STRATEGIE DE RENFORCEMENTDES FINANCES PUBLIQUES (SRFP) Document de Stratégie de Renforcement des Finances Publiques

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1 STRATEGIE DE RENFORCEMENTDES FINANCES PUBLIQUES (SRFP) MINISTERE DES FINANCES ET DU BUDGET BURKINA FASO UNITE PROGRES - JUSTICE Document de Stratégie de Renforcement des Finances Publiques Février 2007

2 STRATEGIE DE RENFORCEMENTDES FINANCES PUBLIQUES (SRFP) Table des matières Sigles et abréviations... 5 Résumé introductif... i Le processus d élaboration de la SRFP...i Les points d ancrage de la Stratégie...i L Opérationnalisation de la stratégie...ii Les Priorités du PAST...ii Les modalités de mise en œuvre... iv Les principales étapes... iv Introduction... 5 Rappels... 5 Démarche méthodologique Contexte et justification de la SRFP Cadre général des Finances publiques au Burkina Faso Définition du champ des Finances Publiques Rôle des principaux acteurs Le Ministère des Finances et du Budget (MFB) Les institutions et autres ministères Les organes de contrôle interne (administratif) Les organes de contrôle externe (juridictionnel, parlementaire et constitutionnel) Les entités déconcentrées et décentralisées sous tutelle du MFB Cadre juridique Principaux processus et outils de gestion Outils de préparation du budget Outils de gestion du budget Bilan de la mise en œuvre des réformes dans le secteur des Finances Publiques depuis Principaux résultats des réformes de 1991 à La Stratégie de renforcement des Finances Publiques Les enjeux et les défis à relever La vision et les objectifs de la SRFP La vision Les objectifs Le champ de couverture de la SRFP L horizon Les principes directeurs de la SRFP Participation et responsabilisation Priorisation des activités Partenariat Unicité du pilotage de la mise en œuvre des actions Février 2007

3 STRATEGIE DE RENFORCEMENTDES FINANCES PUBLIQUES (SRFP) 4.6 Les résultats et les programmes Les risques Les modalités de mise en œuvre Financement Dispositif de pilotage Le suivi - évaluation Annexe 1 : Profil des opérations financières de l Etat... 1 Annexe 2 Tableau de convergence des pays de l UEMOA... 1 Annexe 3 Synthèse du diagnostic de la situation des Finances Publiques... 1 Annexe 4 Cadre logique... 1 Annexe 5 Profil des PAST Annexe 6 Maquette du Cadre budgétaire à moyen terme de la SRFP... 1 Février 2007

4 STRATEGIE DE RENFORCEMENTDES FINANCES PUBLIQUES (SRFP) LISTE DES TABLEAUX ET FIGURES Figure 1 - Représentation synthétique du secteur des finances publiques Page 10 Figure 2 - Schéma du dispositif de pilotage Page 47 Tableau 1 - Solde budgétaire Page 25 Tableau 2 - Recettes fiscales Page 25 Tableau 4 - Dépenses de lutte contre la pauvreté Page 25 Tableau 5 - Flux d aide extérieure Page 26 Tableau 6 - Profil des financements extérieurs (dons et prêts) Page 26 Encadré 1 - Dynamique de la réforme de l aide (CGAB-CSLP) Page 15 Encadré 2 - Objectifs du millénaire pour le développement Page 29 Encadré 3 - Déclaration de Paris sur l efficacité de l aide Page 30 Encadré 4 - Code de transparence de l UEMOA Page 31 Encadré 5 - Normes internationales de contrôle Page 32 Février 2007

5 Sigles et abréviations AFROSAI AJT BAD BM CAM CDMT CASEM CC CCIA-B CE CF CFAA CGA CICL CID CIE CIFE CIR CODEP CNDP CNCS CNPE CP CPAR CPC CSLP CT DAF DAMOF DCCF DCE DCMP DDP DEP DGB DGCOOP DGEP DGFP DGI DGTCP DSMT DM African Organization of Superior Audit Institutions Agence judiciaire du Trésor Banque Africaine pour le Développement Banque Mondiale Commission d Attribution des Marchés Cadre des Dépenses à Moyen Terme Conseil d Administration du Secteur Ministériel Cour des Comptes Chambre de Commerce, d Industrie et de l Artisanat du Burkina Commission Européenne Contrôleur Financier Country Financial Accountability Assessment (Obligation de rendre compte de la gestion des finances publiques et des pratiques de comptabilité du secteur privé) Centre de Gestion Agréé Comptabilité Intégrée des Collectivités Locales Circuit Informatisé des Dépenses Comptabilité Intégrée de l État Circuit Intégré des Financements Extérieurs Circuit Intégré de la Recette Comité de suivi des Délais de Paiements Comité National de Dette Publique Comité National de Coordination et de Suivi des réformes dans le secteur des marchés publics Comité National de Politique Economique Comité de Pilotage Revue analytique du système de passation des marchés publics Cadre Permanent de Concertation Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté Collectivités Territoriales Direction de l Administration et des Finances Direction des Affaires Monétaires et Financières Direction Centrale du Contrôle Financier Délégation de la Commission Européenne Direction Centrale des Marchés Publics Direction de la Dette Publique Direction des Études et de la Planification Direction Générale du Budget Direction Générale de la Coopération Direction Générale de l Économie et de la Planification Direction Générale de la Fonction Publique Direction Générale des Impôts Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique Document de Stratégie à Moyen Terme Direction du Matériel Décembre 2006

6 DRH DSI DSO EPE FMI HACLCC IFAC IAP IASB IFU IGE IGF INTOSAI MEDEV MFB MFPRE OHADA PAA PAPS PAREF PARI PAST PEFA PG PIB PIP PPTE PRGB PTFs RDP RONC RNI RSI SBC-CSLP SDI SIGASPE SINTAX SP-PPF SRFP ST-CP/PRGB SYGADE TOFE UEMOA Direction des Ressources Humaines Direction des Services Informatiques Direction de la Solde et de l Ordonnancement Établissement Public de l État Fonds monétaire international Haute Autorité de Coordination de la Lutte Contre la Corruption International Federation of Accountants Instrument Automatisé de Prévision International Accounting Standards Board Identifiant Financier Unique Inspection Générale d État Inspection Générale des Finances International organisation of Superior Audit Institutions Ministère de l Économie et du Développement Ministère des Finances et du Budget Ministère de la Fonction Publique et de la Réforme de l État Organisation pour l Harmonisation du Droit des affaires en Afrique Programme d Appui à l Administration Programme d Appui à un Programme Sectoriel Programme d Appui aux Réformes Economiques et Financières Programme d Appui Régional à l Intégration Plan d Actions Sectoriel Triennal Public Expenditure and Financial Accountability Payeur Général Produit Intérieur Brut Programme d Investissement Public Pays Pauvres Très Endettés Plan d actions pour le Renforcement de la Gestion Budgétaire Partenaires Techniques et Financiers Revue des Dépenses Publiques Rapport sur l Observation des Normes et Codes Régime Normal d Imposition Régime Simplifié d Imposition Soutien Budgétaire Conjoint au Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté Schéma Directeur Informatique Système Intégré de Gestion Administrative et Salariale du Personnel de l État Système Informatisé de Taxation Secrétariat Permanent pour le Suivi des Politiques et Programmes Financiers Stratégie de Renforcement des Finances Publiques Secrétariat Technique du Comité de Pilotage du PRGB Système de Gestion et d Analyse de la Dette Tableau des Opérations Financières de l État Union Économique et Monétaire Ouest Africaine Décembre 2006

7 Résumé introductif Le processus d élaboration de la SRFP Le Ministère des Finances et du Budget a décidé d inscrire les réformes en matière de gestion des finances publiques dans une démarche sectorielle à moyen et long termes via l élaboration d une Stratégie de Renforcement des Finances publiques (SRFP) assortie d un Plan d Actions Sectoriel Triennal (PAST). En 2006, le Ministère des Finances et du Budget a mis en place, un Groupe de pilotage, présidé par le Secrétaire Permanent pour le suivi des politiques et programmes financiers, chargé de coordonner les travaux d élaboration de la SRFP. Le cabinet ADE a fourni, entre juin et septembre 2006, un appui méthodologique et technique à l équipe d homologues également appuyée par un expert national du Cabinet CIECAM. La démarche méthodologique des termes de référence retenait comme préalable à l élaboration de la stratégie sectorielle, l actualisation du bilan diagnostic et comme méthode de travail, une approche participative s appuyant sur l équipe d homologues et concertée avec une validation régulière des travaux par le Groupe de pilotage. Les points d ancrage de la Stratégie L élaboration de la Stratégie de Renforcement des Finances Publiques répond aux enjeux et aux défis liés à la lutte contre la pauvreté d une part et aux exigences internationales et régionales d autre part. Ces exigences se mesurent par rapport à des normes et des codes de bonnes pratiques en matière de transparence permettant des comparaisons internationales et introduisant la notion de performance appliquée aux objectifs assignés à l action publique. Dans ce contexte, les efforts du Burkina Faso visent en permanence à renforcer la gouvernance économique, en particulier dans le domaine de la gestion des finances publiques où l objectif est de respecter les normes internationales en la matière, en se référant à cet égard notamment aux critères du PEFA. D une manière générale, l élaboration de la SRFP s inscrit dans le cadre de l amélioration de la contribution du système des finances publiques à la mise en œuvre des actions de lutte contre la pauvreté, et ce dans un environnement macroéconomique stable. L objectif global de la SRFP est «d établir un système de gestion des Finances Publiques performant, conforme aux standards internationaux». Décembre 2006 page i

8 L objectif global sus - défini sera atteint à travers les 8 résultats suivants qui constituent des objectifs spécifiques à poursuivre tout au long de la période couverte par la stratégie : Résultat 1 : La programmation des dépenses répond à des principes d allocation stratégique des ressources et de gestion axée sur les résultats ; Résultat 2 : Les dispositifs de mobilisation des ressources intérieures et extérieures sont efficaces et permettent d obtenir les moyens nécessaires au financement des dépenses dans le respect de l équilibre budgétaire ; Résultat 3 : Les procédures de gestion des dépenses publiques sont efficaces et transparentes ; Résultat 4 : Les données sur l exécution sont disponibles à bonne date, fiables et exhaustives ; Résultat 5 : La responsabilité des acteurs est renforcée à toutes les étapes de la dépense et de la recette ; Résultat 6 : Le système de contrôle est cohérent, efficace et conforme aux normes internationales ; Résultat 7 : L environnement du secteur des finances publiques et du secteur financier est favorable au développement du secteur privé ; Résultat 8 : Les capacités institutionnelles du Ministère chargé des Finances et du Budget et des structures partenaires sont cohérentes avec l ensemble de leurs missions. L Opérationnalisation de la stratégie Les résultats attendus seront atteints à travers la mise en œuvre de programmes prioritaires dans le cadre de plans d actions sectoriels triennaux (PAST) glissants dont le premier couvrira la période Le PAST constituera donc le cadre d opérationnalisation de la SRFP. Les Priorités du PAST Le PAST est constitué d activités regroupées en programmes et sous programmes régulièrement actualisés pour tenir compte de leur pertinence du moment et du caractère évolutif de l environnement des finances publiques. En ligne avec cette considération, le Plan d actions opérationnel est structuré en 9 programmes et plus d une cinquantaine d activités qui permettront d atteindre les résultats poursuivis par la SRFP. Un programme de soutien intitulé «Zéro» est consacré au pilotage et au suivi évéaluation. Décembre 2006 page ii

9 Les programmes qui seront conduits sont rappelés ci-après : Programme 1 Prévision et programmation budgétaires Sous programme 1.1 : Prévisions macro économiques Sous programme 1.2 : Gestion axée sur les résultats Programme 2 Mobilisation et gestion des ressources Sous programme 2.1 : Mobilisation des ressources intérieures Sous programme 2.2 : Mobilisation et gestion des ressources extérieures Sous programme 2.3 : Gestion de la trésorerie Programme 3 Optimisation des procédures d exécution du budget Sous programme 3.1 Cadre juridique des finances publiques Sous programme 3.2 Marchés publics Sous programme 3.3 Circuit de la dépense Programme 4 Opérationnalisation de la déconcentration et accompagnement de la décentralisation Sous programme 4.1 Déconcentration budgétaire Sous programme 4.2 Déconcentration des services du MFB Programme 5 Gestion de l information et archivage Sous programme 5.1 Production, analyse et diffusion de l information Sous programme 5.2 Archivage Programme 6 : Renforcement du contrôle et lutte contre la corruption Sous programme 6.1 Renforcement du contrôle Sous programme 6.2 Lutte contre la corruption Programme 7 : Contribution à l amélioration de l environnement de l investissement privé Sous programme 7.1 Promotion du système financier Sous programme 7.2 Facilitation de l accès aux titres de propriété Sous programme 7.3 Simplification du dispositif fiscal Programme 8 Renforcement des capacités institutionnelles du secteur des finances publiques Sous programme 8.1 Capacités institutionnelles Sous programme 8.2 Schéma Directeur Informatique Programme 9 Renforcement de l exercice des autres missions Sous programme 9.1 Gestion du portefeuille de l Etat Sous programme 9.2 Intégration économique et monétaire Sous programme 9.3 Renforcement de l Agence judiciaire du Trésor Sous programme 9.4 Renforcement du contrôle des jeux de hasard Décembre 2006 page iii

10 Les modalités de mise en œuvre Le pilotage de la SRFP est assuré par une instance unique représentée par le Comité de Pilotage, chargé d en superviser la mise en œuvre. Ce comité sera présidé par le Ministre chargé des finances et du budget et regroupera outre les directions centrales du Ministère des finances et du budget et les autres départements et structures partenaires, les partenaires techniques et financiers soutenant la mise en œuvre de la stratégie et un représentant des partenaires sociaux. Le Comité de Pilotage est appuyé par un secrétariat technique assuré par le Secrétariat permanent pour le suivi des politiques et programmes financiers (SP-PPF), à travers une direction dédiée à cette tâche, chargée de faciliter la mise en œuvre par l accompagnement des structures opérationnelles, la coordination des actions et le suivi - évaluation. Si le pilotage de la réforme est unique, la mise en œuvre est déléguée aux structures responsables au travers de Groupes de travail spécialisés par programme ou groupe de programmes. Les principales étapes La démarche méthodologique et l organisation du travail ont permis d aboutir aux résultats définis dans les termes de référence. Les étapes critiques pour assurer le lancement opérationnel de la SRFP ont été déterminées en fonction de la complexité de la mise en œuvre d une stratégie qui dépasse le cadre unique du Ministère des finances et du budget. Avant l étape cruciale de validation du document de stratégie pour lui conférer un caractère officiel, une réflexion approfondie a été menée sur le contenu des programmes pour s assurer de la pertinence des actions, de leur cohérence, du réalisme du planning et du chiffrage des coûts. Un Conseil d Administration du Secteur Ministériel des Finances et du Budget a été tenu le 30 novembre 2006 sous la présidence du ministre, avec pour objectifs de valider le document de stratégie. L année 2007 est donc une année charnière de transition entre la fin des activités du PRGB et la mise en route effective de la SRFP. Cette année sera mise à profit pour préparer dans les meilleures conditions et de manière participative le PAST Décembre 2006 page iv

11 Introduction Rappels Après une décennie de mise en œuvre de programmes d ajustement structurels, appuyés par la Communauté financière internationale, caractérisée par une croissance soutenue et un cadre macroéconomique stable, le Ministère de l Economie et des Finances a lancé, en 2000, une réflexion pour définir un cadre global et cohérent de réformes du système de gestion budgétaire. Cette réflexion s est traduite par l adoption le 31 juillet 2002 d un Plan d actions pour le renforcement de la gestion budgétaire (PRGB) avec comme objectif global «Améliorer durablement la transparence, la fiabilité et l efficacité dans la gestion budgétaire». Ce programme de réformes, initialement centré sur l amélioration des dépenses, a été complété par la suite par un volet «amélioration du recouvrement des recettes». Le PRGB a pris en compte : l importance de rationaliser l administration et la gestion des structures impliquées dans la gestion budgétaire ; la nécessité de renforcer la discipline et la transparence dans l exécution budgétaire à travers un réaménagement approprié du dispositif législatif et réglementaire et une application effective des règles édictées ; la recherche d une meilleure programmation des dépenses par une utilisation judicieuse et harmonieuse des instruments en cours d expérimentation afin d assurer des choix budgétaires appropriés ; la nécessité de poursuivre le double effort de mobilisation optimale des ressources internes et externes pour financer les plans d actions issus du CSLP ; la pertinence de disposer d un système fiable d informations budgétaires et financières ; l urgence de rendre opérationnel ou de renforcer le dispositif prévu en matière de contrôle et d obligation de rendre compte de la gestion des deniers publics. Ce cadre fédérateur des réformes dans le domaine des finances publiques a permis d obtenir des résultats appréciables. Dans un souci de consolidation des acquis et face à la nécessité d amplifier certaines réformes au regard des faiblesses persistantes, le ministère chargé des finances et du budget a décidé d inscrire ces progrès dans une démarche sectorielle à moyen et long termes en engageant l élaboration d une Stratégie de Renforcement des Finances Publiques (SRFP), assorti d un Plan d Actions Triennal Sectoriel (PAST). Il s agira d un programme opérationnel triennal glissant qui reprendra dans l ordre de priorité établi par la stratégie les actions programmées qui feront l objet d un chiffrage. Le Cadre Budgétaire à Moyen Terme (CBMT) de la SRFP traduira, pour la période triennale, les besoins de financement relevant de la mise en œuvre du PAST. Décembre 2006 page 5

12 La formulation de la présente Stratégie répond à plusieurs impératifs : La volonté d inscrire les progrès dans la continuité grâce à une démarche programmatique ; La nécessité de renforcer les capacités (maîtrise des outils, ressources humaines formées, etc.) de tous les acteurs pour garantir la mise en œuvre effective des réformes ; L instauration d une véritable politique de communication interne et externe adaptée à chaque catégorie de partenaires ; L obligation d insérer toute stratégie sectorielle dans un cadre de coordination indispensable à la réussite de la mise en œuvre du CSLP, cadre fédérateur des différentes actions des départements ministériels. L actualisation du bilan diagnostic, réalisée courant 2005, a été un préalable à l élaboration de la stratégie sectorielle. Basée sur les nombreux travaux de diagnostic existants 1, cette opération a permis de disposer d une situation de référence, de justifier les options de la stratégie et de faire une identification et une hiérarchisation des mesures à prendre. Les problèmes étant généralement bien identifiés, l accent a été mis sur les solutions qui hisseront progressivement le secteur des finances publiques aux niveaux d efficacité et de développement institutionnel correspondant aux standards internationaux. Démarche méthodologique 2 A l issue de ce bilan diagnostic réalisé dans le cadre du PRGB, le Ministère chargé des finances et du budget a mis en place, début 2006, un Groupe de pilotage 3, présidé par le Secrétaire permanent pour le suivi des politiques et programmes financiers, chargé de coordonner les travaux d élaboration de la SRFP. A cet effet, deux consultants internationaux et un expert national ont été recrutés et une équipe d homologues a été mise en place pour travailler conjointement à l élaboration de la Stratégie. Cette organisation du travail a assuré la maîtrise complète du processus d élaboration de la stratégie via la validation systématique des travaux à travers des sessions du Comité de pilotage. En outre, le travail participatif et interactif entre les membres du groupe de travail, aussi bien pour la validation du diagnostic, que pour la rédaction de l avant-projet de stratégie et l élaboration du Programme d actions, a garanti une réelle appropriation du contenu par les parties prenantes. De plus, la méthode de travail a permis de s assurer de la faisabilité des réformes et de la bonne adéquation entre les orientations retenues et la situation nationale. En effet, les membres du groupe de travail ont été à la base de ce processus par leur implication et leur 1 PRGB Diagnostic, Rapport final, Septembre 2001 ; Rapport CFAA, «Evaluation de l obligation de rendre compte de la gestion de finances publiques et des pratiques de comptabilités du secteur privé, volumes 1, 2, 3, 2002 ; Report on the Observance of standards and codes (ROSC), Fiscal transparency module, IMF, July Annexe n 2 tableau sur les étapes fondamentales dans l élaboration de la SRFP. 3 Arrêté /MFB/CAB/SP-PPF du 15 mars 2006 portant création, attribution et fonctionnement du groupe de pilotage de la SRFP. Décembre 2006 page 6

13 rôle dans la recherche des informations et également en facilitant l organisation des débats et la réflexion sur la stratégie au sein des structures. Enfin, le Ministère a recherché l adhésion des différentes structures internes et partenaires, y compris des partenaires techniques et financiers, en partageant très largement les documents aux différentes étapes du processus et en organisant des ateliers de restitution. Le présent document de Stratégie de Renforcement des Finances publiques est donc l aboutissement d un processus de réflexion participatif. Il traduit les défis à relever par le gouvernement dans le domaine de la gestion des finances publiques au cours des neuf prochaines années et a l ambition de constituer le cadre de référence pour tous les acteurs intervenant dans ce secteur. La SRFP s articule autour de quatre parties : Contexte et justification de la stratégie. Cadre général des Finances Publiques au Burkina Faso. Bilan de la mise en œuvre des réformes. Orientations stratégiques et contenu de la SRFP. Décembre 2006 page 7

14 1. Contexte et justification de la SRFP Le Gouvernement a pris l option résolue de promouvoir la bonne gouvernance telle que déclinée dans le quatrième axe du Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP) adopté en Dans le domaine de la gouvernance économique, l amélioration de la gestion budgétaire et l accroissement de l efficacité des dépenses publiques dans un cadre de gestion transparent apparaissent clairement comme des préalables à la réussite de la lutte contre la pauvreté, le budget de l Etat étant son principal cadre d opérationnalisation. La stratégie de renforcement des finances publiques (SRFP) vise donc une consolidation de la gouvernance économique en poursuivant la mise en place des bases techniques et institutionnelles indispensables pour une gestion saine, transparente et efficace des finances publiques en vue du financement du programme d actions prioritaires du CSLP. Jusqu à présent, le PRGB a été l instrument permettant la mise en chantier d une série de réformes fondamentales en matière de gestion des finances publiques. Au regard des résultats du bilan, et du caractère évolutif de l environnement des finances publiques, les orientations du PRGB se révèlent être toujours d actualité et pertinentes pour continuer à relever les défis qui se posent dans la gestion budgétaire. Cependant, le besoin d une stratégie sectorielle est évident. L élaboration d une stratégie de renforcement et de modernisation des finances publiques de l État burkinabé repose en effet sur une triple nécessité. D abord, les réalisations du PRGB demanderont une consolidation dans le temps et l ampleur de certaines réformes comme la mise en place de la décentralisation, le renforcement des systèmes de contrôle ou la démarche vers plus de performance sont des réformes ambitieuses, de longue haleine et évolutives qui plaident en faveur d un horizon de moyen et long termes. La stratégie devrait donner plus de visibilité à l action du Ministère en prenant en compte l ensemble de ses missions et attributions. L opérationnalité de ses actions se trouvera également améliorée grâce à une programmation systématique et pluriannuelle des actions dans le Plan triennal d actions sectoriel (PAST). Ensuite, la réforme des finances publiques ne peut être une addition de réformes hétérogènes. Un cadre fédérateur et cohérent des réformes dans le secteur des finances publiques sera un puissant vecteur de mobilisation des acteurs de la réforme et des partenaires techniques et financiers ainsi que des ressources intérieures et extérieures. La stratégie constituera un cadre cohérent pour les interventions des partenaires techniques et financiers. Ces derniers ont marqué leur disponibilité à soutenir les réformes budgétaires en tant qu éléments susceptibles de renforcer la gouvernance économique tout en parant au risque fiduciaire qu ils appréhendent dans les opérations d appui budgétaire qui deviennent de plus en plus le canal privilégié et recommandé au niveau international pour la délivrance de l aide au développement. Enfin, la SRFP permettra de disposer d un pilotage unique afin de coordonner les réformes et l ensemble des programmes et des projets du secteur. Ce pilotage s appuiera sur un dispositif de suivi participatif regroupant les acteurs internes, les structures partenaires et les partenaires au développement. Décembre 2006 page 8

15 2. Cadre général des Finances publiques au Burkina Faso La présentation du secteur des finances publiques porte sur la définition du champ, le rôle des principaux acteurs, les données économiques et financières, le cadre juridique et enfin, les principaux processus et outils de gestion des finances publiques. 2.1 Définition du champ des Finances Publiques Le Secteur des Finances Publiques est constitué par l ensemble des entités chargées de définir le cadre économique et institutionnel des Finances Publiques et de gérer et contrôler les ressources et les dépenses publiques. Il comprend : Les entités centralisées de gestion économique et budgétaire et de contrôle administratif : o le Ministère des finances et du budget, les structures rattachées et les structures de mission (ENAREF, CNPE, ) ; o les structures chargées de la préparation et de l exécution budgétaire des institutions et des autres ministères ; o l entité de contrôle administratif rattachée au Premier Ministère, en l occurrence l Inspection générale d Etat (IGE). Les entités déconcentrées et décentralisées sous tutelle financière du MFB : o Collectivités territoriales : régions et communes ; o Secteur parapublic : établissements publics et sociétés d État ; o Projets et programmes de développement. Les institutions nationales relevant des pouvoirs parlementaire et judiciaire et exerçant un rôle d approbation et de contrôle : o Assemblée Nationale ; o Cour des Comptes ; o Conseil Constitutionnel. D autres acteurs ont un impact sur le Secteur des finances publiques par leur contribution financière et technique aux réformes institutionnelles et aux programmes de développement économique ou par une contribution spécifique à l établissement de normes et de standards internationaux.. Ce sont : Les Partenaires techniques et financiers (bilatéraux et multilatéraux). Les institutions économiques et monétaires régionales (UMOA, UEMOA, CEDEAO, UA/NEPAD) qui agissent sur la politique budgétaire et le cadre légal des finances publiques 4 et mettent en œuvre la politique monétaire. Les Organisations internationales ayant des compétences de normalisation : FMI, INTOSAI/AFROSAI, IFAC, IASB, OHADA, La Société civile et le secteur privé (ONG, CCIA-B, etc.). 4 Critères de convergence, directives UEMOA. Décembre 2006 page 9

16 Figure 1 - Représentation synthétique du secteur des Finances Publiques secteur financier ONG Information Agrément / Suivi Cadre légal et réglementaire / Tutelle financière MFB Normes / Directives Normes et critères UEMOA FMI INTOSAI/AFROSAI Règles / Procédures Objectifs / Critères Conditions d éligibilité population Réduction de la pauvreté Préparation/Exécution budgétaire MFB - MEDEV Min Techniques EPN/SN Collectivités Territoriales Prévisibilité / Flux de ressources Information / Flux de remboursement Ressources extérieures PTF Comptes / Information Sanctions / Quitus / Recommandations Flux de ressources citoyens «Rendre compte» Approbation / Contrôles CDC AN - CC IGE IGF DCF- Insp Techn Ressources intérieures MFB Impôts et taxes Services contribuables La figure 1 est une représentation simplifiée des interrelations entre les acteurs publics, les partenaires extérieurs, la société civile (ONG, population, citoyen, contribuable). Les institutions de contrôle externe, Cour des Comptes et Assemblée Nationale, permettent, par leur rôle d approbation et de contrôle, de «rendre compte» aux citoyens de l utilisation des deniers publics. Ils donnent des quitus, prononcent des sanctions et font des recommandations aux agents et structures publics. Les contribuables paient des impôts et taxes qui constituent les ressources intérieures du budget et reçoivent des services (quitus fiscal, conseils et informations ). Les PTFs donnent de la prévisibilité sur leurs engagements et apportent des ressources qui permettent au MFB et aux structures partenaires de mener des actions de réduction de la pauvreté bénéficiant à la population. Les Organisations internationales ayant des compétences de normalisation édictent des normes et directives, sources d évolution du cadre légal et réglementaire, et fixent des objectifs et critères 5 qui s imposent à la préparation et à l exécution du budget. Ces normes peuvent aussi constituer des conditions d éligibilité aux ressources extérieures. 2.2 Rôle des principaux acteurs 5 Par exemple les critères de convergence de l UEMOA. Décembre 2006 page 10

17 2.2.1 Le Ministère des Finances et du Budget (MFB) 6 Le MFB joue un rôle moteur sur le Secteur des finances publiques en assurant la mise en œuvre et le suivi de la politique du Gouvernement en matière de finances et de budget et en exerçant une fonction de tutelle financière sur les collectivités territoriales, les établissements publics, les sociétés à capitaux publics, les projets et programmes de développement et le secteur financier. Il fournit les ressources intérieures, les systèmes budgétaires et comptables nécessaires à l utilisation efficiente des ressources intérieures et extérieures, les documents budgétaires et financiers permettant aux institutions nationales d exercer leur rôle de contrôle et aux populations et partenaires techniques et financiers d être informés. Il est chargé : En matière de politique budgétaire : de l élaboration et du suivi de l exécution de la politique budgétaire ; de l élaboration et du suivi de la politique fiscale ; de la négociation en rapport avec les ministères compétents des accords et des conventions ; de la gestion des contentieux de l Etat en relation avec les ministères concernés ; de l élaboration, de la diffusion et du suivi du tableau des opérations financières en rapport avec le Ministre de l Economie et du Développement ; de l organisation et du contrôle de la comptabilité publique et du trésor, des impôts, des douanes et des domaines ; du contrôle financier des dépenses publiques ; de la gestion du portefeuille de l Etat ; de la gestion de la dette publique intérieure et extérieure ; de l approbation des marchés publics et des baux devant être passés par l Etat ; de la budgétisation des investissements publics ; de l élaboration et de l exécution du budget de l Etat ; de l exécution de la politique financière de l Etat telle que définie par les lois de finances ; de l exercice de la tutelle financière sur les collectivités locales, les établissements publics et les sociétés à capitaux publics ; de la mobilisation des ressources intérieures et extérieures destinées au financement du développement ; de la gestion des relations financières extérieures ; de la signature des conventions et des accords financiers de l Etat ; des questions d intégration économique et monétaire en rapport avec le ministère de l économie et du développement. En matière de politique financière et monétaire : de la coordination et du suivi de la coopération financière avec les bailleurs de fonds ; de la mise en œuvre de la politique monétaire et de change ; de l élaboration et du suivi de la politique d endettement de l Etat. En matière domaniale et foncière : de la conservation de la propriété foncière rurale ; de la gestion du patrimoine immobilier de l Etat ; 6 Décret N /PRES/PM/MFB du 29 octobre 2002 portant organisation du Ministère des finances et du budget et Décret N /PRES/PM du 15 mai 2006 portant attributions des membres du Gouvernement. Décembre 2006 page 11

18 de l élaboration de la réglementation en matière domaniale et foncière Les institutions et autres ministères Les institutions et autres ministères assurent une fonction de gestion des finances publiques exercée par les DAF et les DEP à travers la préparation et l exécution de leurs budgets, y compris la gestion des marchés publics. En ce qui concerne le MEDEV, il a en charge le cadrage macroéconomique, l arbitrage du Programme d investissement public (PIP) et le suivi du CSLP. Par son rôle dans la formulation des politiques de développement et leur traduction en programmes, il a une action complémentaire à celle du MFB Les organes de contrôle interne (administratif) Les organes de contrôle administratif sont placés sous l autorité hiérarchique de l exécutif. Ils comprennent, l Inspection générale d État (Premier Ministère), la direction centrale du contrôle financier (MFB), l Inspection générale des finances (MFB) et les inspections techniques des services. La Haute autorité de coordination de la lutte contre la corruption (HACLC), rattachée au Premier Ministère, complète le dispositif de contrôle interne Les organes de contrôle externe (juridictionnel, parlementaire et constitutionnel) Le contrôle juridictionnel est assuré par la Cour des Comptes. La mise en place d une Cour des Comptes indépendante et autonome correspond aux orientations fixées dans le Code de Transparence des finances publiques de l UEMOA 7. Sa création, son fonctionnement et ses compétences ont été définis par la loi organique n 014/2000 du 16 mai 2000 en cours de relecture. Le contrôle parlementaire est exercé par l Assemblée Nationale, qui s appuie sur la Commission des Finances et du Budget, à travers l examen et le vote des lois de finances (lois de finances initiales, lois de finances rectificatives, lois de règlements) et qui peut exercer tout contrôle budgétaire, y compris la constatation sur place de l exécution matérielle des marchés publics. Le contrôle constitutionnel exercé par le Conseil Constitutionnel consiste, en matière de finances publiques, à vérifier la conformité à la Constitution des engagements financiers pris par l État Les entités déconcentrées et décentralisées sous tutelle du MFB Les établissements publics 8 (61 établissements) sont surtout présents dans les secteurs de l Education (21 établissements), de la Santé (15 établissements) et des prestations de services (9 établissements). Ils ont perçu en 2005, 35,2 milliards de subventions de l Etat et réalisé 11,8 milliards de recettes propres. Les sociétés d Etat interviennent majoritairement dans les prestations de services (10 sociétés sur un total de 14). Elles ont réalisé en 2005 un chiffre d affaires cumulé de 352,6 milliards de FCFA pour un résultat net de 27,4 milliards. Elles ont contribué au budget de l Etat à hauteur de 17 milliards en impôts et taxes et versé 7,1 milliards de dividendes dans les caisses publiques 9. La politique de décentralisation va accroître la responsabilité des collectivités territoriales (13 régions et 352 communes) dans la gestion des finances publiques et impliquer, pour accompagner la décentralisation, un mouvement de déconcentration des services du MFB et des Ministères Techniques. 7 Directive n 002/2000/CM/UEMOA. 8 Septième session de l Assemblée Générale des Sociétés d Etat consacrée aux établissements publics de l Etat - Juillet Quatorzième session de l Assemblée Générale des Sociétés d Etat - Juin Décembre 2006 page 12

19 2.3 Cadre juridique La législation nationale a adopté les principes fondamentaux admis sur le plan international du droit budgétaire. Ces principes fondamentaux ont défini un cadre clair et propice à une bonne gestion et un contrôle des dépenses budgétaires qui garantissent la transparence dans la gestion des deniers publics. Le Burkina Faso a mis en œuvre les directives de l UEMOA portant sur le cadre juridique des finances publiques avec le vote par l Assemblée Nationale de la loi n /AN du 24 janvier 2003 relative aux lois de finances et l adoption du décret n /PRES/PM/MFB du 31 décembre 2003 portant nomenclature budgétaire de l État. La nouvelle nomenclature budgétaire a été appliquée avec succès pour l élaboration et l exécution du budget Le nouveau plan comptable de l État a été adopté par arrêté n /MFB/SG/DGTCP/DELF du 21 juin Il comprend outre la nomenclature des comptes, un dispositif sur les principales procédures comptables et un autre sur le cadre technique de la comptabilité de l État. Les autres textes d application de la loi portant loi de finances, à savoir : décrets portant respectivement règlement général sur la comptabilité publique, régimes des comptables publics et des ordonnateurs et administrateurs de crédits, modalités de contrôle des opérations financières de l État et des autres organismes publics, ont été adoptés en avril L arrêté n /MFB/SG/DGTCP/CODEP portant adoption de la nomenclature des pièces justificatives des dépenses du budget de l État a été pris le 4 janvier Concernant le cadre juridique des marchés publics, il comprend le décret n /PRES/PM/MFB portant réglementation générale des achats publics et les arrêtés d application, adoptés le 27 mai Ce cadre juridique, qui a été complété par un décret sur les contrats de concessions et assimilés (affermage) adopté le 15 décembre 2004, est en cours d adaptation pour le conformer à la directive de l UEMOA relative aux marchés publics. 2.4 Principaux processus et outils de gestion Le Burkina Faso peut se prévaloir de disposer de l essentiel des dispositifs adéquats pour l exécution budgétaire de ses finances publiques et son contrôle. La volonté d accroître la transparence et l efficacité des dépenses publiques a conduit le gouvernement à mettre en place des outils modernes de gestion budgétaire. Cependant, les difficultés d utilisation de ces outils par les acteurs et l insuffisant interfaçage entre les systèmes informatiques sont des faiblesses relevées dans les rapports de diagnostic de la gestion des finances publiques. En matière de contrôle, toutes les opérations d exécution du budget de l État sont soumises au triple contrôle administratif, juridictionnel et parlementaire. L efficacité globale du système de contrôle est cependant amoindrie par le caractère essentiellement documentaire du contrôle a priori et par la faiblesse du taux de couverture des contrôles a posteriori sur l exécution du budget. Le plein exercice des missions des structures et institutions de contrôles exige un renforcement de leurs capacités. Les principaux outils innovants de gestion budgétaire sont présentés ci-dessous pour les phases de préparation et d exécution du budget Outils de préparation du budget Le processus de préparation du budget a connu ces dernières années des évolutions positives avec l introduction du Budget - Programme et du Cadre des Dépenses à Moyen Terme (CDMT). Décembre 2006 page 13

20 Ce dernier fait désormais partie intégrante de la circulaire budgétaire et fixe les enveloppes sectorielles. L implantation du CDMT constitue une innovation structurante dans le processus de concertation entre les départements techniques et celui chargé des Finances et du Budget. Il doit en effet contribuer à orienter les mécanismes de concertation vers la discussion et le choix stratégique des priorités plutôt que sur un simple arbitrage des ressources. L exercice cherche à gagner en efficacité par l élaboration des CDMT sectoriels pour corriger les faiblesses constatées dans l allocation intra sectorielle des ressources. A ce titre, des CDMT sectoriels sont expérimentés dans les secteurs de la santé, de l éducation et des finances publiques. Le Budget-Programme a été introduit dans six ministères pilotes 10 en 1999 comme démarche et outil de rationalisation des choix budgétaires. Il doit être complémentaire au CDMT, celui-ci devant s appuyer sur les budgets - programmes pour la fixation des enveloppes sectorielles indicatives et les budgets - programmes devant intégrer la contrainte globale de ressources compatible avec les objectifs de stabilité macro-économique déterminés par le CDMT. En réalité, la qualité des budgets programmes est très variable suivant les ministères et il n existe pas de clé de passage entre les budgets de programmes et les budgets de moyens ce qui limite leur opérationnalité. L absence de politique sectorielle dans certains ministères et institutions réduit la crédibilité de leurs budgets programmes Outils de gestion du budget Le Circuit Intégré de la Dépense (CID), outil informatique intégrant toutes les étapes de la dépense 11, est un facteur de fiabilité, de transparence et d efficience pour l exécution des dépenses budgétaires. Le Circuit Intégré de la Dépense par le système d information qu il génère, permet une gestion dynamique de la trésorerie et contribue à l efficacité du contrôle interne. Pour compléter le système d information des FP, le Circuit Intégré de la Recette (CIR) est en cours de développement. Le CIR devrait remédier aux difficultés de communication entre les régies financières en créant une plateforme de communication automatique entre les différents systèmes de gestion (SYDONIA pour les Douanes, CIE et CICL pour le Trésor et SINTAX pour les Impôts). Il en est de même pour le Circuit Intégré des Financements Extérieurs (CIFE) qui permettra de les prendre effectivement en compte dans le système d information des finances publiques. Le logiciel de comptabilité intégrée de l État (CIE), qui a contribué à accroître la fiabilité des opérations comptables et à en accélérer le traitement, pourrait encore faire l objet d améliorations (stabilisation du logiciel, développement de modules complémentaires relatifs à la production de documents de synthèse, interfaçage avec les principales applications). La mise en œuvre du SIGASPE en 1998 a permis d améliorer la gestion des dépenses de salaire du personnel de l État. Ce logiciel doit être complété par de nouveaux modules pour permettre de traiter divers aspects de la gestion du personnel aujourd hui assurés de façon manuelle telle que la gestion des carrières, etc. 10 Il s agissait des ministères de l Economie et Finances, de la santé, de l enseignement de base et de l alphabétisation, des enseignements secondaire, supérieur et de la recherche scientifique, de la défense, et de l administration territoriale et de la sécurité. 11 La préparation du budget, l initialisation des crédits, l engagement, l ordonnancement et le paiement. Décembre 2006 page 14

21 2.5 Processus de mobilisation des appuis extérieurs La mise en œuvre du cadre stratégique de lutte contre la pauvreté bénéficie de l appui des différents partenaires au développement. Les appuis déboursés sous forme d aide budgétaire globale sont organisés par le Cadre général d organisation des appuis budgétaires en soutien à la mise en œuvre du CSLP (i.e. Encadré 1 ci-dessous). Le CGAB-CSLP s inscrit dans le cadre de la réforme des modalités d acheminement et de gestion de l aide (cf. Déclaration de Paris, i.e. encadré 3 page 33). Il capitalise l expérience acquise pendant le «test sur la réforme de la conditionnalité», mené au Burkina Faso entre 1997 et Encadré 1 - Dynamique de la réforme de l aide en marche : Le CGAB-CSLP Le CGAB-CSLP a été conçu en 2004 et mis en place formellement avec la signature de l Accord CGAB-CSLP le 11 janvier 2005 par le Gouvernement et les représentants de la Banque mondiale, la Commission européenne, le Danemark, la France, les Pays-Bas, la Suède et la Suisse. Il a été complété le 18 janvier avec la signature de la BAD et le 23 mai 2005 avec l adhésion de l Allemagne. Il prend la relève du Protocole d Intention SBC-CSLP conclu en 2002 entre l UE et cinq PTFs bilatéraux (Belgique, Danemark, France, Pays-Bas, Suède et Suisse) et approuvé par le gouvernement burkinabé. L Accord CGAB-CSLP est assorti d un Règlement Intérieur signé le 23 mai 2005 et d une matrice agréée de mesures et d indicateurs adoptée en juillet L objectif général est de soutenir la mise en œuvre du CSLP à travers des appuis budgétaires non ciblés tout en améliorant leur efficacité et en réduisant leurs coûts de gestion. Les objectifs spécifiques sont : contribuer à une plus grande appropriation par le Gouvernement de la définition et de la mise en œuvre de la stratégie de réduction de la pauvreté ; améliorer le dialogue entre le Gouvernement et les Partenaires par l établissement d un véritable partenariat, en mettant l accent sur l efficacité de la politique gouvernementale ; améliorer la prévisibilité des ressources à moyen terme et assurer un déboursement allant dans le sens du cycle budgétaire ; améliorer l harmonisation des pratiques des Partenaires dans la mise en œuvre des appuis budgétaires et dans la définition des conditionnalités de déboursement ; améliorer la coordination des Partenaires à travers des missions, études, audits et appréciations conjoints et coordonnés ; favoriser le renforcement des capacités des parties (Partenaires et Gouvernement). Le gouvernement et les partenaires se sont mis d accord sur les principes généraux suivants : le Gouvernement assure le leadership en matière de coordination de l aide budgétaire et d animation du CGAB ; le CGAB constitue la base commune pour définir et mettre en œuvre l aide budgétaire fournie pour la mise en œuvre du PAP-CSLP ; le CSLP, le PAP-CSLP et les rapports annuels de mise en œuvre du PAP-CSLP sont la source de tous les éléments de support des appuis budgétaires, qu il s agisse des mesures de politique ou des indicateurs de résultats, de même que le Programme de renforcement de la gestion budgétaire, et ses rapports annuels de mise en œuvre ; les appuis budgétaires sont déboursés sous forme d'aide budgétaire non ciblée. Ils sont utilisés pour financer les dépenses inscrites dans la loi de finances annuelle et respectent les procédures nationales en vigueur. Décembre 2006 page 15

22 3. Bilan de la mise en œuvre des réformes dans le secteur des Finances Publiques depuis 1991 Après une période d exception politique couvrant presque une décennie, la situation macroéconomique à la fin des années 80, malgré l auto - ajustement, présentait un tableau préoccupant, caractérisé par une forte dégradation des comptes extérieurs, des déséquilibres budgétaires prononcés et l accumulation importante d arriérés intérieurs et extérieurs. Il s agissait là des conséquences d un ralentissement des échanges commerciaux avec l extérieur, d une non maîtrise des dépenses et de la croissance du service de la dette publique. Pour inverser cette tendance, le Burkina Faso s est engagé depuis 1991, avec le soutien des partenaires techniques et financiers, dans une série de réformes économiques et structurelles répondant aux critères d une économie de marché pour rétablir la stabilité macroéconomique et créer les conditions nécessaires à une amélioration durable des conditions de vie de la population. La conduite des réformes est caractérisée par deux périodes distinctes : i) la période , marquée par des programmes de stabilisation appuyés par les diverses facilités du FMI, avec un accent particulier sur l assainissement des finances publiques ; ii) la période post 2000, marquée par la mise en œuvre du CSLP en 2000, document fédérateur de tous les acteurs du développement. Les différents programmes conduits de façon continue de 1991 à 2000 avec le soutien du Fonds monétaire international et de l ensemble de la communauté financière ont eu pour but l assainissement des finances publiques. Leurs objectifs ont porté sur le taux de croissance du PIB, le taux d inflation et le déficit du compte courant extérieur. En 1997, le pays devient éligible à l initiative PPTE et le point d achèvement est atteint en Son premier cadre stratégique de lutte contre la pauvreté, élaboré en 2000, précise les objectifs et les ambitions du gouvernement en matière de lutte contre la pauvreté. Un programme de renforcement de la gestion budgétaire a été lancé en L évaluation de la gestion des finances publiques des pays PPTE menée en fait ressortir les forces et les faiblesses du système burkinabé et conclut au respect de 9 des 16 critères établis au titre de l initiative PPTE. Le Burkina Faso a fait des progrès depuis l évaluation de l année 2001 sur les aspects de contrôle des arriérés, d enregistrement des transactions et de 12 Evaluation des capacités de suivi de l exécution de dépenses et plan d action dans le cadre de l initiative PPTE (HIPC- AAP), services de la Banque Mondiale et du FMI, mars Les indicateurs portent - sur l élaboration du budget : champ d application du rapport budgétaire (indicateur 1); ampleur des dépenses financées par des sources extrabudgétaires (I2); fiabilité du budget comme guide d exécution (I3); inclusion du financement extérieur (I4); classification (I5); recensement des dépenses de réduction de la pauvreté (I6); intégration des prévisions à moyen terme (I7); - sur l exécution du budget : arriérés (I8); efficacité du système de contrôle interne (I9); enquêtes de suivi (I10); rapprochement des données budgétaires et bancaires (I11); - sur les rapports budgétaires : régularité des rapports budgétaires internes (I12); les rapports budgétaires périodiques assurent le suivi des dépenses de réduction de la pauvreté (I13); les transactions sont enregistrées dans les comptes dans les délais opportuns (I14); ponctualité de l information financière vérifiée (I15); - sur la passation des marchés publics : efficience et efficacité du système de passation des marchés publics (I16). Décembre 2006 page 16