APPLICATION DES NORMES DE L OIE

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1 APPLICATION DES NORMES DE L OIE Préface L OIE est de plus en plus préoccupé face à la diffusion d un nombre accru de rapports faisant état d effets de distorsion sur les échanges internationaux induits par des erreurs d interprétation de ses normes. Le présent document évoque certains malentendus évidents liés à la nature et aux objectifs de la réglementation internationale élaborée par l OIE, ainsi qu à son interprétation et à son application. De même, il décrit la manière dont cette réglementation doit être intégrée dans la procédure de notification qui devrait être mise en oeuvre par les Pays Membres. Introduction L OIE (Organisation mondiale de la santé animale, dénommée «Office international des épizooties» dans l Accord sur l application des mesures sanitaires et phytosanitaires [Accord SPS] de l Organisation mondiale du commerce [OMC]) est une organisation intergouvernementale créée en 1924 à l initiative de 28 pays. Il compte aujourd hui 164 Pays Membres. Les différentes missions imparties à l OIE consistent à :. garantir la transparence de la situation des maladies animales dans le monde. collecter, analyser et diffuser l information scientifique vétérinaire. renforcer la coordination et la coopération au niveau international pour contrôler les maladies animales. garantir la sécurité sanitaire du commerce mondial en élaborant des règles sanitaires pour les échanges internationaux d animaux et de produits d origine animale. améliorer le dispositif réglementaire et les ressources dont disposent les Services vétérinaires. s investir dans de nouveaux domaines d actions liés au bien-être animal et à la sécurité sanitaire des aliments pendant la phase de production. L OIE compte parmi les trois organisations internationales à vocation normative reconnues dans l Accord SPS de l OMC. En ce qui concerne la santé des animaux et les zoonoses, l Annexe A de l Accord SPS se réfère nommément à l OIE et précise, dans son paragraphe 3, que «pour la santé des animaux et les zoonoses» l expression «normes, directives et recommandations internationales» vise «les normes, directives et recommandations élaborées sous les auspices de l Office international des épizooties». Les normes mises au point par l OIE sont consignées dans quatre ouvrages qui s articulent en deux Codes et deux Manuels :. le Code sanitaire pour les animaux terrestres. le Code sanitaire pour les animaux aquatiques. le Manual of Diagnostic Tests and Vaccines for Terrestrial Animals (Manuel des tests de diagnostic et des vaccins pour les animaux terrestres). le Manual of Diagnostic Tests for Aquatic Animals (Manuel des tests de diagnostic pour les animaux aquatiques).

2 Ces normes participent du dispositif normatif international dont les Pays Membres doivent s inspirer lors de l élaboration, au plan national, des mesures sanitaires régissant les échanges internationaux d animaux et de produits d origine animale. Une bonne connaissance des textes à caractère normatif de l OIE est essentielle pour être en mesure de notifier correctement une mesure sanitaire en vertu des dispositions de l Accord SPS. Les normes, lignes directrices et recommandations figurant dans le Code sanitaire pour les animaux terrestres et le Code sanitaire pour les animaux aquatiques de l OIE sont conçues de façon à éviter l introduction, dans le pays importateur, d agents infectieux pathogènes pour l animal ou pour l homme à l occasion des échanges internationaux d animaux, de matériel génétique animal et de produits d origine animale (viande, lait, peaux, miel, etc.). Le Manuel des tests de diagnostic et des vaccins pour les animaux terrestres et le Manuel des tests de diagnostic pour les animaux aquatiques de l OIE, compléments indissociables des deux Codes précités, fournissent une approche harmonisée pour poser le diagnostic des maladies inscrites sur les listes de l OIE ainsi que d autres maladies qui ont une importance pour les échanges internationaux, de telle sorte que les conditions qu il convient d exiger pour la certification sanitaire prévue dans le cadre du commerce international d animaux et de produits d origine animale puissent être satisfaites. Les termes de la mission confiée à l OIE en matière de transparence de la situation des maladies animales dans le monde sont précisés dans le Code terrestre comme suit : «Les Pays mettront à la disposition des autres Pays Membres, par l intermédiaire de l OIE, toute information nécessaire pour enrayer la propagation des maladies animales importantes et permettre une meilleure prophylaxie de ces maladies au plan mondial, et les Pays fourniront des informations sur les mesures prises pour prévenir la propagation des maladies, en particulier sur les mesures de quarantaine et les restrictions à la circulation des animaux, des produits d origine animale, des produits biologiques, et des objets qui, par leur nature, pourraient être responsables de la transmission de la maladie. Dans le cas de maladies transmises par des vecteurs, les mesures prises contre ces vecteurs devront également être indiquées.». La suite du texte du présent document concerne uniquement le Code sanitaire pour les animaux terrestres (dénommé ci-après Code terrestre) ; cependant, les principes qui y sont exposés restent valables pour l ensemble des normes internationales élaborées par l OIE. Elaboration des normes de l OIE L élaboration des normes, lignes directrices et recommandations figurant dans le Code terrestre est le fruit d un travail continu entrepris, depuis 1960, par l une des Commissions spécialisées de l OIE, dénommée Commission des normes sanitaires de l OIE pour les animaux terrestres. Cette Commission fait appel aux meilleurs spécialistes mondiaux pour préparer de nouveaux projets d articles du Code terrestre ou bien procéder à la révision des articles existants en fonction des progrès de la science vétérinaire. Les experts sont issus des Centres collaborateurs et des Laboratoires de référence de l OIE (qui tissent un réseau de plus de 150 unités réparties à travers le monde). Les Centres collaborateurs de l OIE sont des centres d expertise compétents dans un domaine d activité particulier (couvrant généralement des thèmes génériques tels que la méthode d analyse des risques ou l organisation des Services vétérinaires), tandis que les Laboratoires de référence de l OIE sont désignés pour procéder à l harmonisation des procédures de diagnostic existantes ou à la mise au point de nouvelles méthodologies de diagnostic et de nouveaux vaccins, deux actions liées au diagnostic et au contrôle des maladies inscrites sur les listes de l OIE. Les mesures sanitaires recommandées dans le Code terrestre (présentées sous forme de normes, lignes directrices et recommandations) sont discutées par les Pays Membres puis formellement adoptées chaque année par consensus à l occasion de la réunion du Comité international de l OIE (qui rassemble les représentants des 164 Pays Membres). 2

3 Contenu des normes de l OIE Le Code terrestre fournit une définition détaillée des mesures sanitaires que les Autorités vétérinaires (ou, dans quelques cas, une autre Autorité compétente) des pays importateur et exportateur doivent appliquer afin d éviter le transfert d agents pathogènes pour l animal ou pour l homme, tout en prévenant l instauration de barrières sanitaires injustifiées. L absence d un article pour une catégorie particulière de marchandises signifie que l OIE n a pas encore été à même d élaborer une recommandation la concernant, et que toute mesure liée à l importation de ces marchandises doit être établie sur la base d une analyse scientifique des risques. Les recommandations du Code terrestre comportent une description détaillée des mesures qui sont recommandées par catégorie de marchandises faisant couramment l objet d échanges (par exemple, les chevaux vivants, les embryons de bovins et la viande fraîche). Toutes les mesures préconisées sont fondées sur le concept du risque et reflètent le statut sanitaire du pays exportateur au regard d une maladie particulière et la probabilité qu une marchandise puisse être source d infection. Pour des raisons pratiques, les recommandations figurant dans le Code terrestre font seulement référence à la situation sanitaire du pays exportateur, et partent du postulat que la maladie, ou la souche de la maladie, n est pas présente dans le pays importateur ou bien, si tel n est pas le cas, est soumise à un programme de prophylaxie ou d éradication. Une centaine de maladies animales sont couvertes dans le Code terrestre. Cet ouvrage accorde une grande attention aux obligations qui s imposent du fait des dispositions de l Accord SPS, selon lesquelles le pays importateur ne peut appliquer des mesures à l importation plus restrictives pour le commerce qu il n est requis pour atteindre le niveau de protection sanitaire recherché, et selon lesquelles les mesures appliquées doivent être identiques aux mesures nationales. Lorsqu ils fixent leurs mesures sanitaires, les pays importateurs doivent procéder à une appréciation de la qualité des Services vétérinaires du pays exportateur, en s intéressant notamment à leur capacité de fournir des informations exactes sur la situation sanitaire prévalant dans leur pays et de mettre en œuvre les normes de l OIE de manière efficace. Les résultats de ces appréciations seront intégrés dans le processus de prise de décision visant à estimer si les mesures préconisées dans le Code terrestre sont adaptées à la situation envisagée. De même, ces appréciations sont susceptibles d exercer une influence sur la catégorie de marchandises qui est considérée à risque du fait de la présence d un agent pathogène si, par exemple, il existe un manque de confiance vis-à-vis du pays exportateur quant à sa capacité d écarter d une matière première des contaminants potentiels. Le Code terrestre décrit également les obligations incombant au pays importateur et au pays exportateur en matière de «traitement national», de pertinence, de précision des informations fournies, et de certification. La structure type d un chapitre du Code terrestre portant sur une maladie se présente ainsi :. brève description de la maladie ou de l agent pathogène. discussion des facteurs liés à l appréciation du risque encouru. liste des marchandises «à risque» ou «dénuées de risque». critères de différenciation des statuts sanitaires (indemne d infection, indemne de la maladie avec vaccination, à risque modéré). conditions d importation ou de transit des marchandises «dénuées de risque». 3

4 Liste des marchandises à risque et des marchandises dénuées de risque Pour autant que les experts disposent d une quantité suffisante d informations sur un agent pathogène particulier leur permettant de conclure que certaines marchandises ne sont pas source d infection, et que leur commerce ne comporte aucun risque quel que soit le statut du pays exportateur au regard de cet agent pathogène, ces marchandises sont énumérées dans la liste des produits dénués de risque. Dans certains chapitres, la liste renferme les marchandises pour lesquelles des mesures sanitaires sont recommandées. Quelques exemples de chapitres sont présentés ci-après. Le chapitre portant sur la fièvre catarrhale du mouton stipule que : «Les Administrations vétérinaires des pays doivent examiner s ils encourent un risque d infection par le virus de la fièvre catarrhale du mouton en acceptant l importation ou le transit sur leur territoire, en provenance d autres pays, des marchandises suivantes : 1. ruminants et autres herbivores réceptifs au virus ; 2. semence de ces espèces ; 3. ovules/embryons de ces espèces ; 4. matériel pathologique et produits biologiques (provenant de ces espèces) Les autres marchandises doivent être considérées comme non susceptibles de propager le virus de la fièvre catarrhale du mouton lorsqu elles font l objet d échanges internationaux.» Le chapitre relatif à l encéphalopathie spongiforme bovine indique que : «Quel que soit le statut du pays exportateur au regard de l encéphalopathie spongiforme bovine, les Administrations veterinaries doivent autoriser sans restriction l importation ou le transit sur leur territoire des merchandises suivantes : 1. lait et produits laitiers ; 2. semence et embryons de bovines collectés in vivo qui ont été prélevés et manipulés selon les recommendations de la Société internationale de transfert d embryons ; 3. suif déprotéiné (impuretés insolubles à un taux pondéral maximum de 0, 15 %) et produits qui en sont dérivés ; 4. phosphate dicalcique (sans trace de proteins ni de graisse) ; 5. cuirs et peaux ; 6. gelatine et collagène préparés exclusivement à partir de cuirs et de peaux.» Traitement des marchandises «à risque» Il est recommandé d appliquer, pour un grand nombre de maladies au regard desquelles il est possible de distinguer plusieurs catégories de statuts sanitaires dans le pays exportateur, une série de mesures graduelles reflétant la probabilité qu une marchandise puisse être contaminée et permettant de réduire au minimum l instauration de barrières injustifiées au commerce. A titre d exemple, dans le chapitre portant sur la peste porcine classique figurent les différentes catégories de statuts sanitaires suivantes :. pays ou zones indemnes de peste porcine classique chez les porcs domestiques et sauvages. pays ou zones indemnes de peste porcine classique chez les porcs domestiques mais dont la population de porcs sauvages est infectée. pays ou zones dont la population de porcs domestiques est infectée par le virus de la peste porcine classique. 4

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6 Des recommandations spécifiques sont édictées pour chaque niveau de statut au regard des marchandises suivantes : porcs domestiques, porcs sauvages, semence, embryons, viande fraîche, produits carnés et soies. Dans le chapitre relatif à la fièvre aphteuse figurent des recommandations relatives au commerce de diverses marchandises en provenance de pays dotés de statuts différents au regard de la maladie. La sévérité de ces recommandations se renforce au fur et à mesure que le statut sanitaire du pays exportateur traduit un accroissement de la probabilité de transfert d une maladie à la faveur des échanges internationaux de la marchandise envisagée. A titre d exemple, il est recommandé d appliquer des restrictions minimales aux importations de semence congelée en provenance de pays ou de zones indemnes de fièvre aphteuse ne pratiquant pas la vaccination ; des restrictions additionnelles sont imposées aux importations de semence congelée en provenance de pays ou de zones indemnes de fièvre aphteuse pratiquant la vaccination afin de veiller à ce que la pratique de la vaccination ne masque pas la présence de l infection chez les animaux donneurs. En cas d importation en provenance de pays ou de zones infectés par le virus de la fièvre aphteuse, la sévérité des mesures préconisées est renforcée, mais la semence peut encore faire l objet de commerce en toute sécurité pour autant que ces mesures sont respectées. Le chapitre ayant trait à l encéphalopathie spongiforme bovine décrit cinq catégories de statuts sanitaires pour les pays exportateurs (indemne, provisoirement indemne, à risque minime, à risque modéré et à risque élevé) et réglemente les échanges internationaux de diverses marchandises au travers d une gradation de mesures restrictives proportionnées aux risques encourus. A titre d exemple, la viande fraîche peut faire l objet d un commerce en toute sécurité lorsqu elle est importée d un pays quel qu en soit le statut au regard de l encéphalopathie spongiforme bovine, mais l application d exigences par ordre de sévérité croissant est prévue pour cette marchandise, de telle sorte que des mesures plus strictes soient appliquées aux bovins dont sont issues les viandes et à la viande elle-même lorsque ces marchandises proviennent d un pays à risque élevé d encéphalopathie spongiforme bovine. Les experts considèrent cependant que la viande est une marchandise dénuée de risque pour autant que les mesures prescrites sont respectées. Les experts sont toutefois convenus que certaines marchandises particulières ne devaient pas faire l objet d échanges internationaux même lorsqu elles proviennent d un pays à faible risque d encéphalopathie spongiforme bovine. Parmi ces marchandises on peut citer : les farines de viande et d os ou les cretons provenant de ruminants, ou toute marchandise en contenant, lorsqu ils proviennent de pays à risque minime, modéré ou élevé d encéphalopathie spongiforme bovine, ne doivent pas faire l objet d un commerce entre pays. Les recommandations figurant dans le Code terrestre confèrent aux Pays Membres la capacité d entretenir des échanges commerciaux en conduisant des appréciations fondées sur le concept de risque sans pour autant mettre en danger la santé publique ou la santé animale ni appliquer des restrictions injustifiées au commerce. Mise en œuvre des normes Le Code terrestre stipule ce qui suit : «L Accord SPS encourage les Membres de l OMC à fonder leurs mesures sanitaires sur des normes, lignes directrices et recommandations internationales, chaque fois qu elles existent. Les Membres peuvent décider d adopter un niveau de protection supérieur à celui obtenu par l application des textes internationaux, si cela est scientifiquement justifié ou si le niveau de protection procuré par l application des textes internationaux est considéré comme inadéquat. Dans de telles circonstances, les Membres sont tenus de procéder à une appréciation du risque, et à ne prendre que les mesures de gestion du risque proportionnées à cette appréciation.» 6

7 Il est clairement établi que certains Pays Membres pratiquent une prohibition des échanges lorsqu un pays exportateur notifie la présence d une maladie importante pour le commerce international, passant sous silence les recommandations figurant dans le Code terrestre et occultant la conduite d une analyse de risque rendue obligatoire en vertu des dispositions de l Accord SPS. Les exemples de recommandations relatives à l application d un embargo portant sur des animaux ou des produits d origine animale provenant d un pays infecté, y compris pour les pays infectés par le virus de la fièvre aphteuse ou ceux considérés comme des pays à risque élevé d encéphalopathie spongiforme bovine, sont rares dans le Code terrestre. Le Code terrestre prescrit l application de recommandations progressivement restrictives qui sont proportionnées au degré de risque défini pour chaque catégorie de statut sanitaire. En ce qui concerne les foyers de fièvre aphteuse signalés en 2001, la situation de l encéphalopathie spongiforme bovine dans les pays de l Union européenne et les cas d encéphalopathie spongiforme bovine apparus au Canada et au Japon, l existence d un ensemble de règles, mis à jour et validé, dans le Code terrestre n a pas permis d éviter que des effets de distorsion au commerce soient créés en raison de l incapacité de nombreux pays à intégrer les normes internationales en vigueur dans leurs réglementations nationales à l importation. L observation de ce fait a été patente notamment dans le cas des marchandises pour lesquelles le Code terrestre ne prescrit aucune restriction, quel que soit le statut du pays exportateur, au regard de la fièvre aphteuse ou de l encéphalopathie spongiforme bovine. A titre d exemple, il est inquiétant de constater que nombre de pays imposent des prohibitions aux échanges internationaux en cas de notification, par un pays exportateur, d un premier cas d encéphalopathie spongiforme bovine, sans recourir systématiquement à la réalisation d une analyse de risque tel que mentionné dans le Code terrestre. De telles situations pénalisent les pays disposant d un système fiable et transparent de surveillance des maladies animales et des zoonoses et qui ont prouvé leur capacité à contrôler les risques identifiés lors de la conduite d une appréciation du risque. Ce fait peut conduire à décourager la notification ultérieure de cas de maladie et à accroître la probabilité de dissémination des maladies au niveau mondial. Obligations découlant de la notification des mesures L article 7 de l Accord SPS précise ce qui suit : «Les Membres notifieront les modifications de leurs mesures sanitaires ou phytosanitaires et fourniront des renseignements sur ces mesures conformément aux dispositions de l'annexe B.» L annexe B précise, dans son paragraphe 5, ce qui suit : «Chaque fois qu'il n'existera pas de norme, directive ou recommandation internationale, ou que la teneur d'une réglementation sanitaire ou phytosanitaire projetée ne sera pas en substance la même que celle d'une norme, directive ou recommandation internationale, et si la réglementation peut avoir un effet notable sur le commerce d'autres Membres, les Membres: (a) ; (b) ; (c) fourniront, sur demande, aux autres Membres le texte de la réglementation projetée et, chaque fois que cela sera possible, identifieront les éléments qui diffèrent en substance des normes, directives ou recommandations internationales; (d)..». Sur la base des obligations faites aux Pays Membres de l OMC, tout pays a le droit d adopter une mesure dont la teneur est en substance la même que celle de la norme élaborée par l OIE et de ne pas notifier cette mesure aux autres Pays Membres. Un autre motif de préoccupation pour l OIE 7

8 réside dans le fait que les Pays Membres, lorsqu ils notifient une nouvelle réglementation ou une modification apportée à une réglementation existante, introduisent souvent des références aux normes internationales de l OIE qui sont erronées dans le point dédié aux «norme, ligne directrice et recommandation internationales» (point 8 dans le modèle de présentation des notifications courantes ou point 9 dans le modèle de présentation des notifications d urgence). L exemple de l encéphalopathie spongiforme bovine Au cours des sept premiers mois de l année 2003, les notifications de cas d encéphalopathie spongiforme bovine signalés au Canada, en Israël et dans les Etats de l Union européenne comportaient les références énumérées dans le tableau suivant : 8

9 Marchandises visées par la notification Viande de boeuf et produits à base de viande de boeuf, et ruminants. Bovins, caprins et buffles, et ovules, embryons, produits et sous-produits d animaux des espèces précitées Référence aux normes de l OIE Chapitre du Code terrestre Aucune Commentaire Le chapitre sur l ESB ne fait référence qu aux bovins et à leurs produits dérivés. Le chapitre sur l ESB ne fait référence qu aux bovins et à leurs produits dérivés. Selon le Code terrestre, aucune restriction ne doit être appliquée au commerce de certaines marchandises listées. Ruminants vivants, embryons et produits issus de ruminants (y compris viande et abats, sous-produits du sang, farines de sang, farines de viande, farines d os, os traités à l autoclave, farines obtenues à partir de déchets d abattoir, d abats de volaille, de plumes, de déchets d abattoir de volaille ou tout ingrédient ou toute matière première contenant des abats issus d animaux alimentés avec des protéines ou des graisses provenant de ruminants. Le lait, les produits laitiers, le collagène provenant de peaux et les farines d os obtenues par traitement thermique sont exclus. Viande et sous-produits carnés d origine bovine et produits destinés à la consommation humaine contenant des tissus d origine bovine. Aucune Aucune Le chapitre sur l ESB ne fait référence qu aux bovins et à leurs produits dérivés. Selon le Code terrestre, aucune restriction ne doit être appliquée au commerce de certaines marchandises listées. Selon le Code terrestre, aucune restriction ne doit être appliquée au commerce de certaines marchandises listées. Bovins et produits d origine bovine Aucune Selon le Code terrestre, aucune restriction ne doit être appliquée au commerce de certaines marchandises listées. Bovins, semence, viande et produits carnés (y compris produits destinés à l alimentation animale et à l usage agricole ou industriel) Bovins vivants, viande de boeuf et produits à base de viande de boeuf (y compris produits destinés à l alimentation animale et autres produits contenant de la viande transformée ou des farines de viande et d os) Aucune Chapitre du Code terrestre Selon les dispositions du Code terrestre, aucune restriction ne doit être appliquée au commerce de certaines marchandises listées. Selon les dispositions du Code terrestre, aucune restriction ne doit être appliquée au commerce de certaines marchandises listées. 9

10 Procédure interne à l OIE pour le règlement des différends Sous réserve de l accord des deux parties, les pays ayant un différend peuvent demander une médiation au moyen d un groupe d experts indépendants désignés par le Directeur général de l OIE. Cette procédure présente plusieurs avantages, car elle n exige pas le recours à des ressources humaines et financières aussi élevées que la procédure formelle en vigueur à l OMC et car elle permet de résoudre les différends sur une base technique. A l issue de la procédure, les recommandations élaborées par le groupe d experts sont transmises par le Directeur général aux deux parties intéressées. Cette procédure revêt un caractère confidentiel et non contraignant. Si le litige non résolu est porté devant l OMC sous forme de différend formel, la documentation résultant de la médiation peut être diffusée par l une ou l autre partie prenante aux fins d être utilisée par l OMC. 10