Une Loi qui se renouvelle

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1 IMPLANTATION DE LA LOI FAVORISANT LE DÉVELOPPEMENT ET LA RECONNAISSANCE DES COMPÉTENCES DE LA MAIN-D ŒUVRE ET DE SES RÈGLEMENTS Une Loi qui se renouvelle Un virage vers la qualité L adoption par l Assemblée nationale, en juin 2007, de la Loi favorisant le développement et la reconnaissance des compétences de la main-d œuvre (ou «loi sur les compétences»), marque une étape importante dans la poursuite des objectifs du gouvernement et des partenaires du marché du travail en matière de qualification de la main-d œuvre et d action partenariale. La nouvelle loi traduit le virage d ordre qualitatif que tous souhaitaient. Les changements apportés donnent suite aux commentaires reçus à l occasion de la commission parlementaire qui a étudié le rapport de mise en œuvre de la loi de 1995, d une part, et aux travaux menés par la Commission des partenaires du marché du travail (CPMT) pour recentrer la Loi sur le développement et la reconnaissance des compétences de la main-d œuvre, d autre part. Si la première décennie d application de la Loi a été marquée par le souci d accroître l investissement et la participation en lien avec la formation parrainée par l employeur, les suites données au second rapport portant sur sa mise en œuvre donnent la priorité à une démarche nettement centrée sur la qualification et l amélioration des compétences de la main-d œuvre. Il importe désormais au premier chef de faire converger plus étroitement l obligation de dépenser avec l objectif de développer les compétences et de qualifier la main-d œuvre. La préoccupation centrale est d accroître l efficacité et la convivialité des dispositifs réglementaires afin de favoriser l atteinte de l objectif de la Loi.

2 Les nouveautés En recentrant les dispositions de la Loi sur son objectif et en y intégrant un dispositif qui fournit aux milieux de travail la possibilité de lier les compétences acquises en emploi à une qualification professionnelle, la Loi envoie un nouveau message davantage approprié à son objet. Depuis 1995, la Loi favorisant le développement de la formation de la main-d œuvre impose aux employeurs assujettis de participer à l amélioration de la qualification de leur main-d œuvre par un accroissement de l investissement dans la formation. Même si la nouvelle loi oblige toujours les employeurs (1 million $ et plus de masse salariale) à investir 1 % de leur masse salariale en dépenses de formation, son objectif a été révisé et sa portée élargie de façon à l'axer davantage sur le développement et la reconnaissance des compétences de la main-d œuvre en emploi. Pour y arriver, il faut offrir aux employeurs des outils appropriés afin que l investissement consenti produise le résultat attendu. Les entreprises sont ainsi encouragées à investir en fonction des résultats des interventions réalisées en matière de formation plutôt que de se concentrer sur la dépense. Le présent document décrit les modifications apportées à la Loi, notamment celles qui ont un impact sur les règlements afférents qui viennent concrétiser le virage qualitatif, et à expliquer les raisons qui les ont motivées. Voici en quoi ont consisté ces modifications : Modifier le titre de la Loi, de manière qu il reflète son objectif premier. L accent est mis sur le résultat attendu, à savoir le développement et la reconnaissance des compétences de la main-d œuvre, plutôt que sur le moyen utilisé, soit la formation. Modifier l article 1 portant sur l objet de la Loi. L article a été revu de façon que son objectif soit l amélioration non seulement de la qualification, mais également des compétences de la maind œuvre. L ajout de l expression «améliorer les compétences de la main-d œuvre» vise à préciser l objectif de la Loi et à en élargir la portée à l acquisition, à la mise à jour et au perfectionnement des compétences, des dimensions plus représentatives de la réalité de la formation en entreprise. En outre, dans le texte de la Loi, il n est plus question d activités de formation, mais d activités de développement des compétences. Le développement des modes de formation et la reconnaissance des compétences des travailleuses et travailleurs en emploi s ajoutent à l investissement dans la formation et à l action concertée des partenaires du marché du travail comme moyens de favoriser l emploi de même que l adaptation, l insertion en emploi et la mobilité de la main-d œuvre. Le développement et l utilisation de divers modes de formation de même que la reconnaissance des compétences de la main-d œuvre sont formellement reconnus comme des facteurs contribuant à l amélioration de la qualification et au développement des compétences. Retrancher les mots formation qualifiante et transférable du paragraphe 4º de l article 6 par souci de clarté et d efficacité. Cette expression, mal définie, était utilisée dans le cadre de la formation donnée en entreprise par des ressources autres qu un établissement d enseignement, un formateur ou un organisme de formation agréé par le MESS, ou encore, un ordre professionnel, sans critères ni balises pour en déterminer la nature et la conformité. Étant donné que ces caractères étaient peu appréciables, d autres moyens sont mis de l avant pour atteindre l objectif. 2

3 Modifier l article 8 de la Loi, de façon à faciliter la participation des employeurs à des «mutuelles de formation» et à permettre aux comités sectoriels de main-d œuvre, de même qu aux comités paritaires établis en vertu de la Loi sur les décrets de convention collective, d être reconnus à titre de mutuelles de formation. La principale modification apportée a trait au critère de reconnaissance des mutuelles de formation, reconnaissance qui ne se fera plus en fonction de l agrément d un plan de formation. Le versement d argent à une mutuelle de formation reconnue fait partie des moyens dont disposent déjà les employeurs assujettis pour satisfaire aux exigences de la Loi. L article 8 ouvre dorénavant la possibilité aux employeurs d engager des «dépenses admissibles auprès des mutuelles de formation», en plus des versements qu ils peuvent y effectuer. Cette disposition de la Loi concrétise «l approche plurielle» privilégiée à l origine : inscrire dans la Loi un ensemble de moyens diversifiés pour satisfaire aux exigences, toujours dans le but de favoriser et de faciliter la participation du plus grand nombre d employeurs assujettis, et cela, en tenant compte d une variété de situations. Les entreprises qui n ont pas les ressources pour assumer seules la mise en place de processus de développement des compétences de leur main-d œuvre peuvent ainsi se regrouper afin de se doter des services de formation qui leur sont nécessaires, à moindre coût. Retirer de la Loi toute référence nécessitant de recourir à des règles fiscales portant sur des annuités d amortissement. Le retrait de cette disposition fait suite au resserrement des dépenses en faveur de celles qui concourent directement au développement et à la reconnaissance des compétences de la main-d œuvre. Ainsi, les annuités d amortissement pour des équipements ou des locaux acquis, prêtés ou affectés à des fins de formation de même que le don de matériel ou d équipement sont retirés de la liste des dépenses de formation admissibles. L article 10 de la Loi a été abrogé en réponse à ces changements. Mettre à jour le pouvoir habilitant la CPMT à réglementer, et ce en fonction des changements à la réglementation que la Commission a élaborés dans l esprit des modifications de la Loi proposées. Cela comprend la possibilité pour elle de déterminer des sanctions administratives en cas de manquement au respect de certaines conditions établies par règlement notamment dans le cas de l exemption applicable aux titulaires d un «certificat de qualité des initiatives de formation». Inscrire le Cadre de développement et de reconnaissance des compétences de la main-d œuvre et ses principaux paramètres dans la Loi. La Loi vise l amélioration des compétences des travailleuses et travailleurs. À travers cette loi, le gouvernement du Québec et la CPMT désirent améliorer la qualification de la main-d œuvre par la voie des activités de formation qui ont cours en entreprise et qui contribuent à l amélioration des compétences et de la qualification. Il est donc opportun de trouver dans la Loi des dispositions dont le but est de fournir des instruments aux acteurs du marché du travail en vue de l atteinte de ces objectifs. Tel était le cas du Régime d apprentissage, introduit dans la Loi en juin

4 Le Cadre de développement et de reconnaissance des compétences de la main-d œuvre est venu remplacer le Régime d apprentissage de l ancienne loi de même qu il intègre le Régime de qualification. Le Cadre vise à fournir des outils favorisant le développement et la reconnaissance des compétences en milieu de travail. Il constitue le principal outil de qualification dont le marché du travail a la maîtrise d œuvre. Il a été développé en fonction des trois objectifs suivants : le développement et la diversification des modes de formation pour le marché du travail, le développement des compétences de la maind œuvre (acquisition, mise à jour, perfectionnement) et la reconnaissance des compétences acquises en emploi. Il représente les modalités de réponse que le marché du travail se donne pour satisfaire à ses besoins, en relation avec les objectifs de la Loi. Qu est-ce que le Cadre? Un objectif Favoriser l acquisition, la maîtrise et la reconnaissance des compétences de la main-d œuvre en milieu de travail, en vue d accroître l accès à des métiers et de favoriser la transférabilité des apprentissages (a. 25.1). Un moyen privilégié Par le développement de divers modes de formation (a. 25.1). Une clientèle La main-d œuvre et les employeurs (aa et 25.6, notamment). Un référentiel La norme professionnelle vise un métier ou une fonction de travail et est divisée en autant de compétences requises pour l exercice autonome et la maîtrise de ce métier, aa et 25.3; trois conditions à une norme : répondre à un besoin du marché du travail, faire l objet d un consensus sectoriel, respecter les formalités déterminées par le ministre (a. 25.4). Des stratégies Pour l application du Cadre, des stratégies de développement des compétences en milieu de travail sont établies; ces stratégies sont des modes de formation applicables à une ou plusieurs normes professionnelles, visant à permettre à des travailleurs et des travailleuses d atteindre la maîtrise d un métier visé par une telle norme. Deux types de certification Le certificat de qualification professionnelle reconnaissant la compétence pour l ensemble du métier (ou d une fonction de travail), qui peut être acquis par la participation à une stratégie de développement des compétences en milieu de travail ou par reconnaissance des acquis par une personne qui exerce ou qui a exercé un tel métier (a al. 1). 4

5 L attestation de compétence reconnaissant la compétence acquise dans une ou plusieurs des compétences visées par une norme professionnelle (a al. 2). Répartition des rôles pour sa mise en œuvre : Développement d une norme professionnelle Une norme est d abord développée par un comité sectoriel de main-d œuvre (CSMO) (ou exceptionnellement par une autre organisation reconnue), puis la Commission des partenaires du marché du travail (CPMT) en recommande l approbation par le ministre, qui rend public un avis de cette approbation (a. 25.4). Mise en place de stratégies de développement des compétences Ces stratégies sont établies par la CPMT avec la participation possible des comités sectoriels de main-d œuvre et des employeurs (a. 25.6). Délivrance des certificats et attestations Cette délivrance est faite par le ministre. Les conditions de reconnaissance des acquis, pour les personnes qui n ont pas fait l apprentissage par une stratégie, mais qui possédaient déjà les compétences faisant l objet d une norme professionnelle, sont déterminées par le comité sectoriel (ou un organisme reconnu à cette fin par la CPMT). Les frais sont établis par règlement de la CPMT. Droits exigés par un CSMO ou une organisation reconnue pour évaluer la maîtrise de compétences Si un CSMO ou une organisation exigent de tels droits, les limites de ceux-ci doivent être convenues entre le CSMO (ou l organisation) et la CPMT. Cette dernière porte ces limites à l attention du ministre et lui fait rapport aux trois ans à cet égard (a. 25.7). Renommer le Fonds national de formation de la main-d œuvre désormais le Fonds de développement et de reconnaissance des compétences de la main-d œuvre de manière qu il reflète les intentions de la Loi et permettre qu il reçoive d autres sources des sommes qui seront affectées au développement et à la reconnaissance des compétences, notamment à la promotion des stratégies d apprentissage établies pour le Cadre. En plus d être constitué des cotisations des employeurs et de la perception de droits et frais (notamment les frais de certification relatifs au Cadre), le Fonds peut dorénavant recevoir d autres contributions versées pour aider à la réalisation de ses objectifs, de même que des sommes perçues par suite de l application de sanctions administratives imposées en vertu du Règlement sur les exemptions. 5

6 La constitution du Fonds est donc élargie en fonction des nouvelles dispositions de la Loi, telles que la délivrance de certificats ou d attestations de compétence et de «certificats de qualité des initiatives de formation». En vertu du principe d autofinancement sur lequel repose l application de la Loi, les revenus comme les dépenses doivent être rattachés au Fonds de développement et de reconnaissance des compétences de la main-d œuvre (L.R.Q. Chapitre D-7.1, articles 27 et 28). Attribuer à la CPMT, dans le cadre de la Loi sur le ministère de l Emploi et de la Solidarité sociale et sur la Commission des partenaires du marché du travail, le rôle d adopter une politique d intervention sectorielle, soumise à l approbation du ministre. Autoriser le ministre à confier à la Commission certaines fonctions lui permettant d influencer davantage l évolution du développement et de la reconnaissance des compétences en milieu de travail, tout en précisant les principaux éléments à inclure dans une telle entente. La CPMT aura ainsi une autorité plus directe sur certaines activités afin d aider les entreprises dans leur effort pour améliorer la qualification de la main-d œuvre. En regroupant sous l autorité de la Commission les responsabilités relatives à l intervention sectorielle, au développement des compétences et à la reconnaissance des compétences de la main-d œuvre, à la gestion de la Loi et du Fonds qu elle institue, ainsi que les ressources qui y sont consacrées, le gouvernement entend maximiser ces leviers au profit de la main-d œuvre et des entreprises du Québec. Modifier cette loi pour mettre à jour le mandat d Emploi-Québec en fonction de l exercice de convergence de ses deux principales composantes (services publics d emploi et solidarité sociale) et en fonction de la Loi sur l administration publique. Enfin, maintenir le pouvoir du ministre d établir des programmes de formation et de qualification professionnelle, dans le cadre de l article 29.1 de la Loi sur la formation et la qualification professionnelles de la main-d œuvre. Une perspective d allègement réglementaire En vertu de la Loi, il revient à la CPMT d adopter la réglementation qui découle de cette loi, à l exception du règlement par lequel le gouvernement fixe le seuil d assujettissement des employeurs à l obligation de consacrer un montant équivalant à 1 % de leur masse salariale à des dépenses de formation (article 3). Le 27 juin dernier, la Commission adoptait quatre projets de règlements modifiant ou remplaçant autant de règlements adoptés en vertu de cette loi entre 1995 et 1999, de façon à se conformer à l esprit des changements consacrés par la nouvelle loi. Il s agit des règlements suivants : le Règlement sur les dépenses de formation admissibles; le Règlement sur les mutuelles de formation; le Règlement sur l exemption applicable aux titulaires d un certificat de qualité des initiatives de formation; le Règlement sur l agrément des organismes formateurs, des formateurs et des services de formation. 6

7 Ces projets de règlements font actuellement l objet d une publication dans la Gazette officielle pour approbation ultérieure par le gouvernement. Leur entrée en vigueur est prévue pour janvier Les règlements révisés par la CPMT l ont été avec le souci d un allègement de la réglementation. C est au regard du Règlement sur les dépenses de formations admissibles et de celui sur les exemptions décrites ci-après que ce souci est le plus manifeste. Le Règlement sur les dépenses de formation admissibles Au-delà des changements d ordre technique ou de concordance, le Règlement introduit un élément nouveau au paragraphe 7º de l article 1, qui traite maintenant des apprentissages réalisés par l entremise des technologies de l information. Celles-ci sont dorénavant admissibles dans le cadre des modalités déterminées dans le Règlement. Un changement important concerne les dépenses d acquisition d équipements, de construction ou d aménagement de locaux, qui ne sont plus admissibles à titre de dépenses de formation. Cette suppression permet de simplifier le dispositif en éliminant les dépenses prenant la forme d annuités d amortissement. De plus, le retrait de l annexe de la Loi dévolue aux règles de calcul des annuités d amortissement, la simplification de certaines règles fiscales, de même que le retrait de certaines règles de calcul qui pourraient plutôt se trouver dans un guide d application de la Loi, contribuent à alléger la réglementation. Les employeurs sont également dispensés de tenir un registre distinct des salaires à des fins de formation seulement, ce que certains se croyaient erronément obligés de faire, d où un irritant maintes fois évoqué lors de consultations en relation avec la politique du gouvernement en matière d allègement réglementaire. Ce changement ne dispense pas l employeur de faire la preuve du salaire déclaré à des fins de formation, mais le nouvel article 4 couvre plus simplement la question. Quant à la question des attestations de formation délivrées aux employés ayant participé à une formation interne, il s agit d un autre irritant soulevé dans les rapports sur l allègement réglementaire parce que la disposition soulevait des questions. Le texte de l article clarifie la situation : il est suffisant pour l employeur de démontrer qu il est en mesure de délivrer annuellement des attestations de formation aux employés ayant participé à de telles activités. Ce nouvel article 4 couvre également l irritant évoqué à l égard de la conservation de pièces justificatives pendant une durée de six ans. Sans réduire ce délai, le nouveau texte atténue la portée de cette exigence en réduisant le nombre de pièces justificatives à conserver. En dernier lieu, une nouvelle règle de calcul, applicable au salaire admissible, permet enfin d ajouter aux dépenses admissibles certaines cotisations à des régimes publics que les employeurs réclamaient d inclure, ce qui élimine un dernier irritant véhiculé dans les rapports sur l allègement réglementaire. 7

8 Le Règlement sur les mutuelles de formation La nouvelle loi permet de remplacer le concept d organismes collecteurs visé dans le règlement actuel par celui de mutuelles de formation, d où le remplacement complet du Règlement sur les organismes collecteurs par un règlement dont le titre fait référence aux mutuelles de formation. Le nouveau règlement s inspire de l ancien tout en simplifiant les règles à respecter pour être reconnu comme mutuelle de formation. Par comparaison, un organisme collecteur devait non seulement être reconnu, mais aussi obtenir l agrément d un plan de formation, ce qui imposait en quelque sorte une double procédure avant de pouvoir entreprendre quoi que ce soit. Dorénavant, la mutuelle sera plutôt reconnue sur la base d une problématique commune en matière de développement des compétences. Le reste du règlement est également simplifié, notamment au chapitre des dispositions financières. Le Règlement sur l exemption applicable aux titulaires d un certificat de qualité des initiatives de formation La révision du Règlement sur les exemptions a d abord été entreprise dans une perspective d allègement de la réglementation découlant de la Loi, le règlement existant étant peu utilisé. L approche retenue vise à promouvoir auprès des entreprises l importance d une démarche de formation continue («processus de développement des compétences»). L entreprise certifiée pour un tel processus serait notamment exemptée de déclarer annuellement ses dépenses de formation au ministère du Revenu du Québec. Il s agit moins d un allègement que d un virage d ordre qualitatif. L objectif est de valoriser l employeur qui fournit un effort exceptionnel en ce sens. On propose cependant de le faire non plus par rapport à une quantité supérieure de dépenses (2 % de la masse salariale), mais en fonction d un engagement à élaborer et à appliquer, en concertation avec les salariés de l entreprise, un processus de développement continu des compétences. Le processus de développement des compétences doit assurer la participation de représentants de l employeur et de représentants des employés à toutes les étapes de la mise en œuvre. Le règlement permet ainsi aux employeurs d avoir accès à une reconnaissance pour l effort consenti sur une autre base que la comptabilisation de leurs dépenses de formation. Cette reconnaissance prend la forme d un «certificat de qualité des initiatives de formation». Le caractère exemplaire de cette démarche se manifeste d ailleurs par l obligation faite au ministre de rendre publique la liste des employeurs titulaires d un tel certificat. Les entreprises titulaires du certificat n auront donc plus à comptabiliser et à déclarer leurs dépenses de formation au ministère du Revenu ni à produire le Formulaire à remplir par l employeur. 8

9 Le Règlement sur l agrément des organismes formateurs, des formateurs et des services de formation La révision de ce règlement a été menée en même temps que celle des trois précédents. Il s agit principalement de changements visant la concordance avec le texte du règlement adopté initialement en De façon générale, le statu quo est maintenu en ce qui a trait aux conditions d agrément des formateurs et organismes formateurs. Quelques ajustements ont été apportés à l agrément des services de formation. Il est à noter que, étant donné cette volonté de favoriser la reconnaissance des compétences acquises en milieu de travail, un ou une titulaire d agrément doit dorénavant être en mesure de remettre à tout participant qui lui en fait la demande, le contenu détaillé d une formation qu il a dispensée à ce dernier au cours des 24 derniers mois. Par ailleurs, les conditions relatives à l agrément d un service de formation ou d un service de formation multi employeur ont été revues. En effet, le demandeur de cette catégorie d agrément doit démontrer que le service de formation assume ou coordonne des activités relatives à la mise en œuvre d un processus de développement des compétences de la main-d œuvre dans l entreprise. Cette nouvelle condition s inspire de celles qui sont nécessaires à l obtention d un «certificat de qualité des initiatives de formation» et contribuera à structurer davantage les entreprises dans la réalisation d activités de développement des compétences. L évaluation de la mise en œuvre de la Loi favorisant le développement et la reconnaissance des compétences de la main-d œuvre Le ministre doit, au plus tard le 22 juin 2013, et par la suite tous les cinq ans, transmettre au gouvernement un rapport sur la mise en œuvre de la Loi et sur l opportunité de la maintenir en vigueur ou de la modifier. Cette disposition n est pas nouvelle, mais elle a été adaptée afin que la prochaine évaluation de la Loi s effectue cinq ans après la mise en vigueur prévue des règlements qui ont un impact sur l application de la Loi, soit janvier 2008 (L.R.Q. Chapitre D-7.1, article 68). 9

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