Gouvernement d entreprise dans les entreprises publiques: substance et objet d un terme à la mode

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1 Gouvernement d entreprise dans les entreprises publiques: substance et objet d un terme à la mode, professeur Kompetenzzentrum für Public Management KPM (Centre de compétences en gestion publique de l Université de Berne) Séminaire de l Administration fédérale des finances AFF 22 janvier 2010 photo: GE dans les entreprises publiques séminaire de l AFF du 22 janvier

2 GE dans les entreprises publiques séminaire de l AFF du 22 janvier GE dans les entreprises publiques séminaire de l AFF du 22 janvier

3 Conception de l Etat garant Etat-providence Exécution des tâches par les services étatiques Administration centrale Pilotage relevant de la puissance publique Formes d activité relevant du droit public Etat garant Exécution des tâches confiée à des entités (devenues) autonomes Administration décentralisée / externalisations Pilotage consensuel Formes d activité relevant du droit privé GE dans les entreprises publiques séminaire de l AFF du 22 janvier Arguments plaidant pour des externalisations Flexibilité / marge de manoeuvre Dépolitisation / séparation du politique et de l opérationnel Efficience / allégement budgétaire Efficacité Compétitivité Capacité de nouer des alliances GE dans les entreprises publiques séminaire de l AFF du 22 janvier

4 Arguments contre les externalisations Morcellement de l organisation administrative Moindres possibilités de pilotage Difficultés d application Carences de l Etat de droit GE dans les entreprises publiques séminaire de l AFF du 22 janvier Gouvernement d entreprise dans le secteur privé Swiss Code of Best Practice for Corporate Governance (economiesuisse) «Le concept de Corporate Governance désigne l ensemble des principes qui, tout en maintenant la capacité de décision et l efficacité, visent à instaurer au plus haut niveau de l entre-prise, dans l intérêt des actionnaires, la transparence et un rapport équilibré entre les tâches de direction et de contrôle.» Directive Corporate Governance de SIX (Swiss Exchange) «Données sur la direction et le contrôle à l échelon le plus haut de l entreprise.» Entreprises privées Intérêts des actionnaires (shareholder value) GE dans les entreprises publiques séminaire de l AFF du 22 janvier

5 Gouvernement d entreprise dans le secteur public Intérêt public lié à l exécution des tâches Intérêts de propriétaire de la collectivité responsable Public Corporate Governance Le concept de Public Corporate Governance désigne tous les principes en matière d organisation et de pilotage des entités administratives décentralisées visant à ce que les prestations soient fournies de manière efficace et efficiente, dans le respect de l Etat de droit démocratique. Voir A. Lienhard, Organisation und Steuerung der ausgelagerten Aufgabenerfüllung, AJP 2002 p ss. GE dans les entreprises publiques séminaire de l AFF du 22 janvier Dimensions externe et interne du gouvernement d entreprise dans le secteur public Collectivité responsable Dimension externe (optique politique) Entité administrative Dimension interne (optique de management) GE dans les entreprises publiques séminaire de l AFF du 22 janvier

6 Divers rôles assumés par l Etat lors des externalisations Législateur Propriétaire Garant Régulateur Mandant GE dans les entreprises publiques séminaire de l AFF du 22 janvier Développements internationaux Gouvernance des entreprises publiques: Panorama des pays de l OCDE, 2005 Lignes directrices de l OCDE sur le gouvernement d entreprise des entreprises publiques, 2005 International Federation of Accountants (IFAC): Corporate Governance in the Public Sector, 2000 GE dans les entreprises publiques séminaire de l AFF du 22 janvier

7 Gouvernement d entreprise dans le secteur public allemand Grundsätze guter Unternehmens- und Beteiligungsführung im Bereich des Bundes, juin 2009 Partie A: Public Corporate Governance Kodex des Bundes Partie B: Hinweise für gute Beteiligungsführung bei Bundesunternehmen Partie C: Berufungsrichtlinien GE dans les entreprises publiques séminaire de l AFF du 22 janvier Bases conceptuelles au niveau fédéral 1996: modèle des quatre cercles 1997: rapport de surveillance du Conseil fédéral 2006: rapport sur le gouvernement d entreprise du Conseil fédéral 2008: prise de connaissance du rapport par le Parlement 2009: complément au rapport du Conseil fédéral 2009: plan de mise en œuvre de l AFF GE dans les entreprises publiques séminaire de l AFF du 22 janvier

8 Analyse au niveau fédéral Projet européen «Comparative Research into Current Trends in Public Sector Organization CRIPO» But: étude portant sur l autonomie, le contrôle et la performance des organisations publiques Méthode d analyse: enquête auprès de toutes les unités organisationnelles dans lesquelles la Confédération détient une participation majoritaire (cercles 1 à 4) Période: été/automne 2009 Direction de projet: prof. Reto Steiner, KPM Université de Berne GE dans les entreprises publiques séminaire de l AFF du 22 janvier Développements dans les cantons Bases conceptuelles Lucerne: étude de base, controlling des participations Argovie: directives sur la Public Corporate Governance Vaud: loi sur les participations Berne: controlling des participations Obwald: reporting des établissements (code of best practice) Genève: uniformisation de la haute surveillance Mise en oeuvre dans le cadre de projets concrets: Fribourg: externalisation de l office de la circulation routière Soleure: externalisation des hôpitaux Neuchâtel: Centre neuchâtelois de psychiatrie Tessin: entreprise électrique GE dans les entreprises publiques séminaire de l AFF du 22 janvier

9 GE dans les entreprises publiques séminaire de l AFF du 22 janvier Evolution dans les communes Bases conceptuelles Ville de Berne: étude sur la répartition des compétences (Conseil de ville, Conseil municipal, entités administratives) Ville de Lucerne: concept, règlement et ordonnance sur le controlling des participations Ville de Liestal: directives de corporate governance Ville de Zurich: introduction d un controlling des participations Ville de Thoune: stratégie du propriétaire, mandat de prestations, règlement, controlling politique (dont reporting) Mise en oeuvre dans le cadre de projets concrets GE dans les entreprises publiques séminaire de l AFF du 22 janvier

10 Eléments d un bon gouvernement d entreprise dans le secteur public 1. Forme d organisation adéquate 2. Autonomie suffisante 3. Harmonisation des cycles de gestion 4. Instruments de pilotage élaborés 5. Rapports transparents 6. Adéquation de la surveillance / haute surveillance 7. Collectivité responsable: structures appropriées 8. Entités administratives: structures de conduite pertinentes 9. Respect des spécificités des entités administratives soumises au droit privé GE dans les entreprises publiques séminaire de l AFF du 22 janvier Forme d organisation adéquate Forme d organisation découlant du type de tâches à exécuter (structure follows function) Tâches à caractère politique administration centrale Indépendance de l administration établissement de droit privé Proximité du marché forme d organisation relevant du droit privé (SA notamment) Typologie/harmonisation GE dans les entreprises publiques séminaire de l AFF du 22 janvier

11 2. Autonomie suffisante Autonomie comme caractère distinctif des externalisations Autonomie = importante liberté décisionnelle concernant - l organisation - l exécution des tâches L autonomie implique concrètement de moindres possibilités d influence pour les autorités hiérarchiquement supérieures L autonomie requiert des mesures d accompagnement GE dans les entreprises publiques séminaire de l AFF du 22 janvier Harmonisation des cycles de gestion Parlement Controlling politique Reporting Gouvernement Controlling des participations Objectifs Entités administratives Controlling du management GE dans les entreprises publiques séminaire de l AFF du 22 janvier

12 4. Instruments de pilotage élaborés Pilotage externe (pilotage politique) Loi comme instrument central de pilotage (structure organisationnelle, mandat de prestations légal) Instruments de planification (plan des tâches/financier), budget Mandats de prestations/accords de prestations: commande de prestations Stratégie du propriétaire: directives pour la stratégie d entreprise Droits d approbation spécifiques (p. ex. tarifs) Ressources: capital et/ou aides au financement Pilotage interne (management) Stratégie d entreprise Instruments de conduite GE dans les entreprises publiques séminaire de l AFF du 22 janvier Rapports transparents Reporting interne à l attention du conseil d administration Rapports destinés au gouvernement, selon le mandat de prestations / la stratégie du propriétaire Rapports regroupés, consolidés, incluant une appréciation critique du gouvernement à l attention du Parlement Rapport d activité (public) de l entité administrative Information, intervention, repositionnement GE dans les entreprises publiques séminaire de l AFF du 22 janvier

13 6. Adéquation de la surveillance / haute surveillance Objet Exécution des tâches: perspective de l Etat garant Risque financier: perspective du propriétaire Destinataires Gouvernement: surveillance hiérarchique fédérative Parlement: haute surveillance à caractère direct indirect Intensité Intensité inversement proportionnelle à l autonomie GE dans les entreprises publiques séminaire de l AFF du 22 janvier Collectivité responsable: structures appropriées Parlement Services du Parlement Commissions spéciales Gouvernement département spécialisé (surtout perspective de l Etat garant) DFF (surtout perspective du propriétaire) Autorité de régulation Concurrence entre l Etat et les particuliers Protection juridique Organes de contrôle des finances GE dans les entreprises publiques séminaire de l AFF du 22 janvier

14 8. Entités administratives: structures de conduite pertinentes Conduite stratégique Composition pluraliste Profils d exigences Représentants des autorités? Membres du gouvernement?? Membres du Parlement??? Election/décharge/révocation Indemnisation Responsabilité pécuniaire Conduite opérationnelle (direction) Organe de révision (interne/externe) GE dans les entreprises publiques séminaire de l AFF du 22 janvier Respect des spécificités des entités administratives soumises au droit privé notamment sociétés anonymes selon art. 620 ss CO Le droit de la société anonyme règle déjà dans une large mesure les modalités du gouvernement d entreprise Prescriptions du secteur privé sur l établissement des comptes Prescriptions de la législation sur les marchés des capitaux Swiss Code of Best Practice for Corporate Governance (economiesuisse) Directive concernant les informations relatives à la Corporate Governance (directive Corporate Governance, DCG) de SWX (SIX) Swiss Exchange Exercice des droits des actionnaires par le gouvernement Stratégie du propriétaire non contraignante pour l entreprise Application des mêmes conditions-cadres aux autres compétiteurs GE dans les entreprises publiques séminaire de l AFF du 22 janvier

15 En guise de conclusion Etat garant Transfert des tâches à des tiers/ L Etat en garde la responsabilité Entités administratives devenues autonomes Public Corporate Governance Good Governance Autonomie/personnalité juridique propriété/participation majoritaire Pilotage externe et interne de telles entités administratives Conduite de l Etat/gestion admin. efficiente; Etat de droit respecté GE dans les entreprises publiques séminaire de l AFF du 22 janvier GE dans les entreprises publiques séminaire de l AFF du 22 janvier