Association des Maires de France. & Associations départementales de Maires LES CAHIERS DU RÉSEAU N 10. La commune et le financement des réseaux

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1 Association des Maires de France & Associations départementales de Maires LES CAHIERS DU RÉSEAU N 10 La commune et le financement des réseaux

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3 Association des Maires de France & Associations départementales de Maires LES CAHIERS DU RÉSEAU N 10 La commune et le financement des réseaux Rédigé par Emmanuel SALAUN et Isolde ROY, chargés d études juridiques, sous la direction de Brigitte BURDIN, directrice de l Association des Maires du Loiret Date de rédaction : avril 2010 Mise à jour : octobre 2012

4 AVANT-PROPOS Le financement des équipements publics par les administrés en général et par les constructeurs en particulier a connu bien des vicissitudes au cours de l histoire et particulièrement depuis l après-guerre. C est un domaine où des abus ont parfois été commis, au point que certains n ont pas hésité, en leur temps, à parler d «urbanisme à l escarpolette» et à vilipender ces participations exigées des constructeurs et ou des aménageurs dans le cadre d une espèce de «politique en zigzag, dont les auteurs ne savaient pas très bien où ils allaient, mais voulaient y aller au galop»! Ainsi s exprimait le député Paul Caillaud, le 20 juin 1967, lors des débats à l Assemblée nationale sur le projet d institution d une toute nouvelle taxe locale d équipement. D ailleurs, une grande réforme a récemment permis la création d une nouvelle taxe d aménagement qui a vocation, à terme, à remplacer la quasi-totalité des taxes et participations anciennement exigibles des constructeurs ou aménageurs. La problématique ici évoquée concerne bien évidemment tous les équipements publics nécessaires à la vie en communauté mais elle trouve un écho tout particulier en matière de réseaux, y compris la voirie. Il est clair en effet que l ouverture à l urbanisation d un secteur, quel qu il soit, nécessite un minimum de desserte (eau, électricité, télécommunications ou encore assainissement). Les maires le savent bien, confrontés comme ils le sont à de longues discussions avec leurs services instructeurs à ce propos. Il est donc essentiel de connaître les outils que la loi propose aux collectivités pour assurer une partie plus ou moins grande du financement des réseaux à créer ou à étendre et d en maîtriser la technique et cela, autant dans les secteurs qui se développent que dans des quartiers déjà construits. Car, au-delà de la volonté politique d assurer un développement à sa collectivité, les illégalités, lorsqu elles apparaissent, peuvent parfois avoir des conséquences que les élus n imaginent pas. Il faut préciser que l étude proposée ici se limite à la problématique des réseaux, ce qui exclut des participations qui n y sont pas dédiées à proprement parler (notamment la participation pour non réalisation d aires de stationnement). Par ailleurs, elle se limite aux outils financiers stricto sensu, ce qui explique notamment que l étude ne portera pas sur le régime des zones d aménagement concerté (ZAC) qui certes comprennent un volet financier mais sont bien plus considérées comme des outils d aménagement. Il est vrai par ailleurs que la technique juridique de la ZAC mériterait un Cahier du réseau à elle seule!

5 ÉDITO La recherche de financements pour la réalisation de leurs projets est une des préoccupations principales des élus locaux. Il est donc important pour un maire ou un président de structure intercommunale de connaître tous les organismes auxquels il peut s adresser ainsi que tous les dispositifs qu il peut mettre en œuvre pour faciliter l aboutissement de son projet. Le problème du financement des réseaux d eau, d électricité et de télécommunications est particulièrement complexe ; c est un domaine en évolution constante et de nombreuses questions se posent à l heure actuelle, suite aux modifications des règles de financement des extensions de réseaux d alimentation en électricité. De même, la taxe d aménagement (TA) a remplacé depuis le 1 er mars 2012 la taxe locale d équipement (TLE) ainsi que le régime des participations. Ces nombreuses interrogations avaient conduit l Association des maires du Loiret, en octobre 2009, à organiser des réunions d information sur ce thème pour les élus. Afin d apporter un prolongement concret à ces réunions, la rédaction d un ouvrage permettant d apporter aux élus toutes les informations nécessaires était apparue opportune. Ce projet, soutenu par l Association des maires de France, a été intégré à la collection «Les Cahiers du réseau», qui répond au besoin de mutualisation des productions de l AMF et des Associations départementales, et publié en Pour tenir compte des évolutions intervenues en 2012, il fait aujourd hui l objet d une mise à jour, mise à la disposition des adhérents de l AMF sur son site. Nous souhaitons que ce guide continue à être un véritable outil d aide à la décision pour les élus locaux! Jacques PÉLISSARD Président de l Association des maires de France Xavier DESCHAMPS Président de l Association des maires du Loiret

6 SOMMAIRE CHAPITRE 1. LE FINANCEMENT DES ÉQUIPEMENTS PUBLICS...10 I. Lorsqu une autorisation de construire est envisagée...10 A. Des outils de financement génériques ) Les taxes ) Les participations «sectorielles» ) Les participations ponctuelles B. Des outils de financement spécifiques ) Un financement spécifique au réseau public d assainissement collectif : la PFAC ) Outils de financement pour l extension des réseaux électriques ) Établissement et extension des réseaux de gaz ) Les télécommunications II. Lorsque aucune autorisation de construire n est envisagée...35 A. Les modalités de souscription et d acceptation de l offre de concours ) La proposition ) L acceptation B. Contenu et effets de l offre de concours ) Le contenu ) Les effets Annexe 1 : Modèle de convention de projet urbain partenarial Annexe 2 : Modèle de délibération instituant la participation pour voirie et réseaux Annexe 3 : Modèle de délibération appliquant la participation pour voirie et réseaux Annexe 4 : Modèle de convention de préfinancement des équipements publics au titre de la PVR Annexe 5 : Modèle de délibération instituant une participation pour le financement de l assainissement collectif (appliquée de la même manière aux constructions nouvelles et aux constructions existantes) Annexe 6 : Modèle de délibération instituant une participation pour le financement de l assainissement collectif (appliquée de manière différenciée aux constructions nouvelles et aux constructions existantes)... 56

7 CHAPITRE 2. LE FINANCEMENT DES ÉQUIPEMENTS PRIVÉS...60 I. Lorsqu une autorisation de construire est envisagée...60 A. B. Le cas particulier du remboursement de la partie publique du branchement en matière d assainissement...60 Le cas général des équipements propres visés à l article L du code de l urbanisme ) La notion d équipements propres ) Le cas particulier des «extensions limitées» des réseaux d eau et/ou d électricité II. Lorsque aucune autorisation de construire n est envisagée...65 Annexe 1 : Modèle d accord d un demandeur pour le raccordement aux réseaux d eau potable et/ou d assainissement Annexe 2 : Modèle de délibération instituant le remboursement de la partie publique du branchement et définissant ses modalités CHAPITRE 3. LES MODALITÉS D IMPOSITION ET DE RECOUVREMENT DES FINANCEMENTS EXIGIBLES...70 I. Rappel des incompatibilités et principes de non cumul...70 II. Le fait générateur : l autorisation de construire...71 A. Les principes ) Rôle et limites du certificat d urbanisme ) Le permis de construire ) La déclaration préalable de travaux ) Le permis d aménager ) Le cas particulier du défaut de permis... 74

8 SOMMAIRE B. Les exceptions ) Le préfinancement dans le cadre de la PVR ) Le contrat dans le cadre d un PUP ) Particularités de la redevance d archéologie préventive III. Le recouvrement des taxes et participations...76 A. B. C. L autorité compétente pour recouvrer les taxes et participations...76 Les délais de recouvrement...77 Le ou les débiteurs des taxes et/ou participations ) Pour ce qui concerne la taxe d aménagement ) Pour ce qui concerne le PUP ) Pour ce qui concerne la PVR D. Les bénéficiaires des taxes et participations...79 IV. L ouverture et la tenue du registre des participations...79 A. B. Contenu du registre...79 Portée et utilité du registre...80 V. Les conséquences de la non réalisation des travaux ayant justifié le paiement des taxes et participations...80 A. La non réalisation de l opération prévue dans l autorisation ) En matière de taxe d aménagement ) En matière de participations d urbanisme B. La non réalisation des réseaux ayant justifié la contribution d urbanisme ) Les cas où une restitution paraît inenvisageable ) Les cas où une restitution peut être envisagée Annexe : Modèle de registre des taxes et contributions... 84

9 CHAPITRE 4. LA GESTION DES DÉCISIONS ILLÉGALES...85 I. Les différentes conséquences d un financement illégal...85 A. B. C. La notion de répétition de l indu...85 Les modalités de remboursement des sommes indûment perçues...86 Le maintien des autorisations d urbanisme porteuses de participations financières illégales...86 II. Le risque de la concussion

10 CHAPITRE 1 Le financement des équipements publics La question du financement des réseaux publics se pose le plus souvent au moment de la délivrance d autorisations d occupation du sol mais pas seulement. Il peut arriver que des propriétaires désirent être desservis par ces réseaux alors même qu ils sont propriétaires d immeubles à propos desquels aucune modification n est envisagée. Or, les deux situations répondent à des règles différentes, celles-ci étant beaucoup plus strictes lorsque le droit de l urbanisme s en mêle. 10 I. Lorsqu une autorisation de construire est envisagée La question de la desserte, par des réseaux publics, d un projet de construction ou d aménagement est une question très importante qui se pose immanquablement au moment de la délivrance des autorisations d urbanisme. Les questions de voirie peuvent également interférer au moment de la délivrance des autorisations d urbanisme puisqu au premier alinéa de l article R se trouve la règle selon laquelle un projet peut être refusé sur des terrains qui ne seraient pas desservis par des voies publiques ou privées dans des conditions répondant à son importance ou à la destination des constructions ou des aménagements envisagés, et notamment si les caractéristiques de ces voies rendent difficile la circulation ou l utilisation des engins de lutte contre l incendie. Dès lors que l existence d un ou plusieurs de ces réseaux peut s avérer nécessaire, doit se poser la question des moyens dont la collectivité va disposer pour assurer le financement des équipements publics correspondants. A. Des outils de financement génériques Le code de l urbanisme énumère toute une série d outils financiers ayant vocation à permettre tout ou partie du financement des équipements publics dont l existence est nécessitée par l urbanisation du secteur concerné, par les FOCUS Desserte des équipements Cette question est si importante qu elle peut amener la collectivité responsable à refuser un permis si elle n est pas «réglée». En effet, l actuel article L ancien article L du code de l urbanisme dispose très clairement que, lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d eau, d assainissement ou de distribution d électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d aménager ne peut être accordé si l autorité compétente n est pas en mesure d indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. Ce même article précise qu en matière de déclaration préalable, il en va de même puisque l autorité compétente doit s opposer à sa réalisation lorsque cette problématique des réseaux se pose.

11 personnes désirant construire et/ou aménager ces secteurs. Certains des outils disponibles peuvent être qualifiés de «génériques» au sens où ils permettent de financer tous types d équipements publics ou du moins une série d équipements. Ce sont donc des outils qui ne sont pas spécifiquement dédiés au financement d un type d équipement particulier. En outre, les uns prennent la forme de taxes et d autres la forme de participations. Cette différence de vocabulaire implique des différences de régime juridique importantes. Ce point sera particulièrement évoqué dans le chapitre 3 consacré aux modalités d imposition et de recouvrement des financements exigibles. Enfin, il convient de relever que, s agissant plus particulièrement des participations, certaines ont vocation à s appliquer de manière ponctuelle, soit en fonction du type d équipements à financer, soit en fonction de l opération de construction et/ou d aménagement envisagée. D autres, en revanche, vont apparaître parce qu elles auront été déterminées pour s appliquer sur des secteurs géographiques déterminés. 1) Les taxes Subsistent désormais la taxe d aménagement et quelques taxes résiduelles qui ne présentent que très peu d intérêt du point de vue de la question du financement des réseaux (la redevance d archéologie préventive notamment). a) La taxe d aménagement (TA) Fruit d un long travail de concertation auquel l AMF a largement participé, la réforme des taxes et participations d urbanisme poursuit principalement deux objectifs : la simplification du régime juridique applicable (tout en lui conservant de vraies qualités en termes de rendement) ; une incitation à un usage économe du territoire. La création de la taxe d aménagement a vocation à répondre au premier de ces deux objectifs. Ces dernières années, la fiscalité de l urbanisme était devenue si ce n est illisible, du moins particulièrement complexe à mettre en œuvre. On dénombrait jusqu à 17 taxes ou participations, chacune répondant à un régime juridique précis comprenant notamment des exonérations qui lui étaient spécifiques. La taxe d aménagement ou TA a mis fin à cette situation puisqu elle remplace la totalité des taxes qui existaient jusqu alors (TLE, taxe complémentaire à la TLE applicable en Ile-de-France, TDCAUE, TDENS) ainsi que plusieurs participations. D ores et déjà, les programmes d aménagement d ensemble (PAE) disparaissent en Toutefois, en ce qui concerne d autres participations, leur disparition au profit de la TA se fera progressivement d ici En effet, ce n est qu à compter de cette date que la participation pour voiries et réseaux (PVR) ne devrait plus pouvoir être exigée des constructeurs ou aménageurs. Seules continueront à être exigibles les contributions suivantes : la participation pour réalisation d équipements publics exceptionnels ; la redevance d archéologie préventive ; la participation au titre d un projet urbain partenarial (PUP). La participation au titre de la réalisation d équipements propres reste évidemment exigible puisque cette question particulière n a pas été abordée par la réforme. FOCUS La TA : plus souple que la TLE La TA repose sur une philosophie différente de la TLE : l outil a vocation à être beaucoup plus souple. Toutefois, les communes vont être appelées à délibérer sur cette question si elles veulent bénéficier des facilités offertes par ce nouvel outil. La taxe d aménagement est applicable de plein droit dans toutes les communes disposant d un plan local d urbanisme ou d un document en tenant lieu (ex : POS), sauf si leurs conseils municipaux prennent une délibération s opposant expressément à son application sur le territoire concerné. 11

12 12 Elle s applique également de plein droit dans les communautés urbaines. Dans les autres communes ainsi que dans les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents en matière de PLU, la TA s applique uniquement si une délibération a été prise en ce sens. Ces délibérations doivent intervenir au plus tard le 30 novembre pour être applicables l année suivante. ATTENTION! Une délibération instituant la TA (en la sectorisant ou non) est valable 3 ans. En revanche, une délibération concernant son taux est applicable pour une année, mais elle est reconduite tacitement tous les ans jusqu à ce qu intervienne une décision modificative. Il est à noter que les conseils généraux peuvent également instituer une TA départementale (qui a vocation à remplacer la TDCAUE et la TDENS). Champ d application et exonération Comme cela était déjà le cas pour la TLE, la TA s applique à toute opération d aménagement et toute opération de construction, de reconstruction et d agrandissement de bâtiments, installations ou aménagements soumise à un régime d autorisation au titre du code de l urbanisme (permis d aménagement, permis de construire et déclaration préalable), sauf exonérations. Piscines FOCUS En matière de piscines, la taxation du bassin s effectue toujours au titre des aménagements spéciaux auxquels s applique la valeur de 200 par m 2. En revanche, les abords de la piscine peuvent créer de la surface taxable s ils sont clos et couverts par un abri d une hauteur supérieure à 1,80 m. Il existe deux types d exonérations : celles qui s appliquent de plein droit (ex : constructions destinées a être affectées à un service public ou d utilité publique ; constructions de locaux d habitation et d hébergement bénéficiant d un prêt locatif aidé d intégration ; surfaces d exploitation des bâtiments agricoles ; reconstruction à l identique d un bâtiment détruit depuis moins de 10 ans) ; celles qui ne s appliquent que sur décision de la collectivité compétente et notamment : - une exonération jusqu à 50 % des constructions à usage de résidence principale qui ne bénéficient pas de plein droit de l abattement de 50 % (à savoir, les surfaces supérieures à 100 m²) si elles sont financées à l aide du prêt à taux zéro ; - une exonération totale ou partielle pour les constructions industrielles ou les commerces de détail. ATTENTION! Les constructions édifiées dans le périmètre d un PUP ou d une ZAC ne sont pas soumises à la TA. Base et taux d imposition A la différence de la TLE où des valeurs étaient déterminées pour 9 catégories différentes d immeubles, la base d imposition applicable à la TA est déterminée en fonction d une valeur au m 2 fixée forfaitairement et actualisée annuellement. Pour 2012, cette valeur est fixée à 693 ; en Ile-de-France, elle est portée à 785 (arrêté du 22 décembre 2011, NOR : DEVL A). Cette valeur est appliquée à la surface de construction simplifiée (qui remplace l ancienne SHON) déterminée pour la construction concernée, sachant que le législateur a prévu un abattement de 50 % dans certains cas (ex : locaux d habitation principale pour les 100 premiers m 2 ; locaux d habitation bénéficiant du taux réduit de TVA ; aires de stationnement couvertes faisant l objet d une exploitation commerciale). Ainsi, calculer l assiette de la taxe d aménagement suppose de multiplier la surface de construction par cette valeur fixée forfaitairement. Il convient de préciser que cette surface de construction est égale à la somme des surfaces de plancher closes et couvertes d une hauteur supérieure à 1,80 m. Cette surface est calculée à partir du nu intérieur des façades (c est-à-dire sans prendre en compte l épaisseur des murs) et hors vides et trémies. Certains aménagements ou installations se sont vus attribuer des valeurs forfaitaires. Le tableau qui suit les retrace :

13 Installation/aménagement Emplacements de tentes, caravanes ou résidences mobiles de loisir Emplacements d habitations légères de loisir par emplacement par emplacement Piscines 200 par m² Eoliennes d une hauteur supérieure à 12 m Panneaux photovoltaïques au sol Aire de stationnement non comprise dans la surface fiscale par éolienne 10 par m² par emplacement (jusqu à sur délibération) Quant au taux d imposition, et c est sur ce point que le dispositif de la TA est le plus novateur, il peut varier de 1 à 5 % sur décision de l assemblée délibérante compétente. Parkings FOCUS Valeur forfaitaire S agissant du cas des parkings, leur taxation va dépendre du type d ouvrage réalisé. Ainsi, s il s agit de places de stationnement dans un espace clos et couvert, elles seront taxées sur la base de la surface de cet espace calculé à partir du nu intérieur des murs pourvu que cet espace ait une hauteur supérieure à 1,80 m (cf. article L du code de l urbanisme). Si ces places de stationnement ne sont pas comprises dans un espace clos et couvert, elles seront taxées en fonction du nombre de places créées (cf. 6 de l article L du code de l urbanisme). Enfin, si ces places sont créées dans le cadre de l édification d un parc de stationnement couvert devant faire l objet d une exploitation commerciale, elles seront taxées en fonction de la superficie du parc de stationnement, étant entendu que ce cas particulier bénéficie d un abattement de 50 % sur la base d imposition applicable (cf. article 3 de l article L du code de l urbanisme). Deux éléments majeurs doivent être néanmoins relevés : d une part, la collectivité concernée peut désormais différencier le taux applicable en définissant des secteurs sur son territoire et en prévoyant un taux de TA particulier par secteur, d autre part, dans certains de ces secteurs, la collectivité peut prévoir un taux d imposition pouvant aller jusqu à 20 %! Toutefois, la collectivité doit alors motiver sa délibération par «la réalisation de travaux substantiels de voirie ou de réseaux ou la création d équipements publics généraux [ ] rendue nécessaire en raison de l importance des constructions nouvelles édifiées dans ces secteurs» (cf. article L du code de l urbanisme). A noter que dans ces secteurs particuliers, le versement pour dépassement du plafond légal de densité, la PNRAS ou encore la PVR ne peuvent plus être perçus. b) Le versement pour sous-densité La réforme de la fiscalité de l urbanisme poursuit entre autres un objectif d optimisation de l utilisation de l espace en même temps que de lutte contre l étalement urbain. Le versement pour sous-densité est la nouvelle arme proposée aux communes pour atteindre cet objectif. En 1975, le législateur créait le plafond légal de densité et surtout le versement pour dépassement de ce plafond, c est-à-dire une somme que devait payer un aménageur ou un constructeur lorsque les constructions qu il édifiait consommaient un nombre de m² dépassant ce qui était autorisé. En d autres termes, il s agissait d obliger le constructeur à racheter fictivement à la collectivité le terrain qui lui aurait été nécessaire pour ne pas dépasser ce plafond légal de densité. Certes, le mécanisme a été plusieurs fois remanié et il est actuellement sur le point de disparaître, mais surtout l idée de développement durable a fait son chemin dans l esprit du législateur Le versement pour sous-densité ou VSD a été créé en même temps que la taxe d aménagement pour offrir aux communes un dispositif qui leur permet désormais de taxer en quelque sorte la sous-utilisation du potentiel foncier de leur territoire. Toutefois, étant donné les objectifs de cette nouvelle taxe, celle-ci ne peut bien évidemment concerner que les parties déjà urbanisées 13

14 14 du territoire communal ou ayant vocation à l être, ce qui suppose une définition préalable de ces parties de territoire. Le seuil minimal de densité La possibilité d obtenir le paiement de ce VSD suppose au préalable l institution d un seuil minimal de densité (SMD). Seules les communes dotées d un plan local d urbanisme (PLU) ou d un document en tenant lieu (ex : POS) peuvent y procéder. Lorsqu un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) est compétent en matière de PLU, c est bien évidemment à lui que revient la possibilité de le faire. Le SMD ne peut être institué que dans les zones U et AU des PLU ou dans les zones U et NA des POS. Il s agit bien d un «seuil» au regard d une densité donnée, telle qu elle apparaît dans le règlement du zonage concerné, le plus souvent par référence au coefficient d occupation du sol (COS). Toutefois, en l absence de COS, la collectivité peut se référer aux règles de volume, d emprise au sol, etc. Le seuil connaît un minimum et un maximum : en effet, le SMD ne peut être inférieur à la moitié ni supérieur aux trois-quarts de cette densité maximale autorisée telle qu elle résulte du document local d urbanisme. FOCUS Un exemple de SMD Dans le secteur Ua d une commune, le règlement du POS prévoit une densité de 1. Dans ce cas, le conseil municipal peut voter un SMD de 0,6 puisque la limite inférieure de ce dernier est de 0,5 et la limite supérieure est de 0,75. La délibération qui fixe le SMD a une durée minimale de validité de 3 ans. Toutefois, lorsqu il s agit de favoriser l investissement locatif, l accession à la propriété ou le développement de l offre foncière, une délibération modifiant ce SMD peut être prise sans condition de délai, à charge pour l assemblée délibérante de motiver sa décision. En tout état de cause, l instauration d un ou de plusieurs secteurs où s applique un SMD donné a obligatoirement pour corollaire la disparition du versement pour dépassement du plafond légal de densité sur la totalité du territoire communal (ou intercommunal). FOCUS Exemple de calcul de VSD Pour un projet de construction d une maison de 300 m² de surface sur un terrain de m 2 : - la valeur déclarée du terrain est de ; - la densité maximale a été fixée par le PLU à 0,41 ; - la collectivité compétente a fixé le SMD sur le secteur correspondant à 0,3, soit une surface de 450 m² minimum. Il convient dès lors de procéder aux calculs suivants : - pour ce qui concerne la valeur du terrain prise en compte : /2 = pour ce qui concerne le versement pour sous-densité : x ( /450) = Le montant dû par le constructeur au titre du VSD sera donc de , sachant qu il aurait été impossible de lui réclamer plus de au regard de la valeur de son terrain. Modalités de calcul A partir du moment où un SMD a été institué sur tel secteur du territoire, tout projet d aménagement ou de construction dans ce secteur nécessite de vérifier si le SMD est respecté ou non. Si la surface de la construction projetée n atteint pas le seuil minimal institué, le constructeur risquera de devoir payer une somme au titre du VSD, sachant toutefois que le législateur a imposé un plafond. Dans son 3 ème alinéa, l article L du code de l urbanisme dispose en effet que «le versement pour sous-densité ne peut en tout état de cause être supérieur à 25 % de la valeur du terrain». La mise en œuvre du dispositif repose donc sur un régime déclaratif puisqu elle nécessite de connaître la valeur en euros du terrain d assiette du projet de construction, valeur qu il revient normalement au porteur

15 du projet de déclarer (cf. article L du code de l urbanisme). ATTENTION En application de l article L du code de l urbanisme, le VSD ne peut concerner que l édification de constructions nouvelles. Autrement dit, les travaux d extension de constructions existantes ne peuvent pas donner lieu au versement d une participation à ce titre. Le législateur a prévu que ne doit être pris en considération, pour le calcul du versement, que la moitié de la valeur déclarée du terrain d assiette de l opération projetée. Les exonérations Le VSD connaît le même régime d exonérations que la taxe d aménagement. Ainsi, sont exonérées de plein droit notamment les constructions destinées à être affectées à un service public ou d utilité publique, les constructions de locaux d habitation et d hébergement bénéficiant d un prêt locatif aidé d intégration, les surfaces d exploitation des bâtiments agricoles ou encore les reconstructions à l identique de bâtiments détruits depuis moins de 10 ans. Il y a par ailleurs les exonérations qui s appliquent sur décision de la collectivité et notamment : une exonération jusqu à 50 % des constructions à usage de résidence principale qui ne bénéficient pas de plein droit de l abattement de 50 % (à savoir, les surfaces supérieures à 100 m²) si elles sont financées à l aide du prêt à taux zéro ; une exonération totale ou partielle pour les constructions industrielles ou les commerces de détail. Comme en matière de taxe d aménagement, les constructions édifiées dans le périmètre d un PUP ou d une ZAC ne sont pas soumises au VSD. c) La redevance d archéologie préventive Cette redevance, qui permet de financer notamment l Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), voit son régime fixé aux articles L à L du code du patrimoine. Elle est due par toute personne publique ou privée qui projette d exécuter des travaux affectant le sous-sol et qui, soit sont soumis à autorisation ou déclaration préalable, soit donnent lieu à une étude d impact, soit encore correspondent à d autres travaux d affouillement soumis à une déclaration administrative préalable. Il faut relever cependant que certains seuils doivent être atteints pour que les projets soient assujettis à la redevance : s agissant de projets soumis à autorisation ou à déclaration au titre du code de l urbanisme, le seuil à prendre en compte est de m 2 de SHON construite ; en revanche, pour les autres projets (ex : installations classées pour la protection de l environnement telles que carrières ou grands linéaires), le seuil est porté à m 2, mais en fonction cette fois de la superficie du terrain d assiette et non d une quelconque SHON. Pour cette taxe également, il existe un certain nombre d exemptions. Ainsi, l article L du code du patrimoine dispose que sont exonérés les travaux relatifs aux logements à usage locatif construits ou améliorés avec le concours financier de l État (au prorata de la SHON effectivement destinée à cet usage), les constructions de logements réalisées par une personne physique pour elle-même ainsi que les affouillements rendus nécessaires pour la réalisation de travaux agricoles, forestiers ou pour la prévention des risques naturels. Les modalités de calcul de la redevance varient selon la nature du projet : pour des projets soumis à autorisation ou à déclaration au titre du code de l urbanisme, une assiette est déterminée en multipliant la SHON par une valeur au m² (qui varie selon la catégorie d immeuble dont relève l opération, catégorie déterminée par référence aux règles applicables à la TLE), cette assiette étant ensuite multipliée par un taux uniforme de 0,3% ; pour les autres types de projets (ex : installations classées), l unité foncière correspondant au terrain d assiette du projet est multipliée par 0,38 /m² (valeur 2008). ATTENTION Le taux multiplicateur est réévalué par arrêté chaque année puisqu il est indexé sur le coût de la construction. 15

16 16 Sous réserve de certaines déductions (frais de gestion notamment), le produit de la taxe est reversé par le Trésor public soit à l INRAP, soit aux collectivités territoriales qui ont décidé de réaliser elles-mêmes les diagnostics prescrits sur leur territoire pendant au moins 3 ans. Par ailleurs, une partie du produit de la redevance (partie qui est fixée annuellement par arrêté interministériel et qui ne peut être inférieure à 30 %) est affectée au Fonds national pour l archéologie préventive (FNAP). Ce Fonds a été créé pour financer les subventions accordées par l État aux aménageurs soumis à prescription de fouilles et les prises en charge du coût des fouilles prévues dans le cas de constructions de logements locatifs aidés ou de logements réalisés par une personne physique pour ellemême (y compris dans le cadre d un lotissement ou d une ZAC). 2) Les participations «sectorielles» Par «participations sectorielles», il faut entendre les sommes qui sont dues par ceux qui construisent dans des secteurs prédéterminés dans lesquels la collectivité a précisé les équipements publics qui seront financés par les titulaires d autorisations de construire et selon quelles modalités. Il s agit ici de participations et non plus de taxes stricto sensu, notamment dans la mesure où les sommes perçues doivent être affectées au financement d équipements précisément définis. La définition de ces secteurs et les modalités de financement des équipements publics peuvent être soit imposées, soit négociées. Dans la mesure cependant où les participations sectorielles imposées qui prenaient la forme de programmes d aménagement d ensemble (ou PAE) ont été abrogées, il ne reste désormais qu une participation sectorielle négociée : le projet urbain partenarial (ou PUP). FOCUS PAE voté avant le 1 er janvier 2012 Si plus aucun PAE ne peut être institué depuis le 1 er janvier 2012, en revanche tout PAE voté avant cette date doit pouvoir continuer à produire ses effets, y compris après le 1 er janvier 2012 et donc générer le versement des contributions financières correspondantes lors de la délivrance des autorisations d urbanisme. a) Une participation sectorielle négociée et conventionnelle : le PUP Le projet urbain partenarial ou PUP est né de l adoption de la loi n du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l exclusion, et plus particulièrement de son article 43. L article L du code de l urbanisme dispose que «dans les zones urbaines et les zones à urbaniser délimitées par les plans locaux d urbanisme ou les documents d urbanisme en tenant lieu, lorsqu une ou plusieurs opérations d aménagement ou de construction nécessitent la réalisation d équipements autres que les équipements propres mentionnés à l article L , le ou les propriétaires des terrains, le ou les aménageurs et le ou les constructeurs peuvent conclure avec la commune ou l établissement public compétent en matière de plan local d urbanisme ou le représentant de l État, dans le cadre des opérations d intérêt national mentionnées à l article L , une convention de projet urbain partenarial prévoyant la prise en charge financière de tout ou partie de ces équipements». Il s agit donc d une participation d urbanisme nouvelle qui peut recevoir le qualificatif de «négociée» puisqu elle prend une forme contractuelle, ce qui est très novateur dans le domaine de l urbanisme où la négociation de la règle est généralement exclue. Le PUP n est donc pas une procédure opérationnelle d aménagement mais seulement une modalité de financement d équipements, y compris notamment des réseaux. Elaboration et adoption du PUP Un projet urbain partenarial ne peut s envisager que sur le territoire de collectivités couvertes par un PLU ou un document d urbanisme en tenant lieu (ex : POS ou plan de sauvegarde et de mise en valeur). En effet, le texte indique que le projet ne peut concerner que des zones urbaines et/ou des zones à urbaniser, ce qui implique nécessairement un document local définissant de telles zones. Les autres communes, y compris celles dont le territoire est couvert par une carte communale, ne peuvent se doter de cet outil. Le PUP n est envisageable que si une ou des opérations d aménagement ou de construction sont prévues sur des parcelles incluses dans ces zones. Même si l article L du code de l urbanisme évoque la possibilité

17 d une seule opération, il semblerait logique qu il s agisse d une véritable opération d aménagement et donc de plusieurs constructions. Cela étant, ce point de vue développé par la doctrine ne s appuie que sur la jurisprudence du juge administratif à propos des PAE et non des PUP proprement dits. C est donc un point qui méritera d être vérifié au vu des décisions qui interviendront dans le futur à ce propos. FOCUS PUP et permis de construire La notion d opérations d aménagement ou de construction n implique pas nécessairement le dépôt de demandes d autorisation de construire à ce stade. Cela paraît logique dans la mesure où, au stade de la délivrance de l autorisation, la convention de PUP doit apparaître dans le dossier. Il s agit donc bien seulement de projets d opérations à venir pouvant déclencher des pourparlers avec la collectivité responsable. La ou les opérations d aménagement et/ou de construction doivent générer un besoin en équipements publics. Tout type d équipement est envisageable, le texte précisant seulement que les équipements à prendre en considération ne doivent pas être ceux habituellement intégrés dans la catégorie des équipements propres (ceux-ci sont étudiés au chapitre 2, I, B). Généralement, c est le porteur de l opération d aménagement ou de construction qui est à l initiative du projet et qui va se rapprocher de la collectivité compétente pour obtenir de cette dernière la négociation d un contrat. Ceci étant, rien n interdirait a priori qu une commune soit à l initiative de la démarche. La collectivité responsable est soit la commune, soit un EPCI «compétent en matière de plan local d urbanisme» et non, comme c est le cas habituellement, l EPCI ayant compétence pour la réalisation des équipements que la participation a vocation à financer. En présence des propositions formulées par l aménageur ou le constructeur, la collectivité indique, par le biais d une délibération de son assemblée délibérante, si elle agrée ou non le projet de convention. ATTENTION Si la délibération du conseil municipal acceptant un projet de PUP va évidemment mandater le maire pour qu il signe la convention, en revanche, ledit conseil ne peut donner de délégation au maire en ce domaine. L article L du CGCT, dans son 19 ème point, ne prévoit en effet de possibilité de déléguer au maire que la signature des conventions précisant les conditions dans lesquelles un constructeur participe au coût d équipement d une zone d aménagement concerté et la signature des conventions relatives au versement anticipé de la participation pour voirie et réseaux (PVR). Le conseil municipal ou l organe délibérant de l établissement public de coopération intercommunale compétent autorise le maire ou le président de l établissement public à signer la convention prévue par l article L du code de l urbanisme. Cette convention, accompagnée du document graphique faisant apparaître le ou les périmètres concernés, est tenue à la disposition du public en mairie ou au siège de l établissement public compétent et, dans ce cas, dans les mairies des communes membres concernées. La mention de la signature de la convention ainsi que du lieu où le document peut être consulté est affichée pendant un mois dans les mêmes lieux. Une même mention en est en outre publiée : au recueil des actes administratifs mentionné à l article R du code général des collectivités territoriales, lorsqu il s agit d une délibération du conseil municipal d une commune de habitants et plus ; au recueil des actes administratifs mentionné à l article R du code général des collectivités territoriales, s il existe, lorsqu il s agit d une délibération de l organe délibérant d un établissement public de coopération intercommunale comportant au moins une commune de habitants et plus. La mise hors champ de la part communale ou intercommunale de la taxe d aménagement, prévue aux articles L et suivants du code de l urbanisme, dans le ou les périmètres définis par la convention prend effet dès l exécution des formalités susvisées, la date à 17

18 18 prendre en compte pour l affichage étant celle du premier jour où celui-ci est effectué. Contenu du PUP L article L du code de l urbanisme indique que la convention prévoit «la prise en charge financière de tout ou partie de ces équipements [publics]». Son dernier alinéa précise par ailleurs que «la convention fixe les délais de paiement» et que «la participation peut être acquittée sous forme de contribution financière ou d apports de terrains bâtis ou non bâtis». Au regard de ces précisions, la présence de plusieurs éléments dans la convention est incontournable. Il faut tout d abord fixer un périmètre. En toute logique, celui-ci doit correspondre aux parcelles comprises dans la zone et devant servir de terrains d assiette à la ou aux opérations d aménagement ou de construction justifiant la mise en œuvre d un PUP. CONSEIL PRATIQUE Le périmètre arrêté par les parties doit être précis et ne pas laisser de place au doute quant au parcellaire concerné et cela, de façon à limiter le plus possible le risque contentieux. Il faut ensuite que soient mentionnés les équipements à financer, dont la réalisation est nécessitée par l arrivée des futurs habitants dans le périmètre sus-évoqué, ainsi que leur coût. Tous équipements sont possibles pourvu qu ils puissent être regardés comme publics. Le fait qu ils soient situés dans le périmètre du PUP ou à l extérieur n est pas une condition nécessaire à leur prise en compte. Quel que soit leur emplacement sur le territoire communal, il suffit qu ils soient nécessaires à la satisfaction des populations concernées par le périmètre du PUP qui doit être aménagé et/ou construit pour pouvoir figurer dans la liste des équipements pris en compte. Le montant des participations dues et la forme que prendront ces participations, les délais de paiement ainsi qu éventuellement les clefs de répartition entre les signataires doivent évidemment apparaître dans la convention. CONSEIL PRATIQUE Il peut être utile de prévoir une indexation du coût des équipements intégrés dans le projet, particulièrement si le délai de réalisation prévu est de plusieurs années. Ici, plusieurs précisions doivent être formulées. Tout d abord, si le ou les équipements compris dans le PUP ont une capacité qui dépasse les seuls besoins des futurs habitants de la zone couverte par le projet, il convient de ne faire financer par le ou les signataires de la convention que la part qui le ou les concerne effectivement. Il est donc possible de surdimensionner un équipement pourvu que seule la fraction correspondante à la desserte de la zone couverte par le PUP soit prise en charge par ceux qui l aménagent et/ou y construisent. Les règles de calcul sont alors identiques à celles qui étaient pratiquées sous l empire des PAE. Ainsi, s agissant des PAE et pour ce qui avait trait plus particulièrement à la répartition de la prise en charge des coûts correspondants devant apparaître dans les délibérations qui y étaient relatives, deux points étaient mis en exergue. Certes la commune était libre de fixer la part de financement du ou des équipements publics figurant dans le PAE, en ce sens qu elle déterminait le pourcentage qui allait finalement reposer sur les aménageurs et/ou constructeurs intervenant dans le secteur considéré. Autrement dit, la commune pouvait mettre à la charge des constructeurs tout ou partie des dépenses d équipement. De ce point de vue, la limite qui s imposait à elle tenait à ce que les participations demandées aux constructeurs ne devaient pas atteindre un montant dépassant les coûts réellement engagés par la commune pour permettre la réalisation desdits équipements. Il n en restait pas moins que certains équipements intégrés dans les PAE pouvaient avoir une utilité dépassant le strict périmètre du programme. Or, c était une situation que le code de l urbanisme prenait en considération puisque l ancien article L disposait que «lorsque la capacité des équipements programmés

19 excède ces besoins, seule la fraction du coût proportionnelle à ces besoins peut être mise à la charge des constructeurs». En d autres termes, il n était pas interdit d intégrer dans un PAE un équipement qui ne servait pas uniquement aux futurs habitants de la zone couverte par le programme, sous les deux réserves suivantes : d une part, la nécessité de l équipement provenait effectivement de l arrivée de futurs habitants dans la zone puisque les équipements intégrant un PAE devaient être réalisés pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers de la construction ; d autre part, seule la part de l équipement effectivement dédiée aux habitants de la zone couverte par le PAE pouvait être mise à la charge des personnes édifiant des constructions dans ladite zone. Cette dernière règle s applique pleinement dans le cadre des PUP. FOCUS Exemple de calcul de participation Une commune négocie un PUP sur un secteur devant accueillir habitants et prévoit de créer une station d épuration qui va desservir ce secteur mais qui sera surdimensionnée pour permettre de desservir un total de habitants. La commune peut demander une participation au financement des équipements publics intégrés dans le PUP à hauteur de 50 %. Dans ce cas, les aménageurs et/ou constructeurs dans le périmètre paieront ensemble 1/10 ème du coût de la station d épuration puisque seul 1/5 ème de l équipement est imputable aux futurs habitants et/ou usagers du secteur et que seule la moitié du coût de ce 1/5 ème a été effectivement mise à leur charge. Il faut noter que la collectivité doit fonder son calcul sur le coût réel de l équipement et non sur un calcul théorique de ce qu aurait coûté un équipement spécifiquement adapté aux besoins des futurs habitants et/ou usagers du secteur. Ensuite, concernant les délais de paiement, c est là encore à la convention de les déterminer, sachant qu à la différence du PAE, le versement de la participation au titre d un PUP n est pas conditionné par la délivrance d une autorisation d occupation du sol. Dès lors, un versement anticipé (par rapport à la délivrance desdites autorisations) est tout à fait envisageable puisque la loi ne le prohibe pas. Autrement dit, le PUP autorise le préfinancement des équipements. FOCUS Comme cela a été confirmé au niveau réglementaire, la date qu il faut prendre en considération pour calculer le délai d exclusion de la taxe d aménagement n est pas celle de la signature de la convention mais plutôt celle de l affichage en mairie ou au siège de l EPCI concerné de la mention de ladite signature. Enfin, s agissant de la forme que peuvent prendre les participations, le dernier alinéa de l article L évoque une contribution financière ou un apport de terrains bâtis ou non bâtis. La participation sous forme de travaux n y figure pas. En effet le législateur a pris en considération le risque de requalification d une exécution de travaux en marché public au profit d un pouvoir adjudicateur, avec toutes les conséquences que cela peut entraîner. Il faut relever néanmoins que cette problématique pourrait à terme exister également vis-à-vis d un versement de la participation par le biais d un apport de terrain bâti puisque, là encore, une telle opération pourrait être regardée commune une espèce de marché public qui n aurait pas dit son nom... CONSEIL PRATIQUE Le risque de requalification en marché public d un apport en terrain bâti sera grandement limité si le terrain bâti cédé à la commune en vue de constituer la participation au financement des équipements publics nécessaires l a été avant que la convention n ait été signée entre les parties. 19

20 20 Quoi qu il en soit, lorsque la participation est réglée sous forme de terrains, peu importe que ceux-ci soient ou non situés dans la zone couverte par le PUP puisque la loi n évoque pas une telle obligation. En cas de pluralité d intervenants à l aménagement (et/ou à l édification de constructions) de la zone couverte par le PUP, des clefs de répartition devront être élaborées dans la convention entre les parties signataires. Sur ce point et même si les textes applicables n apportent aucune précision, il serait logique que la ou les clefs de répartition retenues aient un lien avec l importance des aménagements et/ou constructions de chaque signataire. Effets du PUP Outre que le projet urbain partenarial permet de financer des équipements publics dans le cadre d une négociation avec les aménageurs et constructeurs intéressés, il génère une exclusion de l application de la taxe d aménagement dans la zone couverte. Mais cette exclusion voit sa période d application forcément prévue dans la convention. Ainsi, le contrat doit indiquer la durée d exonération, qui ne peut excéder 10 ans. Le signataire d un PUP peut être assujetti par ailleurs à toutes les taxes d urbanisme (autres que la TA) si elles sont applicables ainsi qu aux participations prévues par le code de l urbanisme. Toutefois, s agissant de ces dernières, elles ne peuvent être réclamées que si elles ont vocation à financer des équipements qui ne sont pas compris dans le PUP. Si les équipements prévus venaient à ne pas être réalisés, les dispositions du code de l urbanisme relatives au remboursement des sommes indûment reçues (voir le chapitre 3, V) sont évidemment applicables. Cela étant, la convention peut d ores et déjà prévoir que si les équipements énumérés dans le contrat n ont pas été réalisés dans les délais, les sommes représentatives du coût des travaux correspondants seront restituées au cocontractant, voire éventuellement un régime d indemnisation plus spécifique. 3) Les participations ponctuelles Par participations ponctuelles, il faut entendre toutes les sommes qui peuvent être exigées, notamment pour le financement de réseaux, en dehors de toute programmation spécifique, contractuelle ou non. Il n en reste plus que deux à ce jour, dont l une a vocation à disparaître dans les années à venir. Même si elles ont en commun d être limitativement prévues par le code de l urbanisme, chacune répond à un régime juridique distinct. a) La participation pour voiries et réseaux (PVR) Pour répondre à la problématique du financement de certains équipements publics dans les communes rurales où les outils de participations «sectorielles» peuvent s avérer inadaptés, le législateur a introduit dans le code de l urbanisme un outil permettant de faire participer les propriétaires à l aménagement des voies et des réseaux qui les accompagnent. Du moins faut-il que la commune ait envisagé au préalable les équipements nécessaires et la manière dont les propriétaires qui en bénéficient participeront à leur financement. Tel était l objet de la participation pour voiries nouvelles et réseaux ou PVNR créée par la loi n du 12 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (dite loi SRU). Cependant, des difficultés importantes sont apparues dans la mise en œuvre de l outil, notamment dans la mesure où les communes ne pouvaient l utiliser qu en cas de création de voies nouvelles. La seule mise en place de réseaux d assainissement, d eau et ou d électricité ne permettait pas de faire appel à cet outil de financement dès lors que les travaux ne s accompagnaient pas d une création de voirie. C est pourquoi le législateur est intervenu pour réformer le texte initial en adoptant la loi n du 2 juillet 2003 relative à l urbanisme et à l habitat (dite loi UH) plus particulièrement son article 49 qui modifie l article L du code de l urbanisme en transformant cette PVNR en participation pour voiries et réseaux ou PVR.

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