La situation financière des intercommunalités des villes moyennes et de leurs communes membres. Synthèse

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1 La situation financière des intercommunalités des villes moyennes et de leurs communes membres Synthèse

2 La situation financière des intercommunalités des villes moyennes et de leurs communes membres Synthèse

3 Les villes moyennes n ont pas à rougir de leur bilan L ambition portée par l Observatoire des finances des intercommunalités des villes moyennes pour cette nouvelle édition est très forte. Il s agit pour la première fois d étudier la situation financière de 140 intercommunalités de villes moyennes et de leurs 2558 communes membres (données 2012) et de mesurer son évolution entre 2008 et Cet Observatoire est réalisé par Ressources Consultants Finances pour le compte de la FVM. Il analyse les charges et les produits de fonctionnement dans les intercommunalités des villes moyennes et fait un zoom sur l annuité et l encours de la dette. Principal constat : les villes moyennes n ont pas à rougir de leur bilan. Elles ont fait des efforts conséquents sur leurs dépenses de fonctionnement, en particulier les dépenses de personnel dont l évolution est modérée depuis En réalité, leurs marges de manœuvre sont plutôt faibles notamment en matière de mutualisation car mutualiser entre la ville centre et l intercommunalité, c est en réalité créer des nouveaux services là où il n y en avait pas! Ce travail a été réalisé sous la direction d Eric JULLA par le cabinet Ressources Consultants Finances pour la Fédération des Villes Moyennes. RESSOURCES CONSULTANTS FINANCES SOCIÉTÉ D'ETUDE, RECHERCHE ET PROSPECTIVE EN FINANCES LOCALES 8 rue Jules de Rességuier - BP TOULOUSE Cedex 6 TEL FAX toulouse@ressources-consultants.fr Sommaire AVERTISSEMENT 6 Les charges de fonctionnement dans les intercommunalités des villes moyennes 6 Les produits de fonctionnement 14 L annuité de dette et l encours de dette 21 Les soldes financiers 24 Les investissements et leur financement 27 Eléments de situation comparés 28 Les EPCI adhérents de la FVM peuvent retrouver les données de cet Observatoire en ligne : villesmoyennes.asso.fr (+ code d accès) 3

4 AVERTISSEMENT L ambition portée par l observatoire des finances des intercommunalités des villes moyennes réalisé par Ressources Consultants Finances pour le compte de la FVM est très forte : quelle est la situation financière en des 140 intercommunalités de villes moyennes, et de leurs 2558 communes membres et comment évolue-t-elle depuis 2008? 1 Dernière année connue au moment de la construction de cet observatoire. 2 L étude porte sur les budgets principaux, un traitement consolidé des budgets annexes étant impossible sans la mise en place d un partenariat individuel avec l ensemble des collectivités concernées, afin de reclasser correctement les divers flux entre les différents budgets. 3 Ce choix s explique aussi par la nécessité d apprécier de manière plus particulière le niveau et l évolution des charges de personnels : via les reclassements en dépenses d investissement d une partie d entre eux qu entrainerait leur reclassement sous forme de travaux en régie, le niveau des charges de personnels pourrait être sous évalué au regard de la contrainte budgétaire qu ils induisent. Cette ambition est lourde car : Y répondre suppose l analyse d environ comptes communaux et communautaires 2, et ce pour chaque année d étude (2008 à 2012, soit 5 ans) : ce sont donc environ documents comptables qui ont été traités et exploités. A l évidence, ceci ne peut être accompli que par la mise en place d un système automatisé d expertise des comptes de gestion conservés par la DGFIP, solution qui ne permet pas de corriger certaines imputations comptables pouvant être erronées ou ambigües, ou dont l imprécision peut altérer la solidité des résultats obtenus. En même temps, se livrer à un bilan de cette ampleur suppose que l on accepte, dès l origine du travail, l imprécision possible des résultats qui en naitront. Parmi les opérations pouvant poser problèmes, se trouvaient de manière récurrente, les opérations d amortissement (compte 68), constatées parfois en dépenses réelles ou en dépenses d ordre, ainsi que les travaux en régie, dont la contrepartie au sein des comptes de charges est de plus non identifiable. Ces opérations ont été systématiquement reclassées en opérations d ordre lorsqu elles étaient comptabilisées en opérations réelles. En outre, la contrepartie des travaux en régie a été retraitée, par convention, en atténuation du chapitre 011, dans la mesure où les montants relevant du chapitre 012 ne pouvaient être parfaitement isolés 3. Le traitement comptable de la dette apparaît lui aussi délicat, les résultats obtenus devant être appréciés avec prudence : il est en effet impossible d identifier de manière efficace et systématisée les opérations de double comptes en matière de dépenses et recettes d emprunt, que celles-ci soient liées à des remboursements de nature anticipée, ou à des modes de gestion de certains contrats de prêts (aller retour en capital). Le système d information comptable actuel ne permet pas, ce que l on peut regretter, une lecture immédiate de l annuité en capital effective supportée par une collectivité territoriale, ainsi que du véritable besoin de financement couvert par emprunt nouveau. Au moment où la question de la maîtrise des déficits publics, et donc de la connaissance précise des causes de la variation de l encours de dette des APUL s impose, une amélioration des conditions de comptabilisation des flux de dette des collectivités pourrait sembler indispensable. La généralisation de la fiscalité professionnelle unique entraine la généralisation de doubles comptes entre comptes communaux et communautaires, notamment en raison de la mise en place d une attribution de compensation et d une éventuelle dotation de solidarité. La connaissance formelle des comptes auxquels doivent être imputés ces flux financiers en a permis le reclassement et le traitement : ces ressources ont été comptabilisées dans les ressources du niveau d administration de celui qui en bénéficie, et déduites des ressources de l autre niveau territorial du groupe communal. Ainsi, l attribution de compensation reçue par une commune sera-t-elle considérée comme un produit fiscal de la commune, et déduite du produit fiscal de la communauté (et corrélativement de ces dépenses). Symétriquement, une attribution de compensation versée par une commune à un EPCI est considérée comme une recette fiscale communautaire, et non une recette fiscale communale, et déduite en charges comme en produit de la comptabilité communale. Ces opérations de retraitement des attributions de compensations et des dotations de solidarité ne suffisent pas à traiter des opérations de flux croisés entre communes et communautés, qui peuvent prendre la forme de fonds de concours, ou correspondre à des phénomènes de remboursements entre budgets, notamment en cas de mutualisation ou de prestations de services internes. Ces flux sont indétectables dans le système comptable actuel, sauf à baser l observatoire sur l audit individuel des comptes et le questionnement lui même individuel des 140 EPCI concernés. Cette solution est impossible à mettre en œuvre, mais pourrait (devrait?) inciter à adapter le système de compatibilité des communes et EPCI afin de permettre l indentification immédiate et simplifiée de ces flux. Ne conviendrait-il pas, pour des raisons de transparence et afin de favoriser la connaissance financière du bloc communes communauté 4

5 (au moment d ailleurs où on entend impulser de véritables incitations à la mutualisation, à la rationalisation des compétences) de créer, au sein de la comptabilité des communes et des EPCI 4, un chapitre spécifique consacré aux flux entre communes et EPCI, où seraient comptabilisés à la fois les reversements obligatoires de fiscalité, mais aussi toute opération en charges ou produit entre un EPCI et l une ou l autre de ces communes membres? Enfin, et sans surprise, l intercommunalité étant une «matière vivante», se sont posées des questions de périmètre. Des communes entrent dans une intercommunalité déjà constituée, soit en quittant un autre groupement, soit parce qu elles sont isolées. Le choix ici retenu a été de s appuyer (pour chaque année traitée) sur les périmètres (et donc sur les communes membres) des intercommunalités tels qu ils sont. On ne saurait en effet agréger à un périmètre des dépenses de communes qui, cette année là sont éventuellement membres d autres EPCI que ceux étudiés, ou répartir des dépenses intercommunales en fonction d une population qui n est pas, à cette date particulière là, membre de ce groupement. Cette situation de fait impose alors une lecture des résultats «par habitant». Ces précisions opérées, l échantillon de travail a pris en compte les 140 intercommunalités organisées autour d une ville moyenne centre, pour les exercices 2008 à Aux cotés des comptes de ces 140 intercommunalités, ont été pris en compte et isolés les comptes des villes centres de leurs intercommunalités, ainsi que de manière consolidée, les comptes des autres communes membres. L échantillon des communes est alors de en 2008, de en 2009, de en 2010, de en 2011 et de pour 2012, les villes centres représentant environ 47% de la population des territoires étudiés. 4 A l instar de ce qui existe dans la comptabilité des départements pour suivre notamment les charges et produits liés à l APA ou au RSA. 5

6 Les charges de fonctionnement dans les intercommunalités des villes moyennes 3 POINTS CLÉS Trois points clés peuvent être retenus concernant l évolution des charges de fonctionnement dans les villes moyennes : l évolution entre 2008 et 2012 des charges totales de fonctionnement (consolidées) dans les territoires organisés autour des villes moyennes (+3.2% en moyenne pour un taux d inflation moyen sur la période de 1.4%) ne semblent pas avoir connu le dérapage parfois décrit, dès lors que l on prend la précaution d opérer une consolidation de l ensemble des charges assumées dans leurs territoires (EPCI + communes). Les charges de fonctionnement dans les territoires des villes moyennes sont principalement portées par les villes centres (41.3%) Les dépenses de personnel demeurent l apanage des villes centres (plus de 47%), le poids des intercommunalités dans celles-ci (16%) étant près de 60% inférieur à leur poids dans les dépenses totales. Même si ceci peut parfois s expliquer par des phénomènes de mutualisation conservant la charge apparente des dépenses de personnel au sein du budget de la ville centre, il semble que le processus de transfert effectif des dépenses de personnel de la ville centre vers son EPCI demeure encore difficile à pratiquer, par rapport à d autres types de dépenses. Les charges de fonctionnement atteignent 1399 par habitant, en moyenne, dans les périmètres des intercommunalités des villes moyennes en 2012, une fois consolidées les dépenses des communes et de leurs intercommunalités. Au sein de ces 1399, les EPCI représentent 361 (25,8%) et les communes membres 1038 (74,2%) : les dépenses de fonctionnement sont donc intercommunalisées à hauteur du quart des dépenses réalisées sur le territoire des EPCI des villes moyennes, les villes centres représentant 41,3% des dépenses du territoire, soit une proportion majoritaire dans les dépenses réalisées par les communes (41,3% pour 74,2%). Ramené à l habitant, le niveau de dépenses de fonctionnement est supérieur d environ 50% dans les villes centres par rapport à celui constaté dans les communes périphériques, témoin vraisemblable de la faible prise en compte des charges spécifiques de ces villes dans les intercommunalités des villes moyennes. Charges de fonctionnement par On gardera toutefois à l esprit que les contraintes de traitement des bases de données utilisées rappelées dans l avantpropos de cette étude demandent de rester prudents quant à ces conclusions. Si les dépenses de fonctionnement des villes centres représentent, en apparence, environ le quadruple de celles de leurs intercommunalités rapportées à la population, le poids des dépenses des villes centres (population moins importante par définition que celle de l intercommunalité) apparaît «seulement» 60% plus important en masse à celui de leurs intercommunalités : ces deux acteurs locaux 6

7 assument ensemble près de 2/3 des dépenses de fonctionnement du territoire qu ils représentent (41.3% et 25.8%). Cette situation est globalement celle que l on trouve dans les communautés d agglomération, tant en moyenne par habitant qu en poids dans le territoire, et souffre de quelques exceptions particulières : ainsi, mais leur nombre est faible (4), les communautés urbaines «portent», en volume, autant si ce n est plus de services à la population que leurs villes centres. Par contre, au sein des communautés de communes, quel que soit leur régime fiscal, le rôle de la ville centre est lui dominant dans le portage financier des charges de fonctionnement. Observons aussi qu en moyenne, les dépenses de fonctionnement réalisées, par habitant, par les EPCI des 3 catégories dominantes dans l échantillon demeurent toujours inférieures en moyenne à celles réalisées par les villes centre, mais aussi par les communes périphériques. En moyenne annuelle, et sous réserve des biais que peuvent entrainer les problèmes de traitement des comptes indiqués en avant-propos, les dépenses de fonctionnement ont augmenté de 3.2% par an entre 2008 et 2012, dans les périmètres des intercommunalités des villes moyennes. Croissance nominale 2008/2012 (moyenne annuelle) Cette évolution relativement mesurée (le taux d inflation a été de 1.4 % en moyenne dans la même période) est logiquement plus forte dans les intercommunalités que dans les villes, et au sein de cette dernière, plus marquée dans les communes périphériques que dans les villes centres, où les dépenses de fonctionnement auraient crû moins rapidement que l inflation depuis 2008 : cette évolution peut aussi traduire l effet de transfert de compétences depuis cette année là. Les valeurs par «catégorie d EPCI» doivent être appréciées avec prudence : elles traduisent à la fois des effets de croissance de charges mais aussi des effets liés à des transformations d EPCI d une catégorie en une autre, dont il conviendra, dans de nouvelles livraisons de cet observatoire, de préciser la décomposition. 7

8 LES CHARGES DE FONCTIONNEMENT DANS LES INTERCOMMUNALITÉS DES VILLES MOYENNES LES CHARGES DE PERSONNEL Elles atteignent près de 700 par habitant dans les territoires des intercommunalités des villes moyennes (EPCI et communes consolidés), avec une forte concentration dans les villes centres (près de la moitié des charges de personnel constatées en ces territoires). Charges de personnel (012) par habitant 2012 Les dépenses de personnel, rapportées à l habitant, sont environ 50% supérieures dans les villes centres par rapport à leurs communes de proximité, et sont relativement faibles dans les EPCI (114 en moyenne par habitant). L intercommunalisation des charges de personnel, notamment par transfert des agents des villes centres demeure donc sans doute très partielle dans le mouvement récent d intercommunalisation des villes moyennes, notamment si l on compare les valeurs observées dans les communautés d agglomération (713 dans les villes centres hors EPCI, 104 pour les EPCI en moyenne sur leur territoire, et 690 en valeur totale consolidée y compris communes périphériques) aux valeurs observées par exemple dans les deux communautés urbaines, plus anciennes, relevant du régime de fiscalité additionnelle (avec respectivement 584, 312 et 810 ), celles-ci étant davantage intégrées en raison de leurs compétences obligatoires. Observons aussi la grande proximité des charges de personnel, en moyenne, dans les 3 catégories dominantes d EPCI des villes moyennes : elles sont de 104 par habitant dans les communautés d agglomération, de 106 par habitant dans les communautés de communes soumises à fiscalité additionnelle, et atteignent 140 par habitant dans les autres communautés de communes, et ce alors même que leurs communes membres, villes centres ou périphéries ont, en ces trois cas, des charges de personnel par habitant beaucoup plus dispersées. Charges de personnel (012) par habitant 2012 L évolution des dépenses de personnel entre 2008 et 2012 est là encore mesurée : elle atteint 3.3 % en moyenne annuelle. Notons la forte accélération du rythme de croissance des charges des EPCI (+8.3%) et l évolution somme toute comparable au niveau de l inflation des dépenses de personnel des villes centres. Ces deux effets opposés se conjuguent donc en un taux de croissance consolidé des dépenses de personnel (3,3% en moyenne) sans doute plus faible que ce que l on imaginait parfois «médiatiquement». En effet, si le taux de croissance des dépenses de personnel des EPCI des villes 8

9 LES CHARGES DE FONCTIONNEMENT DANS LES INTERCOMMUNALITÉS DES VILLES MOYENNES moyennes peut sembler élevé (+8,3% par an), le faible poids de ces dépenses dans le territoire (environ 1/6ème des dépenses de personnel intercommunalisées) n entraine pas une dérive globale de ces charges. De plus, et même si l échantillon en est faiblement représenté, le taux de croissance des dépenses de personnel dans les communautés urbaines des villes moyennes, groupements ayant sans doute atteint leur maturité, apparaît lui maîtrisé. On peut penser qu une fois stabilisés les périmètres intercommunaux et le partage des compétences, les dépenses de personnel pourraient, dès lors que précaution est prise d en consolider le niveau sur l ensemble du territoire, évoluer de manière modérée. Croissance nominale 2008/2012 (moyenne annuelle) LES CHARGES A CARACTERE GENERAL Elles atteignent 354 par habitant dans les périmètres des intercommunalités des villes moyennes, sont relativement proches entre villes centres et communes périphériques (277 par habitant et 232 par habitant), et notablement plus faibles pour la fraction intercommunalisée de ces dépenses. Charges à caractère général (011) par habitant 2012 Si les villes centres «pèsent» 36.7% des dépenses du chapitre 011 réalisées dans le territoire intercommunal, l EPCI en représente, lui, 28.5% et les communes périphériques 34.8%. Les villes centres représentent toutefois une part beaucoup plus importante des charges globales du territoire (41.3% environ cf. ci-dessus) que ce qu elles représentent dans le total des charges à caractère général (36.7% environ). A l inverse, les EPCI «pèsent» 28.5% de ce type de dépenses (pour 25.8% du total) et les communes périphériques 34.8% de celles-ci (32.9% du total). Faut-il y voir un effet de choix de mode de gestion différent entre les villes centres et leurs communes périphériques ou leur EPCI? Le poids des dépenses de personnel (cf. ci-dessous) des villes centres peut aussi expliquer, dès lors que l on raisonne en structure, une «sous-représentation» dans leur budget des charges à caractère général. Les charges à caractère général seraient donc facialement plus intercommunalisées et mieux réparties sur le territoire, notamment, parce que les dépenses de personnel demeureraient concentrées dans les villes centres. 9

10 LES CHARGES DE FONCTIONNEMENT DANS LES INTERCOMMUNALITÉS DES VILLES MOYENNES Charges à caractère général (011) par habitant 2012 L évolution de ces charges est restée elle aussi mesurée entre 2008 et 2012 : elle atteint 2.8% par an dans les périmètres des intercommunalités des villes moyennes, évolue très faiblement dans les villes centres (1.2% par an) et de manière comparable dans les communes périphériques et les EPCI (3.7% et 3.8%). 6 Croissance nominale 2008/2012 (moyenne annuelle) LES CHARGES DE GESTION COURANTE Elles représentent 249 par habitant avec un poids dominant des charges assumées dans un cadre intercommunal (près de 40% des dépenses dans le territoire sont réalisées dans le budget de l EPCI), en liaison sans doute avec les compétences communautaires. Charges de gestion (012) par habitant Les valeurs par «catégorie d EPCI» doivent être appréciées avec prudence : elles traduisent à la fois des effets de croissance de charge mais aussi des effets liés à des transformations d EPCI d une catégorie en une autre. Ces dépenses sont relativement homogènes au sein des différentes catégories d EPCI (avec une faible amplitude autour de 90 par habitant). Elles apparaissent aussi relativement peu dispersées dans les villes centres, et dans les communes périphériques, notamment au sein des trois principales catégories d EPCI présents dans l échantillon des villes moyennes. 10

11 LES CHARGES DE FONCTIONNEMENT DANS LES INTERCOMMUNALITÉS DES VILLES MOYENNES Charges de gestion (012) par habitant 2012 Leur croissance apparaît relativement maîtrisée, tant Croissance nominale 2008/2012 (moyenne annuelle) de manière globale (3.1% en moyenne annuelle) que dans les communes, avec notamment une quasi constance dans les villes centres. L évolution plus soutenue des charges dans les intercommunalités peut s expliquer en raison de leurs compétences, dans la mesure où l on peut rencontrer ici des dépenses afférentes à l environnement ou aux transports urbains. LES AUTRES DEPENSES DE FONCTIONNEMENT 7 Leur niveau apparent est faible par rapport à celui des charges à caractères général et des charges de personnels notamment. En réalité, ceci s explique par la nature des dépenses ici constatées : on y trouve d une part des dépenses de nature spécifique, comme les reversements opérés au titre du Fonds National de Garantie Individuelle des ressources (FNGIR) mis en place dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle, qui «pèse» essentiellement dans les budgets des EPCI compte tenu de la généralisation de la fiscalité professionnelle unique. On y rencontre aussi fréquemment les divers remboursements de frais opérés soit aux communes membres dans le cadre de processus de mutualisation de services, soit à destination de budgets annexes communautaires, les rémunérations de délégataires ou les flux équilibrant les charges des budgets annexes transports, etc. Ceci explique alors que ces dépenses là soient largement intercommunalisées (67.8% de leur volume est financé dans le budget des EPCI). Autres charges par habitant Rappel : reclassement et retraitement des attributions de compensation et des éventuelles dotations de solidarité. 11

12 LES CHARGES DE FONCTIONNEMENT DANS LES INTERCOMMUNALITÉS DES VILLES MOYENNES Autres charges par habitant 2012 En raison principalement de la mise en place du FNGIR, au moment de la réforme de la taxe professionnelle en 2011, le taux de croissance de ces charges est soutenu (10.2%) sur les territoires observés. Croissance nominale 2008/2012 (moyenne annuelle) LES DEPENSES LIEES AUX INTERETS DE LA DETTE Leur niveau est faible (45 par habitant), un montant dans lequel l intercommunalité représente à peu près le quart (11 par habitant) et où les villes centres supportent une charge d intérêt près de 50% supérieure à leur communes périphériques (41 contre 28 ). Intérêt de la dette par habitant

13 LES CHARGES DE FONCTIONNEMENT DANS LES INTERCOMMUNALITÉS DES VILLES MOYENNES Intérêt de la dette par habitant 2012 On observe une légère tendance à la diminution des frais financiers entre 2008 et 2012 (-1.1% pour le ratio par habitant) combinée à une légère substitution entre frais financiers communaux (qui régressent de 3.5% pour les villes centres et de 0.7% pour les autres communes) et intercommunaux (qui progressent eux de 3.1%, taux s appliquant cependant à un niveau par habitant notablement plus faible). Croissance nominale 2008/2012 (moyenne annuelle) 13

14 Les produits de fonctionnement 4 POINTS CLÉS la répartition des produits de fonctionnement au sein des périmètres des intercommunalités des villes moyennes est légèrement plus «favorable» aux EPCI qu aux villes centres et que ne l est la répartition des charges de fonctionnement. Les produits de la fiscalité directe locale demeurent, dès lors que l on y intègre les reversements des EPCI aux communes de manière dominante, l apanage des communes. Les EPCI des villes moyennes disposent de ressources dans lesquelles les dotations et compensations fiscales (187 par habitant) «pèsent» de manière sensiblement équivalente aux recettes fiscales, (217 par habitant) là où elles ne représentent, pour les communes membres que 333 pour 756 et 384 (891 pour les ressources fiscales) pour les villes centres. Il semble enfin que l on assiste à une forme de spécialisation de la croissance des ressources de fonctionnement au profit des EPCI, et au détriment des villes centres. Le niveau des produits de fonctionnement recouvrés dans les territoires des EPCI constitués autour des villes moyennes atteint par habitant. Il est supérieur d environ 35% dans les villes centres par rapport à leurs communes périphériques, et représente près de 445 par habitant pour les EPCI. La ventilation des masses de produits de fonctionnement est à l image de la ventilation des charges de fonctionnement : ainsi les villes centres plus porteuses de charges (41.3% des charges de fonctionnement du territoire), sont également celles qui bénéficient de la majorité des ressources du territoire (40%). Les EPCI qui assument 25,8% du volume des charges de fonctionnement disposent pour ce faire de 26.7% des produits de fonctionnement du territoire. Il n est cependant pas anodin de constater qu il existe un différentiel de 1 point quant à la répartition des charges et des produits au sein des intercommunalités des villes moyennes, au profit de l EPCI. Produits de fonctionnement par habitants 2012 Le montant des produits de fonctionnement par habitant des villes centres et des communes périphériques par rapport au niveau constaté dans leur intercommunalité, s explique au sein des intercommunalités soumises à la fiscalité professionnelle unique, par le retraitement des attributions de compensation et, le cas échéant, de la dotation de solidarité. En effet, les ressources que perçoit l EPCI sur le territoire d une commune et qui sont par la suite reversées à cette dernière, ont été comptabilisées dans les ressources de la commune et non de l EPCI. Sans ce retraitement, en masse, les ressources des intercommunalités seraient aussi importantes que celle des villes centres. Cette situation est globalement celle que l on trouve dans les communautés d agglomération, tant en moyenne par habitant qu en poids dans le territoire, et souffre de quelques exceptions particulières : ainsi, mais leur nombre est faible (4), les communautés urbaines «bénéficient de» plus de produits que leurs villes centres, si l on observe les volumes totaux. Ceci ne conduit cependant pas à ce que leurs ressources par habitant soient supérieures à celles des villes centres. 14

15 Produits de fonctionnement par habitants 2012 Ces produits de fonctionnement évoluent, en moyenne, sur l ensemble du territoire de 4% par an entre 2008 et Croissance 2008/2012 (moyenne annuelle) L évolution des produits de fonctionnement est plus marquée au sein des intercommunalités qu au sein des villes qui la composent. Dans ces dernières, l évolution est quant à elle plus importante dans les communes périphériques que dans les villes centres (4.2% contre 1.7%), ces dernières connaissant même une évolution proche de l inflation (1.4% en moyenne sur la période observée). On observe alors, notamment en raison des phénomènes de constance des reversements opérés par les intercommunalités aux communes, une relative spécialisation de la croissance des ressources de fonctionnement au niveau intercommunal, notamment au détriment de l évolution des ressources de leurs villes centres. Cette spécialisation de la croissance des ressources de fonctionnement rencontre (cf. ci-dessus) un mouvement de même nature quant aux charges. Assisterait-on alors à un mouvement durable des stabilisations, en termes réels, des ressources des villes centres, accompagnée d une maîtrise induite de leurs charges (notamment de personnel), le «dynamisme» se trouvant lui dans le budget de l EPCI. Si cette tendance se confirmait et perdurait, se poserait évidemment en ces territoires, la question de la soutenabilité pour ces villes centres d une structure de charges leur ayant «laissé» une part prépondérante des dépenses de personnel. Structure des produits de fonctionnement consolidés 15

16 LES PRODUITS DE FONCTIONNEMENT LES IMPOTS ET TAXES Les produits des impôts et taxes, sont d environ 970 par habitant en Ils sont plus importants dans les villes centres que dans les communes périphériques, et notablement plus faibles pour leur fraction intercommunale. Les ressources fiscales demeurent l apanage des communes, nonobstant les effets de la généralisation de la fiscalité professionnelle unique. Impôts et taxes (73) par habitant 2012 Les villes centres «recouvrent» 43% du produit total des impôts et taxes perçus sur l ensemble du territoire, là ou les communes périphériques en représentent 34.7% et leurs intercommunalités 22.3%. Impôts et taxes (73) par habitant 2012 L évolution de ces produits entre 2008 et 2012 a été relativement dynamique : +5.1% par an dans les périmètres des intercommunalités des villes moyennes. Ces produits évoluent, principalement, au sein des intercommunalités (+9.6% par an en moyenne). On observe donc ici un phénomène spécifique au mouvement intercommunal français : le stock des ressources fiscales est demeuré communal, notamment en raison du reversement des attributions de compensations, alors que la transformation régulière de la fiscalité directe locale en compensations fiscales ou dotations de 16

17 LES PRODUITS DE FONCTIONNEMENT compensation est, lui, subi par les EPCI. En contrepartie, ces derniers bénéficient largement des «effets croissance» des produits fiscaux, tant au niveau des effets bases que des effets taux, et ce d autant plus sans doute, que la réforme fiscale récente a, dans la diversification des impôts communautaires mis en place (TH, CFE, TFNB, ), accru les possibilités de modulation des niveaux de pression fiscale. Croissance nominale 2008/2012 (moyenne annuelle) LES DOTATIONS ET PARTICIPATIONS Les dotations et participations perçues sur l ensemble du périmètre des intercommunalités des villes moyennes sont majoritairement composées de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des compensations fiscales, ou bien encore des subventions de fonctionnement reçues. Elles représentent en 2012, 520 par habitant sur l ensemble des territoires étudiés. Elles sont plus importantes au sein des villes centres que dans les communes périphériques et plus faibles pour la part intercommunale. Toutefois, l écart entre la fraction perçue par les EPCI (187 ) et la moyenne reçue par les communes (333 ), plus faible que constaté quant aux produits fiscaux, s explique aisément : les EPCI concentrent majoritairement les dotations de compensation issues des réformes fiscales de 1999 et Dotation et participation (74) par habitant 2012 Dans ces conditions, si les recettes liées aux dotations et aux participations des villes centres représentent, en apparence, plus du double de celles de leurs intercommunalités, rapportées à la population, elles sont en réalité équivalentes à celles de leurs villes centres, si l on raisonne en volume, et sont donc réparties en trois tiers : 29.4% pour les communes périphériques, 34,7% pour les villes centres et 35.9% pour les intercommunalités. Le produit des dotations et participations, rapporté à l habitant, des intercommunalités est, d autre part, équivalent au produit par habitant que ces dernières «recouvrent» au travers des impôts et taxes nets des reversements aux communes (respectivement 187 /habitant et 217 /habitant). Ceci s expliquent en raison des différentes compensations des réformes fiscales, constatées sous forme de dotations, alors que leur contrepartie réservée aux communes atténue les produits fiscaux intercommunaux. 17

18 LES PRODUITS DE FONCTIONNEMENT Les évolutions observées entre 2008 et 2012 mettent là encore en avant la faible dynamique des recettes des villes centres (-0.3% en moyenne annuelle) et le plus grand dynamisme des ressources perçues par leurs intercommunalités (+ 5.4% par an en moyenne). Toutefois, il convient de lire, dans cette évolution, l effet de la transformation en 2010 de ressources issues de la taxe professionnelle en une dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle. Globalement, sur les territoires des EPCI, des villes moyennes, les dotations et subventions de fonctionnement n ont progressé que de 2,1% en moyenne (1,4% pour ce taux d inflation moyen sur la même période) alors qu elles «recyclaient» en leur sein des ressources fiscales. Croissance 2008/2012 (moyenne annuelle) LES PRODUITS DES SERVICES Les produits des services atteignent en 2012, 101 par habitant. Ils sont plus importants au sein des villes centres et notablement plus faibles au sein de leurs intercommunalités, l écart entre les villes centres et les communes périphériques étant de l ordre de 40% (85 contre 61 ) Produits des services (70) par habitant 2012 Comme pour les produits liés aux impôts et taxes, le poids de la ville centre demeure dominant dans les produits de services (39.4% pour les villes centres contre 28.5% pour leurs intercommunalités). Toutefois, cette prépondérance apparaît moins marquée que celle relative aux charges de fonctionnement. 18

19 LES PRODUITS DE FONCTIONNEMENT Depuis 2008, le phénomène d intercommunalisation (transfert de compétences) semble ainsi se traduire par une hausse plus marquée des produits de services des intercommunalités (+12.3% par an en moyenne) que de ceux des villes centres (+3.3% par an). Croissance 2008/2012 (moyenne annuelle) LES AUTRES PRODUITS DE FONCTIONNEMENT Le niveau des autres produits de fonctionnement est, en 2012, faible : 64 par habitant sur l ensemble du territoire des intercommunalités des villes moyennes. Il est équivalent au sein des villes centres et de leurs communes périphériques, tandis qu il est très faible au sein même de leurs EPCI. Autres produits de fonctionnement par habitant 2012 Ce niveau plus élevé des autres produits de fonctionnement au sein des communes qu au sein de leur EPCI s explique par la nature de ces autres produits. En effet, ces derniers, sont constitués notamment de remboursement sur rémunération du personnel, sur les charges de sécurité sociale et de prévoyance ou bien encore de remboursement sur autres charges sociales. Or, il s avère que ce sont les communes qui «supportent» majoritairement les dépenses de personnel, il est donc logique qu en retour celles-ci puissent être les plus concernées par les divers remboursements sociaux. 19

20 LES PRODUITS DE FONCTIONNEMENT Autres produits de fonctionnement par habitant 2012 Globalement, sur l ensemble du territoire ces autres produits de fonctionnement n évoluent pas : +0% par an entre 2008 et Croissance 2008/2012 (moyenne annuelle) 20

21 L annuité de dette et l encours de dette 4.1 L ANNUITE DE DETTE EN CAPITAL L annuité de dette en capital est en 2012 sur le périmètre des intercommunalités des villes moyennes de 161 par habitant. Rapportée à l habitant, elle demeure prépondérante dans les villes centres, et «négligeable» au sein même de leurs intercommunalités. Annuité de la dette par habitant 2012 L amortissement en capital «consolidé» est donc majoritairement réalisé par les villes centres (44.5%) et les communes périphériques (32.4%). Annuité de la dette par habitant 2012 Cependant, on peut noter sur cette période , une tendance au maintien, voire à la baisse, de l annuité de dette en capital au sein des communes (-0.7% par an pour les villes centres et + 0.8% par an pour les communes périphériques), tandis que le remboursement de capital de leurs intercommunalités a, elle, progressé en moyenne de 6% par an. Globalement toutefois, sur l ensemble du territoire des intercommunalités des villes moyennes, l évolution du remboursement de dette est stabilisée : +1.2% par an. Croissance nominale 2008/2012 (moyenne annuelle) 21

22 L ANNUITÉ DE DETTE ET L ENCOURS DE DETTE 4.2 L ENCOURS DE DETTE En 2012, l encours de dette de l ensemble du territoire constitué autour des villes moyennes ressort à par habitant, là encore, principalement composé de l encours des villes centres (43.4%) et de celui des communes périphériques (31.3%). Encours de dette par habitant 2012 Sans doute les différences de «maturité» dans la constitution d un encours communautaire par rapport à l encours historique des communes peuvent-elles expliquer cette situation. Il faut ajouter que le processus d intercommunalisation a dû trop faiblement se traduire aussi par un transfert d encours de dette antérieurement mobilisé par les communes, qui demeurent fin 2012 porteuse des trois quarts de l endettement communal (965 par habitant, dont 1194 dans les villes centres et 763 dans les autres communes, et ce pour un endettement intercommunal de 326 ). Encours de dette par habitant 2012 Croissance nominale 2008/2012 (moyenne annuelle) 22

23 L ANNUITÉ DE DETTE ET L ENCOURS DE DETTE Encours de dette /épargne brute par habitant 2012 Encours de dette /épargne brute par habitant 2012 Le délai minimum de désendettement dans les territoires des intercommunalités des villes moyennes demeure satisfaisant : il serait, fin 2012, de 5 années. Les communes périphériques, comme les EPCI, connaissent une valeur de ce ratio inférieure à 4 ans, alors qu en moyenne, les villes centres flirtent avec 7 années. 23

24 Les soldes financiers 5.1 L EXCEDENT BRUT COURANT 8 Le solde dégagé par la section de fonctionnement, avant prise en compte des charges d intérêt et du solde exceptionnel, se fixe à 312 par habitant, dont 102 disponibles dans les EPCI et 210 dans les communes. Au sein des communes, l écart entre villes centres (224 ) et communes périphériques (197 ) est très faible. Ceci s explique aisément : les villes centres disposent certes de davantage de ressources que leurs communes périphériques, mais aussi d un niveau de charges lui même supérieur. Dans ces conditions, le solde primaire, l EBC, est relativement équivalent entre villes centres, en moyenne s entend. Cet EBC progresse de 7.1% par an en moyenne depuis 2008, témoin de la progression légèrement plus rapide des ressources que des charges, une fois consolidé l ensemble des budgets principaux. L excedent brut courant par habitant 2012 L excedent brut courant par habitant 2012 L excédent brut courant évolue en moyenne de 7.1% par an. Croissance nominale 2008/2012 (moyenne annuelle) 8 L excédent brut courant est la différence entre les produits de fonctionnement courant et les charges de fonctionnement courant. 24

25 L EPARGNE DE GESTION L'épargne de gestion est constituée de l'excédent brut courant majoré du solde exceptionnel large, son niveau est, par conséquent, proche de celui de l EBC. L'épargne de gestion par habitant 2012 L EPARGNE BRUTE 9 ET L EPARGNE NETTE 10 9 L'épargne brute est égale à l'épargne de gestion minorée des intérêts de la dette réglés à l'échéance. 10 L'épargne nette correspond à l'épargne brute minorée du remboursement en capital de la dette de l'exercice. L'épargne brute par habitant 2012 L'épargne nette par habitant

26 LES SOLDES FINANCIERS Croissance nominale 2008/2012 (moyenne annuelle) Croissance nominale 2008/2012 (moyenne annuelle) Compte tenu de la localisation de la dette dans le territoire des intercommunalités des villes moyennes, ce sont les villes moyennes centres qui disposent du niveau d épargne nette les plus faibles (68 par habitant et 22% du volume d épargne nette du territoire) au sein des communes regroupées (102 pour les communes périphériques qui peuvent mobiliser 37,7% du volume d autofinancement dans le territoire). Les EPCI disposent eux de 40% des volumes d épargne nette du territoire, là où ils pèsent 27% environ des ressources. Aussi, les villes centres concentrent certes une majeure partie des ressources mais aussi des charges : leur capacité d autofinancement en est donc plus limitée que celles des autres acteurs locaux. Les EPCI, notamment parce que les dépenses de personnel sont demeurées fortement concentrées dans les villes centres, disposent eux d une capacité d autofinancement bonifiée par rapport aux villes centres que n a pas consommé un endettement en moyenne encore faible. Les années à venir seront sans doute celles des choix : cette capacité sera-telle mise au service du financement d équipements de centralité, dans une substitution progressive, manifestement encore non opérée, entre villes centres et EPCI? Ou sera-t-elle mise au service d investissements homogènes dans le territoire? Pourrait alors se poser la question cruciale des relations entre EPCI et villes centres, notamment face à la capacité d autofinancement finalement importante des communes périphériques. 26

27 Les investissements et leur financement L analyse des investissements réalisés et de leur financement ne peut se satisfaire d une caractérisation des niveaux réalisés la dernière année connue (ici 2012) et de l évolution constatée depuis La nature spécifique des opérations d investissement, et plus généralement des conditions de production des équipements publics locaux, nécessite une analyse privilégiant les volumes annuels moyens réalisés sur la période, davantage que de connaître leur évolution. Est donc privilégiée la connaissance de la moyenne (en valeur actualisée) des dépenses d investissement réalisées (hors dette) et de leurs financements, rapportée à la population 2012 des territoires étudiés. La moyenne des dépenses d investissement (hors dette) se fixe à près de 343 par habitant pour les communes appartenant aux intercommunalités des villes moyennes, auxquels il convient d ajouter environ 135 par habitant réalisés par les intercommunalités. Ce sont donc près de 500 par habitant qui ont été investis depuis 2008 dans les intercommunalités des villes moyennes, tant par leurs communes (à hauteur de 72%) que par les EPCI (pour environ 28%). Les conditions de financement en ont été équilibrées, même si l on peut observer un taux d épargne nette plus important dans les EPCI (41.8% des dépenses réalisées) que dans les communes (25.3%). Ce niveau plus marqué d autofinancement intercommunal ne conduit pas à un moindre recours, en proportion, à l emprunt (30.6% dans les communes et 33% dans les EPCI). On observe au contraire qu il vient pallier un niveau de ressources propres moindre (28% dans les communes et 17% dans les EPCI) qui s explique par la nature non transférée de celles-ci (amendes de police, TLE, produits de cession), et un moindre subventionnement (paradoxal?) des EPCI (17% des investissements réalisés) que de leurs communes membres (22%). 27

28 Eléments de situation comparés 28

29 EXE-OBS-Syn2013_Mise en page 1 14/02/ :22 Page29 29

30 A B C D E F G HI L Abbeville CC de l'abbevillois Agde CA Hérault Méditerranée Agen CA d'agen Ajaccio CA du Pays Ajaccien Albi CA de l'albigeois Alençon CU d'alençon Alès CA du Grand Alès en Cévennes Anglet CA Agglomération Côte Basque - Adour Angoulême CA du Grand Angoulême Annecy CA Annécienne Annemasse CA Annemasse - Les Voirons - Agglomération Antibes CA de Sophia Antipolis Arles CA Arles - Crau - Camargue - Montagnette Armentières CU de Lille Métropole Arras CU d'arras Aubagne CA du Pays d'aubagne et de l'etoile Auch CA du Grand Auch Agglomération Aurillac CA du Bassin d'aurillac Auxerre CA de l'auxerrois Bar-le-Duc CC de Bar-le-Duc Bastia CA de Bastia Beaune CA Beaune, Côte et Sud - Communauté Beaune-Chagny-Nolay Beauvais CA du Beauvaisis Belfort CA Belfortaine Béthune CA de l'artois Béziers CA Béziers Méditerranée Blois CA de Blois «Agglopolys» Boulogne-sur-Mer CA du Boulonnais Bourg-en-Bresse CA de Bourg-en-Bresse Bourgoin-Jallieu CA Porte de l'isère Brive-la-Gaillarde CA de Brive Bruay-la-Buissière CA de l'artois Cagnes-sur-Mer CU Nice - Côte d'azur Cahors CA du Grand Cahors Calais CA du Calaisis Caluire et Cuire CU du Grand Lyon Cambrai CA de Cambrai Carpentras CA Ventoux Comtat Venaissin Castres CA de Castres-Mazamet Cayenne CC du Centre Littoral Chalon-sur-Saône CA Le Grand Chalon Châlons-en-Champagne CA Cité en Champagne Chambéry CA Chambéry Métropole Charleville-Mézières CA de Charleville-Mézières Cœur d'ardenne Chartres CA de Chartres Métropole Châtellerault CA du Pays Châtelleraudais Chaumont CA du Pays Chaumontais Cherbourg-Octeville CU de Cherbourg Cholet CA du Choletais Cognac CC de Cognac Colmar CA de Colmar Combs-la-Ville SAN de Sénart Ville Nouvelle Concarneau CA Concarneau Cornouaille Conflans-Sainte-Honorine sans Creil CA Creilloise Dax CA du Grand Dax Dieppe CA de la Région Dieppoise Digne-les-Bains CC des Trois Vallées Dole CA du Grand Dole Douai CA du Douaisis Draguignan CA Dracénoise Dreux CA Dreux Agglomération Epernay CC Épernay - Pays de Champagne Epinal CA d'épinal Golbey Etampes CC de L'Etampois Sud Essonne Evreux CA d'evreux Fécamp CC de Fécamp Forbach CA de Forbach - Porte de France Fougères CC Fougères Communauté Gap sans Givors CU du Grand Lyon Haguenau CC de la région de Haguenau Halluin CU de Lille Métropole Hénin-Beaumont CA d'hénin Carvin Istres SAN Ouest Provence La Ciotat CU Marseille Provence Métropole La Possession CA Territoire de la Côte Ouest (TCO) La Roche-sur-Yon CA La Roche sur Yon Agglomération 30 L M N P Q R S T V Y La Valette-du-Var Lannion Laval Le Creusot Le Port Le Puy-en-Velay Le Tampon Lens Libourne Liévin Lisieux Lorient Louviers Lunel Lunéville Macon Marignane Martigues Maubeuge Meaux Melun Mende Millau Mont-de-Marsan Montargis Montauban Montbéliard Montceau-les-Mines Montélimar Moulins Nevers Niort Nogent-sur-Oise Périgueux Pointe-à-Pitre Pontarlier Quimper Rambouillet Roanne Rochefort Romans-sur-Isère Royan Saint-Benoît Saint-Brieuc Saint-Dié-des-Vosges Saint-Dizier Saint-Lô Saint-Louis Saint-Malo Saint-Nazaire Saint-Pierre Saint-Quentin Saint-Raphaël Saintes Salon-de-Provence Sarreguemines Saumur Schiltigheim Sedan Sélestat Sens Sète Soissons Tarbes Thionville Troyes Valenciennes Vandœuvre Vannes Verdun Vesoul Vichy Vienne Vierzon Villefranche-sur-Saône Vitré Voiron Yerres CA Toulon Provence Méditerranée CA Lannion - Trégor - Agglomération CA Laval Agglomération CU Le Creusot - Montceau les Mines CA Territoire de la Côte Ouest (TCO) CA Le Puy-en-Velay Agglomération CA du Sud CA de Lens - Liévin CA du Nord Libournais CA de Lens - Liévin CC Lisieux Pays d'auge CA du Pays de Lorient CA Seine - Eure CC du Pays de Lunel CC du Lunévillois CA du Mâconnais - Val de Saône CU Marseille Provence Métropole CA de l'ouest de l'étang de Berre CA Maubeuge Val de la Sambre CA du Pays de Meaux CA Melun Val de Seine CC Coeur de Lozère CC de Millau Grands Causses CA Le Marsan Agglomération CA Montargoise et des Rives du Loing CA du Pays de Montauban et des Trois Rivières CA du Pays de Montbéliard CU Le Creusot - Montceau les Mines CA Montélimar Sésame CA de Moulins CA de Nevers CA de Niort CA Creilloise CA Périgourdine CA CAP Excellence CC du Larmont CA Quimper Communauté CC Plaines et Forêts d'yvelines CA le Grand Roanne CA du Pays Rochefortais CA du Pays de Romans CA Royan Atlantique CA Intercommunale de la Réunion Est (CIREST) CA Saint-Brieuc Agglomération Baie d'armor CC des Vallées de la Haute-Meurthe CC de Saint-Dizier, Der et Perthois CA Saint-Lô Agglomération CC des Trois-Frontières CA de Saint-Malo Agglomération CA Région Nazairienne et de l Estuaire (la CARENE) CA CIVIS (Communauté Villes Solidaires) CA de Saint-Quentin CA Fréjus - Saint-Raphael CC du Pays Santon CA Salon-Etang de Berre-Durance "Agglopole Provence" CA de Sarreguemines Confluences CA Saumur Loire Développement CU de Strasbourg CC du Pays Sedanais CC de Sélestat et Environs CC du Sénonais CA du Bassin de Thau CA du Soissonnais CA du Grand Tarbes (CAGT) CA Portes de France - Thionville CA Grand Troyes CA de Valenciennes Métropole CU du Grand Nancy CA Vannes Agglo CC de Verdun CA de Vesoul CA de Vichy Val d'allier CA du Pays Viennois CC Vierzon Pays des cinq rivières CA de Villefranche-sur-Saône CA Vitré communauté CA du Pays Voironnais CA du Val d'yerres

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