Un cas de politique qui l emporte sur l économie : reprise des négociations commerciales entre le Canada et la Corée

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1 Un cas de politique qui l emporte sur l économie : reprise des négociations commerciales entre le Canada et la Corée Trousse d information, janvier 2014 Échanges commerciaux entre le Canada et la Corée Le Canada importe systématiquement plus de la Corée que ce que le pays y exporte. Le résultat est un vaste et chronique déficit commercial caractérisé par des ventes et des emplois perdus pour les Canadiens. En 2012, nous avons vendu pour 3,7 milliards de dollars d exportations vers la Corée. Mais nous avons importé 6,4 milliards de dollars de la Corée. Le résultat est un déficit commercial de près de 3 milliards de dollars. En 2013 (selon des données préliminaires), la situation s est aggravée. Nos exportations ont chuté et nos importations ont augmenté, et le déficit a gonflé à 4 milliards de dollars. Ce n est pas uniquement la quantité d'échanges commerciaux qui pose problème, c'est aussi la composition (ou la qualité) de ces échanges. Nous achetons de la Corée un vaste éventail de biens manufacturés de haute technologie et dispendieux : appareils, biens électroniques et automobiles. Surtout des automobiles. En fait, les produits du secteur de l automobile constituent près de la moitié de l ensemble de nos importations de la Corée (et le principal intérêt du gouvernement coréen dans un accord de libre-échange est d augmenter davantage les ventes d automobiles coréennes). Toutefois, nos ventes à la Corée (à l heure actuelle) consistent principalement en produits issus des ressources naturelles. Nos quatre premières exportations vers la Corée en 2013 étaient le charbon, le cuivre, l aluminium et la pâte de bois. (Nos quatre principales importations étaient les véhicules motorisés, les circuits électroniques intégrés, les pièces automobiles et les appareils téléphoniques intelligents.) Dans toute l histoire de notre pays, les Canadiens ont appris à leurs dépens que l exportation des matières premières en échange d importations de produits dispendieux à valeur ajoutée n est pas une manière de bâtir un pays. Notre commerce avec la Corée illustre parfaitement le statut de subordination du Canada comme fournisseur de ressources dans le commerce mondial. Pire encore, en ouvrant notre marché encore davantage aux importations des produits manufacturiers coréens, et en contraignant la 1

2 possibilité du gouvernement de gérer le commerce et de s assurer qu il soit équilibré, un accord de libre-échange ne va faire qu empirer les choses. Commerce des produits automobiles entre le Canada et la Corée Les fabricants automobiles basés en Corée (principalement Hyundai et sa filiale Kia) ont augmenté de manière draconienne leurs ventes dans le nouveau marché des véhicules au Canada ces dernières années. Hyundai et Kia se sont accaparés 12 pour cent de l'ensemble des ventes de véhicules l'année dernière au Canada. La plupart de leurs véhicules sont importés de la Corée (et le reste est fabriqué aux États-Unis). Aucun fabricant automobile coréen n a des installations manufacturières au Canada, alors toute nouvelle vente ne fait qu accroître le déficit commercial. L'ensemble des importations des produits automobiles de la Corée correspondait à 2,6 milliards de dollars en 2012 (essentiellement des véhicules finis, mais incluant aussi 364 millions de dollars de pièces automobiles fabriquées par la Corée). Nous avons importé près de nouveaux véhicules de la Corée. En contraste, le Canada ne vend pratiquement aucun produit automobile en Corée. Les ventes de véhicules finis n existent pratiquement pas (bloquées par des barrières non douanières, la loyauté des consommateurs coréens aux marques nationales, les taxes et les règlementations, et la distorsion du taux de change). Nous avons vendu moins de 100 véhicules fabriqués par le Canada en Corée en 2012, avec une valeur totale de 2 millions de dollars. Les expéditions de pièces automobiles ont correspondu à 10 millions de dollars. Au total, la Corée a vendu l équivalent de 200 dollars de produits automobiles au Canada pour chaque dollar que le Canada a vendu en Corée. Le déficit commercial du secteur automobile qui en découle (2,6 milliards de dollars) compte pour plus des deux tiers de l ensemble du déficit commercial du Canada avec la Corée (voir le tableau 1). En 2013, la situation s est aggravée. Nos exportations déjà chétives de véhicules finis vers la Corée ont baissé d'un autre deux tiers (pour totaliser moins d'un million de dollars), alors que nos importations d'automobiles de la Corée ont continué d augmenter (d un autre 6,5 pour cent au cours des 11 premiers mois de 2013, selon les données les plus récentes disponibles). Selon les statistiques de janvier à novembre, il semble que le déficit final dans le secteur de l automobile en 2013 dépassera 2,7 milliards de dollars, soit le plus haut de l histoire (voir le tableau 2). 2

3 La stratégie économique de la Corée gérée par l État Il est important de souligner comment le commerce entre le Canada et la Corée a changé depuis la crise financière de l Asie de l Est en 1997, qui a représenté un évènement marquant de l histoire économique de la Corée. Lorsque la crise a frappé, le commerce entre le Canada et la Corée était équilibré. En fait, le Canada connaissait un léger excédent (égal à 200 millions de dollars). Le commerce des produits automobile se faisait dans les deux sens : nous exportions 165 millions de dollars en produits automobiles, suffisamment pour compenser près des deux tiers de nos importations du secteur de l automobile de la Corée. Par conséquent, le déficit commercial du secteur était mince. Dans la foulée de la crise de 1997 (causée par une attaque spéculative des financiers mondiaux sur les monnaies de plusieurs économies de l Asie de l Est), la Corée a emprunté un chemin différent. Ils ont mis l accent sur une croissance rapide des exportations pour créer une demande et soutenir la création d emplois. Le gouvernement a fourni des appuis importants (capital, technologie, infrastructure, aide à l exportation) aux grandes firmes et conglomérats coréens. Mais, en même temps, ils ont rigoureusement contrôlé l accès à leur propre marché intérieur (pour réduire la perte du pouvoir d achat par les importations). Les exportations canadiennes vers la Corée ont baissé après la crise. En fait, de 1997 jusqu à 2012, les exportations des produits automobiles du Canada vers la Corée ont chuté du plus de 90 pour cent. Mais les exportations coréennes ont bondi. Les ventes d automobiles de la Corée au Canada ont décuplé pendant la même période. Alors que le petit déficit commercial du secteur de l automobile était gérable en 1997, le déséquilibre a gonflé à d'énormes niveaux (Figure 1). La stratégie coréenne laisse peu de chance. Une puissante alliance entre le gouvernement et les entreprises coréennes est établie pour soutenir les investissements, la technologie et la production faits en Corée, ainsi que les exportations. Toute mesure politique possible est invoquée pour accorder aux entreprises coréennes un avantage, tant au pays qu'à l'étranger : des subventions de capital, des investissements dans les infrastructures, une aide technologique, des restrictions efficaces aux importations, des efforts actifs pour contenir le taux de change (afin de stimuler davantage les exportations), la promotion des exportations, et plus encore. Le résultat a été couronné de succès (pour la Corée), mais n a rien à voir avec un «libreéchange», une «concurrence libre» ou des «marchés libres». Il y a peu de chance que même après avoir signé un accord de libre-échange, la Corée augmente substantiellement ses achats 3

4 du Canada autres que nos matières premières. L élimination des droits de douane et les restrictions aux interventions gouvernementales vont faciliter l'entrée encore plus importante au Canada de produits manufacturiers sophistiqués de la Corée. Le Canada a beaucoup à apprendre du succès de l expérience de la Corée (et d autres histoires à succès en matière d'exportations, qui s'appuient aussi sur une participation active de l'état et sur une politique industrielle, comme au Brésil, en Allemagne, en Scandinavie, en Chine et au Japon). Plutôt que de laisser les marchés privés et les entreprises privées déterminer à eux seuls l ensemble de la destinée économique du pays, nous avons besoin de politiques actives (notamment dans les secteurs stratégiques comme celui de l automobile) afin d encourager les investissements intérieurs, le contenu national et les emplois au pays. Toutefois, compte tenu de l approche efficace gérée par l'état en Corée, il est naïf d espérer que la simple élimination des droits de douane et l application de mesures de non-intervention vont ouvrir d une certaine manière les marchés coréens et créer des échanges commerciaux équilibrés et mutuellement avantageux. Sans nos propres stratégies industrielles actives en place, et sans mesures de protection pour faire en sorte que les échanges commerciaux soient équilibrés et réellement bilatéraux, le libre-échange avec la Corée ne peut que bloquer le déséquilibre actuel destructeur. Des recherches antérieures menées par les TCA estimaient qu un accord de libre-échange avec la Corée provoquerait la perte de emplois dans le secteur manufacturier au Canada (y compris jusqu à emplois dans le secteur de l assemblage automobile et des pièces automobiles). L expérience des États-Unis et de l Europe Il est important d examiner l expérience des deux plus grandes économies mondiales à la suite de la mise en œuvre d accords de libre-échange avec la Corée. Les États-Unis ont signé un accord qui a été mis en œuvre en mars L'Union européenne a mis en œuvre un pacte commercial avec la Corée en juillet Dans les deux cas, l'excédent commercial de la Corée a augmenté de manière substantielle à la suite des accords respectifs. Les entreprises coréennes, soutenues activement par la stratégie économique de leur gouvernement, ont utilisé la libéralisation des échanges commerciaux pour pousser davantage les exportations de produits fabriqués en Corée dans ces deux énormes marchés, mais avec une très faible expansion compensatrice des importations vers la Corée. Gardons en tête que les fabricants automobiles américains et de l Union européenne avaient des avantages liés au commerce avec la Corée qui ne se comptabiliseront pas pour les 4

5 producteurs basés au Canada. Dans le cas européen, la demande mondiale parmi les gens fortunés pour des marques automobiles européennes luxueuses (comme Mercedes, BMW, Audi, etc.) a fait en sorte qu il y ait un marché naturel (quoique limité) pour ces produits au sein de la Corée après que la conclusion d un accord de libre-échange les ait rendus plus accessibles (modestement) aux Coréens fortunés. Mais cette reconnaissance de marques luxueuses ne s applique pas à la plupart des véhicules fabriqués au Canada. Dans le cas des fabricants automobiles américains, le président Obama a négocié des mesures spéciales de grande portée gouvernant le commerce dans le secteur automobile, y compris des mesures de protection uniques contre une hausse des importations d automobiles de la Corée, ainsi qu une clause sans précédent prévoyant le retour à la situation antérieure (qui prévoit que les droits de douane américains seraient rétablis si les barrières non douanières coréennes continuaient de limiter les exportations d automobiles américaines vers la Corée). Il est pratiquement certain que ces dispositions n existeront pas dans un accord entre le Canada et la Corée (parce que les négociateurs coréens ressentent beaucoup moins de pression compte tenu de la volonté évidente du gouvernement canadien de conclure une entente, voire n'importe quelle entente). Étant donné les conditions certainement inférieures d un accord commercial entre le Canada et la Corée, les résultats pour l industrie automobile au Canada vont certainement être pires encore. En dépit de ces avantages spéciaux, le commerce des produits automobiles s est déployé de manière très déséquilibrée à la suite de la mise en œuvre des accords commerciaux conclus entre la Corée et les États-Unis ainsi que l Union européenne. Pour les États-Unis, les importations des produits automobiles de la Corée ont augmenté de 4,5 milliards de dollars (US) en date de 2013, par rapport à 2011 (la dernière année complète avant la mise en œuvre du pacte commercial). En contraste, les exportations des produits automobiles américains vers la Corée ont augmenté de seulement 200 millions de dollars (US) pendant la même période (les exportations des pièces automobiles ont en fait décliné). En d autres termes, les producteurs coréens ont obtenu 22 fois plus d avantages découlant de l accès à de nouveaux échanges commerciaux que les producteurs américains. Comme résultat, le déficit commercial du secteur automobile États-Unis Corée a crû de plus de 4 milliards de dollars pour atteindre un montant estimé à 16,5 milliards de dollars en 2013 (voir le tableau 3). Ce résultat correspond à la tendance globale des échanges commerciaux entre les États-Unis et la Corée après le libreéchange. L ensemble des exportations de biens des États-Unis vers la Corée a en fait décliné entre 2011 et 2013, alors que les importations de la Corée ont augmenté de manière substantielle (voir le tableau 4). Le résultat a provoqué un déficit commercial bilatéral plus grand des marchandises de près de deux tiers (ou plus de 8 milliards de dollars). Le résultat négatif est survenu même si les États-Unis amélioraient significativement leur performance commerciale (et réduisaient leur déficit commercial) avec d autres pays. 5

6 Dans le cas de l Europe aussi, l accord commercial bilatéral avec la Corée a provoqué une entrée beaucoup plus grande d importations de la Corée plutôt que de nouvelles ventes d automobiles par les entreprises européennes en Corée. Les nouvelles importations de la Corée correspondaient au double (en termes de valeur) des nouvelles exportations européennes vers la Corée, et elles étaient plus de trois fois plus grandes en termes de nombres d unités expédiées. (Puisque les automobiles européennes de luxe sont plus dispendieuses en moyenne que les véhicules coréens, une plus grande entrée de revenus peut être générée par un nombre donné de véhicules, ce qui explique que le déséquilibre en termes de valeur n était pas aussi grand que celui en termes d unités.) Dans le cas de l Europe aussi, l accord a produit un écart encore plus grand du déficit commercial bilatéral des produits automobiles, en dépit de la force mondiale unique des véhicules européens de luxe et leur habileté à pénétrer le marché coréen. En outre, la flambée des importations de véhicules de la Corée est survenue à un moment où les ventes de nouveaux véhicules au sein de l Europe diminuaient de manière draconienne (comme conséquence d une instabilité économique et financière continue pendant ces années); ce qui aurait dû servir à affaiblir les importations européennes. Il importe de souligner que l ensemble du déficit commercial du commerce bilatéral des produits automobiles avec la Corée en Union européenne, tout en augmentant rapidement, est en réalité plus faible en termes absolus que celui du Canada dans le commerce bilatéral des produits automobiles avec la Corée (même si l économie européenne est pratiquement dix fois plus grande que la nôtre). Pourtant, les fabricants automobiles européens se sont plaints haut et fort à leurs gouvernements des effets négatifs de l accord avec la Corée sur leur propre industrie. Les fabricants automobiles américains ont aussi publiquement dénoncé l'échec de l'accord avec la Corée d'être à la hauteur de ses promesses. De manière proportionnelle, l industrie canadienne de l automobile sera encore plus touchée par un libre-échange avec la Corée que ne l ont été les États-Unis ou l'union européenne. Ce qui rend encore plus perverse la hâte que notre gouvernement manifeste de conclure un accord avec la Corée, compte tenu de ces précédents négatifs. La politique l emporte sur l économie Comment pouvons-nous comprendre la hâte soudaine du gouvernement Harper de conclure un accord commercial avec la Corée? Il y a plusieurs années, le gouvernement a tenté de conclure une entente avec la Corée qui s est traduite par un échec, en partie en raison de la ferme opposition de l industrie automobile canadienne et d autres entités nationales d importance. Par la suite, les pourparlers ont été relayés au second plan pendant plusieurs années. 6

7 Maintenant, soudainement, le gouvernement fédéral se précipite pour conclure un accord rapidement. Cette approche impliquera d importantes concessions à la Corée pour l élimination plus rapide de droits de douane dans l industrie automobile et autres «intérêts offensifs» importants de même que l abandon des efforts du Canada pour obtenir des protections similaires à celles consenties aux États-Unis (dont une disposition de retour à la situation antérieure). En se précipitant pour conclure une entente à tout prix, le gouvernement Harper a donné priorité à ses ambitions politiques à l encontre des intérêts du Canada dans un accord commercial qui pourrait en fait bénéficier à l économie du pays. D abord, un accord final avec la Corée permettrait au gouvernement de «détourner l attention» des scandales et autres problèmes politiques qui l accablent depuis la dernière année et qui menacent ses chances de réélection. Le gouvernement espérait qu un «accord de principe» avec l Europe lui permettrait d atteindre ce but, mais ce fut un échec. Après tout, cette entente n est même pas finalisée; la grande «cérémonie de signatures» l automne dernier n avait que des visées politiques. De plus, l AECG ne s est pas révélé un sujet de discorde entre les conservateurs et les partis d opposition comme l avaient espéré les stratèges de Harper. Par conséquent, ils ont décidé qu un deuxième accord (un accord qui est déjà terminé, et un accord auquel les partis d opposition pourraient s opposer) répondrait à leurs objectifs stratégiques. Une autre motivation politique possible résulte de l effritement de l appui actif dont bénéficiaient les conservateurs de leur base politique rurale et conservatrice dans la foulée du scandale du Sénat et autres désillusions. Ce qui pourrait expliquer que le gouvernement met autant d accent essentiellement sur un accord potentiel avec la Corée pour favoriser les exportations de bœuf canadien. En premier lieu, ces avantages sont possiblement exagérés. Il n est pas certain que la Corée ouvrirait vraiment son marché intérieur à l exportation du bœuf canadien, compte tenu des nombreux échecs (et fausses promesses) du passé. Cependant, l importance économique des exportations de bœuf canadien vers la Corée est modeste par rapport à d autres secteurs. Le commerce bilatéral des produits de l automobile est de dix fois plus considérable que le commerce bilatéral des produits de viande. L expansion attendue des ventes de la Corée dans le domaine de l automobile au Canada l emporterait largement (en dollars globaux) sur toute augmentation des ventes du bœuf canadien vers la Corée. La solution de rechange Un accord de libre-échange ressemblant à l ALENA cimenterait notre relation commerciale actuelle déséquilibrée avec ce pays, mènerait à une entrée substantielle nette de produits manufacturiers de grande valeur (essentiellement des produits automobiles) et porterait 7

8 atteinte à la production, aux bénéfices et aux investissements futurs dans les industries canadiennes qui font concurrence avec ces importations (essentiellement ici aussi les produits automobiles). Nous rejetons le point de départ fondamental des accords de libre-échange ressemblant à l'alena, qui restreignent la possibilité du gouvernement de gérer les échanges commerciaux et les entrées d'investissement, qui fournissent aux entreprises un accès unique et non-démocratique aux pouvoirs judiciaires spéciaux, et qui portent atteinte à la possibilité des travailleurs de recevoir une partie de la prospérité future. Nous pensons que des échanges commerciaux étendus et d autres liens économiques avec la Corée pourraient être très positifs, mais seulement en vertu de règles très différentes : Une réduction des droits de douane doit être liée à des cibles mesurables de réduction des déséquilibres commerciaux bilatéraux dans des secteurs stratégiques (comme celui de l'automobile). Comme condition à leur accès libre de droits de douane aux marchés canadiens, les grandes entreprises coréennes (comme Hyundai/Kia) devraient être tenues d investir dans les installations de production faite au Canada, y compris dans les activités d assemblage de véhicules. Le gouvernement devrait conserver la possibilité d intervenir directement pour modérer les déséquilibres commerciaux néfastes. L accord commercial devrait contenir des dispositions concernant la distorsion de la monnaie, y compris le droit d utiliser des leviers politiques commerciaux pour compenser les efforts déployés par un territoire de compétence afin de contenir sa monnaie. Sans ces conditions importantes, le secteur de l automobile devrait être exclu de tout accord commercial bilatéral entre le Canada et la Corée. 8

9 Tableau 1 Commerce des produits automobiles Canada-Corée , millions $ Exportations vers la Corée Changement Véhicules 5,5 $ 6,0 $ 1,7 $ 2,0 $ -64,3 % Pièces 159,2 $ 6,9 $ 7,6 $ 10,5 $ -93,4 % Total 164,7 $ 12,9 $ 9,3 $ 12,5 $ -92,4 % Importations de la Corée Véhicules 198,6 $ 1 291,4 $ 1 474,8 $ 2 223,7 $ 1019,7 % Pièces 34,6 $ 87,2 $ 200,0 $ 364,1 $ 951,5 % Total 233,2 $ 1 378,6 $ 1 674,9 $ 2 587,7 $ 1009,6 % Équilibre Véhicules -193,1 $ ,4 $ ,1 $ ,7 $ Pièces 124,6 $ -80,3 $ -192,4 $ -353,5 $ TOTAL -68,5 $ ,7 $ ,6 $ ,3 $ Rapport entre les importations 1,4 106,9 180,2 207,4 et les exportations Source : Recherches d Unifor à partir de la base de données Strategis d Industrie Canada. 9

10 Tableau 2 Commerce des produits automobiles Canada-Corée Changement et prévision en date de 2013, millions $ Exportations vers la Corée Changement en date de 2013 (jannov) Prévision pour 2013 au complet Véhicules -63,2 % 0,7 $ Pièces 35,6 % 14,3 $ Total 19,3 % 14,9 $ Importations de la Corée Véhicules 1,0 % 2 245,9 $ Équilibre Pièces 41,2 % 514,0 $ Total 6,5 % 2 755,9 $ Véhicules ,2 $ Pièces -499,8 $ TOTAL ,0 $ Source : Recherches d Unifor à partir de la base de données Strategis d Industrie Canada. 10

11 Tableau 3 Commerce des produits automobiles États-Unis Corée Exportations vers la Corée , millions $ Prévision Changement 2013 * Assemblage 399 $ 436 $ 645 $ 677 $ 242 $ Pièces 371 $ 650 $ 545 $ 614 $ -36 $ Total 770 $ $ $ $ 206 $ Importations de la Corée Assemblage $ $ $ $ $ Pièces $ $ $ $ $ Total $ $ $ $ $ Équilibre Assemblage $ $ $ $ $ Pièces $ $ $ $ $ TOTAL $ $ $ $ $ Source : Recherche d Unifor à partir des données du bureau du recensement des États-Unis. * Prévision basée sur les données de 10 mois de janvier à octobre Tableau 4 Commerce des produits manufacturiers États-Unis Corée , milliards $ Prévision Changement 2013 * Exportations 38,8 $ 43,4 $ 42,3 $ 41,0 $ -2,4 $ Importations 48,9 $ 56,7 $ 58,9 $ 62,7 $ 6,1 $ ÉQUILIBRE -10,1 $ -13,3 $ -16,6 $ -21,7 $ -8,4 $ Source : Recherche d Unifor à partir des données du bureau du recensement des États-Unis. * Prévision basée sur les données de 11 mois de janvier à novembre

12 Exportations vers la Corée Importations de la Corée Tableau 5 Commerce des véhicules finis UE Corée , millions $ (US) et nombre Changement, Valeur Véhicules Valeur Véhicules Valeur Véhicules Valeur Véhicules $ $ $ $ $ $ $ $ ÉQUILIBRE $ $ $ $ Source : Recherche d Unifor à partir de l Atlas mondial du commerce. Les données incluent les codes de produit harmonisés , et Figure 1 Source : Recherche d Unifor à partir de la base de données Strategis d Industrie Canada. js:rlcope343 12