Le déploiement des réseaux hertziens numériques et le passage au tout-numérique. Kit juridique à destination des pays francophones

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1 Le déploiement des réseaux hertziens numériques et le passage au tout-numérique Kit juridique à destination des pays francophones ORGANISATION INTERNATIONALE DE LA FRANCOPHONIE Avenue Bosquet, 75008, Paris, France Janvier

2 2 François David et Jean-Emmanuel Casalta Pour le compte de l Organisation internationale de la Francophonie

3 INTRODUCTION Le nouveau cadre juridique applicable à la diffusion hertzienne en mode numérique des services de télévision dépendra largement du paysage audiovisuel et institutionnel local : poids du secteur public, existence d autorités de régulation de l audiovisuel et des télécoms, administration assurant la gestion des fréquences, ministère de la communication, autorités extranationales (Union internationale des télécommunications, organisation africaine des télécommunications ) Le passage au tout-numérique peut être l occasion pour le pays de se doter d une autorité de régulation indépendante compétente pour les services de communication audiovisuelle. Les pouvoirs publics devront alors s interroger sur la mise en place d un régulateur unique pour les télécommunications et l audiovisuel ou de deux régulateurs distincts. Cette question a été dernièrement remise à l ordre du jour en France par le ministre de l économie numérique, Eric Besson. Le brouillage des frontières sectorielles, produit par la convergence ainsi que l émergence de nouveaux services, imposerait une réglementaire globale couvrant l ensemble de l économie numérique et un régulateur unique pour assurer la cohérence du dispositif dans sa mise en œuvre. Celle-ci suppose, en effet, la réunion des compétences de régulation économique et technique des réseaux audiovisuels et de télécoms au sein d une autorité unique. Néanmoins, l existence de deux instances distinctes peut perdurer avec une nouvelle délimitation de leurs compétences respectives. La convergence a simplement provoqué un déplacement de la summa divisio de la régulation des industries des communications. A la distinction traditionnelle, audiovisuel et télécoms, se substituerait la distinction «contenants-contenus». Les objectifs de politique culturelle attachés à la régulation des contenus plaident en faveur de la conservation d une autorité de régulation spécifique à cette branche d activité 1. Le nouveau cadre juridique dépendra également des modes de consommation de la télévision et de la radio dans chaque pays : parts respectives de l ADSL, de la fibre, du câble et du hertzien. Si la réception de la télévision par voie hertzienne reste anecdotique comme au Canada ou en Belgique, les obligations imposées aux différents acteurs ne seront pas les mêmes qu en France où le réseau hertzien reste celui qui touche le plus grand nombre de foyers. Le déploiement de la télévision numérique terrestre, de la télévision mobile personnelle ou de la radio numérique doit se faire parallèlement à l extinction de la diffusion analogique des services de télévision et de radio. Dès lors, plusieurs types de réglementations doivent être adoptés par chaque pays. Il doit d abord organiser l attribution de la ressource hertzienne pour une diffusion de services de télévision ou de radio en mode numérique : mise en concurrence, appel à candidatures, simples autorisations sur demande Dans ce cadre, les pouvoirs publics doivent déterminer la ressource qui sera attribuée, la norme qui sera utilisée, les 1 La thèse contraire est également valable. Le développement accéléré de la convergence technique rend de moins en moins efficace le modèle de deux ou plusieurs régulateurs dans le même pays. 3

4 obligations spécifiques à une diffusion numérique qui seront imposées aux nouveaux éditeurs Parallèlement, l extinction de l analogique doit être mise en œuvre par le législateur. Cela concerne d abord la fixation d une échéance au terme de laquelle les services hertziens ne pourront être reçus que par l intermédiaire d un décodeur numérique. Si ce passage au tout-numérique est imposé à la population, il doit être accompagné par des mesures de communications et d aides à l équipement. C est au regard de sa situation spécifique que chaque Etat francophone pourra adapter sa législation nationale pour le passage au tout-numérique en s inspirant des options proposées dans le présent document. 4

5 Sommaire La télévision numérique terrestre Le déploiement technique des réseaux numériques... 6 a. Affectation des bandes de fréquences... 6 b. Le choix de la norme technique... 7 c. Le financement du réaménagement des fréquences Le régime d attribution de la ressource radioélectrique... 8 a. Régime public/privé... 8 b. Reprise des chaînes analogiques... 9 c. Droit à canal compensatoire... 9 d. Procédure d autorisation des acteurs privés e. Utilisation des fréquences payante ou gratuite f. Autorisation des opérateurs de multiplex Le régime spécifique de la TNT a. La numérotation b. Les obligations de promotion des œuvres locales c. La protection de l enfance et déontologie des programmes d. Les communications commerciales e. Les données associées f. Le dispositif anti-concentration g. Distributeur de TNT payante h. Système d accès sous conditions i. Les obligations des distributeurs commerciaux de la TNT payante La réception de la TNT par l ensemble de la population a. Les obligations de couverture du territoire b. Les obligations pour les distributeurs de reprise ou de mise à disposition des chaînes de la TNT c. Mise en place d une offre par satellite pour les zones non couvertes d. Le déploiement des parcs de récepteurs compatibles TNT Le passage au tout-numérique a. L adoption d un plan du passage au tout-numérique b. Information du public c. Accompagnement humain et financier du public d. Affectation du dividende La TNT en haute définition et la Télévision mobile personnelle a. Le déploiement de la haute définition en TNT b. Le régime juridique applicable aux chaînes de la TNT diffusées en HD c. L échec de la TMP dans l ensemble des pays étudiés La radio numérique terrestre L organisation de consultations publiques Autorisation des services de RNT Les obligations pesant sur les industriels Les obligations de couverture Les services de médias audiovisuels à la demande Définition des services de médias audiovisuels à la demande Les obligations des services audiovisuels à la demande Liste des annexes Annexe 1 :

6 Annexe 2 : Annexe 3 : Annexe 4 : Annexe 5 : Annexe 6 :

7 La télévision numérique terrestre Si, en France, le déploiement de la TNT est une priorité pour les pouvoirs publics, il en va différemment en Belgique, en Suisse et au Canada. Dans ces trois pays, le câble et le satellite restent les principaux modes de réception de la télévision. Seuls des services publics de télévision sont diffusés via la TNT en Belgique et en Suisse. Au Canada, l initiative est laissée aux éditeurs qui choisissent de se lancer ou de ne pas se lancer sur la TNT. C est donc en France que le dispositif législatif et réglementaire est le plus développé et qu il a abouti à la mise en place d un véritable paysage audiovisuel hertzien avec 18 chaînes gratuites, une dizaine de chaînes payantes, de nombreuses chaînes locales et bientôt des services de médias audiovisuels à la demande. 1. Le déploiement technique des réseaux numériques Le passage au tout-numérique est d abord une question technique. Il s agit de mettre en place le réseau hertzien qui permettra aux téléspectateurs d accéder aux chaînes de la TNT via leur antenne râteau. Cet aspect doit être encadré juridiquement. a. Affectation des bandes de fréquences - Négociations internationales Pour déployer le réseau de TNT, il convient de disposer de la ressource hertzienne nécessaire. Deux options sont ici possibles : - Utiliser les fréquences libérées par l extinction de l analogique ; - Utiliser une ressource spécifique. Les ondes hertziennes ne s arrêtent pas aux frontières d un Etat. Elles sont donc coordonnées à l échelon international. C est l une des missions de l Union internationale des télécommunications (UIT). Du 15 mai au 16 juin 2006, s'est tenue à Genève sous l égide de l UIT la CRR-06, conférence internationale d'une importance particulière pour l'avenir de l'audiovisuel puisqu'elle avait pour objet d'organiser le paysage de la diffusion hertzienne le jour où l'analogique aura disparu. Cette conférence de Genève a réuni un nombre de pays considérable puisqu'elle concernait le tiers occidental du globe terrestre, qui va du cap Nord au cap de Bonne- Espérance, et englobe toutes les terres émergées de l'islande à l'iran : 119 des 189 pays membres de l'union internationale des télécommunications (UIT), soit l'ensemble de l'europe géographique, du Moyen-Orient et du continent africain. L'objet de cette conférence était d'organiser durablement le partage aux frontières des bandes de fréquences MHz et MHz. Dans les pays représentés, ces fréquences sont essentiellement utilisées, de longue date, pour la diffusion audiovisuelle terrestre. 7

8 L'enjeu était donc la planification de la télévision et la radiodiffusion numériques de demain. Les conférences régionales sont un dispositif conçu pour accélérer les négociations, en rassemblant en un même lieu les délégués de tous les pays concernés. Néanmoins, pour le déploiement de la TNT dans chaque pays, les négociations se poursuivent avec les Etats voisins. Le Canada avec les Etats-Unis, la Belgique et la Suisse avec la France Il convient de faire des arbitrages pour la diffusion de la TNT aux frontières. A la suite de cette coordination internationale, le Gouvernement définit les fréquences ou bandes de fréquences qui sont assignées à la communication audiovisuelle. - Affectation des bandes de fréquences par le Gouvernement : répartition entre les différentes administrations de l Etat et entre Télécom/Audiovisuel. Cette compétence revient au Gouvernement. Dans certains pays, il est possible de prévoir que la décision n est prise qu après l avis des autorités de régulation. «Le Gouvernement arrête les listes des fréquences attribuables à chaque catégorie de services de médias audiovisuels» : Belgique. «Le Premier ministre définit, après avis du Conseil supérieur de l audiovisuel et de l Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, les fréquences ou bandes de fréquences radioélectriques qui sont attribuées aux administrations de l Etat et celles dont l assignation est confié au CSA ou à l ARCEP» : France. L attribution des fréquences pour la TNT pourra se faire dans le cadre d un «tableau national de répartition des fréquences». b. Le choix de la norme technique - Choix par le Gouvernement d une norme de diffusion et de compression du signal Le choix de la norme de diffusion de la TNT peut relever de la compétence du Gouvernement comme de l Autorité de régulation de l audiovisuel : «Les caractéristiques techniques des signaux émis pour la fourniture des services diffusés par voie hertzienne terrestre doivent être conformes à des spécifications techniques définies par le Gouvernement, pris après avis de l Autorité de régulation de l audiovisuel ; lorsque ces signaux sont numérisés, leurs caractéristiques techniques sont normalisées. Cette décision précise également les conditions de la protection radioélectrique des services de communication audiovisuelle considérés» : France. 8 c. Le financement du réaménagement des fréquences Le passage au tout-numérique nécessite un réaménagement des fréquences utilisées pour la diffusion de la télévision hertzienne analogique. Cette opération a un coût. Plusieurs acteurs sont susceptibles de les prendre à leur charge :

9 - L Etat ; - Les collectivités territoriales ; - Le service public de la télévision ; - Les éditeurs de services de télévision analogiques ; - Les nouveaux éditeurs de la TNT. En France, le gouvernement a organisé par décret la répartition du coût des réaménagements des fréquences : «Les éditeurs de services de télévision par voir hertzienne terrestre en mode numérique titulaires d une autorisation TNT supportent l intégralité du coût des réaménagements des fréquences nécessaires à la diffusion de ces services». Les modalités de répartition de la prise en charge du coût des réaménagements entre les éditeurs devront être précisées par un texte d application. Un fonds de réaménagement du spectre pourra être mis en place par le Gouvernement. Il permettra d assurer le préfinancement d une partie du coût des dépenses engendrées par le réaménagement des fréquences. Les conditions de remboursement du préfinancement devront être définies par les pouvoirs publics. 2. Le régime d attribution de la ressource radioélectrique a. Régime public/privé - Droit de préemption pour le service public : En Belgique, la RTBF doit garantir l accès à tous pour son service universel. A ce titre, le service public a une obligation d être présent sur la télévision numérique terrestre : «La RTBF assure le service universel, permettant un accès, dans le respect du principe d égalité entre les usagers de la communauté française de Belgique, à toutes les chaînes généralistes en clair de la RTBF au moins par voie hertzienne en radio et en télévision». Dès lors, les pouvoirs publics, Autorité de régulation ou Gouvernement, se doivent de réserver une partie de la ressource au service public. Il en est de même en Suisse. En France, le Gouvernement peut faire usage en TNT d un droit de préemption sur les fréquences hertziennes pour l autorisation des chaînes du service public : «A la demande du Gouvernement, le CSA accordent en priorité aux sociétés nationales de programmes ou à leurs filiales répondant à des obligations de service public le droit d usage de la ressource radioélectrique nécessaire à l accomplissement de leurs mission de service public». En Suisse, l accès à la ressource hertzienne doit être garanti pour deux types de services : 9

10 «- Les programmes de la SSR selon sa concession ; - Les programmes des diffuseurs titulaires d une concession assortie d un mandat de prestations, selon leur concession». b. Reprise des chaînes analogiques - Droit ou obligation de reprise pour les chaînes présentes sur le réseau hertzien analogique ; Comme au Canada, les pouvoirs publics peuvent donner la possibilité aux éditeurs de chaînes hertziennes analogiques d être diffusées en mode numérique. C est au libre choix des diffuseurs : - Soit ils décident d user de leur droit à une émission hertzienne numérique ; - Soit ils coupent toute diffusion hertzienne. En France, les éditeurs analogiques doivent faire droit aux demandes de reprise en numérique des éditeurs analogiques : «L Autorité de régulation autorise la reprise intégrale et simultanée des services de télévision autorisés en analogique lorsque les candidats lui en ont fait la demande et si cette reprise s'effectue selon un principe identique en ce qui concerne le recours ou non à une rémunération de la part des usagers. La reprise intégrale et simultanée s'entend indépendamment des caractéristiques techniques en matière notamment de format et de définition des programmes. Cette autorisation est assimilée à l'autorisation initiale dont elle ne constitue qu'une extension». c. Droit à canal compensatoire - Droit à autorisation supplémentaire pour les chaînes analogiques existantes du fait de l arrivée d une nouvelle concurrence et de leurs investissements plus importants dans le financement du réaménagement des fréquences ; Cette question se posera uniquement dans des pays où le réseau hertzien est très développé et où il constitue le mode principal de réception de la télévision. Dans ces Etats, le passage au tout-numérique, qui risque de multiplier le nombre de chaînes disponibles, va faire naître une nouvelle concurrence pour les chaînes hertziennes analogiques. Les pouvoirs publics peuvent décider de compenser cette arrivée de nouvelles chaînes concurrentes en attribuant aux acteurs privés en place une autorisation supplémentaire sans passer par la procédure d appel à candidatures. En France, on parle de canaux compensatoires : «L Autorité de régulation accorde également à tout éditeur d'un service à vocation nationale diffusé en mode analogique qui en fait la demande un droit d'usage de la ressource radioélectrique pour la diffusion d'un autre service de télévision en mode 10

11 numérique, à condition qu'il soit édité par une personne morale distincte, contrôlée par cet éditeur» Ce droit à canal compensatoire est mis en œuvre lors du lancement des appels à candidatures. - Droit à autorisation supplémentaire pour les chaînes analogiques lors de l extinction de l analogique. Il peut exister un droit à un second canal compensatoire lors de l extinction de l analogique pour les diffuseurs historiques qui perdent ainsi un mode de réception de leur service et sont reçus dans les mêmes conditions que les nouveaux entrants. Ce second canal compensatoire existant seulement en France est néanmoins aujourd hui remis en cause par la Commission européenne. Selon la Commission, il y a un risque de «surcompensation» pour le nouveau canal compensatoire. Ainsi, cette nouvelle autorisation serait discriminatoire et disproportionnée. d. Procédure d autorisation des acteurs privés Du fait de la rareté de la ressource hertzienne, le nombre de services en TNT est, contrairement au câble ou au satellite, très limité. Il convient donc de sélectionner les éventuels candidats. Dans les pays étudiés, deux options sont possibles : l appel à candidatures ou la règle du premier arrivé, premier servi. Il peut également exister l adjudication aux enchères : la règle du plus offrant dès lors que l utilisation de la ressource hertzienne nécessite le paiement d une redevance. Les candidats à une fréquence TNT doivent fournir un certain nombre d éléments qui permettront au régulateur de veiller à l équilibre du paysage audiovisuel dans le choix des opérateurs, notamment au regard du plan d affaires ou des caractéristiques de la programmation : - Les données d identification de l éditeur ; - Les statuts de l éditeur ; - Les données relatives à l actionnariat de l éditeur ; - Les coordonnées des distributeurs de services auxquels aura recours l éditeur (si l éditeur est lui-même distributeur de service, les modalités de commercialisation de cette distribution) ; - La description du service quant à la place de l information (modalités d occupation des journalistes) ; - Un plan financier établi sur 3 ans ; - Les besoins en bande passante ; - Les modalités de commercialisation du ou des services concernés, ainsi que tout accord conclu ou envisagé avec un opérateur de système d accès conditionnel (le cas échéant) ; - Les zones géographiques envisagées pour la diffusion du service lorsque l appel d offre comporte plusieurs zones ; - Les propositions du candidat quant au choix du réseau numérique dans lequel il souhaite figurer 11

12 - Les propositions éventuelles du candidat sur un regroupement technique ou commercial. Appel à candidatures en TNT Si le réseau hertzien est prépondérant dans la réception de la télévision et que la demande est grande pour une diffusion en TNT, il convient de mettre en concurrence les candidatures et de les départager au regard de critères clairement définis par le législateur (exemple français qui a été repris en Belgique). Cette procédure n est pas spécifique au numérique, elle est similaire à celle qui peut exister en analogique. Elle permet de mettre en concurrence les candidats éditeurs privés pour l attribution d une autorisation TNT. Ils sont sélectionnés au regard de critères clairement définis par le législateur. Si les critères de sélection peuvent être les mêmes en TNT qu en analogique, certains sont spécifiques à un appel à candidature pour l exploitation d un service de télévision en mode numérique : (on peut reprendre l ensemble des critères en y ajoutant les nouveautés à mettre en gras : exemple de la France) - «Cohérence des propositions formulées par les candidats en matière de regroupement technique et commercial avec d autres services» (regroupement sur un même multiplex de plusieurs candidats) ; - «Choix des distributeurs de services pour les services payants» ; - «Nécessité d offrir des services répondant aux attentes d un large public et nature à encourager un développement rapide de la télévision numérique terrestre». En outre, le législateur peut orienter la politique du régulateur national dans sa sélection : «Dans la mesure de leur viabilité économique et financière notamment au regard de la ressource publicitaire, il favorise les services ne faisant pas appel à une rémunération de la part des usagers et contribuant à renforcer la diversité des opérateurs ainsi que le pluralisme de l information, tous médias confondus» La procédure d appel à candidatures est similaire à celle mise en place pour l analogique dans chaque pays concerné. C est l Autorité de régulation qui arrête la liste des fréquences qui font l objet de l appel à candidatures. Elle publie ensuite le texte de l appel en définissant à quel type de service le texte s adresse : (reprendre une formulation complète) - Service local ou national ; - Service payant ou gratuit ; - Service thématique ou généraliste ; - Service en définition standard ou haute définition Premier arrivé, premier servi 12

13 Si le nombre de candidats pour l exploitation d un service de télévision en TNT est faible, le Gouvernement peut décider que la ressource sera attribuée sur simple demande : premier arrivé, premier servi. C est l option qui a été choisi au Canada. Il existe deux étapes à cette procédure de certification : - Licence délivrée par le Gouvernement sur la conformité du service et des infrastructures ; - Licence délivrée par l Autorité de régulation. Dès lors que le service remplit les conditions requises et qu il existe de la ressource hertzienne disponible, l éditeur peut émettre en TNT. Les deux procédures d autorisation, appel à candidatures et «premier arrivé, premier servi», ne sont pas exclusives l une de l autre et peuvent coexister. Un Etat peut choisir d attribuer la ressource disponible au premier demandeur afin de lancer au plus vite des services en TNT et répondre ainsi aux attentes du public. Néanmoins, si le lancement de la TNT est un succès et que la concurrence se développe sur ce nouveau réseau, il peut ultérieurement décider de lancer un appel à candidatures pour départager les candidats, la ressource hertzienne restante ne permettant pas de satisfaire toutes les demandes. A l issue de la procédure d autorisation, le service devra être autorisé pour une durée déterminée en TNT (10 ans en France, 9 ans en Belgique, 7 ans au Canada ). Si la durée d amortissement des investissements dans le lancement de la TNT est plus longue dans certains pays, les autorisations pourront être délivrées pour 11 ans, 12 ans ou plus en fonction des besoins de visibilité des éditeurs sur le long terme. e. Utilisation des fréquences payante ou gratuite La ressource hertzienne fait partie du domaine public de chaque Etat. Les autorisations sont donc incessibles et inaliénables : «L utilisation par les titulaires d autorisation de fréquences radioélectriques disponibles sur le territoire de la République constitue un mode d occupation privatif du domaine public de l Etat» «Les autorisations d usage des radiofréquences sont incessibles» L usage de cette ressource publique peut être gratuit afin notamment de garantir la liberté de communication et la liberté d accès de tous aux différents modes de communication. Cette gratuité peut néanmoins être contrebalancée par la soumission de la chaîne autorisée à des obligations spécifiques comme une contribution à la production audiovisuelle et cinématographiques. Un Etat peut également choisir de soumettre l utilisation de la ressource publique au paiement d une redevance : 13

14 «En rémunération de la concession de l usage de des radiofréquences et des services liés à la gestion de cet usage, une redevance annuelle est due par chaque opérateur de réseau dont le Gouvernement fixe le montant» : Belgique Canada : «L autorité de régulation peut, par règlement : - avec l approbation du Gouvernement, fixer les tarifs des droits à acquitter par les titulaires de licences de toute catégorie ; à cette fin, établir des catégories de titulaires de licences ; prévoir le paiement des droits à acquitter par les titulaires de licences, y compris les modalités de celui-ci ; régir le paiement d intérêt en cas de paiement tardif des droits ; prendre toute autre mesure d application du présent article qu il estime nécessaire». «Les concessionnaires diffusant des programmes suisses s acquittent d une redevance de concession annuelle. Les recettes sont affectées en premier lieu à la promotion de projets de recherche dans le domaine de la radio et de la télévision et au financement de l archivage et en second lieu au développement de nouvelles technologies. Le montant de la redevance ne peut dépasser 1 % des recettes brutes de la publicité et du parrainage. Le Conseil fédéral fixe le montant de la redevance ainsi qu une franchise» : Suisse. Le fait d exiger le paiement d une redevance pour l utilisation du spectre radioélectrique ne supprime pas pour autant la possibilité pour un Etat d imposer des obligations en matière d investissement dans la production audiovisuelle ou cinématographique. C est le cas en Belgique. f. Autorisation des opérateurs de multiplex La numérisation des signaux permet de multiplier le nombre de canaux disponibles. En analogique, une fréquence correspond à un service de télévision. En numérique, plusieurs services de télévision peuvent utiliser une même fréquence. On dit que cette fréquence est multiplexée et permet la réception d un groupe de plusieurs chaînes. Ces dernières utilisant une même ressource, il convient de faire appel à un opérateur technique dit «opérateur de multiplex» qui assure la numérisation du signal et la distribution des chaînes. Si la TNT est uniquement ou principalement dédiée au service public de la télévision, comme en Belgique ou en Suisse, le groupe public national peut être opérateur de multiplex : «Dans le cas où une partie de la ou des radiofréquences formant un réseau numérique est déjà mise à la disposition du service public de la télévision, celui-ci dispose du droit d être considéré comme l opérateur de réseau du réseau numérique en question. S il exerce ce droit dans le délai de deux mois, alors il est autorisé de plein droit en tant qu opérateur de réseau pour le réseau en question. Les conditions d accès aux opérations techniques assurées par le service public de la télévision doivent être équitables, raisonnables et non discriminatoires». 14

15 Si ce n est pas le service public de la télévision qui est opérateur de multiplex, les services de télévision autorisés sur un même multiplex par l Autorité de régulation devront le désigner conjointement : «Dans un délai de deux mois à compter de la délivrance des autorisations, les éditeurs de services titulaires d'un droit d'usage d'une même ressource radioélectrique proposent conjointement une société distincte chargée de faire assurer les opérations techniques nécessaires à la transmission et à la diffusion auprès du public de leurs programmes. À défaut d'accord entre les éditeurs sur le choix de ce distributeur, l autorité de régulation lance un nouvel appel aux candidatures sur la ressource radioélectrique concernée». L opérateur de multiplex autorisé sera juridiquement un distributeur de service. A ce titre, compétence pourra être donnée à l Autorité de régulation afin de veiller au caractère objectif, équitable et non discriminatoire des relations contractuelles qu il entretient avec les éditeurs autorisés sur la ressource qu il a pour mission de gérer. Il est possible, comme au Canada, que chaque éditeur soit propriétaire de sa station émettrice. Dans cette hypothèse, il gère lui-même la ressource qui lui est affectée et joue le rôle d opérateur de multiplex. Mais, cette option est trop coûteuse. «Les diffuseurs peuvent en vertu du droit des télécommunications diffuser eux-mêmes leurs programmes ou confier cette tâche à un fournisseur de services de télécommunication. Les fournisseurs de services de télécommunication offrent leurs prestations à des conditions équitables, adéquates et non discriminatoires». On peut également imaginer un opérateur de multiplex qui soit le fruit d un partenariat public/privé. Dans ce cas, les éditeurs de service de télévision publics et privés créent une société distincte qui assure la distribution. L Autorité de régulation veille au respect des principes d objectivité, d équité et de non discrimination dans la gestion de cet opérateur de multiplex. Le Congo et le Togo font remarquer que dans les pays africains deux structures distinctes gèrent les sociétés de radio et de télévision, qu ils entendent conserver. Conscients de la nécessité de garantir une bonne répartition des compétences de chaque organe, le représentant du Togo pose les questions suivantes : - Dans le système TNT, quel rôle jouera le régulateur comme l ART&P dans l assignation des fréquences? La CEDEAO prône, à travers les actes additionnels, l appel à concurrence. - Une seule fréquence fera l objet d un appel à concurrence en autant de fois que les services peuvent passés? - Un exploitant peut prendre à lui seul une seule fréquence? - Lorsqu un exploitant enfreint aux règles de gestion et de contrôle des fréquences, l ART&P retirera toute la fréquence? - Quel type de sanction de façon générale? 15

16 3. Le régime spécifique de la TNT En Belgique et en Suisse, l offre de TNT se résume aux chaînes du service public. Dès lors, il n existe pas de concurrence sur ce marché entre acteurs privés. C est en France que l offre est la plus développée du fait de son modèle de consommation de la télévision : M6, TF1, Bolloré, Canal+ Toutes les acteurs significatifs du paysage audiovisuel sont présents en TNT. Dès lors, le Gouvernement et le CSA ont du mettre en place un modèle de régulation et des règles spécifiques à la TNT. C est ce modèle à la française qui peut inspirer d autres Etats francophones pour lesquels les ondes radioélectriques restent le principal réseau pour la réception des services de télévision. S ils souhaitent développer une offre large et pluraliste en télévision numérique terrestre, ils peuvent s appuyer sur l expérience du législateur français et du Conseil supérieur de l audiovisuel. a. La numérotation Grace au multiplexage des fréquences, la numérisation du signal hertzien permet de multiplier le nombre de services de télévision disponibles. Lors d un premier appel à candidatures, ces chaînes sont autorisées par l Autorité de régulation sans que soit organisé le plan de services, c est-à-dire la numérotation des chaînes pour le téléspectateur. C est aux pouvoirs publics que revient cette compétence : «Le signal diffusé des chaînes de la télévision numérique terrestre comporte le numéro logique du service attribué par l Autorité de régulation». Cela ne concerne que les chaînes gratuites puisque les chaînes payantes sont proposées par un distributeur commercial. Ce dernier choisit l ordonnancement des services au sein de son offre. Dans cette hypothèse, l Autorité de régulation n intervient qu en cas de différend entre l éditeur et le distributeur : «L Autorité de régulation veille au caractère équitable, transparent, homogène et non discriminatoire de la numérotation des services de télévision dans les offres de programmes des distributeurs de services». L Autorité de régulation doit être guidée par deux principes dans la numérotation des chaînes de la TNT gratuite : l'équité entre les chaînes et la satisfaction des téléspectateurs : - Reprise de la numérotation des chaines analogiques afin de ne pas perturber les habitudes des consommateurs : il est conseillé de reprendre en TNT la numérotation des chaînes historiques analogiques ; - Tirage au sort par l autorité de régulation pour les nouveaux entrants afin d assurer le respect du principe d équité entre les services. 16

17 b. Les obligations de promotion des œuvres locales Parce qu il est autorisé sur le réseau universel accessible à tous les foyers du pays, le service de TNT doit remplir des obligations relatives à la promotion des œuvres du continent (africain ou asiatique) ou du pays en cause. Deux types d obligations peuvent ici être imposés : - Des quotas d exposition des œuvres. Ainsi, dans son temps annuel de diffusion d œuvres (cinématographiques ou audiovisuelles), le service de télévision devra en réserver 60% aux œuvres originaires du continent dont 40% aux œuvres nationales. Ces quotas devront être respectés aux heures de grandes écoutes ; - Des obligations d investissement dans la production d œuvres audiovisuelles ou cinématographiques du pays ou du continent. Cette obligation peut faire référence à un pourcentage du chiffre d affaires. Il conviendra ensuite de définir ce que le législateur entend par œuvre audiovisuelle et cinématographique : - Œuvres audiovisuelles : Deux options sont possibles soit fiction, animation, documentaires de création, vidéos-musiques et captation ou recréation de spectacles vivants (définition restrictive), soit les mêmes programmes mais également les émissions de divertissement (définition large) ; - Œuvres cinématographiques : œuvres qui sont exploitées préalablement en salles de cinéma et qui disposent à cette fin d un visa d exploitation délivré par les autorités locales. Il conviendra également de déterminer les critères de définition des œuvres locales et des œuvres du continent : - Œuvres locales : afin de ne pas entrainer un risque de discrimination fondée sur la nationalité de l œuvre entre les différents pays d un même continent pour accéder aux chaînes de télévision, il est proposé de faire référence à la langue de tournage de l émission qui est un critère linguistique et culturel ; - Œuvres du continent : le critère de référence doit être celui de l établissement de l entreprise de production. Elle doit être installée dans l un des Etats du continent (prise de décision, siège social, effectif ). c. La protection de l enfance et déontologie des programmes Les règles relatives à la déontologie des programmes sont les mêmes que pour les chaînes diffusées en mode analogique : 17 - le respect de la dignité de la personne humaine ; - la sauvegarde de l ordre public ;

18 - la lutte contre les discriminations ; - l honnêteté des programmes ; - le respect des droits de la personne. Pour la protection de l enfance, les règles sont également comparables. Néanmoins, la numérisation du signal va permettre d imposer aux éditeurs diffusant des programmes interdits aux mineurs la mise en place d un dispositif de verrouillage des programmes par code alphanumérique à six caractères non visibles à l écran. d. Les communications commerciales En mode numérique, les règles relatives à la diffusion des messages publicitaires (déontologie, limitation de durée, règles d insertion, interdiction de publicité clandestine ) sont les mêmes qu en analogique. Les services de télévision et leurs contenus restent en effet identiques et l encadrement éditorial ne peut être spécifique au numérique. Une diffusion en TNT seule ne permet pas à un service de télévision de proposer à ses téléspectateurs des publicités interactives. Pour cela, il convient de disposer d un téléviseur connecté à Internet. Dans le cadre de la télévision connectée, la définition de la publicité interactive peut être la suivante : «Un message publicitaire permettant à l utilisateur, au moyen d une action par la télécommande du téléviseur ou du boîtier ADSL, d accéder à un ensemble d informations complémentaires relatives au produit ou à la marque considérés». Une fois définies, il convient de distinguer publicité audiovisuelle et publicité interactive. La première est contrôlée par l autorité de régulation alors que la seconde échappe à la réglementation. Aussi longtemps que le téléspectateur n a pas choisi d accéder à l application interactive, on se situe dans le cadre d une diffusion linéaire de programmes télévisés et les règles classiques s appliquent comme en analogique, notamment en ce qui concerne l'obligation de distinguer les messages publicitaires du contenu éditorial, le contenu des publicités, la protection de la dignité humaine ou la protection des mineurs. En revanche, lorsque le téléspectateur a choisi volontairement et en connaissance de cause d'entrer dans l'environnement interactif, les messages qui lui sont adressés ne se voient pas appliquer les dispositions applicables aux services de télévision. La publicité n est plus diffusée par un service de télévision mais par un site Internet qui échappe à la régulation de l autorité compétente pour les services de communication audiovisuelle. e. Les données associées La numérisation du signal hertzien permet de développer via le réseau terrestre des services interactifs. Au-delà de la multiplication du nombre de services, l attractivité de la TNT repose également dans la mise en place de ces services. Ils permettent à la TNT de concurrencer le satellite, le câble, l ADSL ou la fibre optique. 18

19 Les services interactifs sont de deux sortes : - Les données associées au programme d un service de télévision autorisé en TNT : elles sont proposées au téléspectateur grâce à la ressource hertzienne attribuée à l éditeur de la chaîne et sont en lien direct avec sa programmation. Dès lors, il n est pas utile de prévoir une procédure d autorisation spécifique : une simple modification de la convention de la chaîne suffit : «La convention porte notamment sur les données associées au programme principal destinées à l enrichir et à le compléter» Cependant, l exploitation de ces données ne doit pas nuire à la qualité du signal télévisuel : «La transmission de données n'affecte pas la qualité ou la quantité des émissions numériques diffusées et, plus particulièrement, que cela ne supplante pas ou ne compromette pas la diffusion d'émissions à haute définition lorsqu'elles sont disponibles». - Les services interactifs indépendants de la chaîne de télévision : les services de médias audiovisuels à la demande. Ils utilisent une ressource hertzienne spécifique différente de celle attribuée aux services de télévision. Dès lors, ils doivent bénéficier d une autorisation spécifique d usage de la ressource : «L usage de ressources radioélectriques par voie hertzienne terrestre pour la diffusion de services de communication audiovisuelle autres que de radio ou de télévision est autorisé par l Autorité de régulation. Elle accorde l autorisation au regard des impératifs prioritaires que sont la sauvegarde du pluralisme la diversification des opérateurs et la nécessité d éviter des abus de position dominante». En France, pour l autorisation d un SMAd (Service des médias audiovisuels) en TNT, le CSA a décidé d organiser des appels à candidatures comparables à ceux relatifs à l exploitation d une chaîne de télévision. Institution d un système d EPG (Electronic Programme Guide) : Il peut être demandé aux éditeurs de services et aux opérateurs de réseaux d intégrer dans leurs chaînes un Guide électronique des programmes. Par ailleurs, pour assurer l accessibilité des utilisateurs finaux à l ensemble des services de médias audiovisuels disponibles, l Autorité de régulation ou le Gouvernement peut fixer des conditions relatives à l installation, l accès et la présentation des guides de programmes électroniques utilisés dans le cadre de la diffusion de médias audiovisuels numériques. Notamment, ces conditions peuvent porter sur : 19 - l installation sur les récepteurs de services de médias audiovisuels numériques, d un guide électronique de programmes de base capable de rechercher un service sur l ensemble de services de médias audiovisuels disponibles sans exercer de discrimination ; - - la sauvegarde d une concurrence loyale et effective en ce qui concerne l accès des éditeurs de services aux guides électroniques de programmes ;

20 - le respect du pluralisme et du principe de non-discrimination en ce qui concerne la présentation des services de médias audiovisuels disponibles par les guides électroniques de programmes. f. Le dispositif anti-concentration La numérisation du réseau hertzien va multiplier le nombre de chaînes de télévision disponibles via une antenne râteau. Il s agit de possibilités pour les groupes audiovisuels d assoir leur position dominante sur le marché national, et ce d autant plus si le réseau couvre la totalité du réseau. Au nom de la libre concurrence et afin d éviter tout abus de position dominante, il convient donc de mettre en place un dispositif anti-concentration adapté à la TNT. Deux options sont possibles : - nombre maximum d autorisations en TNT : le législateur peut limiter le nombre d autorisations d exploitation d un service de télévision national hertzien que peut détenir un même groupe audiovisuel directement ou indirectement : «Une même personne peut être titulaire, directement ou indirectement, d un nombre maximal de sept autorisations relatives chacune à un service ou programme national de télévision autre que la télévision mobile personnelle diffusé par voie hertzienne terrestre en mode numérique lorsque ces services ou programmes sont édités par des sociétés distinctes». - audience maximale, tout service de télévision confondu : si les services autorisés en TNT couvrent une partie substantielle de la population, le législateur peut mettre en place un encadrement relatif à l audience des chaînes d un même groupe : «Une même personne physique ou morale agissant seule ou de concert ne peut détenir, directement ou indirectement, plus de 49 % du capital ou des droits de vote d'une société titulaire d'une autorisation relative à un service national de télévision diffusé par voie hertzienne terrestre dont l'audience moyenne annuelle par un réseau de communications électroniques, tant en mode analogique qu'en mode numérique, dépasse 8 % de l'audience totale des services de télévision». g. Distributeur de TNT payante Si un Etat décide d autoriser des services de TNT payante, des distributeurs commerciaux devront proposer les différents bouquets aux téléspectateurs. Cependant, les distributeurs commerciaux n utilisent pas de ressource hertzienne. Dès lors, leur nombre n a pas à être limité et il n est pas nécessaire pour les autorités de régulation de les autoriser. Il suffit de mettre en place une procédure de déclaration comme cela est le cas en France (seul pays francophone étudié dans lequel une offre de TNT payante a vu le jour) : «La commercialisation auprès du public des programmes des éditeurs de services autorisés en TNT est assurée par une société distincte des éditeurs. Cette société est 20

21 regardée comme un distributeur de services et doit effectuer une déclaration préalable auprès de l Autorité de régulation. Cette déclaration comporte les éléments prévus par décret. Toute modification de ces éléments doit être préalablement notifiée à l Autorité de régulation». h. Système d accès sous conditions Cette obligation ne concerne que les services de TNT payante. Dès lors qu un pays souhaite autoriser des chaînes payantes accessibles via une antenne râteau, les distributeurs commerciaux devront mettre en place un «système d accès sous condition» qui permettra de réserver la réception du signal décrypté aux seuls abonnés : décodeurs ou «box». Ceci devra être encadré juridiquement : «Les exploitants de système d accès sous condition font droit, dans des conditions équitables, raisonnables et non discriminatoires, aux demandes provenant de distributeurs ou éditeurs de services de télévision mis à disposition du public par voie de signaux numériques lorsque ces demandes concernent la fourniture des prestations techniques nécessaires à la réception de leur offre par le public autorisé. L'accès à tout parc de terminaux de réception de services de télévision mis à disposition du public par voie de signaux numériques est proposé à des conditions équitables, raisonnables et non discriminatoires à tout distributeur ou éditeur de services de télévision désirant l'utiliser pour mettre à disposition du public autorisé son offre». Les opérateurs de réseau conditionnel doivent proposer des équipements, loués ou vendus ou autrement mis à disposition du grand public, capables de désembrouiller les signaux des services télévisuels numériques. Les équipements doivent également permettre la reproduction de signaux en clair. Au cas où l équipement considéré est loué, le locataire se conforme au contrat de location applicable. Les dispositifs de transcontrôle par le distributeur doivent permettre les opérations d un faible montant. Un opérateur de système d accès conditionnel, qui produit et commercialise des services d accès aux services télévisuels numériques, fournit à tout éditeur ou distributeur de services qui le lui demande, les services techniques permettant que leurs services télévisuels numériques soient captés par les téléspectateurs et ce, par l intermédiaire de décodeurs (ceux-ci étant gérés par l opérateur du système d accès conditionnel). Ces services sont fournis à des conditions équitables, raisonnables et non discriminatoires. Lorsqu ils octroient des licences aux fabricants de matériel grand public, les détenteurs de droits de propriété industrielle relatifs aux systèmes et produits d accès conditionnel doivent le faire à des conditions équitables, raisonnables et non discriminatoires. L octroi des licences, qui tient compte des facteurs techniques et commerciaux, ne peut être subordonné par les détenteurs de droits à des conditions interdisant, dissuadant ou décourageant l inclusion, dans le même produit : 21 - soit d une interface commune permettant la connexion de plusieurs systèmes d accès autres que celui-ci ;

22 - soit de moyens propres à un autre système d accès, dès lors que le bénéficiaire de licence respecte les conditions raisonnables et appropriées garantissant la sécurité des transactions des opérateurs d accès conditionnel. i. Les obligations des distributeurs commerciaux de la TNT payante Dans l hypothèse du développement d une offre de télévision payante, les éditeurs autorisés doivent pouvoir être distribués dans des conditions de reprise transparentes, équitables et non discriminatoires par les distributeurs déclarés. L Autorité de régulation nationale a pour mission d y veiller : «L Autorité de régulation peut être saisi par un éditeur ou par un distributeur de services de tout différend relatif à la distribution d'un service de télévision, y compris aux conditions techniques et financières de mise à disposition du public de ce service, lorsque ce différend est susceptible de porter atteinte au caractère pluraliste de l'expression des courants de pensée et d'opinion, à la sauvegarde de l'ordre public, aux exigences de service public, à la protection du jeune public, à la dignité de la personne humaine et à la qualité et à la diversité des programmes, ou lorsque ce différend porte sur le caractère objectif, équitable et non discriminatoire des conditions de la mise à disposition du public de l'offre de programmes ou des relations contractuelles entre un éditeur et un distributeur de services. L Autorité de régulation se prononce dans un délai de deux mois, qu'elle peut porter à quatre mois si elle l'estime utile, après avoir mis les parties à même de présenter leurs observations. Dans le respect des secrets protégés par la loi, elle peut également inviter les tiers intéressés à présenter des observations utiles au règlement du différend. Sa décision précise les conditions permettant d'assurer le respect des obligations et des principes mentionnés au premier alinéa. Le cas échéant, Elle modifie en conséquence les autorisations délivrées». 4. La réception de la TNT par l ensemble de la population En fonction du déploiement des différents réseaux d accès à la télévision (câble, satellite, ADSL, fibre ou TNT) et des modes de consommation télévisuelle, les objectifs et les obligations de couverture de la TNT seront différents. Ainsi, au Canada où le réseau câblé est très développé, l obligation de couverture concerne principalement les zones les plus urbanisées si les éditeurs souhaitent émettre en TNT. En France, la réception hertzienne reste le principal mode d accès à la télévision pour les foyers. Dès lors, le législateur, le Gouvernement et le Conseil supérieur de l audiovisuel ont imposé aux éditeurs autorisés des obligations très lourdes en matière de couverture du territoire. a. Les obligations de couverture du territoire Deux options sont ici possibles : 22

23 - L Etat estime que la diffusion hertzienne est très onéreuse et ne peut concerner que les zones densément peuplées. Les autres zones seront alors couvertes par le satellite ou le câble : «Le titulaire d une autorisation relative à un service national de télévision diffusé par voie hertzienne terrestre en mode numérique doit couvrir à l extinction de l analogique les zones géographiques suivantes : la capitale nationale et les capitales provinciales ou territoriales ; les villes qui comptent plus habitants ; les villes desservies par de multiples stations émettrices». - L Etat estime que la réception hertzienne de la télévision est une priorité nationale et que la TNT constitue un service universel qui doit être accessible à l ensemble des foyers : «Les éditeurs de services nationaux de télévision en clair diffusés par voie hertzienne terrestre en mode analogique assurent la diffusion de leurs services par voie hertzienne terrestre en mode numérique auprès de 95 % de la population française selon des modalités et un calendrier établis par l autorité de régulation. Elle publie la liste des zones géographiques retenues pour leur desserte en services de télévision numérique hertzienne terrestre, en vue d atteindre le seuil de couverture de la population fixé cidessus, ainsi que, pour chaque zone, le calendrier prévisionnel de mise en œuvre. L Autorité de régulation a compétence pour assurer une couverture minimale de la population de chaque collectivité territoriale par voie hertzienne terrestre en mode numérique». L Autorité de régulation peut décider d organiser le déploiement harmonieux de la TNT sur son territoire en imposant aux éditeurs des obligations de couverture progressives pour arriver à l objectif fixé par le législateur : «Afin de poursuivre l'extension de la télévision numérique terrestre, l Autorité de régulation a fixé des objectifs annuels non seulement nationaux, mais aussi par collectivités territoriales, avec une progression régulière, harmonieuse et équitable dans toutes les collectivités. Ces objectifs sont ainsi fixés : - Date, l'objectif national est de 89% de la population métropolitaine, avec un minimum de couverture par collectivité de 75% ; - Date, l'objectif national est de 92%, avec un minimum de couverture par département de 85% ; - Date, l'objectif national est de 93%, avec un minimum de couverture par département de 89% ; - Date, l'objectif national est de 95%, avec un minimum de couverture par département de 91%». 23