REPUBLIQUE DU BURUNDI STRATEGIE DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ASSORTIE D UN PLAN D ACTIONS

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1 REPUBLIQUE DU BURUNDI STRATEGIE DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ASSORTIE D UN PLAN D ACTIONS Adopté par le Conseil des Ministres du 7 Mai 2009

2 Table des matières Table des matières...2 Liste des abréviations...3 Résumé exécutif Introduction : Justification de la stratégie, principes et processus de sa finalisation Évaluation du Cadre actuel de gestion des finances publiques Champ du secteur des finances publiques Rôle des principaux acteurs du secteur des finances publiques Cadre législatif et réglementaire des finances publiques Prévision, préparation et présentation du budget Gestion des ressources Gestion des dépenses Données budgétaires et comptables Contrôles Assistance technique en cours et projetée des différents partenaires au développement Stratégie de gestion des finances publiques pour la période Enjeux et principes directeurs Objectifs de la SGFP Programmes Modalités de mise en œuvre de la GFP Suivi évaluation Stratégie de communication Financement de la mise en œuvre de la stratégie de GFP Risques Plan d actions Annexe Burundi Cadre logique : Stratégie de gestion des finances publiques...54 Encadrés 1. Burundi Les objectifs et les programmes de la réforme de la GFP Burundi Principales dispositions de la Loi organique relative aux finances publiques telle que promulguée par le Président en décembre Le Cadre de partenariat au Burundi Burundi Assistance fournie par les partenaires au développement dans le domaine des finances publiques Quelques lignes de la Déclaration de Paris de 2005 sur l efficacité de l aide..24 Tableau 1. Burundi Tableau de synthèse des principales actions achevées dans le domaine de la gestion des finances publiques depuis

3 Liste des abréviations ARMP AMP BEI BGC BGTE BM BO BQC BRB CAISBU CBMT CC CDE CNCA CNI CSLP CUT DC DBC DT DGBCP DGMP DGP EPA FBU FMI GCP GFP IGE IGF ISTEEBU LF LOFP MdF MFP MSFP NIF OP OT OTBU OV PAGE PBCE PEFA PEMFAR PIP PNG PPTE PTF SP/REFES SGFP SIGEFI SRC SYGADE TOFE Autorité de Régulation des Marchés Publics Aid Management Platform Budget extraordinaire d investissement Balance générale des comptes Bureau de gestion de la trésorerie de l État Banque Mondiale Budget ordinaire Bureau de qualité comptable Banque de la République du Burundi Caissier du Burundi Cadre budgétaire à moyen terme Cour des Comptes Contrôleur des dépenses engagées Comité national de coordination des aides Centre national d informatique Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté Compte unique du trésor Direction de la comptabilité Direction du budget-contrôle Direction de la trésorerie Direction générale du budget et de la comptabilité publique Direction générale des marchés publics Direction générale de la planification Établissement public à caractère administratif Franc Burundais Fonds monétaire international Groupe de Coordination des Partenaires Gestion des finances publiques Inspection générale d État Inspection générale des finances Institut des Statistiques et des Études Économiques du Burundi Loi de finances Loi organique des finances publiques Ministère des Finances Ministère de la fonction publique Manuel de Statistiques de Finances publiques Numéro identifiant fiscal Ordre de paiement Ordre de transfert Ordonnateur-Trésorier du Burundi Ordre de virement Projet d appui à la gestion économique Plan budgétaire et comptable de l État Public Expenditure and Financial Assessment Public Expenditure Management and Financial Accountability Review Programme d investissements publics Position nette du gouvernement Initiative en faveur de Pays Pauvres Très Endettés Partenaire Technique Financier Secrétariat permanent du Comité Interministériel de suivi des Réformes économiques et sociales Stratégie de gestion des finances publiques Système intégré de gestion financière Service de reddition des comptes Système de gestion automatisée de la dette extérieure Tableau des Opérations financières de l État 3

4 Résumé exécutif A l initiative du Gouvernement du Burundi, l actuelle stratégie de gestion des finances publiques (SGFP) pour la période fait suite à l approbation du Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP) en Il s agit d une initiative répondant à la nécessité de préparer des stratégies dans chacun des secteurs prioritaires en vue de contribuer à la réalisation concrète des objectifs retenus dans le CSLP, en ce qui concerne notamment les axes prioritaires relatifs à l amélioration de la gouvernance (axe 1) et la promotion d une croissance économique durable et équitable (axe 2). La démarche d élaboration de la stratégie de gestion des finances publiques a consisté à exploiter tous les rapports d assistance technique des PTFs (FMI, Banque mondiale, Union européenne, etc.) et à impliquer tous les acteurs clé du secteur des finances publiques, à travers des entretiens conduits sous la coordination de la Cellule d appui aux réformes du MdF. L élaboration et la mise en œuvre de l actuelle stratégie reposent sur quatre principes directeurs : (1) la transparence ; (2) l appropriation et (3) le pilotage des réformes, et (4) le partenariat avec les bailleurs de fonds. Dans ce contexte, l objectif global de la stratégie de GFP est de construire, de 2009 à 2011, un système de finances publiques plus efficace, rigoureux et transparent (phase 1) 1. Cet objectif global ainsi défini sera atteint à travers six (6) principaux objectifs qui constituent des objectifs spécifiques à poursuivre durant la période de la stratégie. L ensemble des six objectifs spécifiques sont déclinés en dix-neuf (19) programmes; un programme est constitué par un ensemble cohérent d actions concourant à un même objectif précis. La distribution des programmes par objectif est présentée dans l encadré 1. La mise en œuvre de la stratégie de GFP est organisée autour de l instance unique du Comité de pilotage présidé par le Ministre en charge des finances, regroupant les principaux directeurs généraux, et autres membres des structures clé (REFES, CNCA, Parlement, IGE, etc.), ainsi qu un partenaire social et les partenaires du Cadre de partenariat. Le Comité s appuie sur une Cellule d appui aux réformes qui supervise les travaux des groupes techniques spécialisés par programme ou ensemble de programmes et constitués autour des directions opérationnelles de la mise en œuvre de la stratégie. S agissant du suivi-évaluation, un suivi de premier niveau relève de la responsabilité de la Cellule d appui. Il est concrétisé par des rapports d évaluation qui sont élaborés sur la base des documents de synthèse établis par les groupes techniques. Des revues externes complémentaires, à l instar de l exercice PEFA (Cadre d évaluation des performances des finances publiques), peuvent compléter les évaluations internes. 1 Une seconde phase des réformes de GFP démarrera à partir de

5 Encadré 1 : Burundi Les objectifs et les programmes de la réforme de la GFP Objectif 1. Un cadre législatif et réglementaire de la gestion des finances publiques cohérent est adopté et mis en œuvre. Programme 1. Finalisation et mise en œuvre d un cadre législatif et réglementaire rénové. Objectif Renforcer la cohérence de la GFP et donner de la transparence et de l efficacité au système Programme 2. Revue et révision progressive des attributions du MdF et des autres départements ministériels pour plus de cohérence et d efficacité. Objectif 2. Les ressources intérieures et extérieures sont mobilisées efficacement pour le financement des dépenses tout en respectant l équilibre budgétaire. Programme 3. Renforcement de la mobilisation et de la gestion des ressources intérieures. Programme 4. Renforcement de la mobilisation et de la gestion des ressources extérieures. Programme 5. Amélioration de la gestion de la trésorerie de l État. Objectif 3. La gestion des ressources publiques est efficace, rigoureuse et transparente. Programme 6. Mise en place d outils de prévision, de programmation et de préparation budgétaires. Programme 7. Couverture et présentation du budget. Programme 8. Optimisation des procédures d exécution du budget. Objectif 4. Le système de contrôle est cohérent, efficace, et conforme aux normes internationales. Programme 9. Rationalisation et mise en cohérence du système de contrôle. Programme 10. Renforcement des corps de contrôle interne. Programme 11. Renforcement du contrôle externe Programme 12. Contribution à la stratégie nationale de lutte contre la corruption. Objectif 5. Les données sur les finances publiques sont exhaustives, fiables et régulières. Programme 13. Renforcement du système intégré de gestion des finances publiques (SIGEFI). Programme 14. Renforcement de la réforme des comptabilités budgétaire et générale de l État et du système statistique des finances publiques,. Programme 15. Renforcement du système d archivage. Objectif 6. Les capacités institutionnelles du Ministère des Finances et des structures partenaires sont progressivement renforcées pour plus d efficacité dans l accomplissement de leurs missions. Programme 16. Renforcement du pilotage de la réforme. Programme 17. Renforcement des capacités de l ensemble des services du Ministère des Finances y compris les régies financières (douanes, impôts, recettes administratives) Programme 18. Mobilisation du soutien interne (des agents du MdF, puis externe (du gouvernement, de la société civile, de la population, et des partenaires) en faveur des réformes. Programme 19. Rationalisation et renforcement de la maîtrise de la masse salariale en préservant les besoins des ministères prioritaires. 5

6 Une campagne de communication interne et externe est prévue pour promouvoir l appropriation des réformes en GFP et la mobilisation de l aide. La stratégie de communication est définie en vue de satisfaire les besoins d information qui sont plus ou moins détaillés en fonction des cibles. Les risques majeurs transversaux auxquels la mise en application de la stratégie sera confrontée concernent d une part, l engagement des acteurs techniques, la disponibilité et la motivation des ressources humaines, et d autre part l accord des donateurs. Un plan d actions triennal ( ) correspondant à la stratégie de gestion des finances publiques détaille les actions par domaines et par programmes et fournit le calendrier indicatif de leur réalisation. Des actions peuvent être déclinées en activités et présentées dans des plans spécifiques en vue de faciliter leur mise en œuvre. L actuelle stratégie de gestion des finances publiques, est cohérente avec le programme économique et financier du gouvernement à moyen terme (1 er avril 2008 au 31 mars 2011). 6

7 1. Introduction : Justification de la stratégie, principes et processus de sa finalisation Justification de la stratégie Le Burundi est un pays post-conflit qui s est engagé à partir de 2001, suite à la signature de l Accord d Arusha pour la Paix et la Réconciliation en 2000, sur la voie de réformes visant à corriger ces importantes faiblesses et insuffisances structurelles qui limitent la croissance de son économie et la bonne santé de ses finances publiques. Le pays dispose d un Cadre Stratégique de Croissance et de Lutte contre la pauvreté (CSLP), adopté en septembre Ce CSLP est un document qui fixe les axes prioritaires pour la croissance et la lutte contre la pauvreté : amélioration de la gouvernance et de la sécurité (axe 1), promotion d une croissance économique et durable (axe 2), développement du capital humain (axe 3), et lutte contre le VIH/SIDA (axe 4). Sa mise en œuvre satisfaisante exige que soient préparées des stratégies assorties de plan d actions dans les différents secteurs prioritaires. Dans le domaine de la gestion des finances publiques, un programme de réformes est mis en œuvre depuis 2001 par le Gouvernement à la suite de recommandations ou de conditionnalités des bailleurs de fonds. Les résultats demeurent cependant en dessous des attentes en raison notamment d une faible appropriation par le MdF et d une coordination insuffisante de l assistance technique et financière des bailleurs de fonds. Afin de corriger ces insuffisances, les autorités burundaises ont décidé de développer et mettre en œuvre une véritable stratégie de gestion des finances publiques (SGFP), assortie d un plan d actions sur un horizon de trois ans ( ). L objectif des autorités est d améliorer dans la période concernée la gestion des finances publiques; ce qui peut aider le pays à bénéficier des appuis budgétaires significatifs des bailleurs pour financer ses actions prioritaires de consolidation de la paix et de lutte contre la pauvreté des populations. La SGFP renseigne essentiellement sur les principes directeurs, les objectifs recherchés, et les résultats concrets que se fixent les autorités sur la période ( ). La SGFP ne traite pas de la politique budgétaire : celle-ci est abordée dans le cadre des lois de finances annuelles de l État. La SGFP vise à fournir aux acteurs un cadre national unique, logique et clair dans lequel s inscrivent les actions et interventions dans le domaine de la GFP au cours de la période suscitée. Principes retenus pour le développement de la SGFP L objectif de la SGFP est de mettre en œuvre un système transparent et performant de gestion des finances publiques qui s appuie sur les normes et bonnes pratiques internationales existantes, et notamment sur les principes suivants : transparence, exhaustivité, réalisme, enregistrement de l information (rapports financiers), surveillance et vérification externes et prévisibilité de l appui budgétaire direct. 7

8 Processus de finalisation de la stratégie Afin de finaliser le document de stratégie de GFP, les principales actions menées ont tenu compte de la nécessité de procéder par une approche participative (a) limitée aux principaux acteurs de la réforme et (b) mieux coordonnée par la Cellule d appui en charge des reformes (CA). Ces actions ont consisté à : La production d une version de la SGFP sur la base de l exploitation de l étude de la revue de la gestion des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEMFAR en sigle anglais) de la Banque mondiale, de l étude portant Évaluation des finances publiques selon la méthodologie PEFA (Public Expenditure and Financial Assessment) de l Union Européenne (UE) et des rapports existants (Rapports d assistance technique de FAD et AFRITAC du FMI, et autres documents nationaux) et des entretiens additionnels avec les tous les acteurs. Un premier projet de document de SGFP a été transmis aux acteurs nationaux concernés au sein du MdF et en dehors (Vice-présidence, IGE, Cour des comptes, Commission des Finances du Parlement, ministères techniques, notamment). Les commentaires ont été reçus. Un deuxième projet intégrant les commentaires pertinents a été transmis aux partenaires techniques financiers (PTF) du Burundi (Cadre de Partenariat, notamment) ; leurs observations ont été recueillies et introduites. Le présent document de stratégie de GFP est cohérent avec le programme économique et financier du gouvernement burundais appuyé par la Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC) du FMI couvrant la période allant du 1 er avril 2008 au 31 mars Le document de stratégie de GFP s articule en trois chapitres : le premier chapitre présente l évaluation du Cadre actuel de gestion des FP ; le deuxième chapitre résume l assistance technique en cours et projetée des bailleurs de fonds ; le troisième chapitre détaille toute la stratégie de gestion des finances publiques ; le quatrième et dernier fournit un plan d actions indicatif sur la période de la stratégie. 8

9 2. Évaluation du Cadre actuel de gestion des finances publiques Champ du secteur des finances publiques Le secteur des finances publiques couvre l ensemble des unités qui gèrent et contrôlent les ressources et dépenses publiques. Il comprend : L État y compris les administrations personnalisées regroupant les institutions républicaines (Présidence, Assemblée Nationale, Sénat, Cour des Comptes, Cour Constitutionnelle, etc.), des services administratifs de ministères et les établissements publics à caractère administratif (EPA), tels que les universités et les hôpitaux. Les services chargés de la gestion des projets sur financement extérieur ; Les collectivités locales (communes). 2.2 Rôle des principaux acteurs du secteur des finances publiques La Deuxième Vice-présidence en charge de la coordination du domaine économique et social La deuxième Vice-présidence est chargée de la préparation et de la mise en œuvre du CSLP, à travers le Comité interministériel de Suivi des Réformes Économiques et Sociales (CI/REFES) et son Secrétariat permanent des Réformes Économiques et Sociales (SP/REFES). Un Comité National de Coordination des Aides (CNCA) et son Secrétariat permanent (SP/CNCA) sont en place sous la supervision de la deuxième Vice - Présidence Le Ministère des Finances (MdF) Le récent réaménagement du gouvernement du Burundi (décret n o 100/14 du 29 janvier 2009) a mis en place un ministère chargé des finances.. En attendant le décret définissant plus exactement ses missions, sur la base de la LOFP, le MdF constitue le cadre d élaboration et d exécution du budget de l État Le Ministère en charge de la planification Le Ministère en charge de la planification s occupe notamment de (a) la préparation du cadre macroéconomique à moyen terme, (b) la préparation du programme d investissements publics (PIP) à moyen terme dont la tranche annuelle sert de base à la préparation du budget d investissement annuel Les autres ministères et institutions Les autres ministères et institutions préparent et exécutent leurs budgets à travers les cellules de planification et autres cellules financières. 2 Une synthèse des principales actions achevées dans le domaine de la gestion des finances publiques depuis 2005 sont présentées dans le tableau 1, à la fin de ce chapitre. 9

10 2.2.5 Les organes de contrôle interne Les organes de contrôle administratif comprennent : le Service d Inspection et de Contrôle Interne, et la Direction du Budget-Contrôle Financier et de la Solde au sein du MDF. L Inspection Générale de l État rattachée à la Présidence de la République fait partie du dispositif de contrôle interne a postériori Les organes de contrôle externe Le contrôle externe est exercé par la Cour des Comptes qui soumet ses rapports au Parlement. Le contrôle parlementaire est exercé par l Assemblée Nationale et le Sénat qui disposent d une Commission des Finances. Le contrôle constitutionnel est assuré par la Cour Constitutionnelle consistant dans le domaine des finances à vérifier la conformité à la Constitution des engagements financiers pris par l État La Banque de la République du Burundi (BRB) Selon ses statuts de décembre 2008, la BRB intervient comme Caissier de l État sur la base d une Convention entre elle et le Ministre en charge des finances. Autrement dit, la BRB encaisse toutes les recettes de l État et exécute les ordres de décaissements du Ministre en charge des finances Les entités déconcentrées et décentralisées Les entités déconcentrées comprennent les services des ministères dans les provinces tandis que les entités décentralisées regroupent les collectivités locales (communes). 10

11 2.3 Cadre législatif et réglementaire des finances publiques A la faveur de l Accord d Arusha pour la Paix et la Réconciliation en 2000, la nouvelle constitution, signée en 2005, définit les responsabilités respectives de l exécutif et du législatif en matière budgétaire ; le Parlement vote, après examen, la loi de finances, soumise par le Gouvernement. La loi portant règlement de la comptabilité publique du 19 mars 1964 et l ordonnance ministérielle 030/89 du 23 juin 1969 portant sur les mesures d exécution de ladite loi sont les textes fondamentaux qui fixent les rôles et l organisation de la préparation et de l exécution du budget. Des décrets-lois de 1988 et 1989 définissent le cadre juridique des «administrations personnalisées» 3 et des établissements publics. Un plan budgétaire et comptable de l État (PBCE, décret n o 100/168 du 31 décembre 2004) a été préparé et a connu un début de mise en œuvre à partir de Bien que ce cadre juridique en place pose des principes fondamentaux admis sur le plan international du droit budgétaire, le dispositif concernant la préparation et l exécution du budget de l État est ancien, incomplet et imprécis. Il ne comprenait pas une loi organique relative aux finances publiques. Les règles établies ne sont pas respectées par les acteurs et celles non explicitement permises sont pratiquées. Il existe des dérogations qui affectent la portée des textes actuels : la prolifération des exonérations fiscales et douanières, la multiplication des comptes spéciaux mal contrôlés, le recours systématique à des procédures exceptionnelles de la dépense, et l affectation de ressources à certaines dépenses. Conscient de ses insuffisances du cadre juridique, les autorités ont engagé une réforme y relative qui a abouti à l adoption par le Conseil des ministres, en mars 2008, d un projet de loi organique relative aux finances publiques (LOFP) qui se veut moderne. Suite à l approbation par le Parlement en octobre 2008, la loi est entrée en vigueur le 4 décembre Cette loi conforte les principes et procédures existants en les clarifiant et en les complétant (Encadré 2). L encadré ci-après relatif aux principales dispositions de la LOFP laisse apparaitre que certaines de ses dispositions peuvent être appliquées immédiatement ou dans des délais raisonnables sans que des textes d application soient pris. Par contre, l application d autres dispositions de la LOFP est projetée à moyen et long termes dans une seconde phase de réformes de GFP. À titre d illustration, l on peut citer : (a) l interdiction de financer l État par des avances de la BRB (2016), (c) l introduction de la déconcentration de l ordonnancement de la dépense et (b) la présentation par programmes des budgets de certains ministères (2014). L actualisation de la loi (ou du décret) sur la comptabilité publique envisagée vise entre autre à l adapter à la loi organique et aux pratiques actuelles. 3 La loi sur la Cour des Comptes les qualifient de «régies personnalisées». 11

12 Encadré 2 : Burundi Principales dispositions de la Loi organique relative aux finances publiques (LOFP), telle que promulguée le 4 décembre La loi de finances (LF) fixe un montant des emprunts et un plafond d endettement de l État (art. 12). 2. Le financement de l État pat les avances de la BRB est proscrit (budget 2016) (art. 12). 3. Le gouvernement prépare et soumet au Parlement, deux mois avant la présentation du budget, un rapport sur les orientations à moyen terme de la politique budgétaire (horizon trois ans) (art. 13). 4. La présentation du budget s effectue par titres (classification administrative), ensuite subdivisés en chapitres (classification économique). A l intérieur des chapitres, ce sont les articles (art. 17). 5. La présentation par programmes pour certains ministères est envisagé à compter du budget de 2014 (art. 18). 6. La LF fixe un crédit global (2% des crédits du budget général) géré par le ministre en charge des finances. (art. 20). 7. Les crédits de la LF sont limitatifs à l exception des crédits pour la dette et charges de garantie de l État. (art. 20). 8. La LF plafonne les effectifs totaux d agents à rémunérer. (art. 21). 9. La LOFP autorise une substitution limitée à 10 % de crédits entre articles d un même ministère (art. 24). 10. La LOFP autorise le report de crédits de dépenses engagées d investissement d un exercice précédent pour majorer les crédits de paiement de l exercice suivant. (art. 24). 11. Le Ministre en charge des finances est responsable de la préparation des projets de LF (art. 29). 12. La LOFP demande qu un plafond global de dépense soit fixé au plus tard 5 mois avant le dépôt de la LF. Ce plafond doit être réparti entre ministères sur base de la programmation à moyen terme. Les règles et calendrier arrêté dans une Lettre de cadrage (art. 30). 13. La Cour des comptes donne son avis sur le projet de LF dans les quine jours suivant son adoption par le Conseil des ministres. (art. 30). 14. La LOFP limite le pourvoir d amendement du Parlement (art. 34). 15. La spécialité de la LF est le titre. (art. 36) 16. La LOFP fixe les étapes de l exécution des recettes (constatation, liquidation, émission de titre de recette, encaissement).(à partir du budget 2014) (art. 40). 17. L unique ordonnateur de toutes les dépenses du budget général est le Ministre chargé des finances ; (a) il peut déléguer à un agent sous son autorité hiérarchique (art 41) et (b) il peut déléguer à un ministre l ordonnancement de ses crédits sous réserve de l appréciation formelle de la Cour des comptes. (art 42). 18. Le Ministre des finances nomme les contrôleurs des engagements de dépense dans les ministères. (art. 43). 19. Le comptable public ou un agent habilité paie la dépense et encaisse toutes les recettes. (art. 44). 20. La comptabilité budgétaire est tenue par l ordonnateur (art 48). La comptabilité générale est tenue par le comptable public: l enregistrement comptable des dépenses et recettes est effectué à partir de la naissance des obligations financières. (art 49). 21. Un compte unique au nom de l État est ouvert à la BRB pour toutes les opérations de recettes et de dépenses du budget général de l État (art. 50). 22. La BRB ne doit exercer aucun contrôle, autre que la vérification de l identité du bénéficiaire. Une convention doit préciser. (art. 50). 23. Une loi de règlement et un compte-rendu d exécution budgétaire doivent être soumis au Parlement dans un délai de 8 mois de la clôture (art 56). 24. Des sanctions disciplinaires et pécuniaires sont prévues (art 60). 25. Un décret du Président de la République portant règlement général de gestion des budgets publics doit être adopté dans les 6 mois après la promulgation de la LOFP (art. 62). 12

13 2.4 Prévision, préparation et présentation du budget Le budget est préparé par le MdF et adopté en Conseil des ministres avant d être soumis au vote du Parlement. Un modèle de cadrage macroéconomique existe au sein du Ministère en charge du plan, mais sa mise en œuvre souffre d une insuffisance de données statistiques et notamment des comptes nationaux depuis Les outils de prévision des recettes et dépenses n existent pas. Il n existe pas de services de prévision et de préparation budgétaire à la Direction du budget. Des efforts récents ont permis d enrichir le contenu de la lettre de cadrage pour notamment y inclure les plafonds indicatifs de dépenses par ministère. Des réflexions ont été engagées pour l introduction des cadres de dépenses à moyen terme (CDMT) dans le processus budgétaire ; ce qui aidera à une meilleure articulation entre les politiques publiques du CLSP et le budget annuel. Le Burundi dispose d un plan budgétaire et comptable (PBCE) depuis fin 2004 qui est utilisé pour la présentation du budget. Un progrès récent a été réalisé suite à une première consolidation du budget ordinaire (BO) et le budget extraordinaire d investissement (BEI) par ministère dans le budget 2008 ; ce qui a amélioré quelque peu la lisibilité du budget, en attendant que soient consolidés les prêts et dons de développement par ministère. Le PBCE comporte des insuffisances qui ont nécessité sa révision progressive concernant sa classification économique sur la base des progrès réalisés dans le domaine de la réforme comptable. D autres faiblesses de ce plan devraient être corrigées notamment (a) la non homogénéité du code budgétaire utilisé, puisqu un même segment renseigne sur l activité et sur le mode de financement, et (b) l amélioration de la classification fonctionnelle pour l adapter au budget de l État et au CSLP. En l état actuel de ce plan, il se prête peu au suivi des dépenses de lutte contre la pauvreté. Ce plan nécessite une révision de sa structuration d ensemble pour qu il constitue un instrument simple et transparent. 2.5 Gestion des ressources Ressources intérieures S agissant du secteur douanier, le Burundi se dote progressivement des outils lui permettant de maximiser le recouvrement des recettes. Un nouveau code des douanes a été promulgué en janvier Le dispositif juridique a été complété par la signature de l ordonnance d application dudit Code en janvier Les opérations de vulgarisation, en cours de lancement, vont contribuer à améliorer la transparence dans le secteur. Le logiciel douanier SYDONIA ++ a déjà été implanté dans les deux plus grands bureaux douaniers du pays. L utilisation du numéro d identifiant fiscal (NIF) a été systématisée. Dans le domaine des impôts et taxes, le NIF a été introduit en 2006 et a déjà permis de dépasser le nombre de 3500 contribuables. Cependant, ce NIF n a pas encore été substitué au compte courant fiscal, en raison du non développement de modules informatiques complémentaires au NIF concernant notamment la prise en charge les recettes. Des actions de révision complète du Code des impôts et taxes (l actuel datant de 1963 a connu des modifications de plusieurs de ses dispositions) et du Code des procédures fiscales, ainsi que la charte du contribuable (dont l impact est attendu sur la transparence) ont été engagées et devront être finalisées. Le dossier d appel d offres en vue de l informatisation des services des impôts et taxes a été finalisé : le financement de cette opération est en train d être identifié. 13

14 Pour se conformer à l East African Community (EAC) suite à l adhésion du pays en 2007, le cadre juridique fiscal a été marqué en février 2009 par la promulgation d une loi instituant la Taxe sur la valeur ajoutée en remplacement de la taxe sur les transactions ; ce qui aura pour résultat une augmentation des ressources intérieures qui compensera la baisse envisagée des recettes douanières due à l instauration du tarif extérieur commun, dont le projet de loi la créant est en cours d adoption. Dans ce cadre, le pays entend : (a) modifier son exercice fiscal (passage de l année calendaire au système d exercice à cheval sur deux années du 1 er juillet de l année n au 30 juin de l année n+1), (b) mettre en place un Office des Recettes, et (c) harmoniser sa Loi des douanes avec celle de la gestion douanière de l EAC. Conscient de l intérêt de l utilisation du NIF dans les opérations douanières, les autorités comptent sur la liaison des systèmes informatiques des douanes et des impôts afin d une part de faciliter, à l aide de SYDONIA++, suite à la mise en place du Code des investissements, le suivi des exonérations, en vue de leur élimination, et d autre part d échanger des informations utiles pour le redressement des situations fiscales des contribuables. S agissant des recettes administratives et de portefeuille, les responsabilités des différents intervenants (Direction des recettes administratives du MDF, autres ministères, comités de privatisation,..) doivent être clairement définies afin d améliorer leur rendement. Certains instruments de gestion de ces recettes échappent au MDF. Il n existe pas de dispositions régissant la détermination des dividendes et autres recettes non fiscales versées par les contribuables. Le système de recouvrement des recettes fait intervenir des comptables publics et des banques commerciales qui doivent assurer le reversement, dans le délai fixé (moins de 72 heures au plus), des valeurs reçues dans le compte général du trésor à la BRB. L efficacité du système doit être évaluée afin d assurer un reversement intégral et à temps des recettes de l État dans le compte général à la BRB Processus de mobilisation des appuis extérieurs La mise en œuvre du CSLP bénéficie des appuis extérieurs sous forme de projets et/ou programmes fournis par des partenaires techniques et financiers. Les appuis budgétaires directs qui sont déboursés sont organisés par le Cadre de partenariat entre le Burundi et les bailleurs de fonds mis en place en 2005 (encadré 3). Le gouvernement a complété son dispositif de suivi des appuis extérieurs par la mise en place, sous la supervision du Deuxième Vice-président, d un Comité national de coordination des aides (CNCA). En contribuant à rechercher les financements et à accroître leur décaissement effectif en faveur du Burundi, le CNCA aidera à clarifier les rôles des différents intervenants (Finances, Plan et ministères sectoriels) et à assurer, grâce une meilleure coordination, la centralisation des aides extérieures pour une meilleure intégration de ces aides dans le budget. Toutefois, il n existe pas encore un protocole qui expliciterait l intégration de ces aides dans la base de données budgétaires. Le Burundi dispose d une version du système informatique de gestion de la dette extérieure (SYGADE) qui l aide à centraliser les données de tirages extérieurs reçus et d en préparer les échéanciers du service de la dette pour la préparation et l exécution du budget. En dépit des efforts d appui technique extérieur, des anomalies existent dans la base de données réduisant ainsi la qualité de celles-ci. A l origine de cette situation, la faible capacité du personnel. La fiabilité, l exhaustivité et la maîtrise du système SYGADE sont à construire. 14

15 Encadré 3: Burundi - Le cadre de partenariat Un cadre de partenariat a été signé le 18 mai 2005 entre le gouvernement du Burundi et les bailleurs de fonds. Il énonce les principes généraux que les partenaires signataires et le gouvernement s engagent à respecter dans les programmes d appui spécifiques conclus avec le gouvernement. Les participants actuels du cadre de partenariat sont les suivants : la Belgique, la France, les Pays-Bas, la Banque Mondiale (BM), le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), la Commission Européenne (CE), la Banque Africaine de Développement (BAD), l USAID, et le DFID/UK. Le FMI y est associé de plein droit. Il est prévu dans le cadre de partenariat que les déboursements des appuis budgétaires soient effectués annuellement en une ou plusieurs tranches, fondées sur l appréciation des progrès en matière de cadrage macroéconomique, de lutte contre la pauvreté (notamment les secteurs sociaux), et de gestion des finances publiques. Les critères de déboursements des tranches liées aux aspects macroéconomiques sont fondés sur l évaluation faite par le FMI, à laquelle les partenaires sont étroitement associés, notamment à travers des réunions de restitution organisées lors des missions de revue du FMI. L évaluation des progrès accomplis en matière de lutte contre la pauvreté doit s effectuer à partir la revue annuelle du CSLP effectuée par le gouvernement et transmise aux partenaires chaque année au mois d octobre. Le suivi des finances publiques est assuré par le ministère des finances qui doit informer les partenaires de manière régulière de l avancement du programme des réformes. De plus, le gouvernement s engage à produire et à fournir aux partenaires un rapport mensuel relatif à l exécution du budget accompagné d un TOFE actualisé faisant apparaître le besoin de financement résiduel de l État. Enfin, le gouvernement organise une revue annuelle du programme des réformes des finances publiques. La revue annuelle devrait si possible intégrer le rapport général de la Cour des Comptes et, le cas échéant un diagnostic extérieur des finances publiques. Le cadre de partenariat s appuie sur une cellule d appui, un comité technique et un comité de coordination des partenaires. La cellule d appui est mise en place au ministère en charge des finances afin notamment de développer, mettre à jour et suivre le programme de réforme des finances publiques. Le comité technique est chargé de la coordination des différents projets intervenant dans le programme de réformes des finances publiques. Il est composé de représentants des partenaires, des responsables des projets relatifs à la réforme des finances publiques et des membres de la cellule d appui. Il doit se réunir au moins un fois par mois. Le secrétariat de ce comité est assuré par la délégation de la Commission européenne. Enfin, un comité de coordination des partenaires, composé des chefs de mission des différents partenaires, se réunit au moins trois fois par an pour faire le point sur les travaux, et prendre des décisions sur les financements à venir. 2.6 Gestion des dépenses Il n existe pas de manuel de procédures de l exécution de la dépense qui aiderait à l exécution de la dépense, ni de manuel listant les pièces justificatives pour vérifier la régularité de la dépense. S agissant du cadre juridique des marchés publics, le processus de passation des marchés publics était notamment marqué par le recours excessif aux procédures de passation de marché de gré à gré. Un nouveau code des marchés publics a été promulgué (la loi n o 1/01/ du 04 février 2008). Ce code qui définit les principes et procédures vise la transparence, l efficacité et l effectivité de la dépense. Des nouvelles structures envisagées par le Code ont été mises en place suite à des textes présidentiels, en l occurrence l Autorité de Régulation des marchés publics (ARMP), la Direction nationale du contrôle et les Cellules internes aux services. L exécution des dépenses non salariales est effectuée partiellement à l aide du système informatique actuel de gestion des finances publiques, dénommé SIGEFI. Celui-ci ne dispose pas certaines fonctionnalités entrainant ainsi des opérations manuelles telles que : les visas de contrôle, la phase d ordonnancement de la dépense et l édition des titres de paiement, etc. 15

16 De plus, le système SIGEFI connait de nombreuses interruptions de fonctionnement qui le rendent peu efficace. Cette inefficacité du SIGEFI est renforcée par la maîtrise insuffisante de ses fonctionnalités par les utilisateurs ; les fonctionnalités existantes ne sont pas décrites dans un manuel technique approprié. Ceci explique en partie la lourdeur actuelle de la procédure normale de la dépense. Pour limiter les dépenses sans ordonnance préalable, une liste des dépenses concernées a été produite. Les dépenses salariales sont exécutées à l aide d un système informatique géré par un prestataire privé, le Centre National de l Informatique (CNI). Le décret autorisant le transfert de la gestion de la solde du CNI aux finances pris en février 2007 n a pas été complètement mis en œuvre. Les dépenses salariales ne sont pas maîtrisées par le MdF. S agissant des effectifs, différents fichiers sont utilisés pour leur gestion (agents sous contrat, agents sous statut enseignant, agents sous statut non enseignant). Les autorités ont engagé un recensement des agents de l État, y compris la police et la défense et l acquisition d un logiciel intégré de gestion des carrières et de calcul de la solde. Ce nouvel outil devra communiquer avec le système SIGEFI. Le dispositif de gestion de la trésorerie a enregistré la mise en place d un bureau «Gestion de la trésorerie» en 2007 et le début de la préparation d un plan de trésorerie trimestrielle. Ce dispositif doit être redynamisé et complété par les principaux instruments de régulation de la dépense que sont les plans de passation des marchés publics et le plan d engagement. La rationalisation des comptes bancaires de l État ouverts dans les banques commerciales et à la BRB a été marquée par la fusion de comptes BO et BEI à la BRB, la suppression de 7 souscomptes PPTE des ministères, la fermeture de 87 comptes en et le transfert de la gestion du compte PPTE au Caissier de l État. D autres comptes existent et leur nombre exact n est pas connu. La trésorerie de l État est ainsi fragmentée, ce qui explique pour partie le recours excessif aux avances de la BRB pour financer certaines dépenses. 2.7 Données budgétaires et comptables Les comptes de gestion comprenant notamment les comptes tenus à la BRB sont transmis à la Cour des comptes hors délai fixé en raison notamment des transmissions tardives des informations par la BRB (cas particulier des états relatifs aux comptes PPTE de 2006 transmis en avril 2007) et de longs délais de redressement des écritures comptables. L objectif de disposer d un système intégré d information pour la gestion des finances publiques a été amorcé depuis 2005 suite à l introduction du SIGEFI. En dépit de cela, les données budgétaires et comptables, gérées par le système, sont partielles et peu fiables : la paie est absente et l établissement des titres de paiements est manuel pour les opérations transitant par SIGEFI et en dehors comme les dépenses sans ordonnancement préalable. Ceci affecte négativement la qualité des données budgétaires. Des progrès récents ont été obtenus suite au développement et à la mise en exploitation de nouveaux modules pour gérer l enregistrement comptable des opérations : intégration des recettes gérées en dehors du système SIGEFI, intégration ex post des dépenses salariales et des autres paiements effectués. Un test de l édition automatisée des ordres de virement a pu être effectué et leur mise en exploitation est consacrée par la récente lettre portant sur les dispositions relatives à l exécution du budget

17 La qualité des données budgétaires et comptables ne sera, cependant, améliorée qu après notamment la restauration du fonctionnement de la liaison informatique Finances - BRB et l informatisation de tout le circuit du traitement des opérations de décaissement et d encaissement. Cela aiderait à permettre le renvoi par la liaison informatique des informations. Les systèmes informatiques existants ne se communiquent pas (SIGEFI, système de la paie du CNI, SYGADE,..), ce qui empêche d atteindre l objectif de disposer d une base unique de données budgétaires et comptables. La qualité des données de la dette extérieure traitée dans le système SYGADE n est pas assurée. 2.8 Contrôles Les structures de contrôle interne sont en place. Outre les services de vérification existants à la Direction de la comptabilité, le système de contrôle interne comprend notamment les services des contrôleurs des dépenses engagées de la Direction du Budget Contrôle et de la Solde, et un service d inspection et de contrôle de création récente au sein du MdF. Ces structures n exercent que très faiblement leurs responsabilités en raison notamment d une modicité des moyens de contrôle, d une faible maîtrise des règles et normes éthiques de contrôle. Les services de contrôle contradictoire des encaissements de recettes n existent pas au sein des directions des impôts et des douanes. Une Inspection générale de l État (IGE), rattachée à la Présidence de la République, est opérationnelle depuis avril Son autonomie est affirmée par les textes, mais moins effective dans son fonctionnement. Un renforcement de l IGE serait utile. S agissant du contrôle externe, une nouvelle loi créant la Cour des comptes (CC) et définissant son fonctionnement avait été prise dès La CC a réalisé l audit de la gestion 2006 et a communiqué son rapport au Parlement en décembre Des projets de loi de règlement définitif des budgets pour les exercices 2006 et 2007 ont pu être préparés par la CC, mais n ont pas pu être adoptés au niveau du Parlement. Aucun compte des services publics n a fait l objet d un jugement en raison aussi de l arrêt de la Cour Constitutionnelle ayant déclaré inconstitutionnel l article 2c relatif au Contrôle juridictionnel de la CC. Le rapport final de l audit indépendant de l utilisation des fonds PPTE pour a été réalisé par un Cabinet indépendant. 17

18 Tableau 1 : Burundi - Synthèse des principales actions achevées dans le domaine de la gestion des finances publiques depuis 2005 Domaines/actions Date de réalisation Impact Cadre législatif et règlementaire Promulgation de la Loi organique relative aux finances publiques Décembre 2008 Transparence, efficacité. Douanes Promulgation du Code des douanes Signature de l Ordonnance ministérielle d application du Code Introduction amorcée du système informatique SYDONIA++ Utilisation effective du Numéro identifiant fiscal Janvier 2007 Janvier Transparence des règles Clarté et transparence des informations sur les contribuables Impôts Mise en place amorcée d un système fiable et informatisé du Numéro identifiant fiscal Promulgation de la loi sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) Marchés publics Promulgation du Code des marchés publics Mises en place des nouvelles structures : l Autorité Nationale de Régulation des Marchés Publics (ARMP), la Direction Nationale du Contrôle des Marchés Publics (DNCMP) et les Cellules au sein des institutions et ministères (CM) 2006 Février 2009 Février 2008 Juillet 2008-Février 2009 Transparence des informations sur les contribuables Transparence Concurrence, meilleure séparation des rôles (passation, contrôle, etc.) 18

19 Domaines/actions Date de réalisation Impact Classifications Décret portant Plan budgétaire et comptable (classifications administrative, économique et fonctionnelle) Décembre 2004 Lisibilité du budget en amélioration Révision progressive de la classification économique harmonisée 2007, 2008 Précision Préparation et présentation du budget Décret portant contenu de la lettre de cadrage-plafond indicatif et calendrier Mai 2008 Production et diffusion d une Lettre de cadrage plafond pour la préparation Meilleure du budget 2009 Juillet 2008 formulation des priorités publiques Présentation consolidée du budget ordinaire (BO) et du budget extraordinaire d investissement (BEI) par ministères Budget 2008 Lisibilité (partiellement réalisé) Exécution et suivi de l exécution du budget Signature de l ordonnance fixant la liste des dépenses à effectuer sans ordonnancement préalable 2008 Transparence, responsabilité Mise en place d un Comité national indépendant de suivi des fonds PPTE Juin 2007 Programmation Introduction amorcée d un système intégré de gestion des finances publiques (SIGEFI) 2006 Rationalisation Signature de la Lettre portant dispositions relatives à l exécution du budget 2009 Février 2009 Transparence et Crédibilité 19

20 Domaines/actions Date de réalisation Impact Gestion de la trésorerie Rationalisation des comptes bancaires fusion de compte BO et du compte BEI à la BRB 2007 suppression de 7 sous-comptes PPTE des ministères Octobre 2007 Consolidation des disponibilités de trésorerie, Transfert de la gestion du compte PPTE au Caissier de l État Octobre 2007 recours limité aux avances de la BRB Fermeture de 80 comptes ministériels et de 48 autres Mise en place d un bureau «Gestion de la trésorerie» Reprise de la production d un plan de trésorerie 2007 depuis octobre 2008 Suivi Régulation de la dépense, maîtrise des arriérés et emprunts Gestion de la dette et des aides Mise en place du logiciel SYGADE (système de gestion automatisée de la dette extérieure) Mise en place du Comité National de Coordination des Aides et son secrétariat Transparence, Efficacité Efficacité, Effectivité, meilleure coordination Comptabilité générale Adoption d un nouveau manuel de procédures comptables Juin 2008 Exactitude des enregistrements comptables Mise en place d un Bureau Qualité Comptable 2007 Appréciation des résultats financiers (restes à Production de la balance de clôture des comptes de 2006 Avril 2007 payer) Production de la balance de clôture des comptes de 2007 ( balances n incluant pas de soldes d ouverture) Mai

21 Domaines/actions Date de réalisation Impact Contrôle et audit Mise en place de l Inspection générale de l État 2007 Transparence Mise en place de la Cour des comptes à travers une loi de Transparence Production de projets de loi de règlement pour 2006 et Efficacité Audit des comptes de l exercice 2006 par la Cour des comptes 2007 Efficacité Audit indépendant de l utilisation des fonds PPTE pour Mai 2008 Efficacité Mise en place d une Cellule d inspection et Contrôle interne au MdF

22 3. Assistance technique en cours et projetée des différents partenaires au développement Le Burundi bénéficie d une assistance technique internationale variée dans les différents domaines de gestion des finances publiques. Les principaux bailleurs qui s impliquent dans l assistance technique sont aussi ceux qui participent au Cadre de Partenariat entre le Gouvernement et les bailleurs de fonds, mis en place en Un résumé des interventions des bailleurs de fonds est développé dans l encadré 4. Encadré 4 : Burundi l assistance technique fournie par les partenaires au développement dans le domaine des finances publiques Le département des finances publiques (FAD) du FMI et AFRITAC Centre assistent le Burundi par l envoi de plusieurs missions régulières d assistance technique. Ces missions produisent des aide mémoires qui fournissent des évaluations et recommandations dans le domaine des FP, dont leur mise en œuvre contribuerait à améliorer la GFP. Un expert péripatétique avait séjourné au Burundi en 2004, pour appuyer les autorités dans les domaines de : TOFE, Comptabilité. En 2007 et 2008, le FMI a placé un Conseiller résident dans le domaine de le comptabilité publique. La Banque mondiale accompagne le Burundi dans le domaine de la GFP par ses rapports de diagnostics et recommandations (PER, PEMFAR, ) établis à l issue de ses missions d assistance technique. L assistance technique locale de la Banque mondiale est assurée notamment à travers son projet d appui à la gestion économique (PAGE), qui couvre les domaines suivants : (1) préparation du budget (études pour la mise en place des CDMT), (2) recettes (révision du Code général des impôts et taxes, élargissement de l assiette fiscale, introduction de la TVA, mise à jour du plan comptable national, réhabilitation des postes douaniers, étude sur l impact budgétaire de l entrée du Burundi à l East African Community) ; (3) ressources humaines et masse salariale (recensement des agents, acquisition d un logiciel intégré de gestion des ressources humaines, étude pour la mise en place d un Office national des pensions et des risques professionnels) ; et (4) système d information intégré de gestion des finances publiques (complément de modules spécifiques au niveau budgétaire et comptable et sécurisation matérielle et logicielle). Dans le cadre de l appui budgétaire à la stabilisation macroéconomique du 9 ème FED ( ), l Union européenne apporte un appui institutionnel et une assistance technique au MdF. L UE finance la Cellule d appui au Cadre de Partenariat. L appui institutionnel a été marqué par le recrutement et le financement d un Cabinet, pour un court terme, chargé d appuyer le MdF et la Cellule d appui dans l organisation, la coordination de l élaboration, de la mise en œuvre et du suivi des réformes en gestion des finances publiques (réorganisation du MdF, réorganisation et missions de la Cellule, préparation du budget, TOFE). La France participe à l amélioration de la gestion des FP à travers son projet d appui à la réhabilitation des administrations économiques et financières (PARAFE). Le PARAFE a trois composantes : (1) douanes (équipement informatique, liaisons entre bureaux, liaison Douanes- impôts, formation) ; (2) impôts (équipement informatique) ; et (3) statistique. Ce projet a été mis en œuvre par quatre assistants techniques permanents de la Coopération française. Pour succéder à PARAFE arrivé à terme en fin 2008, la France a préparé un nouveau projet intitulé «Gestion des Finances Publiques». Ce nouveau projet, s il est adopté par Paris, sera exécuté sur une durée de trois ans et comprendra trois composantes : (1) gestion budgétaire et comptable, (2) renforcement des administrations fiscales et douanières, et (3) archivage et contrôles. Le DFID et la Coopération hollandaise financent l assistance technique d un Conseiller résident à long terme du FMI qui est chargé d assister le MdF dans la finalisation et la mise en œuvre de la stratégie de réforme et le plan d actions correspondant, et à la facilitation du travail de la Cellule d appui. 22