QUELLES POLITIQUES POUR UNE MAITRISE DES PRIX DE L ELECTRICITE ET DU GAZ

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1 QUELLES POLITIQUES POUR UNE MAITRISE DES PRIX DE L ELECTRICITE ET DU GAZ Guillaume LEPERE Décembre 2011 Editrice responsable : A. Poutrain 13, Boulevard de l Empereur 1000 Bruxelles

2 A. Un accès garanti à l énergie : à quelles conditions?... 3 B. Protection de l environnement : entre prévention et réparation... 3 C. La décomposition du prix de l électricité Le coût de l énergie ou «Commoditiy» Le coût d utilisation des réseaux Les taxes et redevances... 5 D. La décomposition du prix du gaz... 7 E. Analyse des prix de l électricité en lien avec les enjeux sociaux et environnementaux Premier élément : la «commodity» Deuxième élément : le «timbre-poste» Troisième élément : les prélèvements publics F. Analyse des prix du gaz en lien avec les enjeux sociaux et environnementaux Conclusion

3 Il n y a pas une semaine qui passe sans que la question du prix de l énergie ne revienne dans les médias. Que ce soit pour le gaz, l électricité, le mazout de chauffage ou les carburants, les prix ont tendance à augmenter sur le long terme. Cette hausse pose problème aux entreprises, dont les coûts de fonctionnement augmentent, fragilisant ainsi leur compétitivité. Elle touche également les ménages, dont le poste «énergie» prend une part toujours plus importante de leurs dépenses. Depuis des années, on constate que le budget consacré à l énergie croît pour l ensemble des ménages, quel que soit leur niveau de revenus. Toutefois, les ménages à revenus modestes sont d autant plus touchés qu ils consacrent un pourcentage proportionnellement plus grand de leur budget à l énergie 1. Le droit fondamental de chacun d accéder à l énergie est progressivement mis à mal. Cette évolution nécessite dès lors une analyse approfondie. Pour structurer la réflexion, on peut considérer que trois objectifs semblent prépondérants en matière d énergie : garantir la sécurité d approvisionnement, limiter au maximum l impact sur l environnement de la production et de la consommation d énergie, et enfin assurer l accès de tous à l énergie à des conditions raisonnables. Dans ce cadre, on posera l hypothèse que le droit à l énergie doit primer sur les autres objectifs, car il permet la viabilité économique des entreprises et assure le niveau minimum de confort dont chaque citoyen doit pouvoir bénéficier. La question est dès lors de savoir si on peut garantir l accès de tous à l énergie tout en minimisant les effets négatifs sur l environnement de notre système énergétique. Cela présuppose qu un approvisionnement suffisant en énergie soit assuré à l échelle du pays, même si les conditions de cet approvisionnement peuvent avoir un impact tant en termes d accès (via les prix notamment) que d environnement. Cette analyse se concentrera sur les deux énergies qui fonctionnent sur une logique de réseau, à savoir le gaz et l électricité. L énergie en réseau signifie que, depuis la centrale de production (pour l électricité) ou la capacité de stockage (pour le gaz) jusqu au consommateur final, l énergie circule dans un réseau unique et continu, même s il fait intervenir divers acteurs. De plus, on limitera la réflexion aux consommateurs résidentiels et aux petites et moyennes entreprises. La structure des prix pour les gros consommateurs est en effet très différente. 1 La part du revenu consacré à l énergie peut ainsi presque doubler entre les hauts revenus et les bas revenus (en 2004, de l ordre de 6,5 % du budget total pour les bas revenus (1 er décile) contre 3,6% du budget total pour les hauts revenus (9 ème et 10 ème déciles). (DUMORTIER, Cédric et alii., «Étude comparative des politiques sociales en matière d énergie», Rapport final, Convention réalisée pour le compte du Service Public de Programmation Intégration Sociale, ULB (CEESE) et KUL (HIVA), août 2006, pp. 3-5.). 2

4 A. Un accès garanti à l énergie : à quelles conditions? L accès à l énergie, pour être garanti, dépend de trois éléments ; à savoir la sécurité d approvisionnement, le niveau de dépenses énergétiques des consommateurs et les aides de soutien à la consommation. De plus, la sécurité d approvisionnement repose, d une part sur des capacités internes de production d électricité et de stockage en gaz en quantité suffisante, d autre part sur la disponibilité des combustibles en provenance de l étranger. Le niveau de dépenses énergétiques peut être déterminé sur base des prix de l énergie et du niveau de consommation. En clair, le prix unitaire de l énergie multiplié par la quantité d énergie consommée donne le niveau de dépenses d un ménage ou d une entreprise. Les aides à la consommation visent quant à elles les mécanismes sociaux qui permettent à certains ménages cibles de payer leur énergie moins chère que le prix du marché 2. B. Protection de l environnement : entre prévention et réparation Par ailleurs, les mesures qui permettent de limiter l impact environnemental de notre système énergétique peuvent être classées en deux volets, à savoir la prévention et la réparation. En matière de prévention, cela concerne les politiques de réduction de la consommation d énergie ainsi que le transfert vers des sources d énergie moins néfastes pour l environnement (grosso modo, celles qui émettent peu ou pas de polluants, de gaz à effet de serre ou de déchets nucléaires). Le volet réparation vise à contenir ces effets négatifs, à les annuler ou à s y adapter. Sur base de ce qui précède, le prix semble être un élément prépondérant. On présuppose en effet que la sécurité d approvisionnement est garantie (même si cet enjeu mériterait à lui seul une étude particulière). En termes de consommation, le Bureau fédéral du Plan table, dans un scénario à politique inchangée, sur une croissance de la demande d électricité de 0,9 % par an entre 2005 et 2030 tandis que la demande de gaz reste stable 3. Vu cette faible variation, il semble plus intéressant d étudier en priorité la variable prix. Enfin, les mesures de soutien à la consommation dépendent de la variable prix (plus le prix est élevé, plus les aides doivent s intensifier afin de conserver proportionnellement la même ampleur). 2 Il existe en outre un mécanisme de plafonnement pour les gros consommateurs (entreprises) mais il n est pas abordé ici. 3 Bureau fédéral du Plan, «Perspectives énergétiques pour la Belgique à l horizon 2030», novembre 2011, pp

5 Dès lors, il convient d analyser la structure des prix de l électricité et du gaz pour en assurer une maîtrise efficace, qui garantisse le droit à l énergie (tout en intégrant les autres éléments que nous venons d identifier). C. La décomposition du prix de l électricité 4 Le prix de l électricité se compose de trois grands éléments : le coût de la molécule d énergie, le coût d utilisation des réseaux et les taxes et redevances prélevées par les pouvoirs publics. La proportion de chacune de ces composantes dans le prix de vente final était grosso modo la suivante en (pour un ménage moyen qui a consommé entre 2500 à 5000 kwh/an) : - coût de l énergie : 37,5 % ; - utilisation des réseaux : 36,4 % ; - taxes, redevances et surcharges : 26,1%. 1. Le coût de l énergie ou «Commoditiy» Le premier est le coût de l énergie en lui-même (appelé aussi «commodity»). Celui-ci est calculé par le fournisseur sur base d une formule complexe. Elle contient généralement une partie fixe et une partie variable proportionnelle à la quantité d électricité consommée. Cet élément intègre aussi la marge bénéficiaire des producteurs et des fournisseurs 6. C est ce segment qui a été libéralisé et sur lequel joue la concurrence. A ce propos, il est à noter qu un producteur peut également être fournisseur. Ces producteurs/fournisseurs sont ainsi davantage maîtres de leur approvisionnement, ce qui leur procure un avantage concurrentiel par rapport aux fournisseurs indépendants qui ne font qu acheter et revendre de l électricité. Il existe en outre une tendance à la concentration des activités énergétiques entre les mains de quelques grands groupes internationaux. Ces derniers peuvent dès lors influencer davantage la décision politique. Ces éléments faussent la concurrence et expliquent en partie pourquoi la libéralisation du secteur de l énergie affiche un bilan mitigé en Belgique. La baisse des prix escomptée par les promoteurs de l ouverture à la concurrence ne s est d ailleurs pas produite, même si la multiplicité des facteurs et la hausse des cours mondiaux des produits énergétiques rend l évaluation difficile 7. Par ailleurs, le marché belge se caractérise par la mainmise de grandes entreprises étrangères (GDF Suez et ENI notamment) et du secteur privé en 4 Voir à ce propos : Commission de régulation de l électricité et du gaz (CREG), «Étude relative aux composantes des prix de l électricité et du gaz naturel», n 1096, 22 septembre SPF Economie, PME, Classes moyennes et Énergie, Observatoire de l énergie, «Analyse comparative des prix de l électricité du marché résidentiel», (situation octobre 2010). CRISP, «L ouverture du marché de l électricité. Tome II. La nouvelle organisation du secteur», par Christine Declercq, Courrier hebdomadaire, n , 2000, pp La répartition peut bien entendu varier en fonction du lieu de résidence, du fournisseur, de la quantité d énergie consommée, 6 Le fournisseur est l acteur économique avec lequel le client conclut un contrat pour obtenir de l électricité. Il faut le distinguer du producteur qui produit l électricité que le fournisseur vend. 7 CRISP, «Le secteur de l énergie», par Jacques Moden, Courrier hebdomadaire, n 1994, 2008, pp. 9, &

6 général. La capacité d action des pouvoirs publics belges est dès lors réduite par rapport à plusieurs de leurs homologues européens. Cela facilite d autant moins la régulation du marché et le contrôle des prix Le coût d utilisation des réseaux Le deuxième élément concerne les coûts d utilisation des réseaux (appelés aussi «timbre-poste»), à savoir les tarifs de transport et les tarifs de distribution. Grosso modo, le réseau de transport est le réseau national à haute tension qui véhicule l électricité depuis les centrales de production jusqu aux réseaux de distribution et aux gros consommateurs industriels. Il transporte aussi l électricité vers et depuis les pays étrangers. Les réseaux de distribution sont les réseaux à moyenne ou basse tension qui acheminent l électricité depuis le réseau à haute tension jusqu aux consommateurs finaux (hors gros consommateurs industriels) ou vers d autres réseaux de distribution. Il n y a pas de concurrence qui s exerce sur ces segments, vu que la fonction est par nature monopolistique. Il semble en effet compliqué et contreproductif de multiplier les réseaux d acheminement de l électricité. La désignation des gestionnaires de réseaux relève dès lors des pouvoirs publics, à savoir l État fédéral pour le transport, et les gouvernements régionaux pour la distribution. L ensemble des tarifs de transport et de distribution sont approuvés par le régulateur fédéral (la Commission de régulation de l électricité et du gaz ou CREG) 9. Elia est le gestionnaire unique du réseau de transport. Les tarifs d Elia s appliquent uniformément sur l ensemble du territoire. Les gestionnaires de réseau de distribution (GRD) assurent la distribution d électricité chacun sur un territoire donné (un ensemble de communes en général) 10. Il y a un gestionnaire unique par zone. Les tarifs de distribution facturés s imposent donc au consommateur en fonction de son lieu de résidence. Ces tarifs varient d un GRD à l autre sur base notamment de la géographie de la zone et de la densité de population. En effet, si un territoire de distribution «a» est plus grand et compte moins d habitants qu un territoire «b», les coûts d entretien et de développement du réseau seront plus importants chez «a» et seront en plus répartis entre moins de consommateurs. Les clients «a» payeront donc proportionnellement plus que les clients «b». Les tarifs de distribution varient en outre d une Région à l autre en fonction des obligations de service public imposées par chaque Région et dont les coûts sont intégrés dans les tarifs de distribution (cf. infra). 3. Les taxes et redevances Le troisième élément comprend les taxes et autres redevances prélevées par les pouvoirs publics. Elles sont proportionnelles à l électricité consommée et ne sont par nature pas négociables. Certaines surcharges relèvent de l État fédéral et 8 Ibidem, pp & L accord institutionnel, conclu le 11 octobre 2011, en vue d une sixième réforme de l État prévoit toutefois que la compétence sur les tarifs de distribution soit transférée aux régions. Lorsque cet accord sera traduit dans la loi, les régions seront responsables à la fois des réseaux de distribution ainsi que des tarifs qui s y rapportent. 10 CRISP, «Le secteur de l énergie», par Jacques Moden, Courrier hebdomadaire, n 1994, 2008, pp

7 sont donc appliquées à l ensemble des consommateurs. D autres sont imposées par les Régions et ne concernent donc que les habitants de la Région concernée. La régionalisation d une partie des compétences liées à l énergie explique que les consommateurs paient des prix de l énergie en partie différents en fonction de leur lieu de résidence. Les surcharges fédérales comprennent la cotisation sur l énergie qui alimente le fonds pour l équilibre financier de la sécurité sociale et la cotisation fédérale qui finance diverses mesures 11. Il s agit de la couverture des frais de fonctionnement de la CREG, de la dénucléarisation de certains sites démantelés, de la politique fédérale de réduction des émissions de gaz à effet de serre, de la mission des CPAS de guidance et d aide sociale financière en énergie et de l application du tarif social (tarif préférentiel) aux personnes précarisées. Les types de surcharges régionales sont globalement similaires entre Bruxelles et la Wallonie. Il y a d une part la redevance de voirie qui rétribue la commune (et aussi la province en Région wallonne) pour l utilisation du domaine public (passage de canalisation dans le sol). D autre part, un prélèvement est perçu (appelé redevance de raccordement en Wallonie) pour alimenter le fonds énergie régional. Ce fonds sert à financer le régulateur régional (la Commission wallonne pour l énergie ou CWaPE en Wallonie et Brugel à Bruxelles) ainsi que diverses mesures sociales ou environnementales (soutien à l utilisation rationnelle de l énergie, dont l octroi de primes pour favoriser des travaux d économie d énergie, ). Les tarifs de distribution intègrent par ailleurs les coûts des obligations de service public régionales, dont certaines sont à caractère environnemental ou social (gestion des clients protégés, éclairage public, ). Il existe par ailleurs des prélèvements en vue de soutenir le développement des énergies renouvelables. Au niveau fédéral, cela couvre le coût des certificats verts 12 octroyés aux producteurs d électricité à partir des éoliennes installées en Mer du nord 13 ainsi que les frais de raccordement au réseau de ces mêmes éoliennes. Ce financement est intégré dans les tarifs de transport. Au niveau régional, un mécanisme de certificats verts a été mis en place dans chacune des Régions pour soutenir les producteurs d électricité renouvelable et les producteurs d électricité à partir de la cogénération 14. Le coût de ces certificats est répercuté sur les consommateurs par les fournisseurs ou les gestionnaires de réseau. Enfin, une TVA à 21 % est appliquée sur l ensemble de ces éléments. Ceux-ci assemblés forment le prix final payé par le consommateur. Chaque acteur 11 Commission de régulation de l électricité et du gaz (CREG), «Rapport annuel 2010», pp Un certificat vert est un titre octroyé aux producteurs d électricité renouvelable en fonction d une certaine quantité d électricité produite et des émissions de CO 2 ainsi évitées. Ce titre peut être vendu ou acheté sur le marché des certificats verts, indépendamment de la vente d électricité. L offre d électricité renouvelable est ainsi encouragée étant donné que les coûts de production sont plus importants que pour l électricité dite «classique». En parallèle, les fournisseurs et GRD ont l obligation de rendre à intervalle régulier une quantité de certificats verts proportionnelle à l électricité fournie. Ils peuvent s en procurer sur le marché des certificats verts, ce qui crée donc une demande (voir notamment à ce propos le site de la Commission wallonne pour l énergie (CWaPE), 13 Le soutien aux énergies renouvelables est une compétence des Régions, sauf en Mer du nord vu qu il s agit d un territoire exclusivement fédéral. 14 La cogénération consiste en la production conjointe d électricité et de chaleur par un même processus. Pour produire la même quantité d électricité et de chaleur via deux processus distincts, il aurait fallu davantage de combustible à la base. Il y a dès lors réduction de la consommation d énergie et des émissions de gaz à effet de serre qui en découlent (pour plus d information, voir Le Portail de l énergie en Wallonie, 6

8 répercute ses coûts sur les fournisseurs qui les facturent à leur tour aux consommateurs, additionnés de leurs coûts propres. D. La décomposition du prix du gaz 15 En ce qui concerne les prix du gaz, la structure est globalement similaire à quelques exceptions près. Le fonctionnement du marché est également comparable. On retrouve ainsi le coût du combustible en lui-même (y compris la marge bénéficiaire des fournisseurs et des importateurs de gaz vu qu il n y a pas de production nationale de gaz). Il y a aussi les coûts d utilisation des réseaux (transport et distribution), même si dans ce cas, le transporteur fédéral unique est Fluxys et non Elia. Les gestionnaires de réseaux de distribution pour le gaz sont souvent les mêmes que ceux pour l électricité. Enfin, les taxes et autres cotisations fédérales et régionales sont semblables à quelques exceptions près. Il n existe pas de prélèvements pour le soutien aux énergies renouvelables et la cotisation fédérale ne sert qu à financer les frais de fonctionnement de la CREG, les missions de guidance des CPAS et les tarifs sociaux 16. E. Analyse des prix de l électricité en lien avec les enjeux sociaux et environnementaux En guise d introduction, il est important de préciser que les prix de l électricité en Belgique se situent parmi les plus élevés d Europe (cela vaut aussi dans une moindre mesure pour le gaz) 17. Ce n est toutefois pas une tendance récente. En 2000, Christine Declercq tirait déjà le même constat dans un Courrier hebdomadaire du CRISP, tout en précisant (pour l électricité) que «depuis plus de vingt-cinq ans, les analystes du secteur évoquent de telles distorsions». 18 Cette comparaison entre pays contient cependant certains biais, car il n est pas spécialement tenu compte du niveau de vie de chaque pays, de la qualité des services fournis et des obligations de service public, des politiques en termes de protection sociale et environnementale ni de l accès au combustible 19. Ces divers paramètres influencent les prix parfois dans des proportions importantes. Inversement, maîtriser les prix aura potentiellement un impact sur ces paramètres et, dès lors, sur le niveau de service offert. Après avoir détaillé les composantes du prix de l électricité, il s agit d examiner comment les contrôler tout en préservant les dimensions sociales et environnementales. L objectif est ainsi de répondre à notre question de base, à 15 Voir aussi à ce propos : Commission de régulation de l électricité et du gaz (CREG), «Étude relative aux composantes des prix de l électricité et du gaz naturel», n 1096, 22 septembre SPF Economie, PME, Classes moyennes et Énergie, Observatoire de l énergie, «Analyse comparative des prix du gaz naturel du marché résidentiel», (situation octobre 2010). 16 Commission de régulation de l électricité et du gaz (CREG), «Rapport annuel 2010», pp Voir à ce propos le Portail européen de l énergie : (comparaison des prix en juin 2011). 18 CRISP, «L ouverture du marché de l électricité. Tome II. La nouvelle organisation du secteur», par Christine Declercq, Courrier hebdomadaire, n , 2000, p Ibidem, p.75. 7

9 savoir comment peut-on garantir l accès de tous à l énergie tout en minimisant les effets négatifs sur l environnement de notre système énergétique. 1. Premier élément : la «commodity» Pour la première composante (prix de l énergie et marge bénéficiaire des producteurs et fournisseurs), il semble compliqué de maîtriser le prix des combustibles, vu que ceux-ci dépendent de marchés internationaux et les perspectives à long terme confirment une hausse progressive du prix des énergies fossiles (pétrole, gaz ou charbon) 20. La situation est différente pour l approvisionnement en combustible nucléaire et, bien sûr, pour les énergies renouvelables. Pour les pays qui, comme la Belgique, n ont pas de ressources énergétiques propres, le prix des combustibles a une influence encore plus grande sur le prix de vente final de l électricité, car ces pays doivent importer la majeure partie de leurs combustibles 21. Toutefois, les producteurs (qui utilisent le gaz pour produire leur électricité) doivent chercher à obtenir des contrats d approvisionnement en gaz dont les prix ne sont pas couplés aux prix du pétrole. Ces derniers augmentent en effet en général plus vite alors qu il n y a plus nécessairement de logique économique à garder ces deux prix liés. Concernant les marges bénéficiaires des fournisseurs, un contrôle des prix de vente pourrait les faire diminuer. Ainsi, si le régulateur validait a priori les formules de tarification des fournisseurs ainsi que les hausses des prix, les augmentations non justifiées économiquement pourraient être évitées. La volatilité des prix serait aussi réduite en limitant le nombre d indexations autorisées par an (celles-ci ont lieu actuellement tous les mois en Belgique). Un blocage des prix pourrait également être mis en œuvre. C est notamment la position que défendent les syndicats FGTB et CSC qui ont demandé à plusieurs reprises d intensifier le contrôle des prix du gaz et de l électricité afin de lutter contre l inflation. De tarifs maximums pourraient même être envisagés selon eux 22. Toutefois, si le prix de la matière première continuait à augmenter, le mécanisme deviendrait vite ingérable pour les opérateurs économiques qui risqueraient dans le pire des cas de vendre à perte. Les marges bénéficiaires des producteurs visent en particulier la rente nucléaire. Il s agit d un bénéfice exceptionnel que perçoivent les producteurs d électricité 20 Cette hausse est notamment imputable à l augmentation de la demande des pays émergents et à la difficulté de faire correspondre l offre à cette demande, surtout en termes d hydrocarbures (Groupe Gemix, «Quel mix énergétique idéal pour la Belgique aux horizons 2020 et 2030?», Rapport final, 30 septembre 2009, p. 20.). La tendance à long terme est à la hausse, même si certaines baisses conjoncturelles ne sont pas exclues, en fonction des crises économiques. Le cours du pétrole a ainsi été très volatil tant en 2008 que 2009 (SPF Economie, PME, Classes moyennes et énergie, «Le marché de l énergie en 2009», p. 17). Voir aussi : Bureau fédéral du Plan, «Perspectives énergétiques pour la Belgique à l horizon 2030», novembre 2011, p CRISP, «L ouverture du marché de l électricité. Tome II. La nouvelle organisation du secteur», par Christine Declercq, Courrier hebdomadaire, n , 2000, p CSC & FGTB, «La FGTB et la CSC exigent un contrôle des prix de l énergie et des mesures européennes contre le dumping salarial allemand», communiqué de presse, 8 novembre FGTB, «Le contrôle des prix de l énergie doit réduire l inflation. Toucher à l index n est pas une option!», Echo FGTB, n 01, janvier 2011, p.1. 8

10 nucléaire. En effet, la production nucléaire se caractérise par des coûts d investissements importants mais des frais de fonctionnement relativement bas. Comme les centrales nucléaires belges ont été amorties de façon accélérée avant la libéralisation du marché de l énergie, les exploitants produisent en général de l électricité nucléaire à faibles coûts. Les prix de vente se basant sur les prix du marché (communs à plusieurs pays et prenant en compte les autres sources de production, telles que le gaz, le renouvelable, ), ils ne sont pas liés aux coûts de production nucléaire. Les producteurs dégagent donc des bénéfices importants. De plus, vu que les centrales ont été amorties avant la libéralisation, elles ont été financées par l ensemble des citoyens tandis que la rente nucléaire ne profite pour le moment principalement qu aux seuls producteurs 23. Un contrôle de ces bénéfices associés à une captation d une partie raisonnable de la rente permettrait de dégager de l argent qui pourrait être utilisé pour remplir des missions actuellement financées via le prix de l électricité (cf. supra et infra «les surcharges fédérales»). Cela renforcerait aussi la concurrence en réduisant l avantage exceptionnel dont jouissent les producteurs nucléaires. Il y aurait dès lors une pression à la baisse sur les prix. Une autre manière de favoriser la concurrence pourrait être de forcer les exploitants nucléaires à mettre une partie de leur production à disposition des autres producteurs et fournisseurs à un prix établi par l autorité publique sur base des coûts de production. Cela ressemble notamment à ce qui a été mis en place en France dans le cadre de la loi Nome qui réorganise le marché de l électricité français 24. Toutes ces démarches peuvent toutefois être considérées par certains comme des intrusions inacceptables dans un marché libéralisé, vu qu elles perturbent le jeu de l offre et de la demande. Elles pourraient sembler néanmoins acceptables aux tenants de la libéralisation si elles visent à garantir une concurrence équilibrée. Dans une approche environnementale, la transition vers des sources d énergie renouvelable ainsi que la fermeture des centrales nucléaires peuvent avoir un impact positif (en vue d une prévention des nuisances notamment). Ces deux démarches risquent cependant d influencer à la hausse les prix de l électricité, vu qu elles nécessitent des investissements importants qui seront répercutés sur les consommateurs. Le Groupe Gemix, chargé par le Ministre de l Énergie de l époque, Paul Magnette, d évaluer le «mix énergétique idéal» pour la Belgique, a ainsi estimé qu en cas de prolongation des centrales nucléaires de vingt ans, le coût moyen du kwh serait 8% plus bas en 2020 et 18% plus bas en 2030 par rapport au scénario actuellement prévu de fermeture progressive des centrales nucléaires entre 2015 et (comme convenu dans la loi de sortie du nucléaire votée en ). 23 Voir notamment à ce propos : PERCEBOIS, Jacques, «Tarification de l électricité et affectation de la rente nucléaire : deux questions liées», dans Groupe Gemix, «Quel mix énergétique idéal pour la Belgique aux horizons 2020 et 2030?», Rapport final, 30 septembre 2009, annexe 8, pp Voir à ce sujet le site de l Assemblée nationale française : 25 Groupe Gemix, «Quel mix énergétique idéal pour la Belgique aux horizons 2020 et 2030?», Rapport final, 30 septembre 2009, pp

11 Par ailleurs, il est intéressant de noter qu une hausse des prix mènerait à une réduction de la consommation d énergie avec une certaine efficacité. Il ne semble toutefois pas concevable de s inscrire dans ce scénario qui paraît intuitivement très inégalitaire. Les ménages qui peuvent se le permettre financièrement continueraient à consommer de l énergie sans modération spécifique. Par contre, les ménages à plus faibles revenus, qui aujourd hui déjà surveillent leur consommation, se verraient d autant plus pénalisés. Il ne serait même pas garanti qu ils puissent atteindre un niveau de consommation suffisant. 2. Deuxième élément : le «timbre-poste» Les tarifs de transport et de distribution sont déjà régulés et Elia et les GRD jouissent d un monopole chacun pour le niveau de tension ou le territoire qui les concernent. Le débat n est donc pas le même que pour les producteurs et fournisseurs. Un contrôle plus strict des coûts intégrés dans les tarifs ainsi que des marges dégagées semblent toutefois possible, a fortiori si un effort à la baisse est exercé sur l ensemble des coûts. Certaines dépenses restent cependant incompressibles pour garantir l entretien et la sécurité des réseaux. Ce travail sur les coûts mérite également d étudier les diverses missions de service public qui sont mises à charge des GRD par les pouvoirs publics. Cela vaut également pour le soutien aux éoliennes en mer répercuté dans les tarifs d Elia (cf. infra «troisième élément»). Par ailleurs, les tarifs de transport et de distribution n ont pas de réelle influence sur l environnement (mise à part les charges qui leur sont imposées). Par contre, la multiplication des sources de production d énergie renouvelable nécessitera une adaptation des réseaux. En effet, le réseau fonctionne actuellement sur base d un nombre de centrales relativement limité. L essor des éoliennes ou de panneaux photovoltaïques détenus par les particuliers crée autant de centres de production décentralisés qui forcent à changer la configuration du réseau. Ces adaptations auront un coût en termes d investissement qui sera intégré dans les tarifs. Le développement de ce qu on appelle les réseaux et les compteurs intelligents suivra la même logique. Il s agit d investissements censés faire mieux coïncider la demande et l offre d électricité en vue de réduire les pertes et les surcharges au maximum. Cela devrait permettre de diminuer la consommation et le prix. Au-delà des soucis techniques et de la protection de la vie privée (profilage des clients sur base de leur consommation), ces modifications auront aussi un coût important. 3. Troisième élément : les prélèvements publics C est probablement ici que le lien entre la maîtrise des prix et les dimensions sociales et environnementales est le plus fort. En effet, les prélèvements publics servent principalement à financer des missions sociales ou environnementales, à 26 Loi sur la sortie progressive de l'énergie nucléaire à des fins de production industrielle d'électricité, 31 janvier 2003, 10

12 l exception du financement des régulateurs fédéral et régional, de la redevance de voirie ou de la prise en charge de l éclairage public. Il paraît souhaitable de mener une analyse fine de ces divers éléments et d essayer de limiter autant que possible leur impact dans la facture finale. Dans cette perspective, trois questions surgissent. 1) Est-il possible de limiter l ampleur de certaines missions? 2) Ces différentes missions doivent-elles continuer à être financées via la consommation d électricité ou doivent-elles être directement assurées par le budget de l État ou d autres moyens? 3) Divers prélèvements (dont la TVA) servent à alimenter le budget des pouvoirs publics pour financer des politiques qui n ont a priori aucun rapport avec l énergie. Fautil dès lors les conserver, en sachant que si on les réduit ou si on les supprime ils devront être probablement compensés par d autres taxes? Pour répondre à la première question, il semble en tout cas nécessaire de poursuivre le financement des énergies renouvelables et de la politique climatique fédérale, vu les enjeux environnementaux et les engagements internationaux de la Belgique en la matière 27. Il apparaît néanmoins que les mécanismes de soutien aux énergies renouvelables, tant fédéral que régional, doivent être maîtrisés afin d éviter une explosion des coûts à l avenir 28. Les politiques sociales comme les tarifs sociaux ou la guidance des CPAS doivent être préservées dans la mesure où l on considère que le droit à l énergie prime. Il s agit en effet dans le premier cas d un tarif préférentiel pour certains publics cibles 29 qui correspond au tarif de distribution le plus bas de Belgique additionné du tarif de fourniture le moins élevé. La différence par rapport au prix de vente est compensée via la cotisation prélevée chez les autres consommateurs. Il en va de même pour la guidance sociale des CPAS qui consiste en la négociation de plans de paiement et la mise en place d une guidance budgétaire pour les personnes qui connaissent des difficultés à payer leur facture d énergie. Le CPAS peut même dans certains cas octroyer une aide financière aux personnes surendettées. Toutefois, ces mesures sociales sont financées par le client lambda, ce qui signifie que dans ce système, au plus on augmente les aides, au plus le prix de l électricité augmentera pour les autres consommateurs 30. Des contradictions apparaissent dès lors qu on désire soutenir l accès à l énergie des publics précarisés ou des consommateurs moyens. La FEB plaide d ailleurs pour que ces missions soient financées par l État et non plus par le consommateur, car elle estime que ce n est pas aux consommateurs à 27 Notamment un objectif de 13% d énergies renouvelables dans la consommation finale d énergie d ici 2020 ainsi qu une réduction de 15% des émissions de gaz à effet de serre d ici 2020 par rapport à 1990 (pour les secteurs non inclus dans le système européen d échange de quotas d émission cf. infra tels que le logement ou le tertiaire). Il s agit des objectifs assignés à la Belgique en vue de contribuer aux engagements européens de 20% de renouvelable et de 20% de réduction des émissions de gaz à effet de serre d ici 2020 par rapport à 1990 (voir à ce propos le site de la Commission européenne, «Agir pour le climat», 28 La FEB estime ainsi qu «à terme, lorsque tous les parcs offshore tels que prévus actuellement seront opérationnels, la facture des consommateurs sera alourdie de 800 millions d euros par an». (Fédération des entreprises de Belgique, «Mise en place d une contribution fédérale sur l électricité», document, 17 octobre 2011). 29 Bénéficiaires du revenu d intégration, du revenu garanti aux personnes âgées, etc. 30 Par ailleurs, les grands consommateurs bénéficient d un plafonnement de la cotisation fédérale (double plafond au-delà de et de MWh consommés). 11

13 supporter ces coûts. La FEB envisage uniquement une contribution qui serait prélevée pour prendre en charge une partie du soutien fédéral aux éoliennes en mer. La fédération patronale ne songe pas spécialement au client moyen mais elle met en avant le risque que les coûts de l énergie font peser sur la compétitivité des entreprises 31. Pour répondre aux deux autres questions et vu la situation budgétaire actuelle, il semble difficile de financer certaines politiques directement via le budget de l État. Pour la même raison, la baisse de la TVA à 6% ou la suppression de la redevance de voirie semblent aussi actuellement compromises. Par contre, des financements alternatifs pourraient être trouvés. Les montants issus de la captation de la rente nucléaire peuvent par exemple servir au financement du soutien aux énergies renouvelables, ce qui réduirait d autant les coûts à charge des consommateurs. Les recettes issues de la mise aux enchères des quotas de CO 2 qui seront majoritairement payants à partir de 2013 peuvent être utilisées dans le même objectif. Il s agit ici du mécanisme européen qui octroie à chaque entreprise un quota d émission de CO 2 qui diminue progressivement au fil des années en vue de réduire les émissions de gaz à effet de serre et ainsi lutter contre les dérèglements climatiques. Ces quotas seront en grande partie payants à partir de 2013 (sauf pour certaines entreprises très sensibles à la concurrence internationale) 32. F. Analyse des prix du gaz en lien avec les enjeux sociaux et environnementaux Pour ce qui concerne le prix du gaz, les constats sont globalement similaires, vu que la structure des coûts est comparable. Toutefois, la marge d action sur les prix semble moindre étant donné qu il n y a pas de rente nucléaire à percevoir et moins de prélèvements publics (pas de mesures de soutien aux énergies renouvelables par exemple). 31 Fédération des entreprises de Belgique, «Mise en place d une contribution fédérale sur l électricité», document, 17 octobre Le système européen d échange de quotas d émission de CO 2 vise à réduire les émissions de gaz à effet de serre pour lutter contre les changements climatiques. L élément central en est le quota de CO 2 qui donne le droit d émettre une tonne de CO 2 (une sorte de «permis de polluer»). Le quota a un prix (déterminé sur un marché) et peut être échangé. Le mécanisme consiste à fixer des plafonds annuels de quotas de CO 2 par pays et par entreprises et à les réduire progressivement. En fonction des plafonds, chaque entreprise concernée par le système reçoit un nombre de quotas. Si elle émet moins que les quotas reçus, elle peut revendre le surplus sur le marché au prix fixé en fonction de l offre et de la demande. Si elle émet plus que le nombre de quotas qu on lui a attribués, elle peut acheter des quotas pour combler la différence voire chercher à réduire ses émissions. Jusqu à fin 2012, les quotas sont en majorité donnés gratuitement aux entreprises. A partir de 2013, ils seront progressivement mis aux enchères (au moins 50% en % en 2027). Les recettes ainsi produites reviendront aux États en vue de financer notamment des politiques climatiques (voir à ce propos : COMMISSION EUROPÉENNE, «L action de l UE pour lutter contre le changement climatique. Le système communautaire d échange de quotas d émission (SCEQE)», 2009). 12

14 Conclusion Les prix du gaz et de l électricité ont tendance à augmenter à long terme. Après une brève analyse, on constate que diverses mesures peuvent être mises en œuvre en vue de maîtriser voire infléchir cette hausse. Chacun des éléments abordés précédemment nécessite toutefois un diagnostic plus précis vu leur complexité. Il apparaît aussi qu un contrôle des prix efficace ne pourra se faire qu à condition d assurer une action volontaire et coordonnée entre les nombreux acteurs et les différents niveaux de pouvoir concernés. Un travail simultané sur l ensemble des éléments identifiés est également prépondérant, car une hausse d un segment pourrait annuler les efforts fournis par ailleurs. Cette démarche semble prioritaire afin d assurer le droit à l énergie pour les citoyens et les entreprises. L objectif pourrait être de ramener les prix belges dans la moyenne des prix pratiqués dans les pays voisins en vue de garantir le pouvoir d achat des citoyens et la compétitivité des entreprises. L analyse a aussi permis de mettre en lumière la difficulté qu il pouvait y avoir à concilier maitrise des prix et politiques sociales et environnementales. Le lien entre le niveau de prix et la consommation globale d énergie montre également les contradictions qui peuvent apparaître entre objectif social et environnemental. De plus, la volonté d aider un public précarisé peut aussi se répercuter sur le consommateur moyen. Au-delà de cette dynamique sur les prix, il semble aussi raisonnable de ne pas perdre de vue que les perspectives sur les marchés internationaux de l énergie ne sont pas réjouissantes. Sauf surprise, le prix des combustibles risque de continuer à grimper à long terme. Cela renforce l urgence d agir sur l autre volet qui détermine le niveau des dépenses énergétiques, à savoir la consommation. Comme le précise le Bureau fédéral du Plan, «du point de vue des consommateurs d énergie, l impact sur la dépense énergétique est plus pertinent que l impact sur le coût unitaire. En effet, si l augmentation du prix unitaire est compensée par une baisse équivalente de la consommation énergétique, le pouvoir d achat ou la capacité financière des consommateurs d énergie ne sera pas affecté 33». Afin que les citoyens et les entreprises puissent continuer à financer leurs dépenses énergétiques et que celles-ci continuent à représenter une proportion raisonnable des dépenses globales, tous les acteurs concernés doivent œuvrer pour une réduction de la consommation d énergie. Cela nécessite une impulsion des pouvoirs publics afin de concilier enjeux économiques, sociaux et environnementaux. Institut Emile Vandervelde Bd de l Empereur, 13 B-1000 Bruxelles Téléphone : +32 (0) Fax : + 32 (02) iev@iev.be 33 Bureau fédéral du Plan, «Perspectives énergétiques pour la Belgique à l horizon 2030», novembre 2011, p