LA PROBLEMATIQUE DE L EAU EN AFRIQUE AUSTRALE ET NOTAMMENT L AMENAGEMENT DES EAUX EN AFRIQUE DU SUD

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1 SYNTHESE TECHNIQUE LA PROBLEMATIQUE DE L EAU EN AFRIQUE AUSTRALE ET NOTAMMENT L AMENAGEMENT DES EAUX EN AFRIQUE DU SUD Franck Lustenberger Franck.Lustenberger@agroparistech.fr Février 2010 AgroParisTech - Engref à Montpellier B.P MONTPELLIER Cedex 5 Tél. (33) Fax (33) Ministère de l Ecologie, de l Energie, du Développement Durable et de la Mer La Défense Cedex

2 Résumé Depuis le milieu des années 50 un système massif de transfert d eau a été mis en place en Afrique Australe, principalement à l initiative de l Afrique du Sud. Ces aménagements répondent à plusieurs objectifs dont la ligne directrice est de compenser un déséquilibre hydrographique important entre l est du pays (zone bien arrosée) et l ouest, semi-aride. Les transferts visent principalement à mettre en valeur les terres semi-arides du Sud et de l Ouest du pays, conforter le développement de certaines villes minières (Johannesburg pour l exploitation de l or, Kimberley pour celle du diamant). Politiquement, ces orientations d équipement sont sous-tendues par l idéologie du régime d apartheid, qui choisit ainsi de fournir en eau de vastes régions détenues par des agriculteurs blancs (ayant par ailleurs souvent des responsabilités politiques), au détriment des régions naturellement mieux arrosées et occupées par les populations d origine africaine. Il s agit également de «mettre en eau la nature», et d affirmer l omnipotence de l homme (blanc, colon) sur la nature sauvage. La fin de l apartheid en 1994 annonçait a priori un repositionnement du pouvoir sur la question hydraulique, basé sur une redistribution plus équitable de la ressource («Some, for all, for ever», slogan de la nouvelle loi sur l eau), et une meilleur prise en compte des besoins des milieux (sur la base des principes du développement durable). Un examen des dispositions institutionnelles et réglementaires prises depuis 15 ans laisse penser que la gestion de l offre prévaut encore sur la gestion de la demande. Mots clés République d Afrique du Sud, Orange River, transferts d eau, partage équitable, débit réservé, politique de gestion de l offre, politique de gestion de la demande, réallocation de la ressource. Summary Since the middle of the 50s massive water transfers have been established in Southern Africa, mainly from the initiative of the Republic of South Africa. These developments have several objectives which the guideline is to compensate for an imbalance between the large eastern basins (well watered) and the western lands (semiarid). The transfers are intended primarily to enhance the semi-arid lands South and West of the country, and encourage the development of some mining towns (Johannesburg for gold mining, Kimberley for diamond mining). Politically, these equipments are supported by the ideology of apartheid, that chose to provide water for vast regions held by white farmers (who have often political responsibility too), rather than to develop activities in regions naturally better watered and occupied by people of African descent (example of the Bantustans territories on the eastern coast). The end of apartheid in 1994 seemed to announce a new water policy, based on a more equitable share of resources ("Some, for all, for ever" slogan of the new Water Act) and better consideration of the needs of the aquatic environment, within the definition of instream flow requirements. The principles of sustainable development were supposed to be transcribed within the new water policy. A review of the institutional and regulatory framework for 15 years should suggest that water supply management is still more important than water demand management. Keywords Republic of South Africa, Orange River, water installation, water transfers, equitable share, instream flow requirements, supply management, water reallocation 2/30

3 Glossaire ANC CMA DWAF IFR LHWP ORASECOM ORDP SADC WCD WUA African National Congress Catchment Management Agency Department of Water Affairs and Forestry Instream Flow Requirement Lesotho Highlands Water Project Orange-Senqu River Commission Orange River Development project Southern African Development Community World Commission on Dam Water User Association 3/30

4 Table des matières Introduction...6 Les racines multiples de la politique de transfert d eau en Afrique du Sud...6 o Une forte disparité hydrographique... 6 o Une colonisation sur des terres peu pourvues en eau... 7 o Du complexe hydraulique au complexe hydro-politique en Afrique du Sud... 7 La «mission hydraulique» des ingénieurs sud-africains...7 Des choix d aménagement dans la lignée de la construction du régime d apartheid...8 De grands projets hydrauliques pour soutenir le régime d apartheid...9 L organisation des transferts d eau en Afrique australe...10 o L Orange River Development Project : redonner foi à la république sud africaine...10 La genèse du projet : le mythe des Boers...10 Description de l ORDP...10 o Le Lesotho Highlands Water Project : répondre à la soif de Johannesburg...11 La genèse du projet : une forte composante géopolitique...11 Description du projet...12 o Les autres transferts...12 o Transferts d eau et barrages : production et manipulation d espaces...13 Les transferts façonnent dans le temps et l espace la géographie sud-africaine...13 Hybridation des fleuves...13 De l espace passif à l espace actif...14 La gestion de l eau après l apartheid : ambitions et pragmatisme...14 o La loi sur l eau de 1998 : de la volonté de rupture au realisme économique...14 «Some, for all, for ever» : un nouveau cadre politique pour l eau...14 L argumentation économique au secours des transferts...15 La nécessité d une nouvelle gouvernance...16 o La difficile mise en œuvre du partage de l eau...17 La part écologique de la réserve : le mythe du retour vers des débits naturels...17 La réallocation de la ressource face aux droits coutumiers et à la question foncière.18 La difficile péréquation financière des services d eau...19 o Quel avenir pour le système hydropolitique d Afrique australe?...20 Quelques exemples de projets de transferts...20 Une convergence de facteurs plutôt favorables à la poursuite des transferts...20 Conclusion...21 Références bibliographiques /30

5 Annexes /30

6 INTRODUCTION Avec plusieurs milliards de mètres cube d eau transférés chaque année, une extrême variabilité climatique sur son territoire (du climat tempéré à l hyper aride), et une multitude d ouvrages de transfert (barrages, canaux, tunnels, pipeline), l Afrique australe affiche des données extrêmes en matière de gestion de l eau. Mais à la différence d autres régions du monde qui ont également déployé largement cette politique de transferts, l Afrique australe se démarque par un partage très inégal de l eau entre groupes raciaux. La politique raciste de l apartheid, qui a régné sur cette région jusqu au milieu des années 90, a marqué son empreinte dans les politiques de gestion de l espace et des ressources, notamment au travers du principe du «développement séparé» entre les populations noires africaines et une minorité blanche descendante des premiers colons. Dans ce contexte, l Afrique du Sud conjugue l ensemble de ces caractéristiques et illustre à une large échelle ce qui peut être observé chez ses voisins de Namibie, du Botswana ou du Zimbabwe ; l essentiel de cette étude portera donc sur ce pays. Sur cette base, il est légitime de s interroger sur les interrelations entre l organisation de l espace hydraulique sud africain d une part, et la politique menée de façon plus générale par le régime d apartheid et celui qui lui a succédé : quelles sont les éléments clés qui permettent aujourd hui de mieux comprendre l instauration de la politique de transfert d eau en Afrique du Sud? De façon plus précise, comment s organisent ces transferts et en quoi impliquent-ils une relation étroite avec la gestion de l espace? Enfin, la fin de l apartheid a-telle pu apporter des évolutions dans la gestion de l eau en Afrique du Sud? LES RACINES MULTIPLES DE LA POLITIQUE DE TRANSFERT D EAU EN AFRIQUE DU SUD La gestion de l eau en Afrique du Sud s organise autour de nombreux systèmes de transferts d eau. Ils concernent la quasi-totalité des fleuves de la région et des pays riverains. Leur justification est complexe, faisant appel à des arguments autant hydrographiques et naturels, historiques, que politiques au travers du passé de la région marqué par le régime d apartheid (cf carte en Annexe 1 : ressource et demande en eau en Afrique du Sud (Blanchon, 2009), p 26). O UNE FORTE DISPARITE HYDROGRAPHIQUE En Afrique australe comme dans les autres pays où ils sont mis en œuvre, les transferts d eau servent en premier lieu à compenser une forte disparité géographique entre des régions où la ressource en eau est abondante, et d autres où elle manque, ou dont les besoins sont supérieurs aux ressources locales (Lasserre, 2009). Il s agit donc avant tout d une politique de gestion de l offre. Le cas de l Afrique australe n échappe pas à ces caractéristiques : les transferts sont organisés pour atténuer la forte variabilité de la ressource disponible par l utilisation de l espace en rapprochant besoin en eau et ressource disponible (Blanchon et Turton, 2005). Ainsi l Afrique australe est marquée par des précipitations abondantes sur sa côte Est bordée par l Océan Indien (Blanchon, 2009). Le relief s élève vers l ouest jusqu au plateau du Drakensberg, haut de 2000 à 3500 m où les plus fortes précipitations sont concentrées (Blanchon et Turton, 2005). Les précipitations déclinent ensuite très rapidement entre le Drakensberg et la côte ouest atlantique ; celle-ci est bordée par le courant froid du Benguela et n est qu une succession de vastes territoires semi-arides. Mis à part quelques fleuves côtiers de faibles envergures qui s écoulent perpendiculairement au trait de côte, le réseau hydrographique s organise principalement autour du bassin du fleuve Orange. Celui-ci prend sa source sur le plateau du Drakensberg au Lesotho, et s écoule vers l Ouest en s étirant jusqu à son embouchure sur l Atlantique, marquant au passage la frontière entre la Namibie et l Afrique du Sud. Le Limpopo est le second fleuve majeur de la région, qui s écoule depuis le Drakensberg vers le Nord, jusqu au Mozambique. 6/30

7 Le fleuve Orange est profondément marqué par une diminution de son régime jusqu à la côte atlantique. La diminution drastique de la pluviométrie selon ce gradient d une part, l importance des prélèvements sur la ressource mais aussi de l évaporation dans cette région semi-aride d autre part expliquent ce qui est appelé la «double allogénie du fleuve» (Blanchon, 2009). Elle se traduit par une diminution très importante de son régime selon un gradient Est-Ouest. A cette disparité dans la répartition spatiale de la ressource, il convient d ajouter une forte variabilité intra et interannuelle. D importantes sécheresses ont marqué l histoire de la région, notamment pendant les décennies 1930 et Celles-ci ont naturellement fait prendre conscience de la fragilité de la disponibilité de la ressource. La nécessité de transférer l eau et de la stocker s est imposée (Blanchon, 2009) O UNE COLONISATION SUR DES TERRES PEU POURVUES EN EAU A cette forte disparité dans la répartition géographique de la disponibilité en eau s est ajouté un développement des activités économiques sur des terres qui en était dépourvues (ou du moins insuffisamment au regard des besoins) (Blanchon, 2006). Alors que les populations noires africaines étaient, avant la colonisation, réparties pour l essentiel sur la côte orientales, les colons européens s installent sur des terres faiblement pourvue en eau. L activité minière explique ici pour une grande partie l organisation actuelle des transferts d eau. Johannesburg se développe sur la base de l exploitation de filons aurifères, alors que la ville est située sur la ligne de partage des eaux entre les bassins du Limpopo et du Vaal (affluent de l Orange River), avec des précipitations annuelles de l ordre de 600 mm (Blanchon, 2009). Kimberley suit un développement similaire sur la base des mines de diamant, dans une région où la pluviométrie annuelle n est que de 400 mm. D autres régions se développent plus au sud et dans l ouest du pays pour des raisons liées à l activité portuaire : le Cap devient ainsi dès le XVII ème siècle le port d attache de la compagnie hollandaise des Indes orientales. La question agricole, et notamment de l installation de fermiers blancs dans l ouest du pays (dans le cours moyen et inférieur de l Orange River) est plus complexe. Elle procède initialement d une volonté de s installer sur les terres plus ou moins fertiles de la jeune colonie et d apporter une agriculture de subsistance («Boer», nom donné aux premiers blancs, signifie en néerlandais agriculteur). Plus tard, les sud-africains garderont un profond attachement aux valeurs et aux symboles portés par ces paysans blancs, ce qui justifiait en soi d apporter l eau au désert (Turton et al, 2004). La dichotomie entre la disponibilité naturelle de la ressource en eau et l héritage historique des phases de développement et de colonisation de l Afrique du Sud explique pour une part importante la nécessité de penser de vastes systèmes de transferts d eau sur le territoire sud-africain. Johannesburg, fondé à la suite de la découverte d or en 1886, commence à pomper de l eau dans le Vaal en 1903, et un premier barrage est construit à partir de 1922 (Blanchon, 2006). O DU COMPLEXE HYDRAULIQUE AU COMPLEXE HYDRO-POLITIQUE EN AFRIQUE DU SUD La «mission hydraulique» des ingénieurs sud-africains Traditionnellement la loi sur l eau sud-africaine de 1912 consacrait les droits coutumiers par les droits de riveraineté («riparian rights») : l eau et ses usages appartenaient aux propriétaires des terrains traversées par les cours d eau, en l occurrence la minorité blanche. Il n y a pas de contrainte imposée sur les usages (Blanchon, 2009). Lorsque la ressource commence à manquer, s ouvre une deuxième phase de gestion, visant à mettre en œuvre des équipements d envergure pour atteindre l adéquation besoin/ressource. Les premiers barrages apparaissent dès le début du XX ème siècle dans le paysage sud africain, avec la construction du Vaal Dam en 1922 pour fournir de l eau à Johannesburg. 7/30

8 L Afrique du Sud dispose pour cela de moyens financiers importants (grâce à ses ressources minières), mais aussi de moyens techniques conséquents : les ingénieurs se forment dans les différents pays du Commonwealth ainsi qu aux Etats-Unis. Le développement de l irrigation sur de vastes territoires semi-arides au Colorado à la même époque (première moitié du XX ème siècle) ouvre un champ d action considérable pour les décideurs qui y voient le moyen de conquérir de nouvelles terres. Ils en ramènent un savoir-faire technique important, ainsi que l ambition de vouloir rivaliser avec les grands ouvrages mis en place sur le Colorado ou encore dans certains secteurs de l Australie ou de l Inde (Blanchon et Turton, 2005). Plus qu une nécessité économique, «faire fleurir» le désert relevait d un devoir moral (Blanchon, 2009). En outre, sur ces territoires arides, l eau a été utilisée comme un élément de contrôle de la société sud africaine. Ainsi l organisation de l irrigation, notamment au travers de la loi sur l eau de 1912, ne doit pas seulement être comprise comme un moyen de créer des richesses sur le territoire. Elle doit également être interprétée au travers du rôle qu elle a pu jouer pour équilibrer le rapport de force entre anglais et Boer dans la nouvelle Union Sud Africaine du début du XX ème siècle : le contrôle de l irrigation liait nécessairement les propriétaires terriens au nouveau pouvoir central, et permettait, de fait, un meilleur contrôle des terres, mais aussi des populations rurales (Conca, 2006). Des choix d aménagement dans la lignée de la construction du régime d apartheid Les archives du Department of Water Affairs and Forestry montrent que la politique de transfert a été débattue très tôt, y compris au sein même des instances dirigeantes du régime d apartheid nouvellement au pouvoir (le Parti National, qui sera le fer de lance du régime ségrégationniste, existe depuis 1914 mais arrive officiellement au pouvoir en 1946). Les transferts massifs d eau représentent en effet un coût économique important, et leur justification économique est interrogée par une certaine partie du gouvernement. Les détracteurs souhaitent faire prévaloir une gestion plus localisée, ne répondant pas uniquement à la satisfaction de la demande (Blanchon et Turton, 2005). Dans les années 40, différentes options sont ainsi examinées, mettant en jeu des scénarios de délocalisation des activités agricoles et/ou industrielles vers les régions mieux pourvues en eau de la côte orientale, ou au contraire de poursuite d un développement basé sur la gestion de la demande en eau (Blanchon et Turton, 2005). En 1949 L.A. Mackenzie, alors directeur du ministère de l Irrigation, met en exergue devant la Chambre des industries de Johannesburg le coût disproportionné du transport de l eau sur de grandes distances. Il défend un projet de délocalisation des activités industriels (et agricoles) dans l est du pays. Cette option présentait également pour ses défendeurs l avantage d être cohérente avec la politique de développement séparé de l apartheid : le développement industriel sur la côte orientale permettrait de se rapprocher d une main d œuvre noire abondante et peu chère, de développer l économie des bantoustans (principalement les territoires du Ciskei et du Transkei), et d y fixer la population noire (Blanchon, 2001). Cette option ne sera pas retenue pour deux raisons. L importance économique de la région du Gauteng (région de Johannesburg) est mise en avant et le choix est fait d y maintenir les activités minières et industrielles. Cette petite région située sur la ligne de partage des eaux du Vaal et du Limpopo concentre 50% de la richesse du pays, consomme 85% de l électricité du pays (et 50% de celle de la région d Afrique australe). Le débit des rivières est souvent modeste, lorsqu il n est pas nul : le Haut Vaal affiche un débit moyen de 1,5 m 3 /s. Le soutien de son activité économique (et de la population associée) implique de fait la poursuite de la politique de transfert. En outre, la région du Gauteng concentre la plus grande partie de la population d ascendance européenne ; la politique de développement séparée de l apartheid implique de nécessaires arbitrages en faveur des populations blanches, y compris en matière de réseau hydraulique (Blanchon et Turton, 2005). 8/30

9 Par ailleurs, les fermiers afrikaners ont fait valoir leur poids politique et social au moment de ces discussions. L arrivée au pouvoir du parti national en 1948 est analysée au travers d une certaine surreprésentation des électeurs du Platteland (c est-à-dire des zones rurales) ; le pouvoir en place se devait donc d être sensible aux arguments des agriculteurs blancs. Mais c est surtout l attachement profond de la population sud-africaine aux valeurs et à l image des «Boers» qui explique qu au final leurs revendications ont été entendues. Les fermiers blancs du cours moyen de l Orange river et encore plus en aval dépendaient directement des transferts d eau pour développer les périmètres irrigués, et ainsi maintenir leur activité dans les zones rurales. Il s agissait avant tout de maintenir une présence significative de la population blanche dans ces territoires ruraux où ils étaient largement en minorité (Blanchon et Turton, 2005). Il est donc clair ici que les cours d eau ne s écoulent plus selon les directions privilégiées naturelles, mais selon deux directions anthropiques : celles de l argent et du pouvoir (Turton, 1999). De grands projets hydrauliques pour soutenir le régime d apartheid Dans les années 1960/1970 le système des transferts continue à faire l objet de critiques virulentes par différents groupes d opposants. Celles-ci soulignent que les transferts favorisent le développement de l agriculture (pour les périmètres irrigués du moyen Orange, avec l appui de transferts est-ouest et nord-sud) au détriment de celui de l industrie (principalement dans la région du Gauteng, sur la base de transferts sud-nord). En outre, l impact écologique de ces systèmes de détournement de cours d eau commence à être mis en cause (Blanchon et Turton, 2005). Malgré ces arguments, l évolution de la situation géopolitique internationale et de la politique intérieure sud africaine conduit le gouvernement à poursuivre sa politique d équipement. Différents évènements sont révélateurs des enjeux politiques qui sous-tendent les arbitrages réalisés alors sur les projets de transferts. En 1960 éclatent les émeutes de Sharpeville, qui font l objet d une violente répression par le régime d apartheid (en échos à l intervention militaire de l Afrique du Sud en Angola). Le régime est alors menacé, discrédité au niveau international, et il souhaite galvaniser sa population au travers d un vaste projet d équipement. En outre, l année suivante en 1961, la république d Afrique du Sud est proclamée. C est dans ce contexte que l Orange River Development Project (ORDP) est créé (cf «L organisation des transferts d eau en Afrique australe», p 10). Comme le dira plus tard T. Van Roebbroeck 1, alors jeune ingénieur : «la seule cause du développement de [l ORDP], c est Sharpeville» (cité par Blanchon et Turton, 2005). En outre, le projet permettait d attirer les entreprises étrangères, qui auraient pu hésiter à investir dans le contexte politique tendu de l époque. La construction du barrage de Gariep (ouvrage clé de l ORDP) permet ainsi d attirer Dumez 2 : le chantier représente de 1964 à % du chiffre d affaire de la société. Le Lesotho Highlands Water Project (LHWP) est mis en place en 1986, au lendemain d un coup d état soutenu par le gouvernement sud africain. Le régime de Pretoria, qui fait alors l objet de sanctions économiques internationales (notamment via un embargo) parvient à construire le projet avec le régime du Lesotho : celui-ci avance les investissements nécessaires au projet, alors que l Afrique du Sud apporte les contre-garanties nécessaires. Par ce mécanisme, l Afrique du Sud parvient à détourner les sanctions internationales et à introduire des bailleurs de fonds internationaux, au rang desquels la Banque Mondiale (Blanchon, 2009). 1 Président de la Commission Internationale des grands barrages de 1996 à Aujourd hui filiale du groupe Vinci. 9/30

10 Ces exemples illustrent que la gestion de la ressource par les transferts répond de la part du régime de Pretoria à une vision bien plus large que celle de l espace sud africain. Par ce biais, celui-ci parvient à fragmenter son espace national (en cohérence avec le principe de développement séparé), tout en assurant une politique hégémonique, ou «hydrohégémonique», sur la région d Afrique australe (Turton, 2005b ; Turton, 2005c). Ces réseaux hydrauliques sont ainsi vus comme les symboles de la manipulation territoriale du régime d apartheid (Blanchon, 2009), ce qui leur vaudra l expression de «Pipelines of power» (Turton, 1999). L ORGANISATION DES TRANSFERTS D EAU EN AFRIQUE AUSTRALE L Afrique du Sud présente 23 transferts majeurs sur son territoire. Ils transportent un total de 4,2 km 3 /an, soit 12,5% des ressources utilisables du pays : 22% de l eau utilisée en Afrique du Sud provient des transferts. La capacité de stockage des différents barrages totalise près de 25 km 3, représentant plus de 75% des ressources en eau utiles d Afrique du Sud. La plupart des ces transferts sont associés au bassin versant de l Orange-Vaal, représentant les deux tiers des transferts du pays et 90% du volume transféré (Blanchon et Turton, 2005). Deux systèmes sont néanmoins de première importance de part leurs implications économiques et politiques : l Orange River Development Project (ORDP) et le Lesotho Highlands Water Project (LHWP) (cf carte en Annexe 3 : Les transferts d eau en Afrique du Sud (Blanchon, 2009), p26). O L ORANGE RIVER DEVELOPMENT PROJECT : REDONNER FOI A LA REPUBLIQUE SUD AFRICAINE La genèse du projet : le mythe des Boers L Orange River Development Project (ORDP) constitue l aboutissement de la «mission hydraulique», accomplie par des ingénieurs afrikaners, à un moment où la jeune république connaît un rapide développement économique (Blanchon et Turton, 2005). Le détournement des eaux de l Orange River est un projet particulièrement ancien, puisque les premiers plans sont dessinés en Dès l origine du projet il s agit avant tout d un projet à visées agricoles (pour le développement de périmètres irrigués dans le cours moyen de l Orange River). Au départ les demandes des fermiers afrikaners ne sont pas forcément prises en compte. Les fermiers de la Great Fish river sont regroupés dans la Cape Midlands development association. Leur argumentaire pour un soutien du régime de l Orange s appuie principalement sur le risque de dépopulation de la région et la baisse de la part relative de la population blanche par rapport aux populations noires. L arrivée au pouvoir en 1948 du parti national, pourtant réputé favorable aux fermiers blancs, ne débloquent pas le projet au départ. Il faudra attendre la réaction du gouvernement face au massacre de Sharpeville en 1960 et la proclamation de la république sud-africaine en 1961 pour que le projet soit finalement validé (cf «De grands projets hydrauliques pour soutenir le régime d apartheid», p9) (Emmet et Hagg, 2003 ; Blanchon, 2009). Alors que le DWAF souligne tôt (dès 1970) le coût de ces barrages, il insiste également sur l importance pour l agriculture irriguée de préserver l influence culturelle et spirituelle stabilisatrice de la société paysanne dans l organisation nationale. Pour le reste, l ORDP vient soutenir l agriculture alors que ce n est plus la priorité nationale ; le projet porte en lui au moment de son achèvement (1991) de nombreuses contradictions internes (Blanchon et Turton, 2005). Description de l ORDP L ORDP est finalement l association de deux projets : le détournement des eaux vers la Great Fish et la Sundays (au sud) d une part, le développement de périmètres irrigués dans le cours moyen et inférieur de l Orange River (à l ouest) d autre part. Ces deux objectifs se traduisent concrètement par la construction d ouvrages spécifiques. 10/30

11 Le Gariep Dam (achevé en 1971) constitue l ouvrage principal du système. Avec une capacité de stockage de millions de m 3 et une retenue d une superficie de 370 km², il est l un des plus importants barrages d Afrique du Sud en terme de capacité. Il produit environ 90 MW d électricité pour un lâcher d un débit d environ 200 m 3 /s (World Commission on Dams, 2000). A partir du Gariep Dam, s étire le tunnel de l Orange-Fish (achevé en 1975), qui conduit l eau sur une longueur de 82,8 km, et pour un débit maximum de 54 m 3 /s vers la partie orientale de la région du Cap jusqu à la Fish River. L eau est ensuite acheminée progressivement vers différents tronçons de cours d eau (Great Fish, puis Small Fish, puis Sundays), avant d être conduite via un pipeline jusqu à Port Elisabeth. Sur ce parcours, l eau alimente différents périmètres irrigués (World Commission on Dams, 2000). Le développement des périmètres irrigués dans le cours moyen et inférieur de l Orange se fait grâce à la régulation du débit du fleuve. Celui-ci se fait en premier lieu par le Gariep Dam, qui relâche ensuite l eau vers le Vanderkloof Dam. Ce barrage, achevé en 1977, affiche une capacité de stockage de millions de m 3. Différents systèmes de canaux et de pompage ponctuent ensuite le cours du fleuve et fournissent l eau aux périmètres irrigués situés en aval (World Commission on Dams, 2000). (cf Annexe 5 : Localisation du Gariep Daam et du Van der Kloof Dams (World Commision on Dams, 2000), p 28 et Annexe 6 : Organisation des transferts au sein de l ORDP (World Commision on Dams, 2000), p 29) O LE LESOTHO HIGHLANDS WATER PROJECT : REPONDRE A LA SOIF DE JOHANNESBURG La genèse du projet : une forte composante géopolitique Le Lesotho Highlands Water Project (LHWP) est conçu plus tardivement que l ORDP, alors que les pressions politiques sont déjà nombreuses sur le régime d apartheid ; le LHWP est donc à resituer dans une perspective géopolitique d ampleur continentale (Blanchon et Turton, 2005). La richesse en eau du Lesotho est connue depuis longtemps. Les premières études s intéressant aux ressources de ce petit pays enclavé dans son voisin sud africain datent de 1950 (Blanchon, 2009). En 1971, un projet d équipement manque de voir le jour, suite à un désaccord sur le prix de l eau vendue par le Lesotho ; les négociations sont totalement interrompues en 1976 à la suite des répressions sanglantes de Soweto, la communauté internationale souhaitant isoler le régime de Pretoria (Blanchon et Turton, 2005). Le LHWP est finalement mis en œuvre en 1986 sous le régime d apartheid et avec le soutien de nombreuses agences financières bilatérales et multilatérales. Les objectifs du projet sont doubles. Pour le Lesotho, il s agit d apporter des revenus sous forme de royalties, produire de l hydroélectricité et promouvoir le développement des zones rurales enclavées. Pour l Afrique du Sud, le LHWP doit fournir à terme 70 m 3 /s à la région du Gauteng, (27m 3 /s pour les phases IA et IB, respectivement pour 18 et 9 m 3 /s). Les eaux du Lesotho présentent par ailleurs une qualité incomparable (non polluées et peu chargées en sédiments) par rapport à celles du Vaal ou de l Orange inférieur (Lageat et Liman, 2001). Le lancement du projet intervient à la suite du coup d Etat survenu au Lesotho la même année, et soutenu par l Afrique du Sud. Celle-ci a pu, au travers du projet, accéder aux bailleurs de fonds internationaux, ce qui lui était interdit depuis la mise en place de sanctions internationales à l encontre du régime d apartheid (Colombani, 2003). En outre, le coup d Etat de 1986, aidé par Pretoria, mettait au pouvoir une junte militaire plus favorable au régime d apartheid, privant l ANC d un point d appui régional important. La mise en place du LHWP dépendait de l inclinaison politique du Lesotho : Pretoria espérait voir le nouveau gouvernement rejoindre la «Constellation des Etats d Afrique Australe» (organisation fondée par l Afrique du Sud en 1979 en opposition à la SADC, hostile à l apartheid). Si en 1986 le Lesotho quitte effectivement la SADC, il ne rejoint pas la «Constellation». Cependant, le petit royaume enclavé devenait avec le LHWP encore plus dépendant du voisin sud africain, par le biais des royalties payées pour l eau (James, 1980 ; Blanchon, 2009). 11/30

12 Description du projet Ce projet consiste initialement à construire, en 5 phases (IA, IB, II, III et IV), 5 barrages de retenue dans les monts Maluti, qui constituent la partie supérieure du bassin versant de la Sengu (amont du bassin de l Orange) (cf Annexe 7 : Coupe schématique à travers le Lesotho Higlands Water Project (phases 1 à 3) (Blanchon, 2003a) p 30 et Annexe 8 : Le Lesotho Highlands Water Project (Blanchon et Turton, 2005), p 30). Son écoulement naturel étant orienté vers le sud-ouest, le projet vise à transférer les eaux vers le Nord, en direction de la Vaal River et de la province sud africaine du Gauteng (région de Johannesburg, la capitale économique, et de Pretoria, la capitale politique). Ce transfert s effectue par un tunnel reliant le barrage de Katse, au Lesotho, à la Ash River, en Afrique du Sud (Colombani, 2003). Les accords signés en 1986 engageaient les deux pays uniquement sur les phases IA et IB, achevées à ce stade. La phase IA du projet a totalisé un montant d investissement de 2,5 milliards de dollars. Elle s organise autour d un grand barrage réservoir, le Katse Dam, d une capacité de km 3, d un barrage de soutien, le Muela Dam, et de 82 km de tunnel de transferts d eau. Le barrage de Muela est équipé d une usine hydroélectrique d une puissance installée de 72 MW destinée à alimenter en électricité le Lesotho. La phase IB comprend le barrage de Mohale Dam (d une capacité de 0,938 km 3 ), de la dérivation de Matsoku et de 30 km de tunnel pour connecter Mohale et Katse. Elle permet de passer à un débit de 29 m 3 /seconde environ, avec un coût estimé de 1,5 milliard de dollars (Colombani, 2003) La mise en œuvre des phases II, III et IV, qui devaient permettre un transfert de 70 m 3 /seconde en 2020, n est pas d actualité pour l instant. Elle impliquerait des conséquences environnementales très négatives sur le cours aval du fleuve Orange et sur lequel des accords de coopération existent avec la Namibie. Ces points font l objet de vives critiques de la part des mouvements écologistes. En outre, le contrat de partenariat signé en 1986 sous le régime de l apartheid doit être renégocié, les rapports de forces géopolitiques sur la région ayant évolué (cf «Quel avenir pour le système hydropolitique d Afrique australe?», p20) (Colombani, 2003). O LES AUTRES TRANSFERTS En plus de l ORDP et du LHWP, l Afrique du Sud compte cinq autres systèmes de transferts (Blanchon et Turton, 2005). Deux transferts sont liés au système Orange-Vaal : le premier est le réseau du Mpumalanga (ex-transvaal oriental) qui consiste à capter les petites rivières du Natal, ainsi que celles du Vaal vers le Bassin de l Olifant depuis le barrage de Grootdraai, le tout pour alimenter les centrales thermiques SASOL qui transforment le charbon en pétrole (technologie mise au point en réponse au blocus énergétique imposé au régime d apartheid). Le second est le transfert de la Tugela vers le Vaal : un pompage permet à l eau de franchir un escarpement de 453 m de dénivelé (Blanchon et Turton, 2005). Les autres transferts sont indépendants : celui de la Riversonderend vers la Berg dans la province du Cap de l Ouest, destiné aux périmètres agricoles de la vallée de la Berg et de plus en plus à l approvisionnement de la ville du Cap ; le transfert vers la Buffalo, qui approvisionne la ville d East London ; enfin le système Mooi/Mgeni qui dessert les villes de Pietermaritzburg et Durban (Blanchon et Turton, 2005). Pour l ensemble de ces transferts, la localisation des grands centres urbains déterminent ici aussi l orientation de l écoulement, corroborant l hypothèse selon laquelle «l eau s écoule vers l argent et le pouvoir» (Turton, 1999). 12/30

13 O TRANSFERTS D EAU ET BARRAGES : PRODUCTION ET MANIPULATION D ESPACES Les transferts façonnent dans le temps et l espace la géographie sudafricaine Les transferts d eau, en remodelant la répartition de la ressource, ont profondément modifié la géographie sud Africaine et les mécanismes mis en œuvre sont complexes (Blanchon, 2009). D une volonté initiale de réguler le débit du fleuve par la construction de barrages (construction du Vaal Dam en 1922 pour réguler les débits du Vaal), certains aménagements ont conduit à une dissociation du cours du fleuve : c est le cas par exemple du Bloemhof Dam et du Vaal Dam qui dissocient les cours inférieur et supérieur du Vaal. Les échanges peuvent également s opérer entre bassins versants (exemple du transfert de l Orange vers la Great Fish, lui-même prolongé par une prolongement du transfert vers la Sundays), ou au sein même de bassins versants lorsque l eau traverse une ligne de partage des eaux pour ensuite retourner dans son bassin initial : c est le cas notamment du transfert de l Orange vers la Riet et la Modder dans le cadre de l ORDP par un canal partant du barrage de Vanderkloof. Enfin, le sens d écoulement naturel du fleuve peut lui-même être renversé : le LHWP en est l exemple, avec (au terme de l ensemble des phases du projet) une succession de barrages qui renverseront le cours du Haut Orange (Senqu). Dans les cas les plus extrêmes, plusieurs de ces processus peuvent se combiner ; c est le cas par exemple du Gariep Dam qui régule le débit de l Orange, dissocie la Senqu et l Orange inférieur, et permet de détourner les eaux vers la Great Fish (Blanchon, 2009). Enfin, la dimension temporelle intervient elle-même comme une composante majeure de l organisation générale des systèmes de transfert, comme reflet de l évolution des techniques, mais aussi des pressions politiques de différentes strates de la population. A ce titre, l étude du système Orange-Vaal montre bien la superposition et la succession des différentes forces : petits barrages agricoles construits dans les premiers temps de la colonisation, puis création des premiers barrages de portée régionale avant la seconde guerre mondiale, suivi des ouvrages contemporains de l ORDP d envergure nationale, créés sous la pression des agriculteurs. Le LHWP est le témoin d une dernière phase d équipement qui vise à répondre aux besoins des populations urbaines et des industries (Blanchon, 2009). Hybridation des fleuves Dans ce système, la notion de bassin versant perd de sa pertinence : l eau s écoule au travers d un système où le cours d eau naturel n est plus le seul élément, dans un contexte où la plupart des bassins sont interconnectés entre eux (Blanchon et Turton, 2005). Les liens entre systèmes ou entre régions peuvent ainsi être entièrement artificiels (canaux et tunnels), naturels (rivière au sens habituel, comme le cours inférieur de l Orange) ou totalement hybrides : c est le cas lorsque les cours d eau sont utilisés comme de simples aqueducs entre deux liens artificiels. L exemple de la Great Fish peut être cité, entre le moment où elle reçoit les eaux du LHWP et celui où commence le transfert de la Sundays (Blanchon, 2009). De même, les interconnections entre systèmes et liens sont de natures variées : naturelles (cas de confluence entre rivière) ou artificielles (avec passage du naturel au superficiel ou l inverse) (Blanchon, 2009). Enfin, les points de rupture dans les systèmes ont les même caractéristiques : naturels (exemple des chutes d Augrabies sur l Orange inférieur) ou artificiels (barrage de Bloemhof qui déconnecte le Haut Vaal de sa partie inférieure) (Blanchon, 2009). Ces phénomènes d hybridation entre éléments naturels et influences anthropiques s examinent également à une échelle plus fine. Le cas de Cannon Island et des îles rocheuses de Keimos a ainsi été étudié : les agriculteurs s installent sur les bancs alluvionnaires de l Orange et y aménagent des parcelles de cultures dans le lit majeur. Canaux d irrigation, de drainage, dérivation et seuils ponctuent le site. 13/30

14 Confrontés ensuite à des problèmes de rentabilisation des cultures (trop grande variabilité du régime du fleuve, éloignement des centres de consommation), ces cultivateurs font pression pour réguler le débit de l Orange au travers de l ORDP et de ces transferts massifs. L examen précis de certains paramètres (dépôts alluvionnaires, diminution du débit, développement des phragmites responsables de prélèvements importants sur la ressource) montre la synergie d actions entre les aménagements réalisés à différentes échelles : «le transfert déclenche un effet négatif latent des aménagements locaux ; les aménagements locaux permettent l expression d un impact négatif des transferts» (Blanchon, 2009). De l espace passif à l espace actif L ensemble de ces éléments conduit à identifier des régions du sous continent africain dites «actives» qui reçoivent l eau de bassins versants qui lui sont extérieures, face à des régions émettrices, dites «passives», qui elles exportent l eau en dehors de leur bassin versant (Blanchon et Turton, 2005). La région du Gauteng est sans aucun doute l exemple type de région «active», dans laquelle l essor de la population urbaine et le développement des activités industrielles conduisent aujourd hui à détourner la majeure partie de l eau disponible. A l inverse, les régions plus rurales, comme le cours inférieur de l Orange, le Tugela et le Berg inférieurs sont plus passives. Bien qu elles bénéficient de la régulation des débits des cours d eau par les barrages situés plus en amont, elles doivent le plus souvent produire les efforts les plus significatifs pour s adapter au manque d eau. Toutefois, cette caractérisation des espaces peut évoluer dans le temps : la Great Fish qui était initialement une région «active» au moment du lancement de l ORDP, devient désormais progressivement passive avec le LHWP, avec une eau de plus en plus destinée au centre urbain de Port Elisabeth (Blanchon, 2009). LA GESTION DE L EAU APRES L APARTHEID : AMBITIONS ET PRAGMATISME O LA LOI SUR L EAU DE 1998 : DE LA VOLONTE DE RUPTURE AU REALISME ECONOMIQUE «Some, for all, for ever» : un nouveau cadre politique pour l eau A l arrivée au pouvoir de l ANC en 1994 le nouveau gouvernement a souhaité rompre radicalement avec le positionnement de l ancien régime, y compris sur la question des transferts d eau. Ces derniers sont mis en cause, au regard de l aliénation de la ressource au bénéfice de la minorité blanche du pays, et de la gestion dispendieuse de l eau qu ils représentent (Blanchon et Turton, 2005). Plus précisément, deux problèmes principaux sont soulevés : le gaspillage de l eau agricole, distribuée à très bas prix aux agriculteurs blancs, et d autre part le sous équipement des populations noires défavorisées (Blanchon, 2003). Une importante réforme institutionnelle est engagée au travers du «livre blanc pour une politique nationale de l eau» 3, et finalisée par la promulgation de la nouvelle loi sur l eau en Celle-ci pose un cadre d intervention qui sera souvent résumé au travers du slogan porté par K. Asmal (nouveau ministre de l eau du gouvernement de l ANC) : «Some, for all, for ever» (un peu, pour tous, pour toujours), mettant ainsi en exergue le principe d équité et de durabilité du nouveau cadre de gouvernance (Earle et al, 2005). Trois axes majeurs se dégagent de la nouvelle loi sur l eau : la nationalisation des ressources en eau (rompant ainsi avec le principe des droits de riveraineté institué par la loi sur l eau de 1912) ; la rupture avec les pratiques de gestion fondées sur l offre (Water supply management) pour passer à une politique de gestion de la demande (Water demand management), impliquant la réallocation des droits d eau, notamment en matière agricole ; enfin, la définition d une «réserve» prévue par les articles 16 à White Paper on a national water policy for South Africa, National Water Act of the Republic of South Africa No. 36, /30

15 Celle-ci se compose de deux parties. D une part la définition de besoins humains élémentaires («basic human needs») pour la boisson, la préparation de la nourriture et l hygiène corporelle ; ils sont évalués à environ 25 litres par personne et par jour. Dans les années qui ont suivi, ce principe s est traduit par le principe d accès gratuit pour chaque foyer à 6 m 3 par mois, avec un point d eau situé à 200 mètres au plus de l habitation (Blanc et Ghesquières, 2006). D autre part une réserve environnementale, qui est censée répondre à la protection des milieux aquatiques (Blanchon, 2003b). Pour la première fois, le cadre législatif sud-africain intègre les besoins environnementaux 5. En pratique, l application de ces principes devait se traduite par l arrêt des grands travaux hydrauliques et la recherche d une plus grande efficience dans l utilisation de l eau. Le discours premier apparent porte ainsi plutôt sur l abandon de la politique de transfert (Blanchon et Turton, 2005). Ceci est d ailleurs étayé par le livre blanc de 1997 qui pose le principe de l inversion de la charge de la preuve : selon la nouvelle politique définie, «les bassins versants vers lesquels l eau sera transférée devront montrer que l eau actuellement disponible dans ce bassin versant est utilisée de façon optimale et que des mesures raisonnables pour l économiser sont en œuvre.» 6 L argumentation économique au secours des transferts Le nouveau régime est rapidement confronté à deux éléments contradictoires : à la fois améliorer l offre de service sachant que 12 à 14 millions de sud africains n ont pas accès à l eau potable, tout en préservant en parallèle les ressources naturelles (Blanchon, 2003b). Rapidement, le gouvernement ANC se positionne en faveur de la satisfaction des besoins des communautés auparavant négligées, dans un processus de rupture par rapport à la politique ségrégationniste passée (Blanchon et Turton, 2005). Le cas le plus représentatif concerne celui du LHWP, dont certaines phases étaient encore en cours de négociation au moment de la chute du régime d apartheid. Contre toute attente, le nouveau gouvernement de l ANC se positionne en faveur du LHWP, au nom des impératifs économiques. En 1996, le nouveau ministre ANC des eaux et forêts déclarait : «Il y a dix ans, je m opposais au traité sur le LHWP pour des raisons économiques, et maintenant je dois assurer sa mise en service ( ). Entre temps beaucoup de choses ont changé ( ). L Afrique du Sud a besoin d eau pour son développement économique qui est si essentiel pour faire progresser le niveau de vie de notre peuple ( ). Dans une région où le chômage est omniprésent, nous ne pouvons pas nous en tenir à un développement zéro au nom de la protection de l environnement.» (Asmal, 1996). Les services du DWAF tentent rapidement d évaluer et de quantifier les effets directs comme indirects de l utilisation de l eau selon le volume, en terme de nombre d emplois créés et de richesse produite. Tous les grands projets, dont le LHWP, font l objet de cette analyse. Les chiffres montrent sans ambiguïté les effets démultiplicateurs sur l économie, notamment en terme d emplois et plus particulièrement dans les secteurs industriels du Gauteng, et sur la main d œuvre la moins qualifiée. Sur cette base, le gouvernement ANC s est vu soutenir sans hésitation ces projets d envergure au regard de leur impact sur les populations les plus défavorisées, d autant plus que le coût devait en être supporté par les usagers à consommation élevée via une tarification graduelle (Blanchon, 2003a). Les détracteurs de cet argumentation souligneront qu elle omet néanmoins de distinguer les besoins en consommation domestique des besoins industriels, et ne prend pas non plus en compte les coûts environnementaux associés aux transferts massifs. En outre, la prise en charge de la hausse du prix de l eau par les populations les plus riches se fera également pour les ménages moins favorisés, alors que les besoins croissants concernent essentiellement les zones résidentielles blanches (Blanchon et Turton, 2005). 5 National Water Resource Strategy of the Republic of South Africa, White Paper on a national water policy for South Africa, /30

16 La nécessité d une nouvelle gouvernance La gestion de l eau sous le régime d apartheid était marquée au niveau national par une prise de possession autoritaire par la minorité blanche, et au niveau international par une politique (hydro)hégémonique visant à soutenir le régime (cas du Lesotho avec le LHWP). Le nouveau gouvernement de l ANC se devait donc, en théorie et dans sa volonté de rupture avec l ancien régime, de démocratiser cette gestion au sein de la population, et d en faire, vis-à-vis des pays voisins, non plus un instrument du pouvoir politique, mais le support d un partage plus égalitaire. Au niveau national, le nouveau gouvernement accompagne la nationalisation de la ressource à la création de 19 agences de bassin (Catchment Management Agencies CMA) pour répondre aux impératifs de la démocratisation (Blanchon, 2003b). Elles regroupent à terme les associations d usagers (Water User Associations WUA) qui doivent remplacer les anciens «Irrigations Boards» contrôlés par les fermiers blancs (Oosthuizen, 2002). Leur mode de fonctionnement semble garantir une nouvelle répartition du pouvoir de décision, puisque les voix sont attribuées de façon égale entre les différents groupes d usagers (agriculteurs, municipalités, usagers domestiques) (Blanchon, 2009). Ces deux instances restent sous le contrôle du DWAF et l ensemble du dispositif relève plus d un processus de déconcentration (Blanchon, 2003b). De façon générale, les CMA doivent porter une vision plus intégrée et participative de la gestion de l eau. Leurs compétences, telles que définies dans la loi de 1998, sont assez larges : elles recoupent aussi bien un rôle de conseil sur la protection de la ressource, la promotion de la participation publique, la création et la gestion des licences d utilisation de l eau, l édiction de règles de restriction d usages en période de déficit. Leur mise en place reste cependant lente : hormis le manque de moyen financier du nouveau gouvernement, la création des CMA constitue une véritable révolution dans le cadre de gouvernance sud africain, habitué depuis le début du siècle à des périmètres de gestion dimensionnés pour l irrigation agricole (Blanchon, 2009). Sur le plan international, le nouveau gouvernement de l ANC intègre rapidement après son arrivée au pouvoir la Southern African Development Community (SADC), hostile auparavant à la politique menée par le régime d apartheid. La nécessité d établir une gouvernance partagée des grands bassins transfrontaliers s impose assez tôt et en 1995 est ratifié le premier «Protocole on Shared Watercourse» 7, qui sera enduite révisé en Son objectif est d établir une gestion commune des bassins internationaux pour un accès équitable à la ressource. De manière opérationnelle, ces accords prévoient la création d institutions de gestion des bassins versants (ou commission de bassins) pour chaque cours d eau international, regroupant les pays riverains (United Nations Environment Programme, 2005). Dans ce cadre l ORASECOM (Orange-Senqu River Commission) est la première commission créée en 2000 dans les termes de ce protocole sur l eau pour le bassin de l Orange. Elle reconnaît en outre d autres accords internationaux relatifs à la gestion de bassins internationaux : les règles d Helsinki de 1966 relatifs à l utilisation des eaux de bassins internationaux, et la convention des Nations Unies sur les usages autres que la navigation des cours d eaux internationaux (1997) (Turton, 2005b). Elle rassemble dans un traité commun l Afrique du Sud, Le Lesotho, le Bostwana et la Namibie ; les objectifs font référence à un partage équitable de la ressource et à une utilisation raisonnée du système. Une volonté de renforcer les relations de «bon voisinage» est également mise en avant (Maupin, 2006). 7 Protocol on shared watercourse systems in the southern African development community (SADC) region, Revised Protocol on Shared Watercourses in the Southern African Development Community (SADC), 07/08/ /30

17 Pourtant l efficacité de ces commissions de bassins et plus généralement de la SADC dans la gouvernance régionale de l eau est mise en doute. La SADC regroupe sur son territoire (outre l Orange) les deux grands bassins du Zambèze et du Congo dans sa partie nord, et elle serait de fait légitime à proposer des protocoles de gestion partagée de la ressource, efficaces, et basés sur une politique de gestion de la demande (Colombani, 2003). Néanmoins, un bilan des premières années de fonctionnement de l ORASECOM laisse à penser que le fonctionnement institutionnel peine à instaurer une gestion efficace et ambitieuse de la ressource. En outre, l investissement des pays qui ont ratifié le protocole SADC semble se faire beaucoup plus sur le niveau local au travers d accords bilatéraux (accords Afrique du Sud/Lesotho, Afrique du Sud/Namibie 9 ) qui semblent bien fonctionner plutôt que sur l échelon régional (Turton, 2005a ; Maupin, 2006). O LA DIFFICILE MISE EN ŒUVRE DU PARTAGE DE L EAU La part écologique de la réserve : le mythe du retour vers des débits naturels L analyse des processus d hybridation des fleuves montre les interrelations et les combinaisons d impacts entre aménagements locaux et transferts à l échelle régionale (cf Hybridation des fleuves, p13). Dès lors, le caractère naturel du fleuve peut s examiner selon deux positions. La première consisterait à incriminer les barrages de la majeure partie des impacts négatifs sur le cours d eau, et qu une gestion idéale devrait viser un retour au caractère sauvage originel du fleuve. Cette position est principalement tenue par les représentants de la World Commission on Dam (WCD) (McCully, 2001). La seconde position tend à intégrer les interrelations entre impacts des transferts et usages locaux. Il s agit alors d intégrer la notion d hybride, en prenant en compte les processus naturels dans un environnement à la fois naturel et artificiel. L extrême complexité de ce positionnement dans la mise en œuvre d actions de «restauration» des écosystèmes ne peut être que soulignée (Blanchon, 2009). Ce deuxième paradigme est celui retenu par la loi sur l eau de La notion de réserve écologique («Instream Flow Requirement», ou débit réservé) montre bien l ambiguïté du discours environnemental porté par le nouveau gouvernement. Le fait que la part écologique soit mise à égalité avec la part «humaine» de la réserve (les «basics human needs») impliquerait que le débit réservé soit compris comme la quantité d eau nécessaire au maintien des fonctions des hydrosystèmes pour qu ils continuent à être normalement exploitables et qu ils ne nuisent pas à la santé des riverains (Blanchon, 2009). Au départ les premiers modes de calcul approchent le débit réservé comme étant le dixième du module (dans les années 80). Progressivement la nécessité d établir une évaluation plus fine, tenant compte des milieux récepteurs et de la variabilité des cours d eau s est imposée (Blanchon, 2006). Le processus de définition des débits réservés implique désormais une classification préalable des cours d eau en quatre catégories, de A (rivières définies en état naturel) à D (rivières complètement artificialisées ou fortement polluées) ; l établissement d un objectif de qualité de l écosystème concerné, qui détermine la qualité de l eau souhaitable et les écosystèmes particuliers à protéger ; enfin, le calcul définitif de la «Reserve», pour chaque cours d eau de quatrième ordre prenant en compte les variations saisonnières et interannuelles. Au final, la réserve se compose d un débit de basses eaux (Maintenance Low Flows), d un débit de hautes eaux (Maintenance High Flows), et du débit de basses eaux en période de sécheresse (Drought Low Flows) (Lesotho Highlands Development Authority, 2003 ; Blanchon, 2009). 9 Agreement between the Government of the Republic of Namibia and the Government of the Republic of South Africa on the Establishment of a Permanent Water Commission, 14/09/ /30

18 L application de cette méthode au cours de l Orange montre un décalage important entre l écoulement mensuel moyen du fleuve et la réserve. En outre, le calcul ne prend pas en compte la variabilité du fleuve (dont le débit «naturel» est parfois ponctué d assecs, bien avant la mise en place des barrages, comme de crues soudaines), et à fortiori la variabilité interannuelle (Blanchon, 2009). Ces résultats montrent l inadéquation de la méthode, initialement conçue pour et par l hémisphère nord, sur des cours d eau dont la problématique est la diminution des débits, et non sa variabilité comme c est le cas en Afrique australe. Dans cette logique, l utilisation des barrages pour soutenir le débit du fleuve devient alors tout à fait plausible. L approche environnementale soutenue par la loi sur l eau de 1998 peut donc impliquer, paradoxalement, l utilisation des ouvrages de transferts (Blanchon, 2009). La réallocation de la ressource face aux droits coutumiers et à la question foncière «Some for all» : les premiers mots du slogan de la nouvelle loi sur l eau plaident pour une redistribution socialement plus équitable de la ressource en eau. Le nouveau cadre législatif de 1998 proposait pour cela deux approches innovantes, dont notamment celle de la réallocation de la ressource (l autre étant la définition et le respect des besoins humains élémentaires). Dans la réalité, la mise en œuvre de la redistribution de l accès à l eau s avère complexe (Ashwin, 2005). Certains indicateurs économiques ne plaident pas forcément en faveur d une réallocation de la ressource depuis les activités agricoles vers les activités industrielles. Certes l irrigation agricole absorbe 62% du total de l eau consommée, et ne contribue qu à hauteur de 11% du PIB sud africain. A l inverse, les exploitations minières et les industries manufacturières consomment 23% de l eau et contribuent pour 19% au PIB national. Pourtant, ces évaluations économiques montrent également qu en voulant cibler les processus de réallocations sur ces secteurs marginaux en terme de création de PIB, ce sont également les populations les plus vulnérables qui seraient affectées. Une réallocation de la ressource intrasectorielle (c est à dire au sein du secteur agricole), basée sur l efficience de l utilisation de l eau semblerait plus bénéfique pour les populations les plus défavorisées (Juana et al., 2006). De plus, la réallocation de la ressource implique une refonte importante de la gestion et du partage de l eau, du moins par rapport à la période antérieure à 1994, au travers de la mise en place des Catchment Management Agencies et des Water Users Associations. Ces instances peinent néanmoins à se mettre en place. Si le manque de moyens financiers a été évoqué pour expliquer cette lenteur, l analyse montre également l importance des droits coutumiers (ou traditionnels) dans la gestion locale de l eau. Particulièrement important dans les zones rurales, ils s organisent autour d un partage de l eau et du règlement des conflits par les autorités locales traditionnelles. La question de l intégration de ces droits coutumiers dans la gestion participative voulue par la loi sur l eau est complexe : si les CMA et les WUA font prévaloir le principe de subsidiarité et l adaptation aux spécificités locales dans la gestion de l eau, les droits coutumiers ne sont pas forcément les garants d un accès équitable à la ressource : traitement inégal entre génération, marginalisation des femmes, pouvoir héréditaire peu compatible avec l expression démocratique (Malzbender et al, 2005). Enfin, la problématique foncière est éminemment présente dans les tentatives de réallocation de la ressource, dans un pays profondément marqué par plus d un siècle de législation de l eau basée sur les droits de souveraineté («riparian rights»). De toutes les difficultés qui entachent le partage équitable de l eau, l impossibilité de renégocier le foncier semble être l élément le plus déterminant, associé à une capacité faible d intervention du gouvernement, ainsi qu à un manque de données démographiques permettant une évaluation partagée des besoins en eau (Ferrand, 2009). 18/30

19 La question de la terre en Afrique du Sud se heurte à un double clivage : d une part, celui des populations noires contre les populations blanches, mais dont la résolution se trouve au sein d un consensus politique instauré depuis 1994 (système d aide financière de l Etat sur la base de cession-reprise) ; d autre part un clivage tribal, plus difficile à réformer, et qui ne garantit pas un accès équitable au foncier (et donc à l eau) (Vircoulon, 2003a ; Sohn, 2005). Sur cette base, la réallocation de la ressource peine encore à être instaurée, malgré sa portée profondément réformatrice (Sonjica, 2005). Elle fait surtout l objet aujourd hui de recherches méthodologiques sur les modalités de mise en œuvre, et moins d une réelle application opérationnelle (Movik, 2009). La difficile péréquation financière des services d eau La question du partage de l eau dans l Afrique du Sud peut également être examinée à l échelle des services d eau, un des arguments pour la poursuite de la politique de transfert porté par l ANC étant la répercussion de ses coûts sur les populations favorisées. La question des «basics human needs» est largement débattue en Afrique du Sud, d autant plus que son application concrète s est traduite par la fourniture d une quantité d eau gratuite pour tous les ménages. La quantification de ces besoins élémentaires (fixés à 6m 3 par foyer et par mois) fait l objet de nombreuses critiques. Mais c est surtout la question du financement de l eau gratuite qui est interrogée, le gouvernement y participant au travers d une subvention (Equitable Share) versée en fonction du nombre de foyer percevant moins de 1100 rands/mois (Vircoulon, 2003b ; Blanc et Ghesquières, 2006). Face aux besoins de technicité, mais aussi de capitaux, de nombreuses municipalités font appel à des partenariats public-privé pour gérer leur service d eau tout en mettant en œuvre la politique d eau gratuite. Cette introduction des sociétés de droit privé dans la gestion de l eau fait d ailleurs l objet de très vives critiques, la privatisation de l eau étant perçue comme un recul par rapport à la nationalisation de la ressource apporté par la loi sur l eau de 1998 (Conca, 2006 ; Muller, 2009). Dans l ensemble des secteurs urbains d Afrique du Sud, les services sont confrontés à la vétusté des réseaux dans les anciens townships, la nécessité d agrandir les réseaux pour faire face à l afflux de population venue des zones rurales, mais également à un faible taux de recouvrement des factures. Ces caractéristiques sont d ailleurs similaires à celles d autres régions africaines (Jaglin, 2001a). L ensemble conduit à des situations souvent tendues, où la menace des coupures d eau, la revendication de la part d eau gratuite, et l absence de culture de paiement perturbe le débat public et le rend parfois confus (Jaglin, 2001b ; Blanc et Ghesquières, 2006 ; Johannesburg Water, 2009). Dans les zones rurales, l immense majorité des apports d eau se fait via des bornes fontaines communes ; cette configuration induit des consommations d eau rarement supérieures à celle des 6 m 3 /foyer/mois. L ensemble de la consommation peut donc être couvert par l Equitable Share, ce qui n est pas incitatif pour les compagnies fermières. Ceci est d autant plus vrai que la dissémination de l habitat sur ces secteurs induit des coûts de service particulièrement élevés, plus que dans les secteurs urbains (Blanc et Ghesquières, 2006). Les modalités de partage de l eau au niveau des services diffèrent donc grandement entre espaces urbains et espaces ruraux. Alors que les centres urbains sont à même d attirer les investisseurs, sous réserve de l amélioration des taux de recouvrement, les zones rurales affichent des coûts de service élevés pour les populations les plus défavorisées. 19/30

20 O QUEL AVENIR POUR LE SYSTEME HYDROPOLITIQUE D AFRIQUE AUSTRALE? Quelques exemples de projets de transferts Les projets de transferts en cours actuellement en Afrique du Sud concernent principalement l augmentation de la production d eau du Vaal Dam. Ceci corrobore les analyses montrant l influence du Gauteng dans l orientation des politiques de transferts (principale région bénéficiant des eaux du Vaal Dam), et plus généralement l influence des centres urbains industriels dans la gestion de l eau sud africaine (cf Annexe 3 : Les nouveaux projets de transferts d eau (Blanchon, 2009), p 27). Plus précisément, le renforcement des transferts en provenance de la Tugela est évoqué, avec des prises d eau situées de plus en plus en aval dans la région du Kwazulu-Natal ; ce projet aurait actuellement de forte chance d aboutir à cour terme (2010) (Blanchon et Turton, 2005). Les autres projets semblent plus hypothétiques, quoique examinés sérieusement par le DWAF. Il s agit de la création d un barrage supplémentaire sur l Orange juste en aval du Lesotho, pour alimenter par pipeline le Vaal, du renversement du cours du Caledon par une succession de barrages (projet qui a le désavantage politique pour l Afrique du Sud d associer le Lesotho), et du transfert de l ensemble des eaux du Transkei par un réseau de barrages et de conduites sur près de 800 km jusqu à la Tugela puis le Vaal (Blanchon et Turton, 2005). Une convergence de facteurs plutôt favorables à la poursuite des transferts Malgré une volonté forte de rompre avec l ancienne politique menée par le régime d apartheid, les gouvernements qui lui succèdent à partir de 1994 continuent à soutenir les projets de transferts, dans des modalités certes différentes. A la décharge de l ANC, les transferts actuellement en cours de mise en œuvre ont fait l objet de négociations avant 1994 ; ces projets importants impliquent de fait une certaine inertie institutionnelle qu il serait difficile de freiner rapidement (Blanchon et Turton, 2005). Mais de façon plus réaliste, certaines analyses soulignent la tension trop importante existante entre les politiques précédentes et la rupture revendiquée dans la loi sur l eau de 1998, ce qui expliquerait le nécessaire besoin de retour des transferts dans les politiques de gestion. Alors que les techniques des transferts sont maîtrisées, l amorce de la mise en place d une politique de gestion de la demande implique une réforme en profondeur des usages de l eau (Colombani, 2003 ; Blanchon et Turton, 2005). Toutefois le cadre «hydro-hégémonique» qui a prévalu dans la mise en place des grands systèmes de transferts avant 1994 a évolué, et les négociations en cours sur les phases ultérieures du LHWP en sont l illustration. Alors que les phases IA et IB du projet sont terminées, la convention qui lie l Afrique du Sud et le Lesotho sur le LHWP est en cours de négociation. Les éléments de discussion portent essentiellement sur l évaluation des volumes d eau demandés par l Afrique du Sud qui seront vraisemblablement revues à la baisse : estimation du niveau de consommation des ménages (estimé à la hausse en 1986, avant les mesures de restriction imposées par la sécheresse de 1995), ou encore données démographiques qui n incluaient pas à l époque les ravages du SIDA dans la région (Colombani, 2003). Mais au-delà de ces paramètres techniques, l Afrique du Sud post-apartheid n a surtout plus besoin du Lesotho comme «paravent» politique pour accéder aux capitaux internationaux, ce qui en soit est un argument majeur pour renégocier le partenariat qui liait jusqu alors les deux pays (Blanchon et Turton, 2005). D autres paramètres influeront nécessairement les prises de décision relatives aux grands systèmes de transferts d eau. L exode rural croissant vers les centres urbains contribue à augmenter les besoins de ces secteurs géographiques, au détriment des espaces ruraux (Blanc et Ghesquières, 2006 ; Vircoulon, 2003). 20/30