Les études à la S/D SED

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1 Les études à la S/D SED Les études menées par la sousdirection de la statistique, des études et de la documentation du ministère de la Justice (la S/D SED) s inscrivent dans le cadre d un programme de travail détaillé, établi chaque année par un Comité de programmation statistique et d études (cf. l article d Alain Saglio). Elles s appuient majoritairement sur les grands dispositifs permanents qui constituent l ossature de la statistique Justice, parfois sur des enquêtes spécifiques. Certaines visent à prendre la mesure des phénomènes sociétaux tels que peuvent les refléter les statistiques de la justice, d autres à cerner les caractéristiques socio-démographiques des «clients» de la justice et leurs attentes vis-à-vis de l institution judiciaire. D autres encore, relevant d une problématique juridique, sont axées sur l aide à la décision politique et l évaluation des mesures nouvelles, ou bien sur les conditions de fonctionnement des juridictions. Les quelques exemples choisis présentés ci-après donnent un aperçu représentatif de la façon dont se développe la fonction d étude à la S/D SED et des différents terrains sur lesquels elle s exerce. Les sources d information : dispositifs permanents... Les principaux dispositifs permanents à la base de l activité d étude de la S/D SED sont le répertoire général civil (RGC), et, pour les affaires pénales, les cadres du parquet, le casier judiciaire national et le fichier national des détenus. SICOM / Ministère de la Justice Hôtel de Bourvallais, l escalier d honneur Le RGC renseigne sur le devenir de chaque affaire civile, depuis son entrée dans la juridiction jusqu à l acte qui dessaisit cette dernière ; la nature de l affaire est clairement identifiée, ainsi que les différentes étapes parcourues par la procédure et les dates qui s y rapportent. Ce répertoire permet ainsi de rendre compte avec une assez grande précision de l activité des juridictions civiles, et cela sous différents points de vue : nombre d affaires en cours, flux d entrées et de sorties, durée moyenne de traitement. Il n apporte toutefois qu une information très partielle sur les caractéristiques socio-démographiques des clients de la justice civile. Les cadres annuels du parquet récapitulent de nombreux flux, en particulier le nombre de procès-verbaux reçus, le nombre de classements sans suite et le nombre d affaires effectivement poursuivies. C est à partir de ces cadres qu est mesurée l effectivité de la réponse pénale, au niveau France entière comme de chaque parquet. Leur principale limite est de rester muet sur la nature des infractions en question, y compris celles effectivement poursuivies. Pour appréhender cette donnée, du moins dans le cas où la poursuite a donné lieu à condamnation, on se reporte au casier judiciaire national, qui fournit également matière à de nombreuses études sur la population des personnes condamnées, les peines prononcées et le taux de récidive. Enfin, tout en aval de la procédure pénale, le fichier national des détenus apporte en complément de très précieux renseignements.... ou enquêtes? Parce que d abord orientés vers les besoins de la gestion administrative, ces dispositifs permanents présentent l immense avantage d être exhaustifs sur les champs auxquels ils s adressent. Mais, pour cette même raison, ils n apportent pas toujours la totalité de l information nécessaire à la réalisation d études statistiques suffisamment détaillées, notamment s agissant de la connaissance des justiciables et de leurs attentes vis-à-vis de l institution judiciaire. Si donc une majorité d études exploitent le matériau statistique rassemblé dans le cadre des dispositifs permanents, d autres reposeront sur l exploitation statistique d échantillons de copies de jugements ou d extraits individuels de casier judiciaire. Si les informations recherchées ne figurent sur aucun document judiciaire dont copie pourrait être envoyée à la S/D SED, on aura recours à des enquêtes directes auprès des juridictions. Courrier des statistiques n 97, mars

2 Odile Timbart Mesurer l effectivité de la réponse pénale Grâce à l informatisation croissante des cadres du parquet et à l usage imposé de nomenclatures détaillées à certains points clés de la procédure, il est désormais possible de construire un discours argumenté pour communiquer sur le thème récurrent de la réponse prétendument insuffisante de l institution judiciaire aux faits de délinquance constatés par les services de police et de gendarmerie. En effet, les progrès du système de recueil statistique permettent aujourd hui d analyser précisément les motifs qui conduisent les tribunaux à procéder au classement sans suite de nombreuses affaires pénales (vol, escroquerie...). On a ainsi pu montrer que sur les quelque 4,5 millions de procèsverbaux (pour crimes, délits et contraventions les plus graves) transmis annuellement aux parquets par les services de police et de gendarmerie, 3 millions (soit 2 sur 3) se rapportent à des affaires non élucidées par lesdits services, ce qui constitue bien évidemment un obstacle majeur à toute forme d action judiciaire. Ces affaires classées sans suite pour absence d auteur connu correspondent le plus souvent à des actes de délinquance de faible gravité, pour lesquelles l ouverture d une information judiciaire ne se justifie pas. S y ajoutent un peu plus de autres affaires (7 %) qui elles non plus ne sont pas «poursuivables» : l infraction n est pas constituée ou mal caractérisée, les charges contre les personnes mises en cause sont insuffisantes, la poursuite se heurte à un motif juridique. On arrive ainsi à un total de près de 3 affaires sur 4 qui ne peuvent pas faire l objet d une poursuite judiciaire. Sur le quart restant, soit 1,2 million d affaires environ, l institution judiciaire va exercer son pouvoir d appréciation et décider de la réponse pénale la plus appropriée. La moitié (51 %) de ces affaires poursuivables vont être renvoyées devant le tribunal compétent ; 14 % vont également recevoir une réponse pénale à part entière, mais d une autre nature : réparation directe ou indirecte du dommage causé, rappel à la loi ou avertissement, injonction thérapeutique ou orientation vers une structure sanitaire et sociale, décision enfin de ne pas ajouter une sanction pénale à une sanction administrative (cas des reconduites à la frontière). Si donc 65 % des affaires poursuivables reçoivent effectivement une réponse pénale, que dire des autres 35 %? De fait, le traitement a pu déboucher sur un classement sans suite en opportunité pour différentes raisons : soit la victime s est désistée, soit elle a été indemnisée, soit l auteur a régularisé la situation, soit encore les recherches pour l interpeller ont été infructueuses. Il reste toutefois quelque affaires (soit près de 19 % des affaires poursuivables) que le parquet a décidé de ne pas poursuivre, considérant que le trouble ou le préjudice causés n étaient pas suffisamment importants. C est évidemment autour de ce type de décisions que peuvent se développer des controverses sur l effectivité de la réponse pénale. La réponse pénale par type d infraction L analyse par nature d infraction est menée à partir du casier judiciaire national. En la matière, deux grands contentieux de masse se dégagent, pratiquement à égalité, d un côté les vols et recels, de l autre les infractions à la circulation routière. Il faut en effet savoir que la délinquance routière, qui peut paraître moins grave que l insécurité urbaine ou que certaines affaires largement médiatisées, est à l origine de plusieurs milliers de morts chaque année. À elle seule, la conduite en état alcoolique, avec plus de condamnations chaque année, représente le quart de l ensemble des condamnations prononcées par les tribunaux correctionnels. Les juges sanctionnent cette infraction par des peines d emprisonnement d autant plus sévères que le conducteur aura causé des dommages corporels. Ainsi, en cas de décès provoqué, près de six peines d emprisonnement sur dix comportent une partie ferme, d une durée moyenne de 9 mois. Cette proportion tombe à environ une sur dix, d une durée de 4 mois, en cas de blessures. Elle n est plus que de 7 %, pour une durée de 2 mois, si le conducteur n a pas provoqué d accident corporel. Les sanctions s alourdissent si d autres infractions à la sécurité routière viennent s ajouter à la conduite en état alcoolique, et/ou si l auteur est en état de récidive. L emprisonnement ferme sanctionne alors 56 % des conducteurs, à comparer à 7 % en cas de simple conduite en état alcoolique. Toutes les juridictions pénales ne sont pas également concernées. Certaines, dans l Ouest de la France, ont fait de la lutte contre l alcool au volant une priorité, et, avec l aide de la police et de la gendarmerie, y consacrent plus de 60 % de leur activité. Le parlement de Bretagne, siège de la cour d appel de Rennes Au Sud, où l on privilégie la lutte contre d autres types de délinquance, ce taux n est que d environ 10 %. Le phénomène de récidive Le débat politique sur la récidive réclame périodiquement une mesure de l effectivité des sanctions prononcées et de leur caractère dissuasif. Là encore, la S/D SED se tourne vers le casier judiciaire, le rapprochement des diverses condamnations prononcées à l encontre d une même personne permettant de mesurer le phénomène de la récidive, dans son sens commun de retour devant la justice. Dans une actualité riche en faits divers à caractère sexuel, cette méthodologie a d abord été appliquée, à la 28

3 Les études à la S/D SED demande du législateur, au contentieux des crimes et des délits sexuels. Le taux de récidive des condamnés pour viol s établit entre 2,5 % et 4 % selon les années, ce qui représente une vingtaine de cas par an. Une étude plus poussée tend à montrer que la récidive, quand elle a lieu, se produit assez rapidement, près d une fois sur deux dans les 12 mois suivant la libération. Le taux de récidive est sensiblement plus important pour les délits sexuels (attentats à la pudeur), de l ordre de 8 à 10 %, soit 350 à 400 cas chaque année. Le taux de récidive sexuelle aggravée, qui s attache aux auteurs de délits sexuels qui commettent ensuite un crime sexuel, est de 1,5 à 2,5 %, ce qui représente 50 à 100 cas annuels. Replacer les chiffres dans leur contexte Pour certains types de contentieux, le nombre des affaires portées devant la justice est très fortement lié à la plus ou moins grande activité des services verbalisateurs. Ainsi, le nombre de condamnations prononcées pour infraction à la circulation routière (conduite en état alcoolique ou grands excès de vitesse) résulte principalement de l action de dépistage des forces de police et de gendarmerie : l essentiel des poursuites font suite à des contrôles préventifs en l absence d accident, et la condamnation suit presque toujours la poursuite (pas de classement sans suite possible pour ces infractions). De même, le volume du contentieux du travail clandestin dépend très directement du nombre des contrôles effectués par les inspecteurs du travail. Pour ne pas induire en erreur l utilisateur des statistiques de la justice pénale, celles-ci doivent donc être mises en perspective avec les statistiques d activité des administrations œuvrant en amont. Si les nombres de condamnations pour conduite en état alcoolique ou travail clandestin ont si fortement augmenté en dix ans (+ 40 % et + 78 %), ces augmentations ne sont en fait qu un reflet de l activité accrue des services verbalisateurs. Le doublement des condamnations pour viol entre 1990 et 1999 renvoie à une problématique similaire. Il s explique par une évolution générale des sensibilités et des comportements qui, conjuguée à l action des pouvoirs publics et des associations, tend à encourager le dépôt d une plainte par la victime ou la dénonciation des faits par des tiers. L amélioration de l accueil des victimes de viol, notamment mineures, encourage ces dernières à saisir la justice, et les prépare de mieux en mieux à assumer un procès devant la cour d assises. Ces différents exemples illustrent un paradoxe bien connu des spécialistes, mais toujours difficile à faire accepter par les politiques : «Mieux les services de police et de gendarmerie font leur travail, plus mauvaises sont (au moins à court terme) les statistiques de la délinquance!» Connaître la population carcérale À l heure ou le débat sur la qualité des prisons françaises est devenu public, la connaissance des facteurs qui régissent l évolution et la structure de la population carcérale constitue un enjeu de première importance. L exploitation du fichier national des détenus apporte de premières réponses. Le nombre total de détenus dans les prisons françaises s établissait à au 1 er janvier 2000, soit une diminution de 2,2 % par rapport au 1 er janvier Ce nombre était en recul pour la quatrième année consécutive, la baisse se retrouvant aussi sur la mesure de la population moyenne détenue sur l ensemble de l année. Cette diminution s explique par celle des incarcérations, que ce soit au titre de la détention provisoire ou en application des peines d emprisonnement. Signe que les emprisonnements fermes sont de plus en plus réservés aux infractions les plus graves, la diminution du nombre des entrées en prison s accompagne d un allongement de la durée de détention. Celle-ci est en progression constante, reflétant l alourdissement des peines prononcées par les juridictions : ainsi, 41 % des détenus condamnés purgent une peine de plus de cinq ans (33 % en 1994). Conséquence de l allongement de la durée de détention, l âge moyen des détenus marque un net vieillissement entre 1991 et 2000 (+ 3 ans). Si la proportion de mineurs a légèrement augmenté, la place des plus de 40 ans devient plus importante. Cette modification de la structure démographique des détenus est accompagnée par une diminution de la part des étrangers. La surpopulation carcérale reste importante, en particulier dans les maisons d arrêt, où le taux d occupation peut parfois dépasser les 200 %. En moyenne et tous établissements pénitentiaires confondus, il s établissait au 1 er janvier 2000 à 105 personnes pour 100 places. Une cellule au centre de détention d Argentan C. Lacène / N. Moutte, SICOM / Ministère de la Justice Courrier des statistiques n 97, mars

4 Odile Timbart L aide à la politique pénale et l évaluation des mesures nouvelles La mise en perspective des informations complémentaires issues des cadres du parquet, du casier judiciaire national et du fichier national des détenus, tant sous l angle spatial (étude des disparités entre tribunaux) que d un point de vue temporel (étude des inflexions des flux annuels), apporte une aide précieuse lorsqu il s agit d évaluer, ex ante comme ex post, l effectivité des lois et mesures pénales. C. Lacène / N. Moutte, SICOM / Ministère de la Justice L actualité législative a ainsi impulsé l étude de la détention provisoire (loi sur la présomption d innocence), de même que celle sur l évolution de la population carcérale (projets de loi de finances 2000 et 2001). Des phénomènes sociétaux au prisme du répertoire civil : l exemple des impayés de loyer... À l origine même du droit civil, les litiges relatifs aux obligations contractuelles constituent le fondement le plus fréquent des saisines de la justice civile. De tous les secteurs économiques, seul celui du logement enregistre ces dernières années une augmentation des actions en paiement formées devant les tribunaux. Ainsi le contentieux locatif a-t-il progressé de 16 % de 1988 à Comparée au nombre de logements locatifs (8,9 millions), la part des locataires attraits devant le tribunal pour défaut de paiement des loyers restait cependant marginale (1,3 %, soit de l ordre de affaires). Dans près d une action sur cinq, la procédure n aboutit pas, ce qui laisse supposer que les parties sont parvenues à un accord. Dans les autres cas, le juge est amené à statuer sur la demande. Le bailleur obtient alors presque toujours gain de cause, au travers de décisions susceptibles de conduire à une expulsion locative. Mais, dans la pratique, un peu plus de la moitié seulement de ces décisions sont suivies d un commandement d avoir à libérer les locaux. Les autres accordent des délais de paiement ou aboutissent à un départ spontané du locataire. En 1997, le concours de la force publique a été sollicité et accordé dans seulement 30 % des commandements de libérer les locaux, soit un peu moins de expulsions.... celui des majeurs protégés Deux régimes visent à protéger la personne et ses biens : la tutelle et la curatelle. Dans le cas d une tutelle, le majeur est représenté d une façon continue dans tous les actes de la vie civile. Dans celui d une curatelle, assistance et contrôle n interviennent que pour les actes les plus importants, ou lorsque la prodigalité, l intempérance ou l oisiveté du majeur l exposent à tomber dans le besoin. Le nombre des majeurs ainsi placés sous protection judiciaire s accroît régulièrement au rythme des progrès de l espérance de vie. Fin 1996, on l estimait à plus de personnes, soit environ 1 % de la population de plus de 18 ans. Les mises sous tutelle sont concentrées au début de la majorité et à la La cour d assises de Douai fin de la vie. Elles concernent particulièrement de jeunes handicapés et des femmes très âgées ayant perdu leurs facultés d autonomie et de discernement. Les personnes mises sous tutelle sont majoritairement des femmes (62 %). Au moment de la mise sous tutelle, celles-ci sont âgées en moyenne de 73 ans, à comparer à 57 ans pour les hommes. La moitié à peine des tutelles relèvent d une gestion familiale : c est pour les jeunes handicapés de moins de 30 ans et pour les personnes âgées de 70 à 80 ans que cette pratique est la plus répandue. Le profil des majeurs sous curatelle est très différent de celui des majeurs sous tutelle. Ils ont en moyenne 53 ans ; les hommes sont plus nombreux que les femmes. Et, bien plus souvent que les tutelles, les curatelles relèvent d une gestion familiale (70 % des cas). Outre les tranches d âge communes aux deux systèmes, les curatelles accueillent un profil particulier : celui d hommes de 21 à 50 ans en situation de grande détresse, «accidentés de la vie» pour des raisons professionnelles ou familiales, et ne se trouvant plus en mesure de gérer leurs ressources. La curatelle leur permet de sortir d une situation de crise (chômage, surendettement, expulsion locative), même si c est au prix d une importante privation de droits. 30

5 Les études à la S/D SED SICOM / Ministère de la Justice Les enfants du divorce Aussi riche soit-il, le répertoire général civil ne fournit qu une vue judiciaire des choses. Prenons ainsi l exemple des divorces. Si le nombre de divorces prononcés, ainsi que le type de ces divorces, est connu grâce au répertoire, celui-ci reste muet sur le sort réservé aux enfants des parents divorçants. Or la question de la garde des enfants est un sujet brûlant, que la presse aborde périodiquement, relayant en cela l action des associations de pères divorcés. Une enquête sur ce thème a été réalisée à partir d un échantillon de jugements de divorce prononcés en 1996, avec extrapolation des résultats aux couples avec enfants mineurs ( au total) qui avaient divorcé cette même année. Elle a montré que dans 96 % des cas, il n y avait pas affrontement sur le lieu de résidence des enfants : la mère et le père demandent tous deux que celleci soit fixée chez la mère, ou, mais c est beaucoup plus rare, chez le père. Dans la situation, peu fréquente donc, où le père et la mère veulent tous deux garder les enfants, le juge tranche en faveur de la mère dans 61 % des cas, en faveur du père dans 25 % des cas ; dans les cas restants, il ordonne des investigations pour mieux cerner la réalité de la situation familiale, ou, beaucoup plus rarement, confie l enfant à un tiers. La cour d appel de Bourges L âge des enfants est déterminant dans le choix de la résidence : plus l enfant est jeune, plus sa résidence est fixée chez la mère (95 % des enfants de moins de 5 ans) ; plus il avance en âge, plus elle est fixée chez le père (22 % des ans). Dans de rares cas (ne sont concernés que 1,4 % des enfants du divorce), le parent qui n a pas la garde n exerce aucun droit de visite. Mesurer la qualité du service public de la justice : le principe du «toutes choses égales par ailleurs» Plusieurs études en cours s inscrivent dans une réflexion de grande ampleur visant à définir des indicateurs de qualité du service public de la justice, et notamment de la justice civile. En effet, les parlementaires et le gouvernement attendent des renforcements budgétaires de ces dernières années qu ils débouchent sur une amélioration des «performances» du service offert au justiciable. D où l introduction d une «démarche qualité», dont le contenu est actuellement en cours de définition, mais qui devra en tout état de cause s appuyer sur des indicateurs quantitatifs de la qualité du service de la justice. Le premier indicateur retenu est celui du délai des procédures. La lenteur de la justice est souvent mise en exergue pour stigmatiser la frustration du justiciable. De plus, ces délais s allongent chaque année malgré des moyens renforcés. Pour expliquer cette évolution, qui ne touche d ailleurs pas de façon identique toutes les juridictions, on a introduit depuis peu des analyses statistiques toutes choses égales par ailleurs. Cette méthode a permis d isoler l impact de la structure du portefeuille de contentieux de chaque juridiction sur les écarts entre tribunaux en matière de durée de traitement des affaires civiles, comme en matière d évolution de cette durée au cours des années. L exercice a d abord été appliqué aux cours d appel, qui présentent les durées de traitement les plus longues. Il a permis de distinguer les facteurs d allongement des procédures tenant à la nature des contentieux traités, pour les séparer de ceux qui tiennent aux modes de gestion de la juridiction. En effet, les cours d appel ne maîtrisent ni le volume ni la nature des affaires qui leur sont soumises. Certaines peuvent donc bénéficier d une situation favorable si elles traitent plus de contentieux courts (exemple : droit de la famille) ou moins de contentieux longs (exemple : droit de la responsabilité) que les autres. Pour mesurer l influence de la nature des contentieux traités par chaque cour d appel sur sa durée moyenne de traitement des affaires, on se rapporte à une situation où celle-ci traiterait chacun de ses contentieux à un rythme semblable à celui de l ensemble des cours (toutes choses égales par ailleurs), et où sa seule particularité consisterait dans la structure locale de ses contentieux. On examine ensuite la durée moyenne résultante. Si celleci est proche de la moyenne nationale, on en déduit que la structure des contentieux n a pas d impact sur le temps moyen de traitement des affaires. Si au contraire elle s en éloigne, cela voudra dire que la cour est favorisée (sa durée «toutes choses égales par ailleurs» est inférieure à la moyenne nationale) ou défavorisée (sa durée «toutes choses égales par ailleurs» est supérieure à la moyenne nationale) par la structure locale des contentieux qu elle a à traiter. Courrier des statistiques n 97, mars

6 Odile Timbart L étude montre que dans tous les cas observés, la structure locale des contentieux n explique qu une part modeste (moins de 30 %) des écarts constatés entre cours d appel. L organisation de la juridiction, la spécialisation de ses magistrats, l abondance ou la pénurie de ses ressources comme le poids plus ou moins lourd de son stock d affaires en cours constituent des facteurs bien plus propres à influencer sa durée moyenne de traitement des affaires. Encore fallait-il en apporter la preuve. Comparaisons internationales Un nouveau besoin grossit depuis quelques années : pouvoir comparer les moyens du ministère de la Justice français et les principaux indicateurs de qualité du service rendu au justiciable français avec les éléments équivalents se rapportant aux grands pays développés. De telles comparaisons sont toutefois délicates. D une part, les institutions judiciaires sont extraordinairement diverses d un pays à l autre : les différences sont par exemple très marquées entre la France et la Grande- Bretagne, où le procès pénal se déroule comme un procès civil, sans Luxembourg, la Cour européenne de justice intervention de magistrats du parquet, et où l administration pénitentiaire dépend du ministère de l Intérieur. D autre part, et ceci résulte peut être de cela, aucune harmonisation des statistiques européennes sur la justice n a été entreprise au niveau communautaire. Le besoin devenant pressant, la S/D SED a organisé depuis quelque temps un rassemblement des statistiques judiciaires officielles des principaux pays voisins, en s appuyant sur le réseau des documentalistes des ministères. Il reste maintenant à en tirer des enseignements, ce qui demandera un investissement important, mais passionnant. Odile TIMBART Ministère de la Justice Sous-direction de la statistique, des études et de la documentation Chef du bureau des études et de la diffusion Médiathèque Commission européenne Pour en savoir plus «La réponse pénale des parquets en 1998», Infostat Justice, n 57, octobre «La conduite en état alcoolique et sa répression», Infostat Justice, n 52, décembre «La récidive des crimes et délits sexuels», Infostat Justice, n 50, décembre «La population carcérale baisse depuis 1997», Infostat Justice, n 56, septembre «Les impayés de loyer devant les tribunaux d instance en 1997», Infostat Justice, n 53, mars «La protection juridique des majeurs : personnes concernées», Infostat Justice, n 51, mai Les divorces en 1996 : une analyse statistique détaillée des jugements prononcés, Études & Statistiques Justice, n 14,