GESTION DES RISQUES DE CATASTROPHE NATURELLE : POOLS D ASSURANCE MÉCANISMES INNOVANTS DE FINANCEMENT ET DE TRANSFERT DES RISQUES

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1 GESTION DES RISQUES DE CATASTROPHE NATURELLE : POOLS D ASSURANCE ET MÉCANISMES INNOVANTS DE FINANCEMENT ET DE TRANSFERT DES RISQUES Document préliminaire, pour discussion 27 janvier 2000 LE MARCHÉ DE LA RÉASSURANCE CAS DE LA RÉGION DES CARAÏBES Département finances, secteur privé et infrastructure Département des Caraïbes Région Amérique latine et Caraïbes Banque mondiale (DOCUMENT DE TRAVAIL EN COURS DE RÉVISION)

2 RÉSUMÉ ANALYTIQUE Les nations des Caraïbes sont, dans l ensemble, particulièrement exposées aux risques de catastrophes naturelles principalement des risques d ouragans et de cyclones, mais aussi une forte concentration de risques de tremblements de terre, d éruptions volcaniques et d inondations. Dans le cadre de la stratégie mise en œuvre jusqu à présent pour couvrir les répercussions financières et économiques de ce type de risques, bon nombre d îles des Caraïbes ont réussi à mobiliser des capitaux d assurance internationaux et à transférer une grande part des risques, surtout pour les entreprises commerciales mais aussi pour les propriétés résidentielles, aux marchés internationaux de l assurance et de la réassurance. Mais il n en va pas de même pour les actifs et les infrastructures du secteur public, qui demeurent la plupart du temps fortement exposés, faisant peser la menace d un lourd passif sur le budget des États au cas où des catastrophes naturelles viendraient à les rendre inutilisables. Évolution récente des marchés de l assurance des catastrophes naturelles Malgré un ample recours au marché international de la réassurance des catastrophes naturelles, attesté par le fait que les compagnies d assurance nationales sont bien développées en dépit de leur faible dotation en capital (ce qui souligne la nécessité de réformes réglementaires pour établir des normes plus rigoureuses en matière de capital et de solvabilité), la volatilité qui marque le marché international depuis une décennie amène à se demander dans quelle mesure les pays à risque pourront continuer à disposer de capitaux d assurance pour couvrir les cataclysmes futurs. Des catastrophes telles que les ouragans ou tremblements de terre qui ont frappé différentes régions de la planète ont créé, du début au milieu des années 90, des pénuries de capitaux de réassurance qui ont entraîné une hausse considérable des tarifs dans les Caraïbes. Au milieu des années 90, ceux-ci ont augmenté de 200 à 300 % dans les pays de cette région en raison du déficit de couverture qui a résulté de l indemnisation des énormes dommages causés par les ouragans et les tremblements de terre survenus dans le monde. Du point de vue du développement du secteur, cette situation a dissuadé d adopter des politiques prudentes de «couverture des risques financiers» en diversifiant les pratiques de l assurance tant dans le secteur public que dans le secteur privé des Caraïbes. À titre d illustration, l écart type moyen dans les tarifs pratiqués pour assurer les risques de catastrophe naturelle aux Caraïbes et dans le monde a fluctué de 50 % au cours de la dernière décennie. Si la fin des années 90 a vu une diminution bienvenue des tarifs lorsque de nouvelles compagnies d assurance internationales se sont implantées sur le marché et que des banques d investissement ont commencé à offrir des instruments d assurance titrisés sur le marché des capitaux, cela ne garantit pas pour autant la fin de la volatilité, en particulier pour les petits pays qui sont fortement tributaires des assurances étrangères. À cet égard, on ne peut que s inquiéter de constater qu en 1998 et 1999, les dommages dus aux effets combinés des ouragans et des

3 2 tremblements de terre ont atteint leur plus haut niveau depuis 1992, année où le cyclone Andrew a dévasté la Floride et les Caraïbes, et 1994, date du tremblement de terre de Northridge. Sans doute parce qu elles dépendent trop fortement des assurances internationales, les compagnies d assurance locales des Caraïbes n ont pas accumulé suffisamment de capitaux propres pour «amortir» les fluctuations des tarifs internationaux et parvenir à une combinaison plus optimale de capital-risque en mobilisant à la fois des fonds nationaux et internationaux. Le secteur national de l assurance étant, de manière générale, extrêmement fragmenté, beaucoup de compagnies ne disposent que de relativement peu de capital-risque. Les nouvelles réglementations qui voient actuellement le jour élèveront la barre des exigences en matière de capital minimum et de solvabilité pour l indemnisation des risques garantis, mais il faudra s efforcer d assurer que les nouveaux venus dans le secteur apportent des capacités supplémentaires qui permettent de mieux absorber les risques. Un autre aspect qui mérite l attention est l adoption d incitations tarifaires à l atténuation des risques. En effet, le manque de différenciation suffisante des risques au niveau des tarifs tend à pénaliser ceux qui ont pris des mesures efficaces pour réduire la vulnérabilité des structures. Parmi les signes encourageants dans le domaine réglementaire, il est possible dans certains pays de déduire des impôts les fonds de réserve pour l assurance des catastrophes, qui contribuent à répondre à l objectif de l accroissement de la capacité de prise de risque. Mécanismes innovants de transfert des risques : l expérience internationale Si l on considère les modalités innovantes de gestion des risques de catastrophe qui existent dans le monde, qu il s agisse des dispositifs mis en place par le secteur public (par exemple, pour les risques d ouragan à Hawaï et en Floride) ou des initiatives du secteur privé (banques d investissement vendant des valeurs liées à l assurance des catastrophes sur les marchés des capitaux internationaux), on constate que ces innovations permettent de mieux adapter les capacités de prise de risque et les conditions financières aux besoins de ceux qu il faut protéger, c est-à-dire les assurés ainsi que les petites compagnies d assurance primaires qui opèrent sur la ligne de front en identifiant les risques et en les canalisant vers le marché. Les marchés des capitaux, qui représentent près de 50 fois le capital des marchés internationaux de l assurance, sont bien placés pour absorber une partie des risques et des indemnisations résultant des cataclysmes. Parmi les divers mécanismes du marché financier créés à cet effet, les «obligations catastrophes» offrent un excellent exemple de titrisation des risques d assurance. Ces obligations, qui sont offertes publiquement aux investisseurs, produisent généralement des intérêts très supérieurs aux taux du marché afin de compenser le risque de défaut de paiement des intérêts ou du principal par l emprunteur en cas de catastrophe majeure. Cependant, l emprunteur étant censé investir les fonds dans des valeurs dépourvues de risque (à n utiliser qu en «jour de catastrophe»), le coût net qui lui revient se trouve fortement réduit et se rapproche de celui d une réassurance traditionnelle. En outre, des innovations récentes, consistant par exemple à baser l indemnisation des sinistres sur la mesure objective du degré d intensité de la catastrophe (vitesse du vent, intensité du séisme, etc.), donnent aux investisseurs une meilleure garantie que l évaluation des dommages ne pourra être manipulée par l emprunteur/assuré. Par ailleurs, étant

4 3 donné que ces obligations sont liées à des événements sans rapport avec les marchés financiers traditionnels, elles offrent aux investisseurs un moyen de se couvrir des risques financiers au travers de la diversification de leur portefeuille. La probabilité actuarielle de défaut de paiement de ces obligations est généralement beaucoup plus faible que pour des valeurs de type «sous-investissement» cotées de manière similaire, qui sont déjà largement présentes sur les marchés des capitaux. Le secteur public, en particulier dans les économies développées de l Europe et des États- Unis, a vu les assureurs se retirer des marchés exposés aux catastrophes naturelles, ce qui l a amené à établir des dispositifs alliant des capacités publiques et privées pour assurer la couverture des catastrophes grâce à la mise en commun des risques (et la suppression des risques de catastrophe du bilan des compagnies), combinée à des modalités de réassurance collective et à la protection par un crédit de dernier ressort. Les marchés des capitaux acceptent de fournir du crédit aux assurances, car le montant des primes futures et autres charges peut suffire à garantir le remboursement de la dette si ce crédit est utilisé. Ainsi, les marchés des capitaux ont permis d accroître la capacité d assurance, en particulier pour la tranche supérieure des sinistres qui est susceptible de grever le bilan des assureurs aussi bien que des réassureurs. Dans les petites économies vulnérables, les institutions multilatérales pourraient mobiliser cet appui non seulement pour assurer une capacité de couverture, mais aussi pour aider à stabiliser le montant des primes payées grâce à des modalités de financement à long terme. Mais dans beaucoup de cas, les pays en développement fortement exposés à des risques de catastrophe naturelle ne disposent pas de l accès au marché ou de la collaboration du secteur de l assurance dont ils auraient besoin pour avoir recours à des structures et instruments financiers modernes qui leur permettraient d optimiser leur couverture des risques et les conditions des primes, en tenant compte de la nécessité immédiate de réduire la volatilité du marché de l assurance et d assurer une protection financière durable à un prix soutenable. Les institutions multilatérales peuvent aider à financer la mise en place de dispositifs élargis de mise en commun des risques, soutenus par une amélioration du crédit, pour assurer un système de gestion des risques de catastrophe qui soit d un bon rapport coût-efficacité actuariel, tout en renforçant l efficacité des marchés.

5 4 AMÉLIORER LA MISE EN COMMUN DES RISQUES DE CATASTROPHE NATURELLE : UNE APPROCHE FINANCIÈRE STRUCTURÉE QUI AURA DES RETOMBÉES FAVORABLES AU DÉVELOPPEMENT Se penchant sur les économies en développement exposées aux catastrophes naturelles et, plus particulièrement, sur les moyens s offrant aux petits États pour atteindre des objectifs de croissance durable à long terme, ce rapport envisage les mécanismes disponibles pour améliorer l intervention du secteur privé sur le marché de l assurance des risques de catastrophe. Après avoir passé en revue les institutions financières et les établissements d assurance qui existent actuellement dans les économies émergentes et les économies développées, le rapport conclut qu en procédant à des réformes indispensables, il serait possible de privatiser l assurance des risques de catastrophe naturelle et de tirer de cette privatisation des avantages financiers réels qui bénéficieraient à toutes les parties concernées entreprises et compagnies d assurance locales, ménages, assureurs internationaux et gouvernements en adoptant des structures plus optimales de mise en commun des risques. Cette approche va dans le sens de la tendance mondiale au désengagement de l État, qui est traditionnellement un «gros secteur» dans les petits pays, ce qui le rend plus vulnérable. La conclusion logique des éléments rassemblés dans ce rapport est que les mécanismes du marché (local et international) offrent de meilleures possibilités pour canaliser et financer ces risques, et qu il serait donc judicieux que les institutions multilatérales appuient la mise en place de structures viables. Les marchés de financement des risques de catastrophe naturelle ne se développent pas toujours d eux-mêmes, précisément parce qu ils sont en prise à la fois sur l environnement local (petit État) et sur des marchés internationaux gargantuesques, d où la nécessité d une intervention des institutions multilatérales de développement pour faciliter le processus à l échelle internationale. L analyse contenue dans ce rapport montre que, même en partant des hypothèses financières les plus prudentes et les plus «défavorables», cette approche est tout à fait faisable, à condition de bénéficier au départ d une aide multilatérale pour constituer les réserves nécessaires à la viabilité de l entreprise. Structure des marchés de l assurance dans la région des Caraïbes Il convient d examiner les caractéristiques spécifiques des marchés existants de l assurance avant d envisager des structures de mise en commun des risques ou des méthodes innovantes pour leur financement. Dans la région des Caraïbes, la structure traditionnelle de l assurance fait intervenir un traité proportionnel conclu avec des réassureurs, aux termes duquel environ 65 % des risques garantis sont «cédés» à ces derniers, qui assument cette proportion des risques et reçoivent le montant correspondant des primes. Du point de vue des assureurs locaux, le transfert des primes perçues est compensé par les commissions versées par les réassureurs pour l apport et la gestion de la clientèle. En général, les assureurs locaux réassurent ensuite encore 20 % du risque conservé en concluant des traités de réassurance «en excédent de sinistre» (XL).

6 5 Ceux-ci se distinguent des traités proportionnels par le fait qu aucune commission n est versée et que le montant de la prime repose sur la détermination d un plafond de dommages indemnisables. La réassurance en excédent de sinistre exige donc une évaluation plus rigoureuse des risques, de l exposition et des probabilités actuarielles. En tenant compte de cette couverture, les compagnies des Caraïbes tendent à conserver un risque net égal à environ 20 % du total des montants assurés initialement. Si l on analyse ce système, il apparaît possible de parvenir à une meilleure protection, c est-à-dire de réduire les risques pour chaque pays, en regroupant les risques financiers de différentes zones à risque des Caraïbes. De même que dans le cas d une diversification de portefeuille, un élargissement du pool de risques a non seulement pour effet de réduire les besoins nets minimaux en capital-risque (ce qui accroît le surplus de capital disponible), mais donne aussi les moyens de conclure des contrats de réassurance plus efficaces, sur la base d une valeur plus importante. L analyse des sinistres potentiels est un exercice pluridisciplinaire qui doit tenir compte des phénomènes physiques (climatiques et géologiques), de la structure des constructions et de l estimation des pertes financières. En général, la perte maximale probable (PMP) est fonction de ces trois facteurs, à savoir : a) la distribution de probabilité de catastrophes naturelles d intensité variable ; b) les paramètres de vulnérabilité structurelle des bâtiments ou biens matériels exposés à ces catastrophes ; et c) la valeur monétaire de ces biens et des pertes qui leur seront associées s ils subissent une catastrophe et les dommages structurels concomitants. Cependant, dans le secteur de l assurance des risques de catastrophe naturelle, étant donné la base actuarielle limitée (les événements catastrophiques étant, par définition, extrêmement rares mais sévères), l évaluation du risque inclut un facteur d incertitude, ou «charge de risque», qui reflète une gestion financière prudente. Cela signifie, toutefois, que le tarif de réassurance pour la tranche supérieure des sinistres (la moins probable) ne diminue pas proportionnellement à l échelle de probabilité de sinistre. En conséquence, le recours à des instruments du marché des capitaux tels que les lignes de crédit conditionnelles peut assurer certaines efficacités tarifaires, car les conditions contractuelles sont alors de nature plus binaire : durant les périodes «sans événement», le tarif représente une commission d engagement minimale, tandis qu après un événement, le principal et l intérêt sont remboursables en totalité. On peut tester ces efficacités tarifaires soit à l aide de modèles financiers théoriques comme la comparaison de la valeur actuelle des annuités perpétuelles, soit à l aide de simulations temporelles couvrant les périodes de probabilité de catastrophes majeures. Mise en commun des risques de catastrophe et instruments de financement Il est déjà arrivé que la Banque mondiale mette en place des garanties de risques contractuels, de risques d insolvabilité et de risques politiques à l aide des instruments financiers dont elle dispose pour œuvrer au développement. L assurance des risques de catastrophe naturelle étant, dans ce contexte, un domaine relativement nouveau, le rapport examine la panoplie des instruments qu on peut envisager d appliquer dans des cas spécifiques afin de répondre à un besoin qui se manifeste de manière récurrente. L analyse présentée démontre la faisabilité, le potentiel et l efficacité des instruments de la Banque pour appuyer des initiatives visant à faciliter la correction des imperfections actuelles du marché, de façon à permettre

7 6 ultérieurement le développement de nouveaux marchés de gestion des risques qui soient adaptés aux besoins des économies émergentes. Dans cette optique, il est également procédé à une analyse des produits commerciaux applicables dont il ressort que, s il est possible de s en servir à moyen terme, il faudrait au départ mettre en place des mesures prudentielles de protection à plus ou moins long terme afin d éviter toute possibilité d insolvabilité des dispositifs communs au cas où des catastrophes se produiraient dans les premières années. Le rapport démontre, point par point, que les structures de «mise en commun des risques» ainsi que les mécanismes innovants de couverture des catastrophes naturelles facilités de financement des risques à longue échéance et instruments des marchés des capitaux peuvent optimiser la protection et les conditions de financement, en permettant une extension de la couverture des actifs du secteur public et des propriétés privées. Tout en vérifiant les aspects liés directement au montage financier de pools appuyés par des instruments de type crédit, il examine aussi les effets qui seraient exercés sur les marchés nationaux et internationaux de l assurance, afin de s assurer qu aucun des dispositifs proposés ne puisse entraver ou évincer des mécanismes de marché existants. Passant en revue les actifs assurables (privés et publics) dans huit pays de la partie extrême-orientale des Caraïbes, et quantifiant la part de prime et de risque dans le financement des sinistres dus à des catastrophes naturelles, le rapport montre que la mise en commun des risques et l utilisation d instruments de type crédit pour couvrir les catastrophes permettraient d offrir de meilleures conditions d assurance aux gouvernements et aux individus ou entreprises propriétaires de biens non assurés (et assurables), ce qui fournirait aux pays fortement exposés des incitations accrues pour promouvoir et mettre en œuvre ce type de méthode de gestion prudente des risques. Le transfert de la part de risque de catastrophe à un pool ne signifie toutefois pas nécessairement une perte de revenus pour les assureurs nationaux ou locaux. En fait, ce transfert réduirait les risques qu ils encourent pour le portefeuille conservé, leur donnant ainsi la possibilité d étoffer celui-ci en couvrant davantage de risques traditionnels autres que des catastrophes. La rétention de moins de risques de catastrophe signifie aussi que les assureurs nationaux auraient moins besoin de se protéger par le mécanisme de la réassurance, ce qui leur permettrait de conserver une fraction plus importante du revenu brut des primes. S il semble à première vue qu on réduirait ainsi la part du marché revenant aux réassureurs, un pool aurait en réalité l effet inverse, une fois sa capacité de couverture étendue à des actifs du secteur public et autres biens jusqu alors non assurés. En effet, même un pool régional ne pourrait financer en totalité une catastrophe majeure, de sorte qu il lui faudrait réassurer une grande part de son portefeuille pour pouvoir faire appel à une ligne de crédit pour la tranche supérieure des sinistres. Si l on regarde ce que cela implique pour les revenus des réassureurs, on voit qu un pool de ce type, ayant une capacité élargie de couverture des biens mentionnés, permettrait aux réassureurs de fournir une couverture supplémentaire dans des conditions plus avantageuses pour eux-mêmes aussi bien que pour le pool, ce qui ne manquerait pas, avec le système envisagé, de dégager des revenus nets additionnels. Certains pays pourraient craindre que la mise en commun des risques ne les amène à «subventionner» leurs voisins. On pourra l éviter en différenciant le tarif des primes versées au pool en fonction du pays et des risques structurels assurés. Quant à la possibilité que les pays fortement exposés épuisent le capital initialement conservé par le pool avant qu on puisse avoir

8 7 accès à la tranche de réassurance (par la «prise d effet» de celle-ci), on pourra y parer grâce à diverses options de montage financier. L une de ces options consisterait à autoriser l accès à la tranche de réassurance proportionnellement à la part de risque de ces pays dans la tranche du capital conservé. Ainsi, aucune catastrophe importante ne pourrait épuiser les capitaux du pool collectif. Le rapport examine également la possibilité d utiliser des «obligations catastrophes» comme tranche supérieure de réassurance d un pool et estime que, si cette formule est financièrement faisable, elle est d un coût légèrement plus élevé mais néanmoins abordable qu un crédit de secours consenti à des conditions favorables. Ce dernier permet d accumuler des économies substantielles en primes, et donc de financer en totalité l éventuel service de la dette qui devra être assuré en cas de catastrophe naturelle. Mesures réglementaires et normes structurelles : un fondement indispensable Enfin, il faut souligner que, si des mécanismes financiers peuvent largement contribuer à optimiser la gestion des grands risques périodiques qui affectent la région, il est aussi d une urgente nécessité de prendre des mesures pour réduire la vulnérabilité physique des structures, de façon à atténuer fortement et durablement l exposition aux risques. Se fondant sur les expertises techniques existantes et sur la connaissance des normes de construction applicables dans les Caraïbes, le rapport montre qu en investissant des sommes relativement modestes dans des mesures de réduction de la vulnérabilité des structures au moment de la construction ou lors d améliorations ultérieures (la première solution étant la plus rentable), on pourrait réduire l exposition aux risques dans une proportion allant jusqu à 50 %. En résumé, les formules de gestion des risques examinées dans ce rapport peuvent déboucher sur de réels bénéfices pour tous les acteurs (clients et vendeurs) du marché de l assurance. Toutefois, un certain nombre de conditions préalables doivent être remplies pour assurer l intégrité de tout dispositif d assurance participatif, à savoir : i) l existence d un cadre de réglementation de l assurance à la fois efficace et solide ; ii) le recours à des méthodes prudentes de gestion des risques ; iii) la définition de critères objectifs et vérifiables pour mesurer et enregistrer les dommages ; et iv) la mise en vigueur de normes structurelles et de codes de la construction qui assurent une protection adéquate.