ASPECTS FINANCIERS ET FISCAUX DES TRANSPORTS ROUTIERS. Politique de tarification routière Réaffirmation de la position de principe de la CEMT

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1 CONFÉRENCE EUROPÉENNE DES MINISTRES DES TRANSPORTS EUROPEAN CONFERENCE OF MINISTERS OF TRANSPORT 2 rue André Pascal, F PARIS CEDEX 16 TEL. 33 (0) / FAX: 33 (0) ASPECTS FINANCIERS ET FISCAUX DES TRANSPORTS ROUTIERS Politique de tarification routière Réaffirmation de la position de principe de la CEMT 4 juillet 2005

2 1. Politique Les Ministres ont défini la politique de réforme de la tarification et de la fiscalité des transports dans deux Résolutions de la CEMT : - Résolution 2000/3 sur les charges et les taxes liées au transport et en particulier au transport routier international ; - Résolution 1998/1 sur la stratégie des pouvoirs publics à l'égard de l'internalisation des coûts externes des transports. Ces Résolutions préconisent une réforme progressive des taxes et des redevances afin d améliorer l efficience des transports, d éviter toute discrimination et distorsion de la concurrence, ainsi que de fournir des incitations à réduire les impacts des transports sur l environnement et à maîtriser la congestion. Elles soulignent la nécessité d adopter une démarche globale couvrant toutes les taxes et redevances sur le transport, y compris les taxes sur les carburants. Elles recommandent de faire évoluer progressivement la structure de la taxation pour accroître la part des taxes et des redevances davantage fondées sur la territorialité, notamment les redevances kilométriques perçues par voie électronique et la tarification routière urbaine. Ces principes ont été réaffirmés en 2004 dans une note et des recommandations concernant la tarification de l usage des infrastructures, portant la cote CEMT/CM(2004)4. Efficience En 2003, les Ministres ont approuvé un rapport intitulé La réforme de la taxation dans les transports [CEMT/CM(2003)3], qui concluait que faute de taxes et redevances plus efficientes et d un cadre plus prévisible pour la formation des prix, les investissements destinés à répondre à la demande de transport ne donneront souvent pas les résultats prévus. Un cadre prévisible est particulièrement important en ce qui concerne la concurrence entre les modes routier, ferroviaire et autres, ainsi que pour les investissements visant à promouvoir le transfert modal. Le rapport de 2003 apportait des réponses à des inquiétudes politiques fondamentales au sujet de l adaptation de la fiscalité des transports dans le sens de l efficience : il s agissait de déterminer quelle serait l ampleur des modifications des taxes et des redevances ; quelles catégories d activités seraient plus lourdement taxées et lesquelles le seraient moins ; quel serait le rapport entre les recettes qui en résulteraient et les recettes du moment ; quelle influence la politique d investissement exercerait-elle sur la démarche adoptée pour définir des taxes efficientes ; ou encore quels seront les effets d une tarification se rapprochant davantage de l optimum sur la demande d investissement en infrastructures. Les résultats prévoyaient une tarification de l usage des routes plus faible en rase campagne et très nettement supérieure dans les tronçons encombrés du réseau routier, en particulier dans les zones urbaines. Le rapport envisageait une réforme de la taxation dans les transports s inscrivant dans un processus plus large d amélioration de l efficience de la fiscalité dans tous les 2

3 rouages de l économie. L analyse contenue dans le rapport prévoit une hausse des recettes découlant de la perception de taxes et redevances plus efficientes, assises sur le coût marginal social à court terme, et des recettes supérieures aux dépenses en infrastructures de transport. Pour ce rapport, aucune règle de récupération des coûts n a été appliquée et, d une manière générale, il en est ressorti vraisemblablement que les recettes seraient inférieures aux dépenses dans les parties périphériques ou secondaires du réseau routier, mais sensiblement supérieures à celles engagées dans les tronçons encombrés où l accroissement de la capacité se heurte à des contraintes (liées aux coûts ou à la concurrence avec d autres utilisations du sol). Le rapport recommande que les recettes générées par la tarification répercutant les coûts externes soient utilisées pour remplacer certaines taxes qui créent des distorsions pour l économie, soit en réduisant de telles taxes, soit en augmentant les dépenses publiques sans alourdir la fiscalité classique. Cette démarche suppose que les recettes ne fassent pas l objet d une affectation spécifique pour les dépenses en infrastructures des transports. Malgré tout, l affectation des recettes au secteur des transports peut s avérer efficiente à condition que les projets ainsi financés offrent un rapport coûts-avantages sociaux favorable. Mise en œuvre Le rapport de 2003 analysait les résultats théoriques de la taxation de tous les usagers des réseaux routier et ferroviaire au moyen d une hypothétique redevance kilométrique perçue par voie électronique (ou d instruments équivalents). Les aspects pratiques de la mise en œuvre de systèmes de tarification par voie électronique pour un grand nombre de véhicules routiers ne sont pas négligeables et impliquent des arbitrages importants. L application de la tarification aux seuls camions permet d équiper le parc assez rapidement et de limiter les coûts de traitement et de facturation, mais l équipement embarqué, alors produit en petite série, demeurera cher. Plus important encore, les possibilités de maîtrise de la congestion seront nettement restreintes si le système ne s applique pas aux voitures particulières. S agissant de mettre en œuvre des systèmes de tarification généralisée, destinés à s appliquer à terme à l ensemble des véhicules et associés à la gestion de la congestion, c est probablement la technologie satellitaire qui sera la plus rentable. En revanche, pour des dispositifs d application partielle, dont les objectifs se limitent par exemple à la récupération des coûts auprès des transporteurs routiers étrangers, des solutions plus simples seront plus économiques. S ils envisagent de mettre en place ce type de système partiel, les pouvoirs publics devront appuyer leurs arbitrages sur une évaluation minutieuse. Au plan international, l élément à prendre en compte en ce qui concerne la rentabilité est l interopérabilité, à la fois des technologies utilisées et des systèmes de tarification proprement dits. La Directive 2004/52/CE de l UE fixe le cadre juridique devant régir l interopérabilité des systèmes, dont les modalités détaillées seront élaborées au cours des prochaines années. 3

4 Éviter la discrimination et les distorsions de la concurrence La discrimination et les distorsions de la concurrence internationale découlent l une comme l autre des écarts entre les taxes et redevances que doivent acquitter les transporteurs nationaux et étrangers. Les prélèvements reposant sur la nationalité (taxes annuelles au titre de la possession d un véhicule ou de la circulation sur le réseau routier national) peuvent poser des problèmes, car des disparités importantes à cet égard risquent d avoir des répercussions sur la compétitivité internationale des entreprises de transport routier. La question est analysée en détail dans le rapport CEMT/CS(2005)5. Les redevances et taxes «domestiques» reposant sur la nationalité qui sont les plus couramment appliquées par les pays sont les taxes annuelles au titre de la possession d un véhicule ou de la circulation sur le réseau routier. Ces taxes peuvent remplir une fonction utile du point de vue économique 1 et permettent d éviter la discrimination si les opérateurs de véhicules immatriculés à l étranger ont la possibilité d acheter leur droit d accès au réseau sur une base quotidienne. Dans les pays de l Union européenne, les taxes au titre de la possession d un véhicule sont soumises à une taux minimum légal afin d éviter la concurrence fiscale (situation dans laquelle, par exemple, un pays réduirait ses taux de taxation pour inciter les entreprises de transport routier à se relocaliser sur son territoire). La perception de redevances de transit destinées à tirer des recettes de la circulation de véhicules étrangers, comme élément d équilibre avec les taxes sur les véhicules nationaux, peut se révéler discriminatoire si les transporteurs étrangers doivent, de ce fait, acquitter des montants par trajet plus élevés que les transporteurs nationaux opérant sur le même marché. Même si les redevances de transit sont relativement peu élevées, elles alourdissent les coûts variables des véhicules étrangers par rapport à ceux des véhicules nationaux. Pour éviter les problèmes de discrimination et de distorsion de la concurrence, on peut recourir à des taxes ou redevances fondées sur la territorialité (péages ou redevances kilométriques électroniques, ou redevances de type Eurovignette) qui se substituent en partie ou en totalité aux prélèvements basés sur la nationalité, tout en supprimant les redevances de transit. Offrir des incitations à réduire les impacts sur l environnement Pour inciter à réduire les impacts des transports sur l environnement, il faut avant tout différencier les taxes et les redevances de manière à encourager l évolution technologique et les changements de comportement. Ces prélèvements doivent être modulés dans le temps et l espace, ainsi que selon le type de véhicule. Seuls les péages ou redevances kilométriques se prêtent à une modulation dans le temps et dans 1. En tant que redevances fixes, elles n ont pas d incidence sur l intensité de l utilisation du réseau. Lorsque les pouvoirs publics veulent appliquer une tarification routière aux coûts marginaux d utilisation du réseau routier, en percevant une redevance kilométrique ou une quelconque autre taxe ou redevance fondée sur la territorialité (y compris en combinaison avec les accises sur les carburants), mais souhaitent ensuite maximiser leurs recettes, il est préférable, pour limiter les problèmes de distorsion, de recourir à une redevance fixe que de hausser le taux de la redevance kilométrique. 4

5 l espace ; ils peuvent constituer en outre un important élément d équilibre avec la fiscalité modulée des véhicules et des carburants. Maîtriser la congestion La maîtrise de la congestion nécessite également une différenciation spatiale et temporelle des taxes et des redevances. Dans les zones urbaines, cela pourrait se traduire par une tarification zonale applicable aux heures de pointe. Sur les réseaux routiers nationaux, il faut prélever un péage ou une redevance kilométrique qui varie en fonction de la demande dans le temps et selon l endroit. Il peut s avérer nécessaire d imposer un écart considérable entre les heures de pointe et les heures creuses pour susciter la réaction voulue, efficiente, de la demande. 2. Cadre juridique international 2 La Directive 1999/62/CE de l Union européenne relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures (la «Directive Eurovignette») telle qu amendé par la décision du Conseil de l UE du 21 avril 2005 constitue le cadre juridique international qui régit les taxes, péages et droits d'usage imposés actuellement au transport routier. L Union estime que la politique de tarification des voitures particulières relève de la compétence des Etats membres. C est pourquoi elle n a pas légiféré en cette matière. La Directive Eurovignette ne permet pas vraiment une évolution progressive vers des prélèvements plus efficients, tels que décrits plus haut, mais les amendements constituent un pas important pour la mise en place de systèmes de tarification plus efficients. Les modifications de la Directive offrent des possibilités très intéressantes de différenciation des redevances en fonction de l endroit, mais limitent trop fortement cette différentiation pour offrir de réelles incitations à la gestion de la congestion en certains lieux. La Directive fixe un plafond pour les droits d usage des infrastructures en vue d éviter que la taxation des transports ne restreigne l accès aux marchés. D un point de vue théorique, cette limite devrait être établie sur la base de l efficacité, ce qui militerait en faveur du calcul des droits d usage en fonction des coûts marginaux à court terme 3. Au lieu de cela, les modifications plafonnent les redevances kilométriques, les péages et l Eurovignette en fonction des dépenses 4 consacrées aux infrastructures. Le plafonnement en fonction des dépenses, assorti de la recommandation d affecter les recettes aux investissements dans les transports, vise également à établir un certain 2 Les passages soulignés en jaune seront ajoutés, ou remplaceront les passages entre parenthèses, si les modifications envisagées pour l Eurovignette sont adoptées par le Conseil de UE lors de sa réunion du 21 avril Le cas échéant, avec un prélèvement fixe -- par exemple une taxe sur la possession d un véhicule ou une taxe annuelle d accès au réseau -- destiné à accroître la couverture des coûts en créant le moins possible de distorsions. 4. Des règles définissent les dépenses dont il y a lieu de tenir compte. 5

6 lien entre les péages de congestion et l accroissement de la capacité du réseau routier ou d autres infrastructures. L accroissement de la capacité peut améliorer l efficacité à condition que les évaluations des coûts et des avantages sociaux des investissements envisagés soient favorables. En dessous du plafond il demeure cependant toujours très important pour les gouvernements nationaux d établir des systèmes de tarification efficiente. En dehors des zones encombrées, établir des péages ou des redevances kilométriques sur la base des coûts moyens plutôt que les coûts marginaux pourrait empêcher certains usagers d effectuer des déplacements avantageux sur le plan économique. Fixer ces péages et redevances sur la base des dépenses pourraient ainsi être préjudiciable en particulier pour les économies rurales et périphériques 5. Quelque soit le plafond légalement adopté, afin d assurer l efficience économique la référence pour la fixation des péages et redevances en dessous du plafond doit être les coûts marginaux. Il serait donc utile de développer au niveau international des lignes directrices pour l évaluation des coûts marginaux afin de faciliter la tache des administrations qui n ont pas encore développés en ce domaine leur propre méthodologie. 3. Conclusions La tarification de l usage du réseau routier doit être bien pensée. Des structures et des niveaux de taxation inadaptées risquent d entraîner des pertes économiques qui peuvent être évitées. L application de redevances élevées sur des tronçons non encombrés du réseau risque d asphyxier les échanges et l activité économique. En revanche, faute d une taxation de la congestion sur les tronçons sur fréquentés du réseau, l économie sera freinée par des retards et des perturbations dans les transports routiers, au point que les investissements dans l accroissement de la capacité routière pourraient se révéler vains. Une stratégie de tarification judicieuse doit s articuler sur les deux principaux éléments suivants : 1. Pour que la tarification routière soit efficace, les droits d usage du réseau (péages et redevances kilométriques en combinaison avec les accises sur les carburants) devraient être calculés en fonction des coûts marginaux sociaux, y compris les coûts de congestion et les coûts des dommages causés à l environnement. Une tarification de ce type a pour objectif de fixer les droits d usage au plus près des coûts réels d utilisation de la route. Tel doit être l objectif principal de la politique fiscale dans le secteur des transports à long terme. 2. L efficience dans l utilisation du réseau existant n est pas cependant le seul facteur à prendre en considération. Certains gouvernements prennent la décision politique de financer une grande part de leurs dépenses en infrastructures par des redevances d utilisation plutôt qu à travers le budget 5 Les coûts moyens sont en général nettement supérieurs aux coûts marginaux sociaux dans ces régions. 6

7 général de l État. Ceci engendre des redevances plus élevées sur les tronçons non encombrés du réseau routier. Afin d atteindre un niveau de couverture des coûts supérieur aux recettes découlant d une tarification efficient, la démarche comportant le moins d effets nuisibles du point de vue économique consiste à opter pour des prélèvements fixes supplémentaires taxes annuelles au titre de la possession d un véhicule ou taxes périodiques fixes d accès au réseau. Les politiques de couverture des coûts varient selon les pays. C est pourquoi il faut prévoir une certaine latitude dans l application des redevances fixes. L Union européenne a néanmoins adopté un taux minimum pour la taxation des véhicules, afin d éviter la concurrence fiscale entre les pays 6. Il pourrait s avérer utile d étendre la zone d application géographique du taux minimum. Il n est toutefois pas approprié de substituer des redevances de transit sur les véhicules immatriculés à l étranger aux taxes nationales sur les véhicules, en raison de la discrimination que ces redevances peuvent entraîner. Si l on juge important de récupérer des coûts sur le trafic international, il faudra miser davantage sur des redevances fondées sur la territorialité, notamment les redevances kilométriques perçues par voie électronique, les péages ou les redevances de type Eurovignette, accompagnées de réductions compensatoires des redevances fixes nationales. Il y a tout lieu de croire que cette mesure est compatible avec la réforme de la taxation des transports visant l efficience, surtout si les redevances kilométriques ou les péages sont différenciés en fonction du degré de congestion. Les politiques adoptées au sein de l Union européenne auront une influence décisive sur l efficience des transports dans toute la région de la CEMT. Il importe par conséquent : a) comme prévu dans les modifications de la Directive «Eurovignette» adoptées par le Conseil de l UE réuni le 21 avril 2005, de réexaminer le plafonnement des droits d usage du point de vue de l efficience ; b) que dans une perspective plus lointaine, les redevances soient fondées sur le coût marginal social à court terme plutôt que sur les dépenses, et que les administrations nationales soient libres de différencier les taxes et redevances 7 de manière à répercuter les coûts supportés au niveau local, surtout en ce qui concerne la congestion. c) d élaborer des lignes directrices ainsi que de valeurs implicites pour l évaluation des coûts dont le calcul n est pas aisé pour les administrations 6. Application par un pays d une fiscalité plus légère en vue d inciter les entreprises de transport routier à se relocaliser sur son territoire. 7 Tout au moins pour obtenir un résultat équivalant à une tarification optimale de l ensemble des véhicules (et pas seulement des camions). 7

8 locales et nationales ; ceci faciliterait beaucoup la mise en œuvre d une politique commune, efficiente de tarification routière. 8

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