Madame le Maire, Je vous prie d agréer, Madame le Maire, l expression de ma considération la plus distinguée. Michel-Pierre PRAT

Transcription

1 Le Président Lyon, le 08 juin 2010 N Recommandée avec A.R. REF : ma lettre n 863 du 19 avril 2010 P.J. : 1 Madame le Maire, Par lettre citée en référence, je vous ai communiqué le rapport d observations définitives de la chambre régionale des comptes concernant la gestion de la commune de Saint-Fons au cours des exercices 2002 et suivants. Celui-ci a également été communiqué, pour ce qui le concerne, à votre prédécesseur. A l issue du délai d un mois fixé par l article L du code des juridictions financières, je vous notifie à nouveau ce rapport, accompagné de votre réponse écrite et de la réponse écrite qu a fait parvenir à la chambre, dans ce délai, votre prédécesseur. En application du même article, vous avez l obligation de communiquer le rapport d observations de la chambre, auquel doivent être jointes les réponses écrites, à votre assemblée délibérante, dès sa plus proche réunion. Il doit faire l objet d une inscription à l ordre du jour de celle-ci, être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner lieu à un débat. Ce rapport devenant communicable dès cette réunion à toute personne qui en ferait la demande, conformément à l article R du code des juridictions financières, je vous serais obligé de bien vouloir m indiquer à quelle date ladite réunion aura eu lieu. En application de l article R du code des juridictions financières, une copie du rapport d observations est, en outre, communiquée au préfet de la région Rhône-Alpes, préfet du Rhône et au trésorier-payeur général de la région Rhône-Alpes, trésorier-payeur du Rhône. Je vous prie d agréer, Madame le Maire, l expression de ma considération la plus distinguée. papier recyclé Madame Christiane DEMONTES Sénatrice Maire de Saint-Fons Hôtel de Ville Place Roger Salengro - BP SAINT-FONS Michel-Pierre PRAT

2 2/64 RAPPORT A FIN D OBSERVATIONS DEFINITIVES COMMUNE DE SAINT-FONS (Département du Rhône) Exercices 2002 et suivants

3 3/64 SOMMAIRE 1- PRESENTATION DE LA COMMUNE LA SITUATION FINANCIERE La section de fonctionnement Les dépenses de fonctionnement Les recettes de fonctionnement Les recettes fiscales La dotation globale de fonctionnement Les recettes exceptionnelles Le résultat de la section de fonctionnement et l autofinancement Les dépenses d équipement et leur financement L effort d équipement Observations générales Travaux d extension de l hôtel de ville Le financement des dépenses d équipement La gestion de la dette et de la trésorerie L endettement de la collectivité La trésorerie LA GESTION DU PERSONNEL Le personnel de la collectivité Les avantages en nature Les véhicules Les logements de fonction LA SECURITE PUBLIQUE Politique générale de sécurité publique Diagnostic de la situation et évaluation des besoins Instruments de la politique locale de sécurité et de tranquillité publique Le contrat local de sécurité Le Conseil Local de Sécurité et de Prévention de la Délinquance (CLSPD) Actions de prévention L évaluation des résultats Nouvelles attributions du Maire Les nouveaux pouvoirs d information du maire Les nouveaux instruments prévus par la loi du 5 mars Les missions de la police municipale et leur coordination avec la police nationale Les missions de la police municipale et leur évaluation Organisation et missions de la police municipale L évaluation de l activité de la police municipale Coordination entre la police municipale et la police nationale La convention de coordination avec la police nationale Les échanges d information La complémentarité des missions Les actions conjointes...45

4 4/ La gestion des personnels de sécurité publique Structuration des effectifs Mutations Avancement et formation La gestion du système de vidéo surveillance L analyse des besoins L exploitation du système Coût d investissement et d exploitation du système L impact de la vidéosurveillance sur l évolution de la délinquance La gestion des autres moyens Les locaux Les véhicules Les tenues L armement Matériel informatique Les matériels radioélectriques Les autres équipements Les aspects budgétaires et financiers Les dépenses effectués par la commune pour le compte de l Etat Construction d'un poste de police nationale Convention de prêt d'un véhicule L analyse fonctionnelle des dépenses Comptabilité analytique et contrôle de gestion Gestion des amendes...62

5 5/64 La chambre régionale des comptes de Rhône-Alpes a procédé, dans le cadre de son programme de travail, au contrôle des comptes pour les exercices et à l examen de la gestion de la commune de Saint-Fons pour les exercices 2002 à Le contrôle a été engagé par lettre en date du 9 février 2009, adressée à Mme Christiane Demontès, maire de la commune. Son prédécesseur sur la période contrôlée, M. Michel Denis, a également été informé le 27 février Les investigations ont porté plus particulièrement sur les points suivants : l analyse de la situation financière de la commune la gestion du personnel la sécurité publique. Elles ont été autant que possible actualisées jusqu en Les éléments concernant la sécurité publique, qui peuvent présenter un caractère descriptif, ont été recueillis dans le cadre d une enquête nationale commune entre la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes. Pour cette raison, ils ont été intégrés dans une partie spécifique du rapport reprenant le cas échéant les informations communiquées par la commune en réponse à un questionnaire adapté. L entretien préalable avec les ordonnateurs en fonctions dans la période contrôlée prévu par l article L du code des juridictions financières a eu lieu le 15 octobre Lors de sa séance du 24 novembre 2009, la chambre a formulé des observations provisoires qui ont été adressées le 14 décembre 2009 à Mme Demontès, ainsi qu à M. Denis. Après avoir examiné les réponses écrites et en l absence de demande d audition, la chambre, lors de sa séance du 31 mars 2010, a arrêté les observations définitives reproduites ci-après. 1- PRESENTATION DE LA COMMUNE Située en périphérie de la ville de Lyon, la commune de Saint-Fons est l une des 57 communes qui composent la communauté urbaine de Lyon. D après les enquêtes annuelles de recensement effectuées par l INSEE, sa population est estimée à habitants 1. La commune accueille une population défavorisée avec plus de 50 % de logements sociaux et 60 % de la population en Zones Urbaines Sensibles (ZUS). A cet égard il convient de mentionner qu en application de l article 88 de la loi n du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, la commune de Saint-Fons est surclassée dans la catégorie démographique des communes de plus de habitants dans la mesure où elle compte sur son territoire deux ZUS. Il y lieu de noter également la particularité d un tissu industriel très dense sur le territoire de la commune habitants lors du dernier recensement général de la population en 1999.

6 6/64 2- LA SITUATION FINANCIERE Dans la période 2004/2008, le budget de la collectivité est en moyenne d un peu plus de 52 M en dépenses et 51 M en recettes 2. Sans tenir compte des restes à réaliser en N+1, le total des dépenses et le total des recettes 3 s établissent en moyenne dans la période considérée à environ 45,4 M et à 46,9 M. en M moyenne % annuel total des dépenses 37,71 38,45 53,97 49,55 47,30 45,40 5,83 % dépenses de fonctionnement 27,16 26,77 38,88 29,07 29,57 30,29 2,15 % dépenses d'investissement 10,55 11,68 15,09 20,47 17,74 15,11 13,86 % total des recettes 38,75 39,01 58,61 49,93 47,97 46,85 5,48 % recettes de fonctionnement 28,54 28,74 40,02 30,26 30,42 31,60 1,61 % recettes d'investissement 10,21 10,27 18,59 19,67 17,55 15,26 14,49 % (Sources : comptes administratifs) Assez classiquement, la section de fonctionnement représente l essentiel du budget de la collectivité en moyenne un peu moins de 66,7 % des dépenses et 67,4 % des recettes. Dans la période 2004/2008, le budget de la collectivité augmente significativement tant en dépenses qu en recettes soit en moyenne annuelle 5,8 % en dépenses et 5,5 % en recettes. Cette tendance est encore plus marquée jusqu en 2007 puisque sur cette période, l augmentation est respectivement de 8,8 % en dépenses et de 8,6 % en recettes. Cette forte progression des dépenses et des recettes de la collectivité est directement liée à d importantes opérations d équipement livrées au terme d un calendrier électoral qui aurait dû s achever en 2007, les opérations en section d investissement ayant doublé dans la période 2004/2007. Rapporté à la population de la commune, le budget la collectivité par habitant est largement supérieur à la moyenne des communes appartenant à la même strate. Ainsi en 2008, le budget de la ville de Saint-Fons est de 1866 par habitant en dépenses de fonctionnement et de en dépenses d investissement tandis que le poids des dépenses de fonctionnement et d investissement de communes comparables est respectivement de et Du fait du surclassement de catégorie démographique de la commune, toute comparaison à partir de ratios doit cependant être relativisée. La chambre a en conséquence précisé en note de bas de page les chiffres nécessaires le cas échéant. L augmentation des dépenses et des recettes de la collectivité sur la période 2004/2008 est en outre significativement supérieure à celle de l indice des prix à la consommation 6, qui sur cette même période est en moyenne annuelle de 1,92 %. 2 Résultat cumulé des opérations en dépenses et en recettes correspondant au total des mandats et titres émis auquel s ajoute les restes à réaliser en N+1 et l affectation du résultat de l année en N-1 3 Total des réalisations de l exercice (mandats et titres de l exercice y compris les restes à réaliser de N-1) auquel sont ajoutés les reports de l exercice N-1, hors restes à réaliser N+1. 4 Moyenne nationale des communes de à habitants appartenant à un groupement fiscalisé (TPU) 1088 Moyenne nationale des communes de à habitants appartenant à un groupement fiscalisé (TPU) Source Fiches Bercy. 5 Moyenne nationale des communes de à habitants appartenant à un groupement fiscalisé (TPU) 461 Moyenne nationale des communes de à habitants appartenant à un groupement fiscalisé (TPU) Source Fiches Bercy. 6 Source INSEE - Indice des prix à la consommation - IPC - Ensemble des ménages - par secteur conjoncturel Métropole + DOM - Ensemble hors tabac.

7 7/ La section de fonctionnement Les dépenses de fonctionnement Dans la période sous revue, les dépenses de fonctionnement sont en moyenne de 30,3 M (26,8 M en opérations réelles) et progressent d un peu moins de 2,1 % par an, soit à un niveau proche de celui de l inflation dans la même période. Elles sont principalement alimentées par les dépenses de personnel (ch. 012) et les autres charges de gestion courante (ch. 65). Dépenses de fonctionnement en M moyenne % annuel charges de personnel et frais assimilés (ch.012) 14,71 14,77 15,48 16,14 16,40 15,50 2,76 % charges à caractère général (ch, 011) 5,53 5,20 5,73 5,75 5,66 5,57 0,61 % autres charges de gestion courantes (ch.65) 4,55 4,39 4,38 4,63 4,75 4,54 1,06 % charges financières (ch,66 en opération réelle) 0,60 0,55 0,70 0,67 1,02 0,71 13,82 % (Sources : comptes administratifs) - Les charges de personnel sont les principales charges de fonctionnement supportées par la collectivité. Elles sont en moyenne de 15,5 M par an, et représentent à elles seules près de 58 % des charges réelles comptabilisées en section de fonctionnement. L augmentation des charges de personnel, en moyenne de 2,8 % par an, n est pas neutre sur l équilibre de la section de fonctionnement compte tenu de la part des charges de personnel dans les dépenses de fonctionnement. Plus que le personnel titulaire dont les effectifs dans la période 2005/2008 sont relativement stables à environ 350 agents et dont la rémunération évolue à un rythme proche de celui de l augmentation générale des prix, l augmentation des charges de personnel est principalement liée à un recours accru à du personnel non titulaire dont le nombre d heures effectuées a augmenté de près de 15 % dans la période et la charge financière de 7,4 % par an. Charges de personnel différence % % annuel total charges au ch ,5 % 2,8 % personnels titulaires (cpt 6411) ,4 % 1,8 % personnels contractuels (6413, ) ,1 % 7,4 % nombre d'heures ,4 % 3,4 % (Sources : comptes administratifs) Rapporté au total des charges de fonctionnement, le montant des charges de personnel supportées par la collectivité ne s écarte pas exagérément de la moyenne de la strate qui, en 2008, est d un peu moins 53 % 7. En revanche, le montant des charges de personnel par habitant, en 2008 pour la commune de Saint-Fons, est très largement supérieur à la moyenne nationale des communes appartenant à la même strate qui est de seulement Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, l ancien ordonnateur souligne notamment l impact de la municipalisation d un service périscolaire et du 7 Moyenne nationale des communes de à habitants appartenant à un groupement fiscalisé (TPU) 52,55 % Moyenne nationale des communes de à habitants appartenant à un groupement fiscalisé (TPU) 53,94 % - Source Fiches Bercy. 8 Moyenne nationale des communes de à habitants appartenant à un groupement fiscalisé (TPU) 572 Moyenne nationale des communes de à habitants appartenant à un groupement fiscalisé (TPU) Source Fiches Bercy.

8 8/64 développement de la police municipale sur les dépenses de personnel au cours de la période. - Outre les charges à caractère général qui sur la période 2004/2008 s établissent en moyenne à 5,6 M et progressent de seulement 0,6 % par an, les charges de gestion courante comptabilisées au chapitre 65 sont le troisième plus important poste de dépenses de fonctionnement de la collectivité en moyenne dans la période un peu plus de 4,5 M soit 17 % des dépenses de fonctionnement. A ce chapitre budgétaire correspondent principalement les subventions allouées par la collectivité aux associations et au centre communal d action sociale (CCAS). En 2008, le montant des subventions allouées par la commune de Saint-Fons est d un peu plus de 4,5 M dont 1,9 M au CCAS et 2,6 M au secteur associatif (solde du compte 6574 subventions de fonctionnement aux associations et autres personnes privées). L effort de subventionnement de la collectivité est important puisque, rapporté au nombre d habitants, le montant des subventions allouées en 2008 est de 290 alors que la moyenne nationale de la strate est de seulement Enfin, il convient de mentionner que les charges financières liées aux intérêts de la dette ont fortement augmenté dans la période 2004/2008 sous l effet principalement de l augmentation de l encours de dette. en M moyenne % annuel charges financières avec opération de rattachement ICNE 0,57 0,54 0,70 0,67 1,02 0,70 15,63 % encours de dette 14,58 17,51 16,21 18,28 26,16 18,55 15,74 % charges financières/dépenses de fonctionnement 2,1 % 2,0 % 1,8 % 2,3 % 3,4 % 2,3 % (Sources : comptes administratifs) Les charges financières ont ainsi augmenté de plus de 15 % par an passant de 0,57 M en 2004 à 1,02 M en 2008 à l instar de l encours de la dette qui dans la même période a progressé dans les mêmes proportions. Malgré cette forte augmentation, encore plus marquée en 2008, la part des charges financières dans le total des dépenses de fonctionnement reste inférieure à la moyenne de la strate qui s établit en 2008 à 3,76 % 10. D une manière générale, plus que par leur répartition, les charges de fonctionnement supportées par la collectivité se distinguent par leur écart avec la moyenne de la strate. Ainsi en 2008, le total des charges de fonctionnement par habitant s établit à contre pour les communes de la même strate démographique. Pour autant, l indicateur de rigidité, rapport entre les charges structurelles les plus difficilement compressibles (les charges de personnel, contingents et participation obligatoires et intérêts de la dette) et les produits de fonctionnement 11, est sensiblement inférieur au seuil au delà duquel une collectivité se trouve en situation de tension financière (0,58 en 2008 contre 0,67 pour les communes de plus de habitants). 9 Moyenne nationale des communes de à habitants appartenant à un groupement fiscalisé (TPU) 94 Moyenne nationale des communes de à habitants appartenant à un groupement fiscalisé (TPU) Source Fiches Bercy. 10 Moyenne nationale des communes de à habitants appartenant à un groupement fiscalisé (TPU) 3,76 % Moyenne nationale des communes de à habitants appartenant à un groupement fiscalisé (TPU) 3,86 % - Source Fiches Bercy. 11 Indicateur de rigidité calculé de la manière suivante (Charges de personnel + contingents participations + intérêts dette) / Produits de fonctionnement CAF

9 9/ Les recettes de fonctionnement Dans la période sous revue, les recettes de fonctionnement sont en moyenne de 31,6 M (30,8 M en opérations réelles) et évoluent faiblement (+1,61 % / an) Les recettes fiscales Les recettes fiscales comptabilisées au chapitre 73 sont la principale source de financement de la section de fonctionnement. Le produit de la fiscalité est en moyenne dans la période 2004/2008 de 21,7 M, soit plus de 70 % des produits de fonctionnement en opérations réelles, et progresse de 2,1 % par an. 1- Les recettes fiscales sont pour partie étroitement liées au dynamisme économique du territoire de la collectivité. De façon à compenser la perte de la taxe professionnelle intégralement perçue par la communauté urbaine depuis 2003 en raison du régime fiscal de la TPU, la commune de Saint-Fons bénéficie d une attribution de compensation déterminée en fonction du montant des recettes fiscales de la taxe professionnelle sur son territoire et du coût des chargés transférées à l établissement public intercommunal. Impôts et taxes (en M ) moyenne % annuel Impôts et taxes (ch73) 20,91 21,33 21,51 21,90 22,82 21,70 2,21 % attribution de compensation (7321) 13,15 13,15 13,14 13,08 14,14 13,33 1,84 % (Sources : comptes administratifs) Dans la période 2004/2008, les recettes fiscales tirées de cette compensation se sont élevées en moyenne à 13,3 M. Cette situation fait de l attribution de compensation la principale source de financement de la collectivité puisqu elle représente sur la période 61 % des recettes fiscales et plus de 40 % du budget de fonctionnement. Le mode de calcul de l attribution de compensation a été défini en 2003 en référence au niveau de la taxe professionnelle de La collectivité n a pas la possibilité d augmenter le produit de l attribution de compensation comme elle pouvait le faire avec la taxe professionnelle en agissant tant sur les bases que sur les taux d imposition ce qui explique le caractère non dynamique de cette recette dite fiscale. 2- Les recettes fiscales de la commune sont également alimentées par les contributions directes qui en représentent en moyenne 34 %. Impôts et taxes (en M ) moyenne Impôts et taxes (ch73) 20,91 21,33 21,51 21,90 22,82 21,70 contributions directes (cpt 7311) 6,93 7,26 7,30 7,65 7,70 7,37 Dont : taux sur 03/08 produit foncier bâti 4,61 4,74 5,05 5,16 5,21 24,20 % produit foncier non bâti 0,05 0,06 0,05 0,05 0,05 83,70 % produit taxe d'habitation 2,08 2,09 2,14 2,25 2,36 19,23 % (Sources : comptes administratifs) La commune de Saint-Fons est membre de la communauté urbaine de Lyon dont le régime fiscal est la taxe professionnelle unique. De ce fait, ses recettes fiscales se composent principalement des trois impôts directs locaux : la taxe d habitation, la taxe

10 10/64 foncière sur les propriétés bâties et la taxe foncière sur les propriétés non bâties. Dans la période 2004/2008, le montant des contributions directes reçues par la collectivité est en moyenne de 7,4 M et progresse d un peu plus de 2,65 % par an. Cette progression des recettes fiscales de la collectivité est due entièrement à l augmentation des bases fiscales puisque dans la période 2004/2008, les taux d imposition sur les trois taxes directes locales sont restés inchangés. Sans tenir compte des données portant sur la taxe foncière sur les propriétés non bâties qui sur la période demeurent marginales, les taux d imposition votés par la commune s écartent sensiblement de la moyenne nationale 12 puisqu en 2008, le taux d imposition portant sur la propriété bâtie est supérieur de 10 % à la moyenne nationale avec 2 points d écart et le taux d imposition de la taxe d habitation est supérieur de 26 % à la moyenne nationale avec 4 points d écart. Dont : taux sur 03/08 moyen nat 2008 Ecart produit foncier bâti 24,20 % 21,95 % 10 % produit foncier non bâti 83,70 % 56,70 % 48 % produit taxe d'habitation 19,23 % 15,29 % 26 % (Sources : comptes administratifs) Si l on apprécie le niveau de pression fiscale par le produit des impôts locaux rapporté au potentiel fiscal des trois taxes directes locales calculé sur la base des taux moyens nationaux, ce ratio s établit à environ 1,3. En 2007, cet indicateur de pression fiscale était en moyenne de 1,03 pour les communes de à moins de habitants appartenant à une communauté urbaine à TPU 13 ce qui traduit dans l ensemble une pression fiscale sur les 3 taxes directes locales supérieure à la moyenne nationale des communes appartenant à la même state démographique et de ce fait, une marge de progression des recettes fiscales par un effet taux relativement faible. coefficient de mobilisation du potentiel fiscal (en M ) contributions directes (cpt 7311) 6,93 7,26 7,30 7,65 potentiel fiscal (3 taxes directes locales) 5,39 5,63 5,81 6,13 Produit des trois taxes/ potentiel fiscal 3 taxes 1,29 1,29 1,26 1,25 (Sources : comptes administratifs) 3- La commune de Saint-Fons bénéficie également de la dotation de solidarité communautaire qui vise à réduire les inégalités territoriales au sein de la communauté urbaine de Lyon. En 2008, la collectivité a perçu au titre de cette dotation un peu plus de 500 K. Impôts et taxes (en M ) moyenne dotation de solidarité communautaire 0,34 0,54 0,49 0,61 0,55 0,50 Taxe additionnelle sur les droits de mutation 0,19 0,16 0,23 0,28 0,16 0,20 (Sources : comptes administratifs) 4- Enfin, il convient de mentionner, parmi les recettes fiscales perçues par la collectivité, la taxe additionnelle sur les droits de mutation, dont le montant en 2007 s élève à un peu moins de 0,3 M. Nonobstant le caractère dynamique de cette recette fiscale directement liée au nombre 12 Moyenne nationale des communes de à habitants appartenant à un groupement fiscalisé (TPU) donnée issue des fiches Bercy. 13 Publication du Ministère de l intérieur, de l outre-mer et des collectivités territoriales : «Les Finances des communes de plus de habitants en 2007» - p.44

11 11/64 de transaction immobilière et au prix du marché immobilier, le produit fiscal tiré de la taxe additionnelle sur les droits de mutation demeure marginal en raison notamment de la forte proportion sur la commune de logements sociaux 53,3 % de locatifs HLM en La diminution de près de 45 % de cette recette fiscale entre 2007 et 2008 liée à un marché immobilier fortement dégradé n a toutefois pas une incidence majeure sur l équilibre financier de la collectivité comme cela peut être le cas pour d autres collectivités de l agglomération puisqu elle ne représente en réalité qu à peine 2 % des recettes fiscales La dotation globale de fonctionnement La dotation globale de fonctionnement allouée par l Etat est la seconde source de financement de la collectivité loin dernière les recettes fiscales. Elle s élève en moyenne à 3,04 M et progresse de 7,2 % par an. Dotation globale de fonctionnement DFG cpt 741 2,59 2,80 3,09 3,32 3,42 dont dotation forfaitaire 2,04 2,06 2,10 2,13 2,16 dont dotation de solidarité urbaine 0,55 0,74 1,00 1,19 1,27 (Sources : comptes administratifs) Cette progression est principalement le fait de l évolution de la dotation de solidarité urbaine allouée à la ville un peu moins de 1,3 M en 2008 qui augmente en moyenne d un peu plus de 23 % par an dans la période sous revue. Cette forte progression résulte de la réforme décidée par l Etat en 2005 qui, en introduisant dans le calcul de la DSU un nouvel indicateur de richesse, le potentiel financier (obtenu en ajoutant au potentiel fiscal le montant de la dotation forfaitaire) et en attribuant un poids plus important aux habitants résidant dans les zones urbaines sensibles (ZUS) et dans les zones franches, a renforcé le mécanisme de la péréquation au profit des territoires les plus en difficulté. La commune de Saint-Fons, dont les quartiers de l Arsenal et des Clochettes sont classés en ZUS et qui accueillent environ habitants, soit environ 46 % de la population de la commune, a donc vu sa dotation de solidarité urbaine augmenter de manière très significative depuis Les recettes exceptionnelles En 2006, la collectivité a enregistré un produit exceptionnel de 11 M. Ce produit correspond à la cession de participations détenues par la ville dans la SOCFONS, société d économie mixte dont la ville détenait 60 % du capital. Cette opération de cession a été rendue nécessaire pour financer en partie le programme d investissement de la collectivité dont l extension et la rénovation de l Hôtel de ville et la construction d un nouveau groupe scolaire. 14

12 12/64 Si la situation de la collectivité est singulière en matière de dépenses de fonctionnement, elle l est également en matière de recettes. Pour faire face à un niveau de dépenses largement supérieur à la moyenne des communes de même strate, la collectivité bénéficie, en raison du dynamisme économique de son territoire, d une attribution de compensation qui à elle seule couvre près de 40 % de son budget, ce qui fait de cette recette fiscale la principale source de financement de la collectivité loin devant le produit de la fiscalité directe et la DGF qui, bien qu étant des ressources dynamiques, se situent à des niveaux bien inférieurs. Pour autant, malgré un niveau de recettes de fonctionnement courant largement supérieur à la moyenne de la strate, la capacité d autofinancement ne suffit pas à couvrir le remboursement de la dette. Faute de pouvoir véritablement agir sur le niveau des recettes de gestion courante qui en grande partie lui échappe (voir en ce sens l attribution de compensation), la collectivité a procédé dans la période à d importantes opérations de cessions d immobilisations afin de financer en partie son programme d investissement Le résultat de la section de fonctionnement et l autofinancement Le résultat 15 dégagé par la section de fonctionnement dans la période 2004/2008 est en moyenne de 1,3 M et tend à diminuer en 2008 pour s établir à 0,86 M. résultat de fonctionnement résultat de fonctionnement à affecter 1,38 1,97 1,14 1,18 0,86 (Sources : comptes administratifs) Hors opérations d ordre dont l excédent en section de fonctionnement est équivalent au besoin de financement en section d investissement, l autofinancement dégagé par la section de fonctionnement est en moyenne de 4 M. Autofinancement en M moyenne dépenses réelles de fonctionnement 25,84 25,49 26,63 27,57 28,35 26,78 recettes réelles de fonctionnement 27,63 27,94 39,28 29,06 30,01 30,78 autofinancement 1,79 2,46 12,65 1,49 1,66 4,01 Autofinancement/RRF 6,5 % 8,8 % 32,2 % 5,1 % 5,5 % 13,0 % (Sources : comptes administratifs) L autofinancement dégagé par la section de fonctionnement est toutefois largement impacté par les produits de cession à caractère exceptionnel en particulier en Sans tenir compte de l exercice 2006, l autofinancement, qui le cas échéant vient couvrir le besoin de financement de la section d investissement, est en moyenne de 1,87 M soit 6,4 % des recettes de la section de fonctionnement en opérations réelles. L excédent ainsi dégagé par la section de fonctionnement apparaît faible comparativement d une part au poids des recettes de fonctionnement par rapport à la population de la commune et d autre part par rapport à la moyenne nationale des communes appartenant à la même strate démographique qui était en 2007 de 15,4 % Résultat de l exercice correspondant au total des mandats et titres émis en cours d exercice y compris les restes à réaliser N-1 et l affectation du résultat de l année N-1, 16 Publication du Ministère de l intérieur, de l outre-mer et des collectivités territoriales : «Les Finances des communes de plus de habitants en 2007» - Taux d'épargne : épargne brute / recettes réelles de fonctionnement moyenne nationale des communes de à habitants appartenant à une CU à

13 13/64 Sur cette base, l autofinancement de la collectivité devrait être d environ 4,5 M. suit : L autofinancement net des remboursements de la dette en capital se présente comme Autofinancement net en M autofinancement 1,79 2,46 12,65 1,49 1,66 remboursement d'emprunt en capital (hors et 165) 3,42 2,60 4,68 2,35 1,19 autofinancement net du remboursement de la dette en capital -1,62-0,14 7,97-0,86 0,46 Caf autofinancement hors op exceptionnelles et op d ordre 2,20 2,26 1,68 1,49 1,65 caf nette des remboursements d'emprunts -1,21-0,34-2,99-0,86 0,45 (Sources : comptes administratifs) D une manière générale, l autofinancement dégagé par la section de fonctionnement suffit tout juste à couvrir le remboursement de la dette en capital. Hors opérations d ordre et opération exceptionnelle, la CAF nette des remboursements d emprunt est négative de 2004 à 2007 et est de seulement 0,45 M en 2008 grâce à un niveau de remboursement d emprunt en très nette diminution. La collectivité se trouve donc dans la situation paradoxale d une section de fonctionnement dont le niveau de recettes est largement supérieur à la moyenne de la strate mais qui doit faire face à un niveau de dépenses tel que l autofinancement est très nettement inférieur à celui des communes de même taille démographique 6,4 % des recettes réelles de fonctionnement en moyenne contre 15,4 % pour les communes appartenant à la même strate démographique en Jusqu en 2007, la capacité d autofinancement dégagée par la section de fonctionnement ne permet pas de couvrir le besoin de financement de la section d investissement pour sa partie remboursement d emprunt. Cette situation traduit à l évidence une tension financière en section de fonctionnement qui contraint la collectivité à céder des actifs et à recourir massivement à l emprunt pour financer ses opérations en capital Les dépenses d équipement et leur financement L effort d équipement Observations générales L effort d équipement, mesuré par le montant des dépenses réelles d équipement, s établit dans la période 2004/2008 à 37,5 M et varie selon les exercices de 2,6 M en 2004 à près de 11 M en financement des dépenses d'équipement dépenses d'équipement 2,60 5,60 8,20 10,11 10,97 Dépense d équipement par habitant (Sources : comptes administratifs) TPU 15,4 % - en Rhône-Alpes 18,7 % - moyenne nationale des communes de à appartenant à une CU à TPU 13,6 % - en Rhône-Alpes 15,3 % - p Données issues des fiches Bercy dépenses d équipement en opération réelle et en opération d ordre.

14 14/64 Les dépenses d équipement de la collectivité ont fortement augmenté à partir de 2006 passant de 5,6 M en 2005 à 8,2 M en L évolution des dépenses d équipement suit en cela l évolution du calendrier électoral et plus particulièrement des élections municipales qui se sont tenues en Rapportées au nombre d habitants que compte la commune, les dépenses d équipement oscillent entre 165 et 707 par habitant. Toutefois, si, jusqu en 2005, les dépenses d équipement de la collectivité sont relativement proches des dépenses des communes appartenant à la même strate démographique, à partir de 2006, leur montant est significativement supérieur à la moyenne nationale des communes appartenant à la même strate démographique 707 de dépenses d équipement par habitant en 2008 contre 320 en moyenne nationale 18. Les dépenses d équipement ont très fortement augmenté à partir de 2006, à la faveur de plusieurs opérations immobilières, dont les principales sont la rénovation et l extension de l hôtel de ville (9,2 M ), la construction d un nouveau groupe scolaire (5,6 M ) et des travaux d éclairage public (1 M ). Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, l ancien ordonnateur précise que si les dépenses d'équipement sont importantes sur la période, elles sont dans une certaine mesure proportionnelles au budget de la ville et concernent des équipements structurants dont l'amortissement s'étend normalement sur de longues périodes Travaux d extension de l hôtel de ville La chambre a examiné les travaux d extension de l hôtel de ville. Le maire actuel indique que ces travaux auraient donné lieu à 103 avenants représentant TTC soit 17,2 % des marchés de travaux initiaux qui s élevaient à TTC. Le régime juridique des avenants Le régime juridique des avenants est fixé par l article 20 du code des marchés publics dans sa version issue du décret n du 19 décembre Ce texte prévoit que si, en cas de sujétion technique imprévue ne résultant pas du fait des parties, un avenant peut intervenir quel que soit le montant de la modification en résultant, en revanche, dans tous les autres cas, un avenant ne peut bouleverser l économie du marché ni en changer l objet. La circulaire d application du 3 août précise qu il y a lieu de considérer qu une augmentation de 15 à 20 % ou plus du prix d un marché est susceptible d être regardée par le juge administratif comme bouleversant l économie du contrat. En tout état de cause cette notion s apprécie par le juge administratif in concreto. Il a par exemple été jugé que bouleverse l économie du contrat l avenant qui augmente le montant d un marché de travaux de 26 %. (CAA de Marseille, 21 novembre 2000, département du Var, n 98MA00892). En cas de lots attribués par marchés séparés c est le montant figurant à l acte d engagement afférent à chaque marché qui doit être pris en compte. Enfin tout projet d avenant entraînant une augmentation du montant global du marché supérieur à 5 % est soumis pour avis à la commission d appel d offres. 18 Moyenne nationale des communes de à habitants appartenant à un groupement fiscalisé (TPU) 320 Moyenne nationale des communes de à habitants appartenant à un groupement fiscalisé (TPU) Source Fiches Bercy. 19 Circulaire du 3 août 2006 portant manuel d application du code des marchés publics.

15 15/64 Les avenants intervenus dans le cadre du marché de travaux d extension de l hôtel de ville Il ressort d une note transmise par la commune et de l avis d appel public à la concurrence envoyé au journal officiel de l union européenne (JOUE) le 18 mars 2004 que les travaux concernaient la démolition d un groupe scolaire et de bâtiments d habitation puis la construction de l extension de l hôtel de ville et la rénovation de l ancienne mairie contigüe. La maîtrise d œuvre a été confiée au cabinet Archigroup désigné à l issue d un concours d architecture en Les marchés de travaux ont été notifiés en juin juillet Ils ont été réceptionnés en mai 2006 pour la partie extension (sans réserves) et en avril 2008 pour la partie rénovation (avec réserve levées en partie le 11juillet 2008). Les travaux ont été répartis en 20 lots traités séparément et faisant chacun l objet d un marché distinct. Au vu de l avis d attribution (publié au journal officiel de la république française (JORF) le 10 août 2004) la valeur totale du marché a été estimée (HT) à La chambre propose de retenir cette base de calcul pour calculer le montant des avenants en pourcentage du marché initial. D après la commune la plus grande partie du montant des avenants en valeur serait concentrée sur deux lots : Le lot A02 gros œuvre Le lot B01 menuiseries intérieures bois La commune précise que s agissant du lot gros œuvre un litige est en cours avec l entreprise en raison d une prolongation des délais d exécution des travaux. Le litige porte sur la somme de TTC et ce marché n est donc pas soldé. Compte tenu des seuils retenus par le juge administratif la chambre a examiné les lots ayant donné lieu à des avenants dont le montant est au moins supérieur à 15 % du marché initial. Il s agit des lots suivants : Lot A01 : démolition terrassement Lot A02 : gros œuvre Lot A04 : revêtement des façades Lot A07 : espaces verts Lot B01 : menuiseries intérieures bois Lot B02 : cloisons-doublage-plafond plâtre Lot B04 : revêtement de sols minces Lot B05 : plafonds suspendus Lot D04 : électricité courants faibles Les pièces suivantes ont été demandées : l avis d appel public à la concurrence l avis d attribution qui concerne la totalité des lots les actes d engagements concernant les lots indiqués ci-dessus le décompte général définitif (DGD) pour chaque lot ci-dessus Deux DGD n ont pas été transmis : celui concernant le lot A02 : gros œuvre (litige en cours) celui concernant le lot B01 menuiseries intérieures bois (réserves non levées)

16 16/64 L exploitation des actes d engagement, des procès verbaux de commission d appel d offres et des DGD a permis l extraction du tableau suivant : Lots (EN HT) Marché initial (1) Avenants (2) Total avenants % du marché initial A01 démolition terrassement A04 revêtement des façades A07 espaces verts B02 cloisonsdoublageplafond plâtre B04 revêtement de sols minces B05 plafonds suspendus D04 électricité courants faibles TOTAL ,8 % 18,3 % 18,3 % 48,07 % 80,6 % 116 % 22,5 % (1) acte d engagement (2) PV de CAO + DGD Lots (EN HT) A02 gros œuvre B01 menuiseries intérieures bois TOTAL Marché initial (1) Avenants (2) (3) Total avenants % du marché initial 21,9 % 45,7 % (1) acte d engagement (2)PV de CAO (3) moins value sans avenant selon projet DGD de l entreprise Au vu de ces tableaux il apparaît effectivement que pour ces lots, sous réserve s agissant des lots A02 gros œuvre et B01 menuiserie intérieures bois de la réception du DGD, le montant des avenants est, du fait de son importance par rapport au marché initial, susceptible de bouleverser l économie du contrat. En termes de pourcentage l observation vaut particulièrement pour les lots B02 (48 %), B04 (80 %), B05 (116 % mais sur un fiable montant) et B01 (45 %). En termes de montant des avenants, les deux principaux lots A02 et B01 représentent à eux seuls 70 % du total du montant des avenants des 9 lots examinés.

17 17/64 L observation doit cependant être faite en tenant compte de la possible existence de sujétions techniques imprévues qui sont de nature à rendre régulière la conclusion d avenant. En l espèce la nature des travaux extension d un hôtel de ville à partir d un bâtiment existant est plus susceptible de générer des sujétions techniques imprévues que si il s était agit de la construction d un bâtiment neuf sur un terrain nu. D ailleurs, selon les dires de l ancien maire, au début des travaux les ouvriers se seraient rendu compte que les planchers de l ancien bâtiment de la mairie étaient pourris ce qui aurait nécessité de travaux supplémentaires de confortement. Un relevé détaillé des avenants mis à jour au 23 octobre 2008 établi lot par lot fait effectivement apparaître s agissant du lot A02 gros œuvre deux avenants n 7 et 8 concernant l un les planchers du rez-de-chaussée et l autre les planchers des combles (renforts métalliques) pour des montants de et A supposer que ces avenants soient acceptés au titre de sujétion technique imprévue le montant total des avenants pour le lot A02 passerait de à soit 17 % du marché initial c est-à-dire la fourchette basse des seuils retenus par le juge administratif. Aller plus loin dans l analyse supposerait d examiner lot par lot litigieux et avenant par avenant les motifs pour lesquels des travaux supplémentaires sont intervenus afin d établir pour chacun d entre eux si ils ont été justifiés ou non par des sujétions techniques imprévues. Ce type de vérification relèverait d une expertise dans le cadre d une procédure devant le juge administratif. La chambre observe que pour 9 lots, sous réserve s agissant des lots A02 gros œuvre et B01 menuiserie intérieures bois de la réception du DGD, le montant des avenants est par son importance par rapport au marché initial susceptible d être considéré par le juge administratif comme pouvant bouleverser l économie du contrat sous réserve de la mise à jour dans le cadre d une procédure contentieuse de sujétions techniques imprévues. L article 20 du code des marchés publics prévoit que sauf sujétions techniques imprévues un avenant ne peut bouleverser l économie d un marché ni en changer l objet. En l espèce, dans le cadre du marché de travaux d extension de l hôtel de ville, il apparaît que pour 9 lots, sous réserve s agissant des lots A02 et B01 du décompte général et définitif (DGD), le montant des avenants est par son importance par rapport au marché initial, susceptible d être considéré par le juge administratif comme pouvant bouleverser l économie du contrat sous réserve de l existence de sujétions techniques imprévues. Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, l ancien ordonnateur signale que le projet, qui s'est déroulé sur quatre années, comportait une partie de construction neuve et une autre de réhabilitation de bâti existant ancien et qu il a connu des évolutions et des adaptations, notamment afin de coller au mieux des besoins des salariés et des usagers, ainsi que de répondre aux demandes de la commission de sécurité. L ordonnateur en exercice remarque de son côté que la plus grosse part du chantier portait sur la construction d'un bâtiment neuf Le financement des dépenses d équipement Les recettes d équipement comptabilisées au compte administratif s élèvent en moyenne dans la période considérée à un peu plus de 9 M.

18 18/64 financement des dépenses d'équipement recettes d'équipement au CA 6,36 7,70 3,85 13,35 14,15 recettes d'équipement hors emprunt 0,01 0,67 0,33 1,00 0,47 Besoin de financement brut sur opération d'équipement 2,59 4,93 7,87 9,11 10,49 autofinancement net des remboursements de la dette en capital -1,62-0,14 7,97-0,86 0,46 Besoin de financement net sur opération d'équipement 4,21 5,07-0,10 9,97 10,03 emprunts et dettes assimilées 1,84 5,52 3,52 4,41 9,07 (Sources : comptes administratifs) Hors emprunts et dettes assimilées 20, les recettes d équipement sont en moyenne de seulement 0,5 M. Compte tenu, d une part, de la faiblesse de l autofinancement net des remboursements de dette dégagé par la section de fonctionnement qui, excepté en 2006 grâce à une opération de cession d immobilisation, est négatif de 2004 à 2007, puis positif de seulement 0,46 M en 2008, et, d autre, part de l augmentation très significative des dépenses d équipement à partir de 2006, le besoin de financement net sur opération d équipement s établit à environ 10 M en 2007 et Faute de ressources propres suffisantes et d un autofinancement net susceptible de couvrir un partie du besoin de financement des opérations en capital, la collectivité est contrainte de recourir à l emprunt de manière importante pour financer son haut niveau de dépenses d équipement. Dans la période 2004/2008 les recettes d emprunt couvrent à elles seules en moyenne 65 % des dépenses d équipement. financement des dépenses d'équipement fonds de roulement 0,564 0,198 4,383 0,189 0,466 variation du fonds de roulement -0,366 4,185-4,194 0,277 Excepté en 2007 où, grâce à une opération de cession d immobilisations de 2006, le besoin de financement sur opération d équipement est couvert à un peu plus de 45 % par une diminution du fonds de roulement, les dépenses d équipement sont globalement financées par des ressources de l exercice sans prélèvement sur réserves. La faiblesse de l autofinancement dégagé par la section de fonctionnement et le haut niveau de dépenses d équipement à partir de 2006 contraignent la collectivité à recourir largement à l emprunt pour financer ses dépenses d équipement. Si la collectivité, au bénéfice d une opération de cession d immobilisations, a pu limiter le recours à l emprunt pour financer ses dépenses d équipement grâce d une part à un autofinancement net largement positif en 2006 et à une diminution de son fonds de roulement de plus de 4 M en 2007, les dépenses d équipement en 2008 sont financées à plus de 80 % par l emprunt et la collectivité ne dispose plus d un fonds de roulement à la hauteur de son besoin de financement. 20 Total des recettes d emprunts comptabilisées au CA y compris les opérations sur ligne de trésorerie au compte 16449

19 19/ La gestion de la dette et de la trésorerie L endettement de la collectivité En 2008, l encours de dette est d un peu plus de 26 M. encours de dette en M encours de dette 14,58 17,51 16,21 18,28 26,16 emprunts et dettes (hors et 165) 1,84 5,52 3,52 4,41 9,07 rembour d'emprunts (hors et 165) 3,42 2,60 4,68 2,35 1,19 (Sources : comptes administratifs) Sous l effet conjugué d une augmentation des emprunts souscrits et d une diminution des remboursements d emprunts, l encours de dette augmente dans la période 2004/2008 de près de 80 %. Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, l ancien ordonnateur signale que l encours de dette s était réduit entre 2001 et Rapporté au nombre d habitants, l encours de dette de la collectivité est en 2008 de 1 663, ce qui très nettement supérieur à la moyenne nationale de la strate qui est de seulement La très forte augmentation de la dette de la collectivité est directement liée à une politique d investissement dynamique à partir de 2006 et à une épargne nette des remboursements d emprunts qui, excepté en 2006, du fait d une opération à caractère exceptionnel, est négative ou relativement faible (seulement 0,46 M en 2008). Cette situation explique en particulier à partir de 2007, la forte dégradation de la capacité de désendettement de la commune, mesurée par le ratio encours de dette / autofinancement brut. encours de dette en M encours de dette 14,58 17,51 16,21 18,28 26,16 autofinancement 1,79 2,46 12,65 1,49 1,66 encours de dette/autofinancement brut 8,1 7,1 1,3 12,3 15,8 Ce ratio, qui mesure le délai nécessaire à une collectivité pour rembourser l intégralité de sa dette si elle y consacre la totalité de l autofinancement brut dégagé par la section de fonctionnement, s établit pour la commune de Saint-Fons à plus de 12 ans en 2007 et à un peu moins de 16 ans en 2008 ce qui le situe au delà du seuil d alerte fixé à 10 ans. Ce ratio est en outre largement supérieur au niveau de celui des communes appartenant à la strate démographique de la région Rhône-Alpes qui est de seulement 3,7 et des communes de la même strate appartenant à une communauté urbaine à TPU qui est de 4,7 22. Paradoxalement, l annuité de la dette (remboursement d emprunt et intérêts financiers) 21 Moyenne nationale des communes de à habitants appartenant à un groupement fiscalisé (TPU) 951 Moyenne nationale des communes de à habitants appartenant à un groupement fiscalisé (TPU) Source Fiches Bercy. 22 Publication du Ministère de l intérieur, de l outre-mer et des collectivités territoriales : «Les Finances des communes de plus de habitants en 2007» - Encours de dette au 31/12/2007 / épargne brute : moyenne nationale des communes de à habitants en Rhône Alpes 3,7 appartenant à une CU à TPU moyenne nationale des communes de à habitants en Rhône Alpes 4,2 appartenant à une CU à TPU 5,8 - p.99

20 20/64 tend à diminuer passant de 5,34 M en 2006 à un peu plus de 2 M en charges financières (en M ) l'annuité de la dette 3,87 3,08 5,34 2,86 2,10 dont remboursement d'emprunts 3,42 2,60 4,68 2,35 1,19 annuité de la dette / RRF 14,0 % 11,0 % 13,6 % 9,8 % 7,0 % (Sources : comptes administratifs) Si la diminution de l annuité de la dette permet de constater une charge rapportée aux recettes réelles de fonctionnement en très nette diminution passant de 13,6 % en 2006 à seulement 7 % en 2009, ce qui situe la collectivité à un niveau très inférieur aux collectivités de la state 23, cette amélioration apparente est en réalité directement liée à une modification de la structure de dette intervenue à partir de En ce qui concerne la structure de dette de la collectivité, à titre liminaire, il convient d indiquer qu en 2008, plus de 70 % de cette dette sont indexés sur des taux variables. En 2004 la part des emprunts à taux variables dans la dette était de 67 %. La dette à taux variable est composée pour l essentiel de produits multi-index permettant en phase de consolidation un changement d index ou un changement sur un taux fixe. La collectivité a donc clairement fait le choix d une optimisation de son portefeuille de dette par une exposition élevée aux fluctuations des marchés financiers. D une manière générale, fin 2008, la possibilité de changement de taux sur les produits avec option n a toujours pas été activée par la collectivité dans la mesure où soit les emprunts ne sont pas entrés en phase de consolidation, soit la collectivité continue de tirer profit d une conjoncture sur les marchés qui lui est favorable et minimise ainsi ses frais financiers. En 2008, 55 % de la dette de la collectivité a une durée de remboursement supérieure à 10 ans et un peu plus de 88 % a une maturité supérieure à 5 ans. Maturité de la dette % de la dette < 2 ans ,05 % De 2 à 5 ans ,44 % De 5 à 10 ans ,63 % De 10 à 15 ans ,86 % > de 15 ans ,01 % (Sources : comptes administratifs) La durée résiduelle moyenne de la dette, qui correspond au nombre d années nécessaires au remboursement intégral de la dette, augmente de manière significative passant d un peu plus de 7 ans en 2007 (niveau proche de 2005 et 2006) à plus de 13 ans en Publication du Ministère de l intérieur, de l outre-mer et des collectivités territoriales : «Les Finances des communes de plus de habitants en 2007» - (10,9% pour les communes de à hab de Rhône-Alpes et 10,7% pour les communes de à hab appartenant à une CU à TPU en 2007) p Durée restant avant remboursement intégral de la dette