pour la définition et la conduite des missions régaliennes de contrôle Possibilité de gestion plus souple des personnels Possibilité d y inclure les laboratoires de routine et de référence Délocalisation possible du siège hors de Paris Risque de manquer de légitimité en l absence de personnalité morale affirmée (cf SIVEP) Opportunités : Menaces : Origine externe Forme de gestion publique mise en avant par le Conseil d Etat sous réserve de respecter certains principes (Les agences : une nouvelle gestion publique?, Conseil d Etat, étude annuelle 2012) Organisation suggérée par le 'Rapport PICQ' dès 1994 Organisation des services déconcentrés non stabilisée ; Contexte budgétaire requérant une transparence des coûts ; Décentralisation ; Robustesse face aux éventuels changements de périmètres ministériels (fusion MAAF-MEDDE à terme?) Précédent du SIVEP Réticence des préfets ; Remise en cause de fait des DDI par retrait des agents relevant du programme 206 ; Précédent des ARS (sous réserve que la comparaison soit justifiée) ; Réticence des ministères concernés Réticence des organisations syndicales

17 alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire 17 /17 Annexe Références 1 ) Relevé de décisions à l issue du comité interministériel pour la modernisation de l action publique (CIMAP) du 17 juillet ) Mission RGPP Agriculture et pêche, chantier : 5. Sécurité et qualité sanitaire de l alimentation, pistes de réforme n 5.3 : Adapter et simplifier le dispositif administratif en regroupant les acteurs qui exercent des missions de contrôle des aliments, 30 janvier ) SNISPV, Refonder l organisation administrative au service des politiques publiques de l alimentation, 4 juin ) SNISPV, Proposition pour une meilleure gestion des risques sanitaires dans les domaines alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire, 14 février ) SNISPV, Lettre au Président de la République, 2 octobre ) RGPP Agriculture et pêche, Chantier : 5. Sécurité et qualité sanitaire de l alimentation, pistes de réforme n 5.3 : Adapter et simplifier le dispositif administratif en regroupant les acteurs qui exercent des missions de contrôle des aliments, 30 janvier ) Décret n du 24 mai 2012 relatif aux attributions du ministre de l agriculture et de l agroalimentaire 8 ) Règlement (CE) n 882/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relatif aux contrôles officiels effectués pour s'assurer de la conformité avec la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires et avec les dispositions relatives à la santé animale et au bien-être des animaux, article 41 9 ) NOTE DE SERVICE DGAL/SDPRAT/N , Plan national de contrôles officiels pluriannuel, 06 septembre ) Lois de décentralisation du 2 mars 1982, 7 janvier 1983 et 11 octobre ) Loi du 21 juillet ) Cour des Comptes, comité de jurisprudence, Les services vétérinaires de l'etat dans les départements : moyens et missions, 6 juin ) Association des régions de France, les régions au cœur du nouvel acte de décentralisation, 4 juillet ) Mission interministérielle IGF-CGEF-IGA-CGAAER, Rapport sur l optimisation du recours par l Etat aux réseaux de laboratoires publics, juin ) Relevé d observations provisoires (article R du code des juridictions financières), l exercice par le ministère chargé de l agriculture de ses missions relatives à la sécurité sanitaire des aliments, exercices , 17 juillet 2013, encadré page ) Sébastien Guigner «L'odyssée de l'administration européenne de la santé : la quête d'un leadership», Politique européenne 3/2003 (n 11), p. 17 ) Les revers de la santé publique, Claude Got, Les tribunes de la santé, automne ) Inspection générale des affaires sociales, La mise en œuvre par les ARS des politiques de santé-environnement, décembre ) Discours de Jean-Marc Ayrault, Premier ministre, Intervention devant les préfets, 31 juillet ) Règlement (CE) n 882/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relatif aux contrôles officiels effectués pour s'assurer de la conformité avec la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires et avec les dispositions relatives à la santé animale et au bien-être des animaux, article ) NOTE DE SERVICE DGAL/MAPP/N du 8 août 2012, Orientations générales des missions du programme 206 " sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation " et priorités d'action ) Règlement (CE) n 882/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relatif aux contrôles officiels effectués pour s'assurer de la conformité avec la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires et avec les dispositions relatives à la santé animale et au bien-être des animaux, articles 1 et 3 23 ) Données 2011 actualisées au 30 juillet ) Mission d inspection du Secrétariat d Etat chargé du Commerce Extérieur et du CGAAER, Poste d Inspection Frontalier de l aéroport Roissy Charles de Gaulle, Septembre ) Cour des comptes, Relevé d observations provisoires, services vétérinaires , 6 janvier ) Communiqué de presse du 6 mai 2013, Une réglementation plus intelligente pour des denrées alimentaires plus sûres: le paquet législatif proposé par la Commission modernise, simplifie et renforce la filière agroalimentaire 27 ) Cour des comptes, Relevé d observations provisoires, services vétérinaires , 6 janvier ) Mission interministérielle IGF-CGEF-IGA-CGAAER, Rapport sur l optimisation du recours par l Etat aux réseaux de laboratoires publics, juin ) Enquête ADILVA, ) Syndicats solidaires, CFDT, CGT, FO de la DGCCRF, Fédération des Finances CGT, Solidaires, FO, CFDT, Lettre ouverte à Monsieur Benoît HAMON, Ministre délégué chargé de l économie sociale et solidaire et de la consommation, 30 juillet ) Collectif des responsables des pôles concurrence, consommation, répression des fraudes et métrologie des DIRECCTE 32 ) Enquête de la Cour des comptes sur les services vétérinaires (2003 à 2008), 23 juin ) Déclaration de politique générale du Premier ministre Manuel VALS, 8 avril ) Note de service DGAL/SDPRAT/N , Plan national de contrôles officiels pluriannuel, 06 septembre ) Les agences : une nouvelle gestion publique?, Conseil d Etat, étude annuelle 2012