Le présent document a été élaboré par un consultant indépendant et ne reflète donc pas nécessairement la position des Nations Unies

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1 Le présent document a été élaboré par un consultant indépendant et ne reflète donc pas nécessairement la position des Nations Unies Cette revue a été commandée par les Nations Unies au Maroc dans le cadre du processus d élaboration du prochain UNDAF ( )

2 Revue à mi-parcours de l UNDAF Maroc Volume 1 Ahmed Bencheikh, PhD, chef d équipe Prof. Khadija Hssaine, consultante Rabat (Maroc), juin 2010 I

3 Remerciements L équipe chargée de la revue à mi-parcours de l UNDAF Maroc remercie toutes les personnes qui ont rendu possible la réaliasation de la présente étude d évaluation. II

4 Résumé exécutif A. Introduction Le Système des Nations unies au Maroc (SNU) a mandaté le cabinet conseil marocain, Evalua Development, afin de réaliser la revue à mi-parcours du Plan-Cadre de l aide au développement Maroc (UNDAF). Ce résumé présente les grandes lignes du rapport d évaluation. Réalisée entre les mois d octobre 2009 et de juin 2010, cette étude d évaluation répond au besoin de «faire le point sur les réalisations de la coopération entre les Nations Unies et le Maroc et de réévaluer la pertinence des actions en cours au regard des évolutions contextuelle» 1. Ce défi renvoie à la question du repositionnement de l action du SNU par rapport aux nouvelles politiques et stratégies en cours ou émergentes adoptées le Maroc depuis En effet, le SNU est désormais appelé à clarifier son rôle et les mandats de ses agences et à démontrer la valeur ajoutée qu il peut apporter à l action de développement au Maroc en tant que pays à revenu intermédiaire. B. Contexte Présentation L instauration d une collaboration plus étroite entre les divers organismes des Nations Unies dans les pays et d une meilleure cohérence dans leurs initiatives est au centre des préoccupations du Plan cadre des Nations Unies pour l aide au développement (UNDAF). Il s agit d un document stratégique qui dresse la liste des initiatives engagées par les Nations unies et le Maroc au cours du présent cycle de coopération qui a débuté en Le Plan cadre sert à planifier les opérations de développement du SNU au niveau des pays. Il comporte des objectifs et des stratégies de coopération communes, un cadre de ressources du programme et des propositions de surveillance, de suivi et d évaluation. L UNDAF jette donc les bases de la coopération entre le système des Nations Unies, le gouvernement et les autres partenaires du développement en préparant une série de programmes et de projets complémentaires. Il permet donc aux organismes du SNU d établir une collaboration orientée vers des objectifs et résultats ainsi que de parvenir à la cohérence et à un renforcement mutuel tel qu il a été demandé par le Secrétaire général des Nations Unies et approuvé par l Assemblée générale dans la résolution 53/192. Contexte de l évaluation Troisième UNDAF Maroc, il concerne la période , ce plan-cadre de coopération entre le Maroc et le SNU est aujourd hui confronté à un triple défi : 1 Revue à mi-parcours de l UNDAF Maroc Appel à consultance, Termes de référence, page 1. III

5 - la volonté du SNU de dresser le bilan de son action, de capitaliser et de partager sur son expérience dans le domaine du développement au Maroc, et de positionner cette expérience en rapport avec le contexte marocain ; - sa préoccupation d interroger et d évaluer au-delà des formes d appui du SNU au Maroc, l organisation, les méthodes et les approches qu il a expérimentées ; - les évolutions du contexte international «constituent un véritable challenge pour le SNU, qui doit se repositionner pour demeurer un interlocuteur de développement pertinent» 2. C. Rappel méthodologique L objet principal de la mission peut ainsi être décomposé en quatre objectifs de travail : - la revue de l état des réalisations et des décaissements ; - la revue des produits en fonction des priorités nationales actuelles, de l évolution du contexte international et des priorités des organismes du SNU (y compris les institutions initialement non associées à l UNDAF) ; - la redéfinition du système de suivi et évaluation ; - une mise en perspective future du cadre de coopération du SNU et des partenaires institutionnels et sociaux marocains (UNDAF ). Les défis méthodologiques de la présente RMP sont ceux posés, habituellement, par une évaluation de processus : - D une part, le processus en cours (déroulement de l action) : Évaluer le processus, c est évaluer l ensemble des activités de l UNDAF, les conditions de mise en œuvre et leur adéquation aux objectifs/résultats fixés, et les conditions de leur coordination. C est évaluer également les moyens et ressources utilisés, les méthodes de travail et les outils développés. - D autre part, les résultats obtenus et leur pertinence (au 31 décembre 2009) : Évaluer les résultats, c est évaluer les réalisations et les décaissements. Ces résultats ont été appréciés en rapport avec les objectifs établis. Il s agit là de résultats attendus, conformes aux objectifs de départ, à apprécier si l expérience de l UNDAF actuel a connu des évolutions/résultats inattendus, dépassant le cadre des objectifs de départ des programmes des agences du SNU. La présente évaluation de processus a été basée sur quatre types d outils de collecte et de sources d information suivants : - Revue documentaire - Entretiens pilotes avec les responsables des agences du SNU au Maroc - Enquêtes avec les interlocuteurs du SNU au Maroc 2 Idem, page 1. IV

6 - Enquête CER (cohérence, efficacité et pertinence) avec des intervenants externes au SNU 3 D. Principaux constats Les analyses réalisées ont permis de mettre en exergue un certain nombre de constats qui sont présentés selon leur caractéristique particulière. Progrès des résultats et des produits de programmes de pays de l UNDAF Constat 1 : Un processus, une matrice et un problème Conçu en 2006, le processus d élaboration et la matrice de l UNDAF Maroc porte plusieurs points critiques particulièrement la conception cloisonnée des résultats et une implication insuffisante de la partie nationale. Constat 2 : Résultats de l UNDAF Maroc et continuité de leur pertinence Les activités réalisées par les agences des NU au cours de la période soutiennent, dans l ensemble, les principaux résultats et produits de l UNDAF Maroc et répondent aux enjeux globaux et aux besoins exprimés par les partenaires marocains. Constat 3 : Des résultats à trois niveaux Les donnés fournies par les agences des NU sur les résultats de leurs activités au cours de la période permettent de distinguer trois niveaux de résultats :(i) individuel, (ii) organisationnel et (iii) institutionnel. Au niveau de la pertinence, la RMP a relevé que les programmes du SNU réalisés durant la période soutiennent, dans l ensemble, les champs prioritaires de l UNDAF Maroc De plus, l évaluation a relevé que les programmes des agences mis en œuvre sont pertinents et répondent aux enjeux globaux du pays. La plupart des agences des NU sont aussi conscientes des résultats de leurs activités et, surtout, de la visibilité de leur coopération avec le Maroc. Elles ciblent leurs activités en essayant de les calquer le plus possible sur les priorités nationales. L intérêt pour le processus UNDAF Maroc se manifeste aussi par : - la détermination des agences, signataires de l UNDAF, d apporter une plus grande contribution à sa mise en œuvre ; - la concentration financière et les synergies entres les activités des agences, ce qui permet de souligner la pertinence des programmes conjoints dans la perspective d une efficacité plus importante ; 3 L enquête CER est conçue à partir du Guide for External Stakeholders, UNDG, August V

7 - le désir de certaines agences jusque là non intégrées dans le présent UNDAF, à s inscrire dans le prochain Plan cadre de coopération entre le Maroc et les Nations unies (FIDA, OIM, CEA). La compréhension de l attribution réelle de l UNDAF aux changements observés au Maroc au cours de la période considérée par la revue à mi-parcours ( ) est encore problématique. En effet, les résultats mentionnés dans cette section dépassent très largement le cycle de programmation , voire plusieurs cycles. Etat d avancement de l harmonisation de la programmation du SNU au Maroc Constat 6 : Des progrès significatifs sont enregistrés en matière de simplification, de coordination et de collaboration inter-agences Malgré les difficultés posées par la diversité des cadres de coopération des agences des NU, il faut reconnaître que les niveaux de coordination et de collaboration se sont accrus depuis Si les niveaux de coordination constatés sont significatifs, ils sont aussi de plus en plus exigeants, particulièrement pour le Coordonnateur résident et son équipe dans la perspective du Delivering as One et du One Appraisal. Constat 7 : Une collaboration inter-agences significative Il est incontestable de souligner que la collaboration inter-agences a atteint des niveaux de résultats jamais atteints par rapports aux cycles passés à travers un nombre important de programmes conjoints et d activités de programmation conjointe. Constat 8 : Les groupes thématiques, un cadre d harmonisation sous-utilisé Les groupes thématiques fonctionnent encore de façon inégale. Or, ils constituent le moyen privilégié de coordination des agences du SNU et d harmonisation de leurs interventions. Les principales conclusions que l on peut tirer de cette analyse de l harmonisation de la programmation des interventions au sein du SNU au Maroc sont : - L harmonisation est possible mais c est la simplification qui est plus compliquée à mettre en place. Les agences des NU au Maroc travaillent selon des modalités de mise en œuvre qui leur sont propres. - Malgré les acquis de la programmation conjointe et des programmes conjoints, il faut souligner les difficultés inhérentes à l harmonisation du travail entre les agences, et qui conduisent le plus souvent à de nombreux retards. - Sur le plan méthodologique, il convient d adapter le format unique de programmation conjointe de l UNDG. - Le groupe thématique Education mérite une existence autonome. - L absence de cohérence et d harmonisation des interventions des NU et une certaine confusion concernant les mandats des agences. Mais d autres soulignent que beaucoup d efforts ont été faits en matière d harmonisation des interventions (par exemple les ex com: UNICEF, PNUD et UNFPA). VI

8 - Les réticences à la collaboration, surtout lorsqu un domaine est traité par plusieurs agences. Les agences justifient ce manque de coordination par une approche divergente des problèmes. - Une telle stratégie visant une réelle harmonisation au sein de la partie marocaine doit tendre au renforcement du dialogue entre toutes les parties prenantes incluant les acteurs étatiques autant que non-étatiques, comme les acteurs locaux, dans une démarche commune. - Le groupe thématique supervisé par l ONUSIDA est exemplaire car il dispose d un plan intégré pour opérationnaliser le volet VIH/sida de l UNDAF avec un plan de suivi et des bilans régulier. UNDAF et OMD Constat 9 : Liens stratégiques entre UNDAF, OMD et approche droits humains Les liens stratégiques entre l UNDAF, les OMD et l approche droits humains qui est l un des cinq principes du CCA/UNDAF (élément-clé de la réforme des NU) - n ont pas été suffisamment établis, particulièrement dans le Bilan commun de pays de Constat 10 : Le suivi des OMD La programmation et la planification des ressources nécessaires pour atteindre les résultats de l UNDAF ne sont pas liées au système de suivi des OMD existant au Maroc. Constat 11 : L appropriation des OMD par les partenaires nationaux Les partenaires institutionnels et sociaux ne se sont pas suffisamment appropriés le cadre de l UNDAF Maroc , particulièrement la composante OMD. Au-delà de l exercice programmatique de l UNDAF, les principaux défis posés par les OMD au Maroc sont : 1. L intégration des OMD à une véritable stratégie globale d intervention des pouvoirs publics qui servirait de référentiel au SNU et aux intervenants dans le domaine du développement au Maroc. 2. L adoption d une approche territoriale et multisectorielle pour la mise en œuvre des OMD au niveau régional selon une approche territorialisée. 3. La mise en cohérence des actions et programmes de développement des différentes agences des NU en mesure de contribuer réellement à l atteinte des OMD. 4. La prise en compte de la contribution des ONG et du secteur privé en complément à l action des pouvoirs publics, dans la conception, l exécution et le financement des interventions destinées à favoriser la réalisation des OMD (éducation, santé, violence contre les femmes, etc.). 5. Le renforcement des capacités nationales en programmation, suivi et évaluation des OMD. VII

9 Le cadre de S&E de l UNDAF Maroc Constat 12 : Un plan de S&E de l UNDAF Maroc inutilisable S il y bien un instrument qui n a pas servi au cours de l exercice du présent cycle de l UNDAF - Maroc c est bien le plan de S&E des résultats et produits de programmes pays. Conçu sans plusieurs composantes élémentaires d un véritable système de S&E, le Plan de S&E de l UNDAF a été tout simplement inutilisable au cours de la période considérée par la RMP ( ). Constat 13 : Malgré la pratique régulière de l évaluation au sein des agences des NU, la fonction du suivi-évaluation - en tant fonction de gestion et d apprentissage - est encore récente au sein du SNU au Maroc L implémentation de la fonction du suivi-évaluation au sein des agences des NU est encore récente et n est pas suffisamment institutionnalisée et organisée. S il est vrai que les agences planifient et réalisent régulièrement des évaluations de leurs activités, il est encore tôt de parler d une fonction de suivi-évaluation axée sur les résultats en mesure d informer sur les changements réels des programmes. Constat 14 : Des mécanismes et outils de S&E hétérogènes A l exception de l ONUSIDA, les agences des NU fonctionnent avec leurs propres mécanismes de S&E de performance parallèles face à des partenaires institutionnels non pourvus de systèmes de S&E. Constat 15 : Ressources humaines et financières dédiées au S&E inadaptées Les ressources humaines et financières pour assurer le suivi de tous les projets engagés dans le cadre de l UNDAF Maroc sont insuffisantes et inadaptées en nombre et en qualification tant au niveau des agences des NU qu au niveau de la coordination de l UNDAF. Il n existe pas un cadre institutionnel global de suivi de la performance des résultats de l UNDAF Maroc, parce que les partenaires nationaux n ont pas été sensibilisés par le SNU sur le fait que le suivi de la performance de l UNDAF Maroc représente une valeur ajoutée et pour le Maroc et pour les agences des NU. A ce niveau, les mécanismes d évaluation des progrès réalisés des agences ne manquent pas, mais on ressent le besoin d un système cohérent pour assurer la qualité des informations ; ainsi que des ressources humaines qualifiées et en nombre suffisant pour en garantir l efficience. Il s agit surtout d éviter la multiplication des mécanismes et systèmes de S&E au SNU. Le SNU au Maroc aura aussi pour tâche de vulgariser l idée d un cadre stratégique de S&E au niveau du gouvernement pour mettre en place un dispositif d évaluation des progrès des résultats de l UNDAF Maroc et pour renforcer la responsabilité mutuelle entre les parties prenantes. VIII

10 L analyse des ressources des agences du SNU Constat 16 : Un taux d exécution positif Le taux d exécution budgétaire (décaissements effectifs) pour la période par rapport aux budgets engagés est supérieur à 60 %. Constat 17 : Une mobilisation de fonds additionnels importante Les contributions financières autres que le financement de base (ressources régulières des agences) représentent 66,12% pour la période Constat 18 : Des délais supérieurs aux programmations Les délais de mise en œuvre sont généralement supérieurs aux programmations initialement prévues. Concernant les ressources financières et leurs contributions aux résultats de l UNDAF, l équipe de consultants préconise ce qui suit : - Harmoniser les modalités du traitement financier des ressources (budgets prévisionnels et décaissement) des différentes agences des NU au Maroc ; - Lier les décaissements effectifs et les réalisations des agences et leurs contributions aux résultats de l UNDAF Maroc ; - Mettre à jour périodiquement l estimation des coûts des résultats de l UNDAF Maroc pour le prochain cycle de l UNDAF Maroc ; - Réduire les coûts de l administration financière générale des agences à des taux raisonnables (inférieur à 14%). E. Conclusions et recommandations Sur la base des constats établis ci-dessus, les principales conclusions et recommandations de la RMP de l UNDAF Maroc sont présentées dans la présente section finale du rapport. D autres sections du rapport comprennent des conclusions et suggestions complémentaires qui peuvent être utiles pour la période restante du cycle ( ) et pour le quatrième cycle de l UNDAF Maroc ( ). Conclusions Il convient de rappeler que l évaluation à mi parcours d processus du Plan-cadre de coopération entre le Maroc et les Nations unies a été conçue comme un exercice stratégique de l ensemble des -activités des agences des NU, des conditions de mise en œuvre et de leur adéquation aux résultats attendus ou non, et des conditions de leur coordination. Ce sont aussi les méthodes de travail et les outils développés qui ont été questionnées et évaluées. L évaluation conclut que : IX

11 - Des progrès significatifs ont été enregistrés entre 2007 et 2009 pour mieux unifier les efforts des agences du SNU au Maroc en réponse aux priorités nationales majeures. Malgré les difficultés posées par la diversité des cadres de programmation des agences des NU, il faut reconnaître que les niveaux de coordination et de collaboration inter-agences se sont accrus depuis 2008, particulièrement au travers les modalités conjointes de travail (groupes thématiques, programmes conjoints, matrices conjointes). - Le bilan de la période examinée de l UNDAF est, dans l ensemble, positif pour ce qui touche à la pertinence du Plan-cadre de coopération entre le Maroc et les Nations unies ( ), la pertinence de ses champs prioritaires et ses résultats stratégiques déclinés en De plus, l évaluation a relevé que les programmes des agences mis en œuvre sont pertinents et répondent aux enjeux globaux du pays. La plupart des agences des NU sont aussi conscientes des résultats de leurs activités et, surtout, de la visibilité de leur coopération avec le Maroc. Beaucoup d efforts sont faits par les agences pour mieux s adapter aux évolutions contextuelles au Maroc, alors même qu il apparaît que les stratégies sectorielles ne sont pas toujours cohérentes. - Le bilan est plus critique lorsqu il s agit d apprécier la cohérence et l efficacité des actions des agences dans le cadre de l UNDAF au cours de la période La mise en œuvre des activités des agences des NU est encore caractérisée par des modes de fonctionnement cloisonnés et une coordination des résultats et produits de l UNDAF pratiquement inexistante. D autre part, il n y a pas d agence responsable de la mise en œuvre d un résultat UNDAF, ou d agence responsable de la mise en œuvre d une matrice de programmation conjointe. Ces lacunes soulignent la faiblesse de la notion de redevabilité dans la gestion des programmes des agences (projets et assistance technique). La faible qualité du cadre de S&E de la mise en œuvre de l UNDAF a fortement fragilisé la capacité d évaluer les actions des agences et d avoir une bonne appréciation de la cohérence des interventions et de leur efficacité. Recommandations Dans la présente section du rapport de la RMP de l UNDAF Maroc présentons les recommandations, organisées selon les rubriques suivantes : nous Recommandations 1 : L équipe chargée de la RMP de l UNDAF recommande de prendre en compte les constats et les recommandations des précédentes évaluations des deux cycles de X

12 l UNDAF Maroc afin de mieux se concentrer sur les résultats stratégiques du prochain Plan-cadre de coopération entre le Maroc et les Nations unies pour la période Recommandation 2 : Le SNU au Maroc devrait poursuivre les efforts amorcés pour renforcer la cohérence des interventions des agences dans le cadre de l UNDAF Maroc afin de démontrer sa valeur ajoutée et d accroître sa visibilité et son influence. Recommandation 3 : Le SNU au Maroc devrait également poursuivre ses efforts dans l amélioration des activités des agences pour soutenir l efficacité de son action de développement au Maroc. Recommandation 4 : Recentrer l UNDAF Maroc sur des interventions répondant de plus en plus aux priorités nationales en matière de développement humain. Recommandation 5 : L engagement du SNU à appuyer le rôle prédominant du Maroc et à l aider à renforcer ses capacités à exercer le leadership dans l appropriation du Plan-cadre de coopération entre le Maroc et les Nations unies. Recommandation 6 : Le cadre de S&E de l UNDAF doit être complètement revu et consolidé afin d intégrer aux processus de suivi des agences une orientation fondée sur le S&E de la cohérence, de l efficacité et de la pertinence des résultats du Plan-cadre de coopération entre le Maroc et les NU, allant au-delà du suivi financiers et du suivi de la réalisation des extrants. Recommandation 7 : Le cadre de S&E CER adapté des documents de l UNEG 4 devrait comporter les composantes essentielles suivantes : (i) le cadre de résultats CER ; (ii) les outils de suivi et de mesure de la performance ; (iii) le reporting des résultats ; (iv) le plan de suivi & évaluation ; (v) le plan de dissémination et de communication des résultats. 4 UNEG, M&E Guidelines for UN Coherence, Effectiveness, and Relevance (CER) XI

13 Acronymes et sigles ACDI APD BAD BM BIT CCA CEA CER CR CPAP DGCL DP FAO FIDA GAR HACT HCP INDH MAEC MDG MI MDSFS MEF MJ MJS MS NU OIM OMD OMS ONG ONUDI ONUSIDA PNUD RMP RGPH SEFEPH SNU TdR UNCT UNDAF/CCA UE UNESCO UN-Habitat UNHCR UNICEF UNIFEM UNFPA Agence Canadienne pour le Développement International Aide publique au développement Banque Africaine de développement Banque mondiale Bureau International du travail Bilan commun de Pays Commission économique pour l Afrique Coherence Effectiveness Relevance Coordonnateur résident Plan d Action du Programme de Pays Direction générale des collectivités locales Déclaration de Paris Organisation des Nations unies pour l alimentation et l agriculture Fonds international de développement agricole Gestion axée sur les résultats Approche Harmonisée pour le Transfert d Espèces Haut Commissariat au Plan Initiative Nationale de Développement Humain Ministères des Affaires étrangères et de la coopération Millennium Development Goals Ministère de l Intérieur Ministère du Développement Social, de la Famille et de la Solidarité Ministère de l Economie et des Finances Ministère de la Justice Ministère de la Jeunesse et des Sports Ministère de la Santé Nations unies Organisation Internationale de la migration Objectifs du Millénaire pour le Développement Organisation Mondiale de la santé Organisation Non Gouvernementale Organisation des Nations unies pour le développement industriel Programme commun des Nations unies sur le VIH/sida Programme des Nations Unies pour le Développement Revue à mis parcours Recensement Général de la Population et de l Habitat Secrétariat d Etat chargé de la Famille, de l Enfance et des Personnes Handicapées Système des Nations unies Termes de référence United Nations Country Team Plan cadre des Nations unies pour l aide au développement (PNUAD) / Bilan Commun de Pays (BCP) Union européenne Organisation des Nations unies pour l éducation, la science et la culture Programme des Nations unies pour les établissements humains Nations unies - Haut Commissariat pour les refugiés Fonds des Nations unies pour l enfance Fonds de développement des Nations unies pour la femme Fonds des Nations unies pour la population XII

14 Table des matières 1. Introduction Contexte de la revue à mi-parcours de l UNDAF Maroc Rappel méthodologique 3 2. Constats de la revue à mi-parcours Progrès des résultats et des produits de programmes de pays Point sur l implémentation des programmes du SNU Etat d avancement de l harmonisation de la programmation du SNU au Maroc UNDAF et OMD Le cadre de S&E de l UNDAF L analyse des ressources Conclusions et recommandations Conclusions Recommandations Retenir les leçons du premier et second UNDAF Améliorer la cohérence, l efficacité et l efficience L appropriation nationale du processus UNDAF Vers un cadre de S&E de la cohérence, l efficacité et la pertinence des résultats La feuille de route du prochain UNDAF 47 XIII

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16 1. Introduction 1.1. Contexte de la revue à mi-parcours de l UNDAF Maroc Présentation de l UNDAF Maroc L instauration d une collaboration plus étroite entre les divers organismes des Nations Unies dans les pays et d une meilleure cohérence dans leurs initiatives est au centre des préoccupations du Plan cadre des Nations Unies pour l aide au développement (UNDAF). Il s agit d un document stratégique qui dresse la liste des initiatives engagées par les Nations Unies et le Maroc au cours du cycle de coopération qui a débuté en Le Plan cadre sert à planifier les opérations de développement du SNU au niveau des pays. Il comporte des objectifs et des stratégies de coopération communs, un cadre de ressources du programme et des propositions de surveillance, de suivi et d évaluation. L UNDAF jette donc les bases de la coopération entre le système des Nations Unies, le gouvernement et les autres partenaires du développement en appuyant et initiant une série de programmes et de projets complémentaires. Il permet aux organismes du SNU d établir une collaboration orientée vers des objectifs définis afin de parvenir à la cohérence et à un renforcement mutuel, tel qu il a été demandé par le Secrétaire général des Nations Unies et approuvé par l Assemblée générale dans la résolution 53/ Contexte de la revue à mi-parcours Troisième UNDAF Maroc pour la période , ce plan-cadre de coopération entre le Maroc et le SNU est aujourd hui confronté à un triple défi : - D abord, la RMP répond à la volonté du SNU de dresser le bilan de son action, de capitaliser et de partager sur son expérience dans le domaine du développement au Maroc, et de positionner cette expérience en rapport avec le contexte marocain : «Arrivé à mi-parcours, il s avère nécessaire de faire le point sur les réalisations de la coopération entre les Nations Unies et le Maroc et de réévaluer la pertinence des actions en cours en regard des évolutions contextuelles» 5. Ce premier défi renvoie à la question du repositionnement de l action du SNU par rapport aux nouvelles politiques et stratégies en cours ou émergentes adoptées au Maroc depuis En effet, le SNU est désormais appelé à clarifier son rôle et les mandats de ses agences et à préciser la valeur ajoutée qu il peut apporter à l action de développement au Maroc en tant que pays à revenu intermédiaire. 5 Idem, page 1. 1

17 - Ensuite, le deuxième défi concerne l organisation, les méthodes et les approches expérimentées par le SNU. La présente évaluation de processus comprendra une évaluation des méthodologies et approches utilisées par le SNU au Maroc et leur contribution à l efficacité de ses actions et l harmonisation de ses interventions sur le terrain. - Enfin, les évolutions du contexte international «constituent un véritable challenge pour le SNU, qui doit se repositionner pour demeurer un interlocuteur de développement pertinent» But et objectifs de la revue à mi-parcours Le but de la revue à mi-parcours de l UNDAF Maroc est de «faire le point sur les réalisations de la coopération entre les Nations Unies et le Maroc et de réévaluer la pertinence des actions en cours au regard des évolutions contextuelles» 7. Il convient de rappeler ici la portée donnée à cette revue à mi-parcours, telle que définie par les termes de référence. L objet principal de la mission peut ainsi être décomposé en quatre objectifs de travail : - la revue de l état des réalisations et des décaissements ; - la revue des produits en fonction des priorités nationales actuelles, de l évolution du contexte international et des priorités des organismes du SNU (y compris les institutions initialement non associées à l UNDAF) ; - la redéfinition du système de suivi et évaluation ; - une mise en perspective future du cadre de coopération du SNU et des partenaires institutionnels et sociaux marocains (UNDAF ) 8. La revue à mi-parcours concernera donc les résultats des programmes qui seront questionnés au regard des objectifs poursuivis depuis 2007 en vue d un recentrage ou d un ajustement du mandat, des objectifs et de l organisation de l UNDAF Maroc. Cet enjeu devra comporter des recommandations claires qui découleront directement des constats en vue de l amélioration de la performance pouvant impliquer des réorientations si nécessaires du cadre de coopération du SNU avec les partenaires institutionnels et sociaux marocains. 6 Idem, page 1. 7 Revue à mi-parcours de l UNDAF Maroc Appel à consultance, Termes de référence, page 1. 8 Idem, page 2. 2

18 1.2. Rappel méthodologique Dans cette section, nous présentons les points clés de la méthodologie que nous avons proposée au Comité délégué chargé de la RMP, qui l a validée à la fin du mois de décembre 2009 (cf. livrable 1 : cadre de référence méthodologique) Approche générale L approche préconisée peut être déclinée en cinq étapes principales : 1. La mise au point du cadre de référence méthodologique de la revue à mi-parcours ; 2. L élaboration du rapport provisoire de la RMP qui servira de base aux discussions avec le Comité délégué chargé de la RMP et les différents partenaires nationaux ; 3. La revue à mi-parcours par résultats/produits de l UNDAF au cours d un atelier de consultation et d harmonisation stratégique ; 4. La révision stratégique conjointe par toutes les parties prenantes de l UNDAF Maroc ; 5. L organisation de l atelier de la revue à mi-parcours sur la révision stratégique de l UNDAF Maroc et la mise en perspective future ( ) Les critères de l évaluation Selon les termes de référence, la revue à mi-parcours de l UNDAF Maroc ( ) sera conduite précisément selon les critères d évaluation principaux : (1) la pertinence ; (2) la cohérence ; (3) l impact ; (4) l efficacité ; (5) l efficience ; (6) la visibilité et (7) la valeur ajoutée. S agissant du troisième critère, il est évident qu il ne s agira pas, dans le cadre de la RMP, d une véritable évaluation de l impact. Cette limite est à souligner en raison de la courte période de l évaluation de l UNDAF ( ). Or, l impact est souvent apprécié à moyen et long termes (5 à 10 ans) Défis de la présente revue à mi-parcours Les défis de la présente RMP sont ceux posés, habituellement, par une évaluation de processus : - D une part, le processus en cours (déroulement de l action) : Évaluer le processus, c est évaluer l ensemble des activités de l UNDAF, les conditions de mise en œuvre et leur adéquation aux objectifs/résultats fixés, et les conditions de leur coordination. C est évaluer également les moyens et ressources utilisés, les méthodes de travail et les outils développés. 3

19 - D autre part, les résultats obtenus et leur pertinence (au 31 décembre 2009) : Évaluer les résultats, c est évaluer les réalisations et les décaissements. Ces résultats ont été appréciés en rapport avec les objectifs établis. Il s agit là de résultats attendus, conformes aux objectifs de départ, à apprécier si l expérience de l UNDAF actuel a connu des évolutions/résultats inattendus, dépassant le cadre des objectifs de départ des programmes des agences du SNU Techniques de collecte et d analyse des données et sources d information Plutôt que de centrer l étude d évaluation sur la recherche d une information exhaustive, le consultant a pris le parti de combiner différents moyens de compréhension et d analyse dont les résultats sont croisés, pour compenser le risque propre de biais de chacune d entre elles. La méthodologie proposée a pour fonction d apporter le maximum de sécurité à la démarche évaluative à travers la triangulation des sources d informations et d analyse 9. La présente évaluation de processus sera basée sur les quatre types d outils de collecte et de sources d information suivants : - Revue documentaire - Entretiens pilotes avec les responsables des agences du SNU au Maroc - Enquêtes avec les interlocuteurs du SNU au Maroc - Enquête CER (cohérence, efficacité et pertinence) avec des intervenants externes au SNU 10 Au niveau de l analyse, le consultant a procédé par étapes. D abord, l analyse s est basée sur le jugement des experts. De nature plus qualitative, et appuyée par les rencontres individuelles ou de groupe, l appréciation du processus de mise en œuvre de l UNDAF s est faite par triangulation à travers les différentes sources 11. En effet, les indications ressortant de plusieurs sources sont analysées et comparées afin d identifier les points communs et divergents. À ce niveau, les évaluateurs ont disposé de trois types d information : - Les données liées directement aux programmes du SNU : (i) les réalisations et les décaissements ; (ii) les conditions d implémentation des actions en termes de mise en œuvre et gestion de la programmation des activités ; (iii), les hypothèses et risques, et leur gestion au cours de l exécution des activités des programmes. - Les données comparatives provenant de différentes sources complémentaires : les cadres stratégiques des agences et les stratégies nationales en cours ou émergentes ; (ii) les groupes thématiques ; (iii) les cadres de programmation et de S&E. 9 Pour plus d information voir le cadre de référence méthodologique. 10 L enquête CER est conçue à partir du Guide for External Stakeholders, UNDG, August Voir Cadre de référence méthodologique de la RMP. 4

20 - Les données de l enquête CER auprès des intervenants externes au SNU : la mise en perspective des données de l enquête au niveau macro pour évaluer la pertinence de l UNDAF par rapport aux efforts nationaux de développement humain au Maroc Limites rencontrées au cours de la RMP En général, les revues de l UNDAF sont des exercices complexes où l attribution de changements à une intervention particulière est à la fois difficile et risquée. Au-delà de cette limite intrinsèque à toute évaluation de l UNDAF, le présent exercice souligne les limites suivantes : - L examen des résultats stratégiques de l UNDAF a été vraiment problématique : absence d une démarche explicite sur l attribution de telle ou telle agence des NU aux résultats attendus. - Non disponibilité ou réticence des intervenants externes au SNU à participer à l enquête CER (Coherence/Cohérence Effectiveness/Efficacité Relevance/Pertinence) {15 sur 30 répondants sollicités}. - Les données fournies parfois incomplètes ou/et inutilisables. - Non disponibilité de certaines personnes ressources des agences des NU pour différentes enquêtes. 5

21 2. Constats de la revue à mi-parcours 2.1. Progrès des résultats et des produits de programmes de pays de l UNDAF A. Introduction Dans un contexte de plus en plus marqué par les besoins de démontrer l efficacité de l aide au développement, de faire rapport des résultats atteints grâce aux ressources investies dans les programmes et activités, il est donc naturel d analyser la nature, la portée et la qualité des résultats des programmations des agences du SNU. Tout d abord, plus encore que dans d autres secteurs du développement, les résultats d effets et d impacts dans le domaine du développement humain doivent être vus sur le long terme. Plusieurs répondants l ont noté et, nous abondons dans ce sens, les résultats inscrits dans la matrice de l UNDAF dépassent très largement le cycle de programmation , voire plusieurs cycles. Aussi, il n est pas toujours possible d identifier les résultats d effet (changement sur les bénéficiaires, sur des comportements, etc.) et encore mois d impact (résultats ultimes sur les populations bénéficiaires directs des activités des agences du SNU au Maroc). La capacité d influencer ou de modifier des structures démocratiques ou d améliorer les conditions d accès aux droits humains et culturels exige des investissements en termes d argent et de temps qui dépassent les contributions des agences des NU dans le cadre de l UNDAF Maroc actuel. Nous avons abordés la revue des résultats de l UNDAF avec une certaine modestie dans les attentes en vérifiant si les résultats anticipés avaient été atteints en examinant la contribution (et non l attribution) des activités des agences aux résultats de l UNDAF, particulièrement les résultats d extrants et d effets. Pour apprécier les résultats atteints par le SNU au Maroc au cours de la période , la principale question évaluative de cette section est : Est-ce que les résultats et les produits de l UNDAF en cours continuent à être pertinents en regard des évolutions contextuelles du développement du Maroc? B. Principaux constats Constat 1 : Un processus, une matrice et un problème Conçu en 2006, le processus d élaboration et la matrice de l UNDAF Maroc porte plusieurs points critiques particulièrement la conception cloisonnée des résultats et une implication insuffisante de la partie nationale. Les deux principaux points critiques, que l équipe chargée de la RMP a relevés, concernent le processus d élaboration de l UNDAF et la matrice du Plan-cadre des Nations unies au Maroc En plus, la matrice ne permet pas d identifier le responsable de la coordination 6

22 des résultats et par conséquent pose le problème de redevabilité des résultats de l UNDAF Maroc Le processus L UNDAF n a pas été fondé sur un véritable processus participatif. Absente en amont, la partie nationale a été sollicitée une fois les résultats arrêtés. Ce constat nous a été confirmé par plusieurs interlocuteurs nationaux. Au plan sectoriel, l intensité et la qualité du dialogue entre les NU et la partie marocaine ont été très variables : dans les secteurs du développement social, de la santé et, de plus en plus, dans l agriculture la qualité de la participation est jugé positive, cependant quelques problèmes demeurent dans les secteurs de l éducation ou la culture. Or, la participation de la partie marocaine devait être un facteur très important pour l appropriation et la mise en œuvre de l UNDAF et le leadership du gouvernement apparaît essentiel dans le succès du processus d élaboration de l UNDAF Maroc La matrice La matrice des résultats de l UNDAF a été structurée en partie selon les standards courants prenant en compte une déclinaison en résultats des programmes pays, produits de programmes pays, partenaires et ressources des agences. D une part, la matrice de l UNDAF Maroc a pris en compte les priorités nationales des enjeux globaux du Maroc, à savoir : (i) le patrimoine culturel et naturel ; (ii) la pauvreté du monde rural ; (iii) l accès aux services sociaux de base ; (iv) l habilitation des femmes et des filles ; (v) la gouvernance démocratique. D autres priorités nationales n ont pas été suffisamment prises en considération par l exercice d élaboration de l UNDAF, comme c est le cas de l éducation par exemple. D autre part, les principales réserves de l équipe chargée de la RMP concernent : - La formulation générique des résultats qui rend difficile leur coordination, suivi et évaluation. Cette situation ne permet pas l harmonisation des interventions du SNU afin d éviter les duplications et d accroître sa valeur ajoutée au développement national. - L absence d identification claire des responsabilités minimales des différents partenaires pour la réalisation des produits des programmes pays : chef de file NU, autres partenaires NU, partenaires institutionnels et sociaux marocains et partenaires internationaux. En effet, la matrice a été élaborée depuis les mandats des agences vers les enjeux globaux du Maroc. D une certaine manière, elle a contribué à tout justifier sans responsabilités précises et a créé le problème de redevabilité des résultats de l UNDAF Maroc Constat 2 : Résultats de l UNDAF Maroc et continuité de leur pertinence Les activités réalisées par les agences des NU au cours de la période soutiennent, dans l ensemble, les principaux résultats et produits de l UNDAF Maroc et répondent aux enjeux globaux et aux besoins exprimés par les partenaires marocains. 7

23 La pertinence des programmes des agences des NU est définie ici par leur rattachement à la matrice de l UNDAF Maroc Mais, Il s agit surtout d apprécier si les interventions des agences correspondent bien aux besoins actuels et priorités nationales du Maroc. La concentration des programmes des agences du SNU par résultats Les données documentaires fournies par les agences du SNU au Maroc nous renseignent sur l adhésion de ces agences aux résultats de l UNDAF. Cette inscription se fait au travers de la programmation des interventions aux cinq champs prioritaires du Plan-cadre des Nations unies au Maroc ( ). Nombre de programmes des agences et leur rattachement aux produits et résultats de l UNDAF Maroc, Produits Nombre Résultats en fin de cycle UNDAF A.1.1 A.1.2 A Résultat UNDAF A : Les conditions organisationnelles améliorent la protection et la valorisation des patrimoines naturel et culturel au service du développement humain. B.1.1 B.1.2 B.1.3 C.1.1 C.1.2 C.1.3 C.1.4 C.1.5 C.1.6 C.1.7 D.1.1 D.1.2 D.1.3 D.1.4 D.1.5 E.1.1 E.1.2 E.1.3 E.1.4 E.1.5 E.2.1 E.2.2 E.3.1 E Résultat UNDAF B : Les populations rurales vivant dans la pauvreté sont activement intégrées aux mécanismes de développement à travers des politiques et des programmes appropriés. Résultat UNDAF C : Les enfants, les jeunes et les populations vulnérables ont un meilleur accès aux services sociaux et participent au processus de développement. Résultat UNDAF D : Progrès significatifs atteints en matière d égalité genre, de protection des droits des femmes et des filles et de participation à la vie publique, économique, sociale et culturelle. Résultat UNDAF E : Les capacités de l Etat et de la société civile, en matière de gouvernance démocratique sont accrues pour assurer un développement humain et la réalisation des ODM. 8

24 La concentration des agences par produits de programmes de pays permet de se faire une idée sur leurs contributions aux cinq résultats stratégiques de l UNDAF au terme du présent cycle Sur un total de 121 programmes identifiés par l étude de 2008 sur l état des lieux des activités du système des Nations unies au Maroc 12 plus 45 types d interventions contribueraient aux résultats UNDAF E : «Le système de décentralisation / déconcentration et le processus de réformes sont renforcés». Le deuxième résultat UNDAF C concentre 31 programmes des agences des NU et porte sur l accès des enfants, des jeunes et des personnes vulnérables aux services sociaux de base 13. La troisième concentration des programmes concerne le résultat D «: Progrès significatifs atteints en matière d égalité genre, de protection des droits des femmes et des filles et de participation à la vie publique, économique, sociale et culturelle» avec une vingtaine de programmes y compris le programme multisectoriel MDG de lutte contre les violences fondées sur le genre par l autonomisation des femmes et des filles au Maroc (2008). Les résultats A et B de l UNDAF sont sous-représentés en termes de concentration d interventions du SNU avec respectivement 13 et 12 programmes. Paradoxalement, ces deux résultats de l UNDAF portent sur deux priorités nationales majeures pour l avenir du Maroc : le patrimoine culturel et naturel et la pauvreté rurale. La continuité de la pertinence des résultats de l UNDAF Maroc Mornet-Carriou Odile, Etat des lieux des activités du système des Nations unies au Maroc, Le résultat C est défini ainsi: Les enfants, les jeunes et les populations vulnérables ont un meilleur accès aux services sociaux et participent au processus de développement. 9

25 Les activités réalisées par les agences des NU au cours de la période répondent, dans l ensemble, aux enjeux globaux du Maroc, tels qu ils étaient définis par les portails d accès UNDAF. Selon le Plan-cadre de coopération, ces portails forment le cadre de base consensuel «reflétant les domaines majeurs d intervention programmatique inscrits dans l UNDAF, domaines dans lesquels s inscriront les interventions harmonisées du prochain cycle de mise en œuvre» 14. En effet, les interventions réalisées par les agences des NU appuient les résultats stratégiques de l UNDAF Maroc Il est vrai que la programmation de beaucoup d agences des NU a évolué durant la période mais demeure alignée sur la mission première de l UNDAF, telle qu énoncée dans le Plan-cadre de coopération en En plus, la concentration financière et les synergies entres les activités des agences permettent de souligner la pertinence des programmes conjoints dans la perspective d une efficacité de l aide. Il est intéressant d établir les liens contributifs entre les résultats de l UNDAF et les nœuds du futur tels qu ils sont identifiés dans le rapport du développement humain /RDH50. Les cinq nœuds sont : le savoir, l économie, l inclusion, la santé et la gouvernance. Le graphique ciaprès synthétise les liens potentiels entre le RDH50 et les résultats stratégiques de l UNDAF Il est vrai aussi que ces liens ne sont pas nécessairement articulés avec suffisamment de clarté. Mais, la démonstration peut être faite que les résultats de l UNDAF Maroc, malgré leurs nombreux défauts, demeurent pertinents pour le Maroc. C est dire que ces résultats répondent, dans l ensemble, aux enjeux globaux du Maroc. D autres priorités ne figurent que de façon elliptique au travers des produits UNDAF comme c est le cas de l éducation, la migration ou les changements climatiques. Cependant, les programmations du SNU et d autres bailleurs de fonds au Maroc ont désormais pris en compte ces faiblesses Idem, page C est le cas pour la jeunesse qui fait l objet d un intérêt particulier de la part du nouveau programme Sanad de l USAID lancé au mois de décembre

26 Résultats de l UNDAF Nœuds du futur, RDH50 Patrimoines naturel et culturel Savoir Pauvreté rurale Inclusion Accès aux services sociaux Economie Egalité de genre et droits des femmes Gouvernance Gouvernance démocratique Santé Lien majeur : Lien important : Lien existant : Constat 3 : Des résultats à trois niveaux Les donnés fournies par les agences des NU sur les résultats de leurs activités au cours de la période permettent de distinguer trois niveaux de résultats :(i) individuel, (ii) organisationnel et (iii) institutionnel. Dans l ensemble, les résultats des programmes des NU se situent à trois niveaux : D abord, des résultats au niveau individuel : De loin les plus nombreux, il s agit de résultats pour l essentiel en termes d actions de renforcement des capacités d un ensemble d individus. Ces actions initiées ou facilitées par les différentes agences du SNU concernent principalement : - les formations ; - la sensibilisation et les campagnes grand public ; - le plaidoyer. 11

27 Ensuite, des résultats au niveau organisationnel : Ce type de résultats contribue au renforcement des capacités de réseautage ou capacités interorganisationnelles, notamment : 12 - les études ; - la production de rapports. - les normes et standards ; - l offre de services et de mécanismes de coordination ; - le renforcement du partenariat ; - le renforcement des capacités des partenaires institutionnels et des associations. Enfin, des résultats au niveau institutionnel : Le niveau institutionnel comprend des actions d appui aux institutions et ONGs telles que : - les études ; - l analyse institutionnelle ; - la promotion de mécanismes de dialogue ; - les stratégies nationales thématiques ; - les plans territoriaux de développement ; - les systèmes d information institutionnelle ; - la communication. Les portefeuilles d actions réalisées par les agences des NU au cours de la période sont variés. Cependant, la nature de ces actions étant sur le long terme, leurs résultats n apparaissent pas nécessairement en lien direct avec les résultats stratégiques de l UNDAF Maroc. Autrement dit, leur portée relève de ce que l on peut qualifier de «changementscapillaires» qui correspondent à la version discrète, soutenue et dans la durée du changement. Parmi ces changements capillaires, il est possible de mentionner quelques exemples intéressants : - l intégration de la lutte contre le sida dans les programmes (jeunes, santé de reproduction, etc.) ; - la conception du modèle en matière d éducation parentale ; - la planification communale (cas des PCD) ; - l analyse de l impact de la pauvreté et des disparités sur l enfant et l identification des domaines d intervention ; - le mécanisme pour le développement propre dans le cadre de l offre de services industriels ; - l offre de services de protection et d assistance aux refugiés et demandeurs d asile ; - les analyses de vulnérabilité et les scénarios de changement climatique ; - l accompagnement des études d impacts environnementaux (EIE) des projets concrets ;