Loi organique française des finances

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1 PRESENTATION DE LA LOI ORGANIQUE FRANÇAISE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES Bernard PLAGNET Professeur à la Faculté de Droit de Toulouse Sommaire Partie I : L amélioration de la gestion publique I-Une meilleure connaissance de la situation globale des finances et du patrimoine de l Etat II-L évolution des modes de gestion de l Etat, centrée sur la performance Partie II : Renforcement du pouvoir budgétaire du parlement I- Le renforcement de l autorisation parlementaire II-Renforcer le contrôle du Parlement *********** 1- Le droit budgétaire français a été profondément modifié par la loi organique n du 1 er août 2001, relative aux lois de finances. Cette loi est d origine parlementaire et, point intéressant à souligner, elle a fait l objet d un large «consensus» au Parlement au delà des clivages politiques. Les objectifs poursuivis sont essentiellement au nombre de deux : -l amélioration de la gestion publique : en passant d un budget de moyens, présentant les crédits par nature de dépense à une logique d objectifs et de résultats, mesurés grâce à des indicateurs de performance. -l accroissement des pouvoirs du Parlement. La loi de finances pour 2006 a constitué la première application des dispositions de la loi organique. On pourra donc s appuyer sur cette loi pour présenter quelques illustrations des dispositions de la loi organique 1. 1 V. B. PLAGNET, La loi de finances pour 2006, Revue française de finances publiques, 93 /

2 PARTIE I : L AMELIORATION DE LA GESTION PUBLIQUE 2- Concrètement, cet objectif se concrétise par deux innovations : -pour bien gérer, il faut d abord avoir une vue exacte de la situation de l Etat ; -ensuite, il faut modifier les règles de gestion. I- Une meilleure connaissance de la situation globale des finances et du patrimoine de l Etat 3- Cette meilleure connaissance contribue également au renforcement des pouvoirs budgétaires du Parlement (v. 2 Partie). En effet, les parlementaires peuvent se prononcer, en ayant une vue d ensemble de la situation des finances publiques. Cet objectif est atteint grâce à l élargissement du contenu de la loi de finances, le nouveau champ d application étant symbolisé par le nouvel article d équilibre, qui présente, en quelque sorte, la synthèse de la loi de finances. Puis, autre innovation majeure, la comptabilité de l Etat est profondément réformée. Section I : Une meilleure connaissance de la situation globale des finances de l Etat : l élargissement du domaine de la loi de finances, avec pour symbole le nouveau tableau d équilibre 4- Le nouvel article d équilibre est beaucoup plus développé que dans les précédentes lois de finances. Quatre points essentiels peuvent être mis en exergue et on les illustrera par les données figurant dans l article d équilibre de la loi de finances pour 2006 ( article 66) : 1) La nouvelle présentation de l article d équilibre et la détermination du solde budgétaire 5- Les principales innovations sont les suivantes : a) l abolition de la distinction entre dépenses militaires et dépenses civiles ; l article d équilibre ne connaît plus que des «dépenses» ; b) la suppression de la distinction entre opérations à caractère définitif et caractère temporaire ; 22

3 c) les recettes en atténuation de la dette, recettes «pour ordre» disparaissent du budget général et sont retracées dans le compte «gestion de la dette et de la trésorerie de l Etat». d) on tient compte des recettes de fonds de concours «prévues et évaluées» ; e) la première ligne du tableau fait apparaître les recettes fiscales brutes alors qu auparavant la première ligne agrégeait les recettes fiscales et non fiscales. 6-Pour 2006, le solde budgétaire est de - 46,947 Milliards. Ce chiffre est en légère augmentation par rapport à 2005, ce qui prouve, s il en était besoin, qu une modification du droit budgétaire ne suffit pas, à elle-seule, à améliorer la situation budgétaire. La loi organique n est évidemment qu un instrument qui donne au gouvernement les moyens d assainir les finances publiques, mais encore faut-il réaliser des réformes politiquement difficiles. 2) Les autorisations d opérations de trésorerie 7-C est la réforme la plus importante sur ce point ; auparavant, ces opérations ne figuraient pas dans la loi de finances. Ces nouvelles données marquent de manière spectaculaire l élargissement du champ d application de la loi de finances (v. également, ci-après, n 42 et s.) A- Les autorisations relatives à la dette de l Etat a- Le tableau de financement et le plafond de la variation de la dette 8- Tableau de financement : il fait apparaître les charges liées au remboursement des emprunts (auparavant, seules les charges liées aux intérêts apparaissaient dans le document). Les parlementaires peuvent donc avoir connaissance de l ensemble des besoins de financement de l Etat, qui comprend non seulement la couverture du déficit mais également l amortissement de la dette ( application de l article 34 de la loi organique). Pour 2006, son montant s élève à 133,4 Milliards (en progression d environ 15 % par rapport à 2005, ce qui souligne, au passage, la dégradation de la situation générale des finances publiques). 9-Plafond de la variation de la dette : ce plafonnement vise la variation nette, appréciée en fin d année, de la dette négociable de 23

4 l Etat d une durée supérieure à un an. Pour 2006, ce plafond est fixé à 41 Milliards. Si ce plafond était dépassé en fin d année, une mesure devrait être proposée dans la loi de finances rectificative. Le plafond n est donc pas vraiment une contrainte juridique, mais il revêt une importance politique certaine, en obligeant, le cas échéant, le gouvernement à se justifier en fin d année. b- Les autorisations relatives à la dette de l Etat 10- L article d équilibre comporte diverses autorisations ( traditionnelles, mais quelque peu précisées) qui permettront à l Etat de faire face aux charges de la dette. Les principales dispositions sont les suivantes : -autorisations générales relatives aux emprunts et l Etat est autorisé à emprunter en devises ; -autorisations de «gestion active» de la dette sur les marchés financiers (en coordination avec les autres Etats de la zone euro) ; -autorisation d attribuer directement à la Caisse de la dette publique ( créée en 2003) des titres de la dette publique. Il s agit de renforcer la capacité d intervention et d animation du marché secondaire de la dette de l Etat. Les titres détenus par cette Caisse peuvent faire l objet d échanges sur les marchés financiers. B-Les autorisations traditionnelles de prise de garantie 11- Il s agit, notamment, de l autorisation de prévoir la stabilisation des charges d emprunts en devises des établissements spécialisés dans le financement à moyen et long terme des investissements. 3) Le plafond autorisé des emplois rémunérés par l Etat 12- La loi de finances fixera désormais le plafond des emplois rémunérés par l Etat. Il s agit d une nouveauté fort intéressante dans la mesure où, auparavant, il était fort difficile d évaluer le nombre exact des agents appointés par l Etat (application de l article 34-I-6 de la loi organique). La notion «d emploi rémunéré par l Etat» est indifférente au statut juridique de la personne employée : le seul critère pertinent est l existence d un lien juridique entre l agent et la personne morale Etat. A la différence des plafonds de dépenses qui sont ventilés entre le budget général, chaque budget annexe et chaque catégorie de comptes 24

5 spéciaux, il s agit d un plafond global pour l ensemble des emplois rémunérés par l Etat. Le plafonnement d un «stock» d emplois publics apparaît donc comme un élément participant à l équilibre général du budget de l Etat. La présentation dans la loi de finances est la suivante : Dans la première partie de la loi de finances, est fixé un plafond global d autorisation des emplois rémunérés par l Etat ; ce plafond figure dans l article d équilibre ( équivalents temps plein travaillé pour 2006). Ce plafonnement permet donc de connaître le «stock», tandis que l ordonnance de 1959 n invitait à raisonner qu en termes de flux. En 2 partie, la loi de finances détermine la répartition de ce plafond par ministère et par budget annexe. Mais, évidemment, les plafonds n emportent aucune obligation d utiliser tout l effectif potentiel ; au contraire les ministères peuvent trouver de l intérêt à ne pas épuiser l autorisation délivrée par la loi de finances pour affecter les économies réalisées au financement d autres mesures, y compris salariales (c est un aspect de la «fongibilité asymétrique», v. ci-après, n 23 et s. ). 4) L affectation des surplus de recettes 13- Enfin, conformément à l article 34 de la loi organique, modifié par la loi organique n du 12 juillet 2005, l article «arrête les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus par rapport aux évaluations de la loi de finances de l année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l Etat». Mais, compte tenu des modalités de calcul de ces éventuels «surplus», il faut souligner que «la portée de cette règle de comportement ne doit cependant pas être surestimée. Il s agit moins d une obligation juridique que d un engagement moral ou politique» 2. L article 66 de la loi de finances pour 2006 prévoyait une dérogation pour les surplus de recettes résultant de la fiscalité 2 Rapport général de la Commission des Finances de l Assemblée Nationale, tome 2, p. 660 ; v. aussi le rapport de la commission spéciale ayant examiné le projet de loi organique de juillet 2005 ( rapport de l Assemblée Nationale n 1926) : «Le texte ne prétend pas fixer un objectif de politique budgétaire ou, à plus forte raison, une obligation de discipline budgétaire, ceux-ci sont renvoyés au bon vouloir et à l esprit de responsabilité de chaque gouvernement et de chaque majorité.». 25

6 pétrolière, qui auraient pu être «affectés à des dépenses». Le Conseil constitutionnel a jugé cette dérogation contraire à la Constitution : «41 Considérant qu'il s'ensuit qu'en édictant une règle particulière pour l'utilisation du surplus de recettes résultant de la fiscalité pétrolière, quelles que soient les caractéristiques de cette dernière, le législateur a méconnu la loi organique ; que, dès lors, il y a lieu d'office de déclarer contraire à la Constitution le dernier alinéa du IV de l'article 66 de la loi déférée» 3. Section II : La réforme de la comptabilité de l Etat 14- La loi organique prévoit une profonde réforme de la comptabilité de l Etat. On va mettre en exergue deux points essentiels : la réforme des normes comptables et l élaboration d un bilan. 1) La réforme des normes comptables A- Règles générales 15- L Etat devra désormais tenir trois séries de documents comptables, énumérés par l article 27 de la loi organique : «L'Etat tient une comptabilité des recettes et des dépenses budgétaires et une comptabilité générale de l'ensemble de ses opérations. En outre, il met en oeuvre une comptabilité destinée à analyser les coûts des différentes actions engagées dans le cadre des programmes». Par ailleurs, le même article précise : «Les comptes de l'etat doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière». On remarque que cette terminologie est directement inspirée des dispositions du Code de commerce qui régissent les comptabilités des entreprises. 16- La distinction entre ces différentes comptabilités correspond à la logique suivante : -la comptabilité budgétaire constitue le support de l autorisation parlementaire ; 3 Décision n DC, 29 décembre

7 -la comptabilité générale vise à retraiter les opérations budgétaires de l Etat dans une optique patrimoniale, afin de présenter, à l issue de l exercice, le bilan et le compte de résultat de l Etat, ainsi qu une évaluation de ses engagements hors bilan (v. ci-après, n 21). -la comptabilité analytique permet de connaître le coût des différentes actions engagées dans le cadre des programmes, ainsi que l évolution du coût des services chargés de mettre en œuvre ces actions 4. B-Les différentes comptabilités tenues par l Etat a-la comptabilité budgétaire 17- Elle est prévue par l article 28 de la loi organique, aux termes duquel : «La comptabilisation des recettes et des dépenses budgétaires obéit aux principes suivants : 1 Les recettes sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont encaissées par un comptable public ; 2 Les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont payées par les comptables assignataires. Toutes les dépenses doivent être imputées sur les crédits de l'année considérée, quelle que soit la date de la créance». Il s agit donc de la comptabilité budgétaire «classique», c est à dire que le texte, sur ce point, perpétue le système de «caisse» où les dépenses et les recettes sont comptabilisées au moment de leur décaissement ou de leur encaissement ( ce qui est une différence majeure avec le système de «l exercice» qui prend en compte les créances et les dettes). De manière également classique, le texte prévoit une période complémentaire de comptabilisation de vingt jours après l expiration de l année civile. b-la comptabilité générale de l Etat 18- C est, sur ce point, que la comptabilité de l Etat se rapproche des règles de la comptabilité privée. En effet, aux termes de l article 30 de la loi organique : «La comptabilité générale de l'etat est fondée sur le principe de la constatation des droits et obligations. Les opérations sont prises en compte au titre de l'exercice auquel elles 4 Pour plus de détails, v. Article dans les Notes Bleues de Bercy d août 2005, n 293 ; Revue française de finances publiques, 93 / 2006, p. 11 et s. 27

8 se rattachent, indépendamment de leur date de paiement ou d'encaissement. Les règles applicables à la comptabilité générale de l'etat ne se distinguent de celles applicables aux entreprises qu'en raison des spécificités de son action». Il s agit donc d une comptabilité «en droits constatés» ( c est à dire avec la constatation des créances et des dettes). Elle vient en complément de la comptabilité budgétaire examinée ci-dessus (n 17). Ainsi, une opération effectuée par l Etat donnera lieu à deux écritures comptables. Par exemple, un achat de fournitures donne lieu à la passation d une écriture comptable dès la réception de la facture ( comptabilité générale) puis à une imputation budgétaire en dépenses au moment du décaissement ( comptabilité budgétaire). Dans la logique de cette comptabilité générale, l Etat sera amené à constituer des provisions et des amortissements, ce qui doit le conduire à l élaboration d un compte de résultat et d un bilan (v. ciaprès, n 21 et s.). c-la comptabilité des coûts ( comptabilité analytique) 19-Cette comptabilité doit permettre d évaluer le coût des programmes, ainsi que l évolution du coût des services chargés de mettre en œuvre ces actions. Elle permettra l élaboration des «projets annuels de performance» prévus par l article 51 de la loi organique (v. ci-après, n 31 ). B-Le rôle des comptables publics et la certification des comptes 20- Les comptables publics se voient confier un rôle qui s apparente à celui des commissaires aux comptes dans le secteur privé :«Les comptables publics chargés de la tenue et de l'établissement des comptes de l'etat veillent au respect des principes et règles mentionnés aux articles 27 à 30. Ils s'assurent notamment de la sincérité des enregistrements comptables et du respect des procédures.» (article 31 de la loi organique). La synthèse de ces contrôles sera effectuée par la Cour des Comptes qui devra présenter : «5 La certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'etat. Cette certification est annexée au projet de loi 28

9 de règlement et accompagnée du compte rendu des vérifications opérées» (article 58 de la loi organique). 2) L élaboration du bilan de l Etat 21-Il est certain que le bilan de l Etat ne peut être présenté exactement comme celui d une entreprise, car l Etat a évidemment des missions spécifiques et possède des biens qui ne peuvent être évalués de manière fiable (notamment, tous les immeubles «hors commerce», qui font l objet d une évaluation largement symbolique). Schématiquement, le bilan de l Etat peut être résumé par le tableau suivant : Immobilisations incorporelles Immobilisations corporelles Immobilisations financières Provisions pour risques et charges Dettes Stocks Créances Engagements hors bilan Par exemple, pour 2006, immeubles contrôlés par l Etat ont été évalués et estimés à 33 Milliards. L autre grande innovation est constituée par la constatation des «engagements hors bilan», notamment le coût des retraites des fonctionnaires. Pour avoir une idée des sommes considérables qui sont en jeu, la loi de finances pour 2006 a créé un nouveau compte d affectation spéciale (la création de ce compte était prévue par le troisième alinéa du I de l article 21 de la loi organique) qui fait apparaître des crédits d un montant de 40,5 Milliards pour

10 II- L évolution des modes de gestion de l Etat, centrée sur la performance 5 22-La loi organique a eu pour objectif majeur d améliorer la gestion publique et de contribuer ainsi à la nécessaire réforme de l Etat. En effet, en ces temps de difficultés budgétaires (v. supra, n 6 et s.), il est essentiel de tenter de préserver la qualité des services publics, tout en diminuant le déficit budgétaire. On peut retenir deux innovations importantes résultant de la loi organique. Section I : La globalisation des crédits et la responsabilisation des gestionnaires grâce à la «fongibilité asymétrique» des crédits 1) Règles générales 23- Le droit budgétaire issu de l ordonnance de 1959 était fondé sur la distinction entre les services votés et les mesures nouvelles. Cette distinction aboutissait, en fait, à une reconduction quasi-intégrale de plus de 80 % des crédits d une loi de finances. Il s ensuivait, bien sûr, une insuffisance de réflexion sur les éventuelles inflexions à apporter à l action publique. La notion de services votés n est maintenue que dans une hypothèse rare (article 45 de la loi organique) : le projet de loi de finances n a pas été déposé en temps utile pour être promulgué avant le début de l exercice et le gouvernement pourra ouvrir les crédits par décret ( art. 47, alinéa 4 de la Constitution). La loi de finances issue de la loi organique présente une «architecture» totalement différente. A- L architecture du budget à 3 niveaux 24-La nouvelle architecture budgétaire est prévue par l article 7 de la loi organique. Aux termes de ce texte, «chacune des charges budgétaires de l Etat sont regroupées par mission relevant d un ou plusieurs services d un ou plusieurs ministères». Le même article précise «un programme regroupe des crédits destinés à mettre une action ou un ensemble cohérent d actions». Les trois niveaux sont 5 V. également, l article de M. Mordacq : Notes Bleues de Bercy, n 305 de 2006, p. 4 30

11 donc : les missions, les programmes, les actions. On peut illustrer cette nouvelle présentation par l exemple de la loi de finances pour Il faut ajouter que les crédits sont également présentés par nature de dépense, c est à dire que les crédits sont également présentés par «titres» ( article 5 de la loi organique), mais cette présentation est seulement «indicative» (article 7-II de la loi organique). Les 7 titres sont : les dotations aux pouvoirs publics ; les dépenses de personnel ; les dépenses de fonctionnement ; les charges de la dette de l Etat ; les dépenses d investissement ; les dépenses d intervention ; les dépenses d opérations financières. 26- On trouve 34 missions. L ambition des auteurs de la loi organique était de contribuer à une réflexion sur les missions de l Etat, de manière à éventuellement le «recentrer». Sur ce point, il est certain que l objectif n est pas encore atteint. Une partie des missions se borne à reprendre le périmètre des ministères et certaines autres missions ne contribuent guère à accroître la clarté de la loi de finances 6. Par exemple, la mission «Remboursements et dégrèvements» est devenue le plus gros budget de l Etat! Les crédits qui s y trouvent regroupés ont seulement en commun de représenter des sorties de fonds pour le Trésor public. Cette mission retrace l emploi de 68,4 Milliards. On peut également citer l exemple de la mission «Relations avec les collectivités territoriales» : environ 3 Milliards d autorisations d engagement et de crédits de paiement sont affectés à cette mission, alors que les collectivités territoriales recevront au total près de 80 Milliards de la part de l Etat. Il est certain que la réflexion devra être approfondie dans les prochaines lois de finances. 27- La loi de finances comporte 133 programmes, placés sous la direction de 80 responsables qui sont, le plus souvent, des directeurs d administration centrale ( une même personne peut être responsable de plusieurs programmes). Pourtant, en principe, les programmes ne doivent pas nécessairement reproduire les structures administratives, ils doivent normalement constituer des «périmètres de responsabilité». Ainsi, dans la loi de finances pour 2006, 55 programmes ne correspondent pas à une direction d administration centrale. 6 V. notre commentaire précité, de la loi de finances pour

12 Les programmes regroupent l ensemble des moyens humains et financiers qui contribuent à la réalisation de la politique identifiée, quelle que soit la nature de la dépense ( personnel, fonctionnement, investissement ou intervention). Les responsables des programmes sont libres de l affectation des crédits figurant dans le programme. C est ce qui est appelé la «fongibilité des crédits». Bien sûr, ce dispositif accroît la liberté de gestion des responsables ( d où l accroissement de leur responsabilité, v. ci-après) ; il faut rappeler que jusqu en 2005, les crédits étaient gérés au sein des «chapitres budgétaires» dont le nombre était d environ 800, d où une spécialisation plus étroite des crédits et, par conséquent, une moindre liberté pour les gestionnaires. Cependant, au sein des programmes, les dépenses de personnel sont plafonnées : «les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d autorisation des emplois rémunérés par l Etat. Ces plafonds sont spécialisés par ministère» ( article 7-III de la loi organique ; v. également, supra, n 12). C est ce plafonnement qui est désigné sous l appellation de «fongibilité asymétrique». Les responsables de programmes disposent donc d une «enveloppe globale» de crédits qu ils peuvent gérer avec une liberté notable, sous réserve du plafonnement des dépenses de personnel (mais ils peuvent, le cas échéant, faire des économies sur ces dépenses de personnel). Il faut souligner l importance de cette dernière disposition en raison de l ampleur des dépenses de personnel dans le budget de l Etat. Ainsi, par exemple, la mission «Enseignement scolaire», dispose de 59,7 Milliards de crédits soit près de 22,5 % du budget général de l Etat (c est la deuxième mission de l Etat, en montant de crédits) mais 94 % de son montant est constitué de dépenses de personnel, ce qui introduit une grande rigidité dans la gestion. 28-Les programmes sont «déclinés» en «Budgets opérationnels de programme». Il en existe environ 2200 dont près de 1900 auprès des services déconcentrés (surtout au niveau régional : 1236). Les responsables du budget opérationnel de programme se voient déléguer la gestion opérationnelle d une partie du programme 32

13 ( 1200 responsables ont été désignés, un même chef de service peut être responsable de plusieurs budgets) En 2006, on a défini 620 actions. Elles représentent un découpage indicatif du programme, l action apportait donc des précisions sur l utilisation prévue des crédits. 30-Il faut ajouter qu une liste des «opérateurs de l Etat» a été dressée. Ces opérateurs (au nombre de 778) mettent en œuvre certains volets des politiques publiques et reçoivent des «subventions pour charge de service public». Il s agit principalement d établissements publics, voire d associations. B-Les projets annuels de performance 31-Chaque programme doit être accompagné d un «projet annuel de performances» (PAP) qui figure en annexe de la loi de finances ( article 51 de la loi organique). Un PAP se compose essentiellement comme suit : -le programme, ses actions et la stratégie du responsable de programme ; -ses objectifs et indicateurs ; -l évaluation des dépenses fiscales ; -la justification au premier euro des crédits demandés qui permettra d expliciter les crédits soumis au vote du Parlement et d apprécier la sincérité de la loi de finances. Mais, comme on l a souligné ci-dessus ( v. n 27), l importance des dépenses de personnel, qui sont d une très grandes «rigidité» relativise la portée de cette règle de la justification au premier euro ( il est évident que l essentiel des dépenses de personnel sont reconduites d une année sur l autre) ; -l échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d engagement (v. ci-après la pluriannualité des autorisations) ; -les principaux opérateurs de l Etat dont l action est liée au programme ainsi que leurs emplois ; -les coûts des actions associées à ce programme afin de montrer l ensemble des coûts de chaque action y compris ceux pris en charge par d autres programmes, notamment pour les fonctions de soutien ; 7 V. L étude de Duprat et Simmony : Revue française de finances publiques, 93 / 2006, p

14 -par catégorie, présentée par corps ou par métier, ou par type de contrat, la répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par l Etat et la justification des variations par rapport à la situation existante. 32-Dans la loi de règlement, il faudra rendre compte de l exécution avec les «rapports annuels de performances» (les RAP): article 54 de la loi organique. 33- La loi de finances pour 2006 comprend 690 objectifs et 1400 indicateurs. Trois types d objectifs et d indicateurs de performances sont distingués : -du point de vue du citoyen : efficacité socio-économique. Ces objectifs énoncent le bénéfice attendu de l action de l Etat pour le citoyen et la collectivité : 53 % des objectifs du budget 2006 relèvent de cette catégorie ; -du point de vue de l usager :la qualité du service (qualité attendue du service rendu à l usager) : 18 % des objectifs du budget 2006 relèvent de cette catégorie ; -du point de vue du contribuable : l efficacité de la gestion ( gains de productivité attendus dans l utilisation des moyens employés ; ils rapportent l activité des services aux moyens économiques) : 29 % des objectifs du budget 2006 relèvent de cette catégorie. 34-Le pari est donc qu une véritable culture de la performance se développe au sein de l Etat. A défaut, les innovations de la loi organique pourraient avoir une portée limitée ; selon l expression imagée ( et cruelle!) de M.Seguin, Premier Président de la Cour des Comptes, le risque est l instauration d un nouvel échelon budgétaire qui soit simplement une «superstructure logique». 2) Un exemple : la mission «Ville et Logement» 35- Cet exemple est donné à titre d illustration des règles exposées ci-dessus : La Mission : Ville et Logement est placée sous la responsabilité d un seul ministre. Elle comprend 4 Programmes : -Aide à l accès au logement. -Développement et amélioration de l accès au logement. -Rénovation urbaine. -Equité sociale et territoriale de soutien. 34

15 Prenons l exemple du premier programme, «aide à l accès au logement». N y figurent pas les dépenses de personnel, qui ont été rattachées au 2 programme ; on ne connaît donc pas le coût total de ce programme 1 objectif : «aider les ménages les plus modestes à faire face à leurs dépenses de logement». Indicateur : le taux d effort brut moyen et le taux d effort net moyen des ménages en locatif pour les trois catégories de ménages : les bénéficiaires de minima sociaux, les salariés et les étudiants. La différence entre ces deux «taux d effort» représente la mesure de l efficacité des aides personnelles au logement. Section II : La perspective pluriannuelle pour l ensemble des crédits 36-Il est banal de souligner qu une gestion budgétaire peut être difficilement enfermée dans le délai d une année civile. Il faut évidemment que les gestionnaires puissent avoir une vision pluriannuelle pour la gestion des crédits ; d où les deux innovations de la loi organique : 1) Le développement de la distinction entre les crédits d engagement et crédits de paiement 37- Dans le droit budgétaire issu de l ordonnance de 1959, la distinction entre les crédits d engagement et les crédits de paiement concernait seulement les dépenses d investissement ( distinction entre les autorisations de programme et les crédits de paiement). Désormais, cette distinction concerne l ensemble des crédits ( article 8 de la loi organique). Les «autorisations d engagement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées». «Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d engagement». Un régime spécial est prévu pour les dépenses de personnel ( en raison de leur «rigidité», déjà signalée) : «Pour les dépenses de personnel, le montant des autorisations d engagement ouvertes est égal au montant des crédits de paiement ouverts». 35

16 Ainsi, désormais, l ensemble des crédits budgétaires s inscrit potentiellement dans une perspective pluriannuelle, ce qui devrait faciliter une gestion plus rationnelle. Mais encore fallait-il rationaliser le système des reports de crédits, afin de maintenir toute sa portée à cette pluriannualité. 2) La rationalisation des reports de crédits 38- Il fallait éviter, autant que possible, que des ministères se constituent des sortes de «réserves de crédits dormantes». D où les dispositions de l article 15 de la loi organique qui s efforce de rationaliser le dispositif afférent aux reports de crédits. Le principe posé par le I de l article est que «les crédits ouverts et les plafonds des autorisations d emplois fixés au titre d une année ne créent aucun droit au titre des années suivantes». Un mécanisme de report est naturellement prévu, mais il est soigneusement «encadré». Les autorisations d engagement disponibles sur un programme à la fin de l année peuvent être reportées sur les mêmes programmes ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs ( article 15-II). Les crédits de paiement disponibles sur un programme à la fin de l année peuvent être reportés sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, mais les crédits bénéficiant du report peuvent être seulement majorés de 3 % de l ensemble des crédits initiaux. Ainsi, normalement, le montant des reports devrait donc être plafonné. Cependant, l article 15-II-2 de la loi organique prévoit que «ce plafond peut être majoré par une disposition de la loi de finances». Cette autorisation de dépassement a été utilisée, notamment, par le ministère de la Défense qui est, traditionnellement, un grand «utilisateur» des reports de crédits : en 2006, 97,5 % des dépenses en capital du budget de la défense s affranchiraient de la limite de report de 3 % des crédits, en application de l autorisation de dépassement prévue par l article 15 de la loi organique 8. 8 V. Rapport pour avis de la commission de la défense de l Assemblée Nationale, n 2572, tome 7, p

17 PARTIE II : LE RENFORCEMENT DU POUVOIR BUDGETAIRE DU PARLEMENT 39-Il faut rappeler que la loi organique est d origine parlementaire ; il n est donc guère surprenant qu elle s efforce d accroître l influence du Parlement. Il s agit de mettre fin, en principe, à la situation ancienne dans laquelle l examen du projet de loi de finances était caractérisé par la célèbre trilogie utilisée par le président Edgar Faure : «Liturgie, litanie, léthargie». On peut analyser les dispositions de la loi organique en reprenant les deux moments «forts» de l exercice du pouvoir parlementaire : l autorisation budgétaire et le contrôle de cette autorisation. I-Le renforcement de l autorisation parlementaire 40- Ce renforcement peut être constaté à deux points de vue : l extension de l autorisation parlementaire et les garanties du meilleur respect de l autorisation parlementaire par l exécutif. Section I : L extension de l autorisation parlementaire 41-Comme on a déjà eu l occasion de l évoquer ( v. supra, n 3 et s.), le champ d application de la décision parlementaire a été élargi, ce qui, bien sûr, renforce l influence du Parlement. Ont été ainsi réintégrées ou intégrées dans le champ de la décision parlementaire, les opérations suivantes : 1) Les opérations de trésorerie 42- Il s agit notamment des charges liées au remboursement des emprunts. Jusqu en 2005, ces charges ne figuraient pas dans la loi de finances. Elles y sont désormais intégrées. En effet, aux termes de l article 2, alinéa 1 de la loi organique, «Les ressources et les charges de l Etat comprennent les ressources et les charges budgétaires ainsi que les ressources et les charges de trésorerie» (v. également, n 3 et s.). Les opérations de trésorerie sont détaillées aux articles 25 et 26 de la loi organique et la synthèse de ces opérations figure dans un «tableau de financement» : «La loi de finances de l année comporte les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l Etat prévues à l article 26 et évalue les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l équilibre financier, 37

18 présentées dans un tableau de financement» ( article 34-I-8 de la loi organique). 2) Les garanties accordées par l Etat 43- La loi de finances «autorise l octroi des garanties de l Etat et fixe leur régime» ( article 34-II-5 de la loi organique). 3) Les reprises de dettes 44- La loi de finances «autorise l Etat à prendre en charge les dettes de tiers, à constituer tout autre engagement correspondant à une reconnaissance unilatérale de dette, et fixe le régime de cette prise en charge ou de cet engagement» (article 34-II-6 de la loi organique). 4) Les anciennes taxes parafiscales 45- Ces taxes sont désormais réintégrées dans la loi de finances (elles étaient auparavant créées par décret mais leur perception devait être autorisée par la loi de finances). 5) Modalités de répartition des dotations de l Etat aux collectivités territoriales 55- En application des dispositions de l ordonnance de 1959, ces modalités pouvaient être considérées comme des «cavaliers budgétaires», c est à dire des dispositions qui ne pouvaient pas figurer dans la loi de finances. Désormais, la loi de finances pourra «définir les modalités de répartition des concours de l Etat aux collectivités territoriales» ( article 34-II-7 -c de la loi organique). Compte tenu des sommes en jeu ( près de 80 Milliards ), cette possibilité revêt évidemment une grande importance pratique. Section II : Les garanties d un meilleur respect de l autorisation parlementaire par l exécutif 46-Après le vote de la loi de finances, le gouvernement est chargé de son exécution et il doit bien évidemment respecter l autorisation donnée par le Parlement. Il doit cependant disposer d une certaine latitude, notamment pour faire face à des évènements imprévus ou à des retournements de conjoncture. Ces possibilités de modifications de l autorisation parlementaire sont maintenues, car elles répondent à des nécessités d intérêt général, mais elles sont 38

19 désormais plus soigneusement «encadrées» en vue d assurer de manière plus ferme le respect de l autorisation parlementaire. 1) La portée de l autorisation quant à l affectation des crédits 47-La loi organique prévoit des possibilités de modifications de l affectation des crédits, par l utilisation des procédures des virements et des transferts de crédits. Ces procédures étaient déjà prévues par l ordonnance de 1959, mais elles sont plus rigoureusement encadrées par la loi organique. L article 12-I de la loi organique dispose : «Des virements peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes d un même ministère». Mais, et voilà l élément nouveau, un plafond est maintenant prévu : «Le montant cumulé, au cours d une même année, des crédits ayant fait l objet de virements, ne peut excéder 2 % des crédits ouverts par la loi de finances de l année pour chacun des programmes concernés». «Des transferts peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts, dans la mesure où l emploi des crédits ainsi transférés, pour un objet déterminé, correspond à des actions du programme d origine». La procédure des virements et transferts a été quelque peu «renforcée» : les virements et décrets sont effectués par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances, après information des commissions de l Assemblée Nationale et du Sénat chargées des finances et des autres commissions concernées ( article 12-III de la loi organique). On notera, bien sûr, le souci d associer les parlementaires à ces procédures. 2) La portée de l autorisation quant au montant des crédits 48- Les modifications apportées par le Gouvernement peuvent intervenir dans les deux «sens» : les diminutions et les augmentations de crédits. A- Les diminutions de crédits : les annulations 49-L article 7-IV de la loi organique reprend le principe général qui figurait déjà dans l ordonnance de 1959 : «Les crédits ouverts sont mis à la disposition des ministres». Ce principe ne signifie évidemment pas que les ministres sont obligés de dépenser 39

20 l intégralité des crédits! Des crédits peuvent donc être annulés en cours d année. Mais dans le cadre de l application de l ordonnance de 1959, une ambiguïté subsistait : les crédits pouvaient-ils être annulés uniquement s ils devenaient sans objet?( application littérale de l ordonnance), ou bien l annulation pouvait-elle également être réalisée pour des motifs d opportunité, notamment pour éviter un «dérapage» du déficit budgétaire?( telle était l interprétation retenue par les gouvernements). 50- La situation est désormais clarifiée par l article 14 de la loi organique. Deux cas d annulation sont prévus : -«Afin de prévenir une détérioration de l équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances afférente à l année concernée, un crédit peut être annulé par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances». La pratique de la «régulation budgétaire», utilisée depuis plusieurs années en contradiction avec la lettre de l ordonnance de 1959 est donc légalisée. De même, est légalisée et encadrée la pratique des «gels de crédits» intervenant en cours d année : des crédits votés par le Parlement sont déclarés indisponibles ( par simple décision ministérielle) et éventuellement annulés en fin d année si le déficit s avère trop important. Ces décisions ne seront plus désormais «discrètes» ( voire clandestines!) : «Tout acte, quelle qu en soit la nature, ayant pour objet ou pour effet de rendre des crédits indisponibles, est communiqué aux commissions de l Assemblée Nationale et du Sénat chargées des finances» (article 14-III de la loi organique). -«Un crédit devenu sans objet peut être annulé par un décret pris dans les mêmes conditions». Là encore, la volonté d associer les parlementaires se manifeste : avant sa publication, tout décret d annulation est transmis pour information aux Commissions des finances de l Assemblée Nationale et du Sénat et aux autres commissions concernées. De plus, le montant cumulé des crédits annulés ne peut dépasser 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l année en cours. L autorisation parlementaire est ainsi largement préservée sur ce point. 40

21 B- Les augmentations de crédits 51- Les différentes catégories de crédits sont définies de manière plus rigoureuse, de manière à renforcer le caractère limitatif des crédits. De plus, la loi organique reprend la procédure des décrets d avances, mais elle l encadre plus sévèrement. a- Les crédits sont, en principe, limitatifs 52- Ce principe est posé par l article 11 de la loi organique et les exceptions sont plus limitées que dans l ordonnance de Tout d abord, la catégorie des crédits provisionnels ( qui pouvaient être augmentés en cours d année) est supprimée. Les crédits évaluatifs sont prévus mais les conditions de mise en œuvre de leur augmentation sont mieux encadrées. En premier lieu, leur liste est plus réduite que dans l ordonnance de 1959 ; ils comprennent «les crédits relatifs aux charges de la dette de l Etat, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l Etat». Il s agit évidemment d hypothèses dans lesquelles ces crédits doivent impérativement être augmentés en cours d année en cas d insuffisance des dotations initiales. La procédure est également mieux encadrée : le ministre des finances devra informer les Commission des finances de l Assemblée Nationale et du Sénat «des motifs du dépassement et des perspectives d exécution jusqu à la fin de l année» ( article 10 de la loi organique). b) La procédure des décrets d avances 53-Cette procédure conduit à l augmentation, dans des cas en principe exceptionnels, des crédits limitatifs. La loi organique reprend les deux hypothèses déjà envisagées dans l ordonnance de 1959, mais, une fois de plus, elle renforce l encadrement de cette procédure (article 13 de la loi organique). En cas d urgence, des décrets d avances «peuvent ouvrir des crédits supplémentaires sans affecter l équilibre budgétaire définit par la dernière loi de finances». Les décrets d avances doivent donc procéder à l annulation de crédits ou doivent constater des recettes supplémentaires afin de maintenir l équilibre budgétaire. Le montant des crédits ainsi ouverts est plafonné à 1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l année. 41

22 Les commissions des finances des assemblées doivent donner leur avis sur ces décrets et la ratification de ces décrets doit être demandée au Parlement dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l année concernée (article 37-IV de la loi organique, relatif au contenu des lois de règlement). La deuxième hypothèse, jamais appliquée en fait, permet au gouvernement de prendre des décrets d avances «en cas d urgence et de nécessité impérieuse d intérêt national». 3) La portée de l autorisation quant à la durée d utilisation des crédits 54- Comme on l a déjà signalé, les autorisations parlementaires sont désormais pluriannuelles (v. supra, n 37). Dès lors, la loi de finances de l année «fixe pour le budget général, par mission, le montant des autorisations d engagement et des crédits de paiement» ( article 34-II-1 de la loi organique). De plus, comme on l a indiqué ci-dessus (n 38), les reports de crédits sont désormais mieux «encadrés». II- Renforcer le contrôle du Parlement 55- Ce renforcement se manifeste de deux manières : la loi organique s efforce d améliorer l information du Parlement afin de leur permettre d améliorer son contrôle et d exercer son droit d amendement ; puis, la loi organique aménage le calendrier budgétaire afin de favoriser l exercice par le Parlement de son pouvoir budgétaire tout au long de l année et non uniquement au moment de la discussion budgétaire d automne. Section I : Une meilleure information pour permettre un meilleur contrôle 1) L exigence de sincérité 56- L exigence de sincérité concerne les comptes de l Etat, ce qui n est pas complètement nouveau ( v. supra, n 15), mais cette exigence concerne également les prévisions budgétaires et il s agit là d un principe nouveau. L article 32 de la loi organique dispose : «Les lois de finances présentent de façon sincère l ensemble des ressources et des charges de l Etat. Leur sincérité s apprécie compte 42

23 tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler». Il faut reconnaître que cette exigence revêt une portée plus politique que juridique. En effet, les prévisions budgétaires sont étroitement dépendantes de l évolution de la conjoncture économique et le juge n est sans doute pas le mieux placé pour exercer un tel contrôle qui relève plus de la science économique. Le gouvernement se voit donc reconnaître une large marge d appréciation, ainsi qu en témoigne une décision du Conseil constitutionnel relative à la loi de finances pour 2005 : «5. Considérant, toutefois, que les prévisions de recettes sont inévitablement affectées des aléas inhérents à de telles estimations et des incertitudes relatives à l'évolution de l'économie; qu'il ne ressort pas des éléments soumis au Conseil constitutionnel que les évaluations pour 2005, y compris en ce qui concerne la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers, soient entachées d'une erreur manifeste ; 6. Considérant, par ailleurs, qu'il est loisible au Gouvernement de prévoir la mise en réserve, en début d'exercice, d'une faible fraction des crédits ouverts afin de prévenir une détérioration éventuelle de l'équilibre budgétaire ; qu'en effet, le vote par le Parlement des plafonds afférents aux grandes catégories de dépenses et des crédits mis à la disposition des ministres n'emporte pas, pour ces derniers, obligation de dépenser la totalité des crédits ouverts» Mais, on peut constater chaque année l intervention de très nombreuses dispositions législatives ou réglementaires qui ont des incidences financières. Ainsi, au moment de la discussion des lois de finances, une bonne partie des marges de manœuvre budgétaires est déjà «préemptée» par des mesures votées antérieurement. La loi organique (article 33) prévoit donc que les parlementaires seront informés des incidences financières des dispositions qu ils sont amenés à voter : «Sous réserve des dispositions de l'article 13 de la présente loi organique, lorsque des dispositions d'ordre législatif ou réglementaire sont susceptibles d'affecter les ressources ou les charges de l'etat dans le courant de l'année, les conséquences de chacune d'entre elles sur les composantes de l'équilibre financier doivent être 9 Décision n du 29 décembre

24 évaluées et autorisées dans la plus prochaine loi de finances afférente à cette année». 2) Un budget plus «lisible» 58-La loi organique prévoit un certain nombre d innovations qui permettront aux parlementaires d avoir une vue d ensemble du budget, ce qui devrait normalement permettre une discussion sur les grandes orientations. On peut citer notamment les dispositions suivantes. 59-La présentation, à titre indicatif, du budget en deux sections-investissement et fonctionnement ( article 51-3 de la loi organique). 60-La présentation «d une analyse des changements de la présentation budgétaire faisant connaître leurs effets sur les recettes, les dépenses et le solde budgétaire de l'année concernée» (article 51-2 de la loi organique). En pratique, il s agit d une disposition importante dans la mesure où les fréquents changements dans les structures budgétaires ne permettent pas toujours aux parlementaires d apprécier les évolutions du budget d une année sur l autre. 61-La présentation des budgets ministériels par programme offre également une lisibilité plus grande (v. supra, n 24). Elle permet au Parlement de se prononcer sur des missions concrètes, déclinées par programmes, s inscrivant dans une logique d objectifs et de résultats. 62-Les atteintes aux principes budgétaires d unité et d universalité sont mieux encadrées. La loi organique maintient les traditionnelles exceptions à ces règles : les budgets annexes, les comptes spéciaux et les procédures comptables particulières d affectation ( article 16 de la loi organique). Mais leurs définitions sont plus précises, ce qui a amené à effectuer des clarifications dans la présentation des lois de finances. Par exemple, le budget annexe le plus important, le Budget annexe des prestations sociales agricoles a été supprimé car il ne correspondait 44

25 plus à la définition des budgets annexes figurant à l article 18 de la loi organique 10. Plusieurs comptes d affectation spéciale ont été également clôturés et leurs opérations ont été réintégrées dans le budget général ou transférées à des établissements publics. En effet, l article 21 de la loi organique donne une définition plus restrictive de ces comptes par rapport aux dispositions de l ordonnance de 1959 :«Les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées». La restriction vient de l expression «en relation directe» 11. Les comptes de prêts et avances sont supprimés et remplacés par des «comptes de concours financiers» (application de l article 24 de la loi organique). Ces dispositions rendent le budget plus «lisible» dans la mesure où elles s efforcent de limiter les «éparpillements» que l on pouvait constater traditionnellement et qui rendaient bien difficile l analyse des budgets. On peut espérer que les parlementaires pourront avoir dorénavant une vue plus objective de l évolution globale des finances publiques. 3) L amélioration de l information des parlementaires 63- Des annexes explicatives très fournies sont jointes au projet de loi de finances de l année (article 51 de la loi organique) ; ainsi, ces annexes pourront être utilisées pendant les débats parlementaires. Auparavant, il arrivait que ces annexes soient déposées avec retard et ne pouvaient donc être utilisées lors de la discussion budgétaire. De plus, les commissions des finances de l Assemblée nationale et du Sénat adressent des questionnaires au Gouvernement avant le 10 juillet de chaque année et la loi organique prévoit que la réponse devra Les droits et obligations du BAPSA ont été transférés à un établissement public à compter du 1 janvier 2005 (article 40 de la loi de finances pour 2004). C est par exemple le cas du fonds national pour le développement du sport : les opérations seront reprises par un établissement public chargé du développement du sport et un prélèvement sur les sommes mises en jeu par la Française des jeux lui sera affecté. 45