Evaluation PEFA et rapport sur la performance de la gestion de finances publiques de la Nouvelle Calédonie

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1 Evaluation PEFA et rapport sur la performance de la gestion de finances publiques de la Nouvelle Calédonie Recommandations sur la réforme de gestion des finances publiques 12 décembre 2012 (Version finale) Ce projet est financé par l Union Européenne Rapport PEFA sur les performances (version préliminaire) - Evaluation de la gestion des finances publiques de la Nouvelle Calédonie - Un projet exécuté par ACE International Consultants 1

2 Le contenu de la présente publication relève de la seule responsabilité de ACE, International Consultants et ne peut en aucun cas être considéré comme reflétant l avis de l Union Européenne

3 Recommandations sur la réforme de Gestion des Finances Publiques pour le Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie 12 décembre 2012 Contrat Cadre Lot 11-Europaid/127054/C/SER/multi Project No. 2011/ Par M. Giovanni Caprio et M. Nicolas Lokpe Evaluation PEFA et rapport sur la performance de la gestion de finances publiques de la Nouvelle Calédonie Présenté par ACE, International Consultants (Espagne) 3

4 Recommandations sur la réforme de Gestion des Finances Publiques pour le Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie Ce texte présente des recommandations sur la réforme de la Gestion des Finances Publiques (GFP) et s inscrivent dans le cadre de la mise en œuvre du plan de performance des politiques publiques. Elles ont comme point de départ les réformes récentes et en cours et l évaluation des systèmes de GFP selon la méthodologie PEFA réalisée en février-mars 2012 par une équipe de deux consultants internationaux. Ces recommandations sont adressées au Gouvernement de la Nouvelle Calédonie. Elles sont essentiellement des recommandations pour orienter les interventions qui devraient être menées tout ayant conscience que le contrôle du Gouvernement sur la GFP est limité dans certains domaines par les prérogatives de l Etat. La Nouvelle Calédonie et les réformes de la GFP (récentes et en cours) En ce qui concerne l introduction d une vision pluri -annuelle, un outil de prévision budgétaire de court terme 1 et un outil de projections économiques et financières à moyen et long termes 2 ont été mis en place. Ces deux modèles économiques ont grandement contribué à améliorer le cadrage macroéconomique du budget et la qualité des rapports sur les orientations budgétaires qui servent de base aux débats d orientations budgétaires. Plusieurs réformes ont en outre été engagées afin de moderniser la GFP : Une nomenclature stratégique du gouvernement de la Nouvelle- Calédonie a été mis en place et le budget est désormais présenté par missions, programmes et actions ce qui crée un lien entre les moyens mis en œuvre et les objectifs de politique publique ; A partir de 2012 l instruction budgétaire et comptable M52 adaptée à la Nouvelle-Calédonie (suivant les arrêtés du 22 avril 2011 et du 12 décembre 2011 en vue de l amélioration de la lisibilité du budget) a été mise en œuvre ; Les documents liés aux procédures de dédouanement ont été dématérialisés. De nouvelles techniques de contrôle fiscal pour les comptabilités informatisées ont été mise en œuvre. 1 Amédée 2 Beautemps 4

5 L évaluation PEFA et les principales insuffisances identifiées L évaluation PEFA de 2012 a montré que dans l ensemble les trois objectifs budgétaires, c'est-à-dire la discipline budgétaire, l allocation adéquate des ressources et la prestation efficace des services du Gouvernement sont bien confortés par les systèmes en place. Les insuffisances majeures constatées couvrent la classification budgétaire, les opérations extra- budgétaires, les arriérées d impôts, la prévisibilité des fonds pour l engagement des dépenses, l audit interne et externe. 3 Dans de nombreux cas le Gouvernement de la Nouvelle Calédonie n a pas le contrôle sur le niveau de la performance des systèmes correspondants. Recommandations pour l amélioration des systèmes de GFP Classification budgétaire Le système de classifications budgétaires utilisé pour la présentation des opérations budgétaires de la Nouvelle-Calédonie a été analysé durant l évaluation PEFA qui a mis en évidence son manque d harmonie et l absence d homogénéité des segments. Cette classification n est pas conforme aux normes internationales. Depuis le 1/1/2012 la M52 devrait répondre à cette attente Recommandation : L introduction graduelle d une classification administrative, économique (conforme au manuel de Statistiques Financières Gouvernementales du FMI de 2001), fonctionnelles (COFOG) pour la préparation budgétaire, l exécution budgétaire et l établissement de rapport devrait être considérée. La nouvelle classification permettrait une meilleure lisibilité du budget. Opérations extra -budgétaires En matière d exhaustivité budgétaire, les bonnes pratiques exigent que toutes les opérations de l Administration Centrale (y compris celles des agences autonomes comme les établissements publics à caractère administratif ou EPA) soit inscrites au budget. En Nouvelle - Calédonie ce n est pas le cas et les opérations extra- budgétaires sont significatives car l information détaillée sur les recettes des EPA n est pas incluse dans le budget. Recommandation : En plus de l information sur les transferts aux EPA, le budget devrait inclure des informations sur les recettes perçues directement par ces établissements. Une annexe pourrait présenter le budget complet de 3 Pour plus de détails voir l évaluation PEFA (2012) 5

6 chaque EPA qui inclurait les recettes totales (transferts du Gouvernement et recettes propres) et les dépenses totales. Les arriérés d impôts L évaluation PEFA (2012) a montré que le taux de recouvrement des arriérés d impôts pendant les deux derniers exercices (2010 et 2011) et égal ou inférieur à 50%. Il est inférieur pour la Pairie (27%). Les impôts non recouvrés constituent une perte sèche pour le budget et pour le Gouvernement. Recommandation : La Direction des Services Fiscaux (et la Pairie) devraient développer un plan de recouvrement des arriérés d impôts (pour tous les arriérés en donnant la priorité aux impôts les plus importants) applicable chaque année. Ce plan devrait être graduellement appliqué et devrait utiliser des indicateurs de résultats (par exemple augmentation graduelle du taux de recouvrement sur les 3-5 prochaines années). La prévisibilité des fonds pour l engagement des dépenses Les administrations financières calédoniennes ont commencé à élaborer des plans de trésorerie et une planification des mandatements de dépenses existe mais doit être améliorée. Recommandation : Poursuivre le travail engagé et développer un mécanisme de régulation des engagements de dépense en fonction des ressources attendues durant une période donnée (planification de caisse) pouvant permettre de planifier les dépenses au moins trois mois en avance Les systèmes de passation des marchés publics Actuellement le public a un accès limité aux principales informations sur la passation des marchés publics et il n y a pas d organe administratif indépendant chargé de l instruction des plaintes liées à la passation des marchés publics. Recommandation : Un nouveau code des marchés publics est prévu. Le nouveau code devrait impérativement prendre en compte les questions de transparence, d accès du public aux principales informations sur la passation des marchés et de l indépendance d un organe chargé de l instruction des plaintes. Il conviendrait de finaliser ce Code plus rapidement possible. L audit interne Il n y a pas de fonction d audit interne au sein du Gouvernement de la Nouvelle Calédonie même si un budget est prévu depuis 2010 pour financer (annuellement) un poste d expert en vérification et comptabilité. Cet expert 6

7 devrait graduellement développer la fonction d audit interne au sein du Gouvernement Recommandation : Cette initiative du Gouvernement pour intégrer un expert qui développerait la fonction d audit graduellement doit être relancée d autant plus facilement que le financement en est assuré. L audit externe Cette fonction n est pas de la compétence du Gouvernement. Néanmoins elle devrait être renforcée pour être plus efficace (des audits plus réguliers et couvrant la totalité des entités et dépenses de la Nouvelle Calédonie. Or cette compétence relève de la Chambre Territoriale des Comptes (CTC) et la NC n a pas de moyens d actions). 7

8 TABLEAU : LA SÉRIE D INDICATEURS DE HAUT NIVEAU SUR LA GFP DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE A. RESULTATS DU SYSTÈME DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES : Crédibilité du budget Notes 2008 Notes 2012 PI-1 Dépenses réelles totales par rapport au budget initialement approuvé C B PI-2(*) Composition des dépenses réelles par rapport au budget initialement approuvé A C+ PI-3(*) Recettes réelles totales par rapport au budget initialement approuvé A B PI-4 Stock et suivi des arriérés de paiement sur les dépenses B+ B+ B. SPECIFICITES TRANSVERSALES: Couverture et transparence PI-5 Classification du budget D D PI -6 Exhaustivité des informations contenues dans la documentation budgétaire B A PI -7 Importance des opérations non rapportées de l administration centrale D D PI -8 Transparence des relations budgétaires intergouvernementales A A PI -9 Surveillance du risque budgétaire global imputable aux autres entités du secteur public C+ C PI -10 Accès du public aux principales informations budgétaires A B C. CYCLE BUDGÉTAIRE C (i) Budgétisation basée sur les politiques publiques PI -11 Caractère organisé et participatif du processus annuel de préparation du budget A B+ PI -12 Perspective pluriannuelle dans la planification budgétaire et de la politique des dépenses publiques D+ B C (ii) Prévisibilité et contrôle de l exécution du budget PI -13 Transparence de l assujettissement et des obligations des contribuables A A PI -14 Efficacité des mesures d immatriculation des contribuables et de l évaluation de l impôt, des taxes et des droits de douane B A PI -15 Efficacité du recouvrement des contributions fiscales et douanières NS D+ PI -16 Prévisibilité de la disponibilité des fonds pour l engagement des dépenses A D+ PI -17 Suivi et gestion de la trésorerie, des dettes et des garanties A A PI -18 Efficacité des contrôles des états de paie A A PI -19 (*) Mise en concurrence, utilisation optimale des ressources et contrôles de la passation des marchés publics C C PI -20 Efficacité des contrôles internes des dépenses non salariales B+ B+ PI -21 Efficacité du système de vérification interne D D C (iii) Comptabilité, enregistrement de l information et rapports financiers PI -22 Régularité et respect des délais pour les opérations de rapprochement des comptes B+ B+ PI -23 Disponibilité des informations sur les ressources reçues par les unités de prestation de services primaires A C PI -24 Qualité et respect des délais des rapports d exécution budgétaire produits en cours d année A C+ PI -25 Qualité et respect des délais des états financiers annuels B C+ C (iv) Surveillance et vérification externes PI -26 Etendue, nature et suivi de la vérification externe D+ D+ PI -27 Examen de la loi de finances annuelle par le pouvoir législatif B+ B+ PI -28 Examen des rapports de vérification externe par le pouvoir législatif D D D. PRATIQUES DES BAILLEURS DE FONDS D-1 Prévisibilité de l appui budgétaire direct D+ D+ D-2 Renseignements financiers fournis par les bailleurs de fonds pour la budgétisation de l aide -projet et l aide programme et établissement des rapports y afférents NA NA D-3 Proportion de l aide gérée sur la base des procédures nationales B A HLG-1 Prévisibilité des transferts du Gouvernement Central NU C+ (*) La méthodologie de calcul des indicateurs PEFA ayant été modifiée en 2011, les résultats de 2011 ne peuvent être comparés avec ceux de 2008" 8

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