L évolution des taxes indirectes

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1 caadia tax joural / revue fiscale caadiee (2013) 61 (supp.), 5-18 L évolutio des taxes idirectes Jea-Hugues Chabot et Mary Ae McMaho* Précis Les taxes idirectes ot toujours eu ue positio difficile das le cœur des Caadies. Das certais cas, elles existet depuis avat la créatio du pays, alors que la mal-aimée taxe sur les produits et services et sa cousie, la taxe de vete harmoisée sot parmi les développemets les plus relativemet récets. Aimées ou détestées, elles fot partie du portfolio fiscal caadie et e sot pas prêtes à être remplacées compte teu que l augmetatio de la dépedace de ces taxes est reflétée par les mêmes tedaces costatées das le mode etier. Cet article dresse u portrait de l histoire des taxes idirectes au Caada et ailleurs, et essaie de voir commet ces taxes deviedrot u prix à payer pou les écoomies modiales pour les aées à veir. Mots clés : Taxes idirectes taxes à la cosommatio taxe sur les produits et services taxe de vete harmoisée taxe sur la valeur ajoutée Sommaire Itroductio 5 Survol historique de l expériece caadiee 7 La taxe caadiee sur les produits et services 11 La taxe de vete harmoisée 14 La situatio das d autres juridictios 15 Itroductio Au cours des 25 derières aées, des pays du mode etier ot ivesti massivemet das les mesures de relace budgétaire. Ces dépeses ot grademet cotribué à adoucir la récessio modiale, mais, cojuguées à la chute des recettes fiscales, elles ot égalemet etraîé des déficits historiques das plusieurs pays. Les gouveremets doivet maiteat équilibrer leur budget : l élargissemet de l assiette fiscale, des hausses d impôts et de taxes et u reforcemet de l applicatio des lois fiscales semblet iévitables. Mais quels * Jea-Hugues Chabot est de Erst & Youg S.R.L., S.E.N.C.R.L., Motréal (courriel : jeahugues.chabot@ca.ey.com). Mary Ae McMaho est de Couzi Taylor, S.R.L., S.E.N.C.R.L., alliée à Erst & Youg S.R.L., S.E.N.C.R.L., Ottawa (courriel : maryae.mcmaho@ca.ey.com). 5

2 6 caadia tax joural / revue fiscale caadiee (2013) 61 (supp.) impôts ou taxes serot das la mire? Il semble de plus e plus que les taxes idirectes à la cosommatio, comme la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), la taxe sur les produits et services (TPS) et les taxes d accise, jouerot u rôle majeur. Il est itéressat de oter que malgré cette théorie, jusqu à récemmet, la tedace a été à l opposé. E 2007, das ue sythèse, l Orgaisatio de coopératio et de développemet écoomiques (OCDE) a motré que la part des recettes fiscales proveat des taxes à la cosommatio s est trouvée rameée de plus de 38 pour cet e 1965 à mois de 32 pour cet e Il s agit d u déplacemet de la charge fiscale plutôt que d ue réductio de celle-ci, la dimiutio de la part des recettes fiscales géérées par les taxes à la cosommatio ayat été compesée par ue augmetatio de la part des impôts sur le reveu découlat particulièremet d u fort accroissemet de la part des cotisatios de sécurité sociale. Toutefois, au cours de la même période, la part des TVA/taxes de vete, exprimée e pourcetage des taxes modiales imposées aux etreprises, est passée d u peu plus de 25 pour cet à près de 40 pour cet. Nous avos égalemet observé u chagemet das la ature des taxes idirectes. Auparavat, les recettes des taxes à la cosommatio proveaiet pricipalemet de taxes sur des produits et services spécifiques, comme les taxes d accise. Or, aujourd hui, la majeure partie des recettes tirées de taxes idirectes provieet des taxes à la cosommatio géérales comme la TVA et la TPS. Depuis 2000, les taxes à la cosommatio géérales représetet à elles seules approximativemet 15 pour cet de l esemble des recettes fiscales das la majorité des pays membres de l OCDE et, das certais pays comme la Hogrie et la Nouvelle-Zélade, les recettes proveat de la TVA/TPS costituet plus de 26 pour cet du total des recettes fiscales 2. Das le cadre de la coférece de haut iveau sur la TVA orgaisée par l OCDE à Lucere, e Suisse, les 9 et 10 septembre 2009, il a été recou ouvertemet que la part des recettes géérées par les taxes à la cosommatio a pris le dessus sur celles proveat des impôts sur le reveu das le cotexte écoomique actuel. Cette coférece réuissait de hauts resposables de la politique fiscale de 25 pays membres de l OCDE, de la Commissio européee et de 5 pays o membres e vue de discuter du rôle des taxes à la cosommatio das le cotexte écoomique modial actuel, de l évolutio de ces taxes de plus e plus importates au cours des prochaies aées et de la faço d e améliorer le foctioemet. Das leur commuiqué fial, les participats ot souligé ce qui suit : «La questio des retrées fiscales est importate à l heure où les pays tetet de rééquilibrer leurs comptes. Les recettes géérées par l impôt sur les sociétés mettrot 1 Orgaisatio de coopératio et de développemet écoomiques, «Impôts sur la cosommatio : Ue solutio d aveir?» Sythèses, Octobre 2007, à la p. 4, graphique 2. 2 Ibid., à la p. 3, graphique 1.

3 l évolutio des taxes idirectes 7 vraisemblablemet beaucoup de temps à se redresser et les pays devrot se tourer vers d autres formes d impôts 3.» Si l évolutio de la structure fiscale s oriete vers u recours accru aux taxes idirectes, d importates décisios e matière de politiques fiscales etrerot e jeu. Les pays devrot peut-être élargir l applicatio de ces taxes ou e augmeter les taux. De plus, ils pourraiet devoir moderiser et simplifier leurs lois, leurs pratiques admiistratives et leurs règles d observatio e matière de TVA/TPS si les taxes à la cosommatio devraiet jouer pareil rôle écoomique fodametal efficacemet. Les cotribuables devrot égalemet teir compte des icideces probables de cette tedace sur chaque étape du cycle de fiscalité observatio, assujetissemet, plaificatio et cotestatio. Cette tedace, qui s est amorcée à la fi du 20 e siècle alors que bo ombre de pays ot istauré la TVA et des taxes similaires, s est amplifiée e raiso de la récessio modiale. Les taxes à la cosommatio sot appelées à la rescousse pour combler les déficits budgétaires records causés par la baisse des recettes géérées par les impôts directs et le coût des mesures de relace budgétaire. De leur côté, les Caadies ot ue relatio de très logue date avec les taxes de vete, comme ous allos vous le démotrer das l aalyse historique qui suit. Survol historique de l expériece caadiee La Costitutio caadiee 4 prévoit le partage des compéteces etre le Parlemet fédéral et les législatures proviciales. Si celles-ci ot qu u pouvoir de taxatio directe das les limites de la provice, le Parlemet fédéral a, quat à lui, le pouvoir de prélever des deiers «par tous modes ou systèmes de taxatio 5». Par coséquet, le gouveremet caadie a toujours eu le pouvoir de percevoir divers types de taxes de vete, otammet la taxe sur les vetes des fabricats, les taxes d accise, la taxe du grossiste ou, comme ous le savos trop bie, la taxe sur la valeur ajoutée. Se fodat sur ce pouvoir, le gouveremet a exploité bo ombre de ces possibilités. Pedat plus de 50 as suivat la formatio du pays, les droits de douae et d accise ot costitué la majeure partie des recettes fédérales. La Loi sur l accise (qui existe toujours aujourd hui, tout comme sa cousie, la Loi de 2001 sur l accise) est e fait ue des plus vieilles lois du Caada. Elle existait déjà sous ue certaie forme avat la Cofédératio. E vertu de cette loi, le gouveremet a imposé des taxes et des droits sur l alcool, la bière et les produits du tabac, qui sot évidemmet toujours e vigueur aujourd hui. 3 Orgaisatio de coopératio et développemet écoomique, «Lucere Coferece - Commuiqué», 10 septembre 2009, à la p. 1 ( pdf ). 4 Loi costitutioelle de 1867, 30 et 31 Vict., c. 3 (R-U). 5 Ibid., à l article 91(3).

4 8 caadia tax joural / revue fiscale caadiee (2013) 61 (supp.) La grade histoire de la taxe de vete a réellemet débuté au fédéral avec l impositio d ue taxe de vete fédérale (TVF) e La taxe «provisoire» de 1 pour cet sur le chiffre d affaires s appliquait à toutes les étapes, sauf à l étape fiale de la vete au détail, et était perçue e partie e vue de pallier l importate dette découlat de la participatio du Caada à la Première Guerre modiale. E 1924, la taxe sur le chiffre d affaires a été remplacée par ue taxe de 6 pour cet sur les vetes des fabricats qui devait demeurer e place sous ue forme ou ue autre pedat plus de 60 as. Il s agissait d ue TVF gééralemet imposée e ue seule étape aux vetes faites par u fabricat de marchadises fabriquées ou produites au Caada ou à la valeur à l acquitté des marchadises importées au Caada. Cette taxe foctioait bie, c est-à-dire qu elle géérait des recettes suffisates, mais elle posait tout de même certais problèmes : La TVF était appliquée e cascade. État doé que les fabricats payaiet la taxe sur les itrats acquis e vue de leur utilisatio das la fabricatio ou la productio d autres produits, mais qu ils e pouvaiet pas recouvrer le motat de cette taxe, la taxe était icorporée à chaque étape successive; Puisque la TVF s appliquait uiquemet aux fabricats (quelque au momet où elle a été fialemet remplacée), elle semblait cibler ijustemet le secteur caadie de la fabricatio et de la productio; Certais problèmes d évaluatio de l assiette à l égard de laquelle la taxe était appliquée faisaiet aussi e sorte que les importatios étaiet favorisées par rapport à la productio itérieure. Par exemple, le prix de vete pour les fabricats caadies compreait les coûts de distributio, comme ceux liés à la publicité, alors que de tels coûts étaiet pas iclus das l assiette fiscale pour les produits importés comparables; Efi, au momet où la TVF a été abolie, l assiette avait été érodée par la mise e œuvre de cetaies d exemptios s appliquat à des marchadises comme les alimets, les livres, les produits de saté, l huile à chauffage et la majeure partie des machies et de l équipemet. Certes, le gouveremet fédéral était cosciet de ces problèmes, mais l abolitio de la TVF était tout simplemet impesable, le pays état déjà deveu dépedat des recettes qu elle géérait. Toutefois, désireux d améliorer l applicatio de la taxe, le gouveremet a etrepris u processus d amélioratio de la taxe de vete qui devait s étedre sur des déceies et faire l objet d études de la part de plusieurs comités et commissios royales 6 : 6 Le résumé suivat s appuie pricipalemet sur Richard Domigue et Jea Soucy, La taxe sur les produits et services : 10 as plus tard, PRB 00-03F (Ottawa : Bibliothèque du parlemet, Directio de la recherché parlemetire, 15 jui 2000), «Historique de la creatio de la TPS».

5 l évolutio des taxes idirectes 9 E 1937, la Commissio royale d equête sur les relatios etre le domiio et les provices a suggéré que la taxe de vete fédérale soit graduellemet élimiée 7 comité sur la taxe de vete. E 1956, u mis sur pied par le gouveremet fédéral a recommadé d importats chagemets à la taxe sur les vetes des fabricats alors e vigueur 8. Plus particulièremet, le comité a recommadé que la taxe soit imposée au grossiste. Cette recommadatio a pas été reteue, des chagemets mieurs ayat plutôt été apportés à la taxe das le cadre des quelques budgets fédéraux suivats. E 1966, la Commissio royale d equête sur la fiscalité (commissio Carter) est allée jusqu à proposer que la meilleure solutio était que les gouveremets fédéral et proviciaux adoptet ue taxe de vete atioale imposée à la vete au détail e foctio d ue assiette commue, taxe qui serait payable par les cosommateurs et admiistrée par les provices 9. Toutefois, la taxe proposée e prévoyait pas de processus de recouvremet de la taxe sur les itrats et aurait doc pas résolu les problèmes d applicatio e cascade ihérets à la TVF alors e vigueur. Au cours des aées 1970, le miistère des Fiaces a etrepris ses propres exercices iteres pour examier les problèmes posés par la taxe alors e vigueur. E 1977, le Groupe d étude sur les taxes à la cosommatio recommadait que la TVF soit appliquée au grossiste 10 et, das le budget fédéral de 1981, le gouveremet a aocé qu il avait effectivemet l itetio d istaurer cette taxe 11. Ce projet a toutefois échoué e raiso d ue oppositio gééralisée. E 1983, le comité Goodma, mis sur pied par le gouveremet fédéral, a coclu au rejet d ue taxe imposée au grossiste et au fait que le gouveremet e disposait que de trois optios : ue taxe atioale sur les vetes au détail, ue taxe fédérale sur les vetes au détail ou ue taxe fédérale sur la valeur ajoutée 12. Das so rapport, le Comité proposait otammet «que le gouveremet soge à istaurer ue taxe fédérale à la valeur ajoutée et que les provices [soiet] ivitées à participer à l admiistratio d ue telle taxe 13». 7 Caada, miistère des Fiaces, Commissio Royale d equête sur les relatios etre le Domiio et les provices (Ottawa : Kig s Priter, 1940). 8 Caada, Report of the Sales Tax Committee (Ottawa : Quee s Priter, javier 1956). 9 Caada, Commissio Royale d equête sur la fiscalité (Ottawa : Quee s Priter, 1966). 10 Caada, Commissio Royale d equête sur la fiscalité (Ottawa : Quee s Priter, 1966). 11 Caada, miistère des Fiaces, le Budget de 1981, 12 ovembre Caada, Report of the Federal Sales Tax Review Committee (Ottawa : miistère des Fiaces, mai 1983). 13 Ibid., à la p. 58.

6 10 caadia tax joural / revue fiscale caadiee (2013) 61 (supp.) E ovembre 1984, le gouveremet fédéral a aocé pour la première fois qu il evisageait la créatio d ue TVA 14. Par la suite, das so budget de 1986, il a déclaré qu il étudiait la possibilité d ue «taxe de trasactio 15», soit ue TVA établie selo ue méthode de soustractio fodée sur les comptes, e vertu de laquelle les etreprises devraiet calculer le motat de taxe payable e multipliat leurs vetes totales par le taux de la taxe et e soustrayat esuite le total de leurs achats multiplié par le même taux. Comme elle était calculée e foctio des iformatios fiacières déjà dispoibles, cette taxe était présetée comme ue mesure permettat de réduire les coûts d observatio. Cepedat, cette idée a été abadoée, et ce, pricipalemet e raiso des complicatios liées à la écessité d harmoiser des taxes ayat différets taux. À ce momet-là, le gouveremet a admis qu il y avait d autres problèmes à régler à l égard du système fiscal caadie, e plus du problème de la TVF. Aisi, plus tard e 1986, il a aocé que les foctioaires du miistère des Fiaces préparaiet ue refote e profodeur du système fiscal caadie 16. Aisi, au milieu des aées 1980, le régime de TVF alors e place était mûr pour d importats chagemets. Diverses tetatives faites pour régler les problèmes liés au cadre législatif existat se sot révélées ifructueuses. O a fii par parler de la «taxe aux décisios», témoigat des efforts des admiistrateurs de ce qui était alors la Directio de l accise du miistère du Reveu atioal, Douaes et Accise, qui avaiet la tâche igrate de sauver u bateau à la dérive. Or, il y avait des limites à ce que ces bos foctioaires pouvaiet faire, et la TVF semblait vouée à ue mort certaie. Qui aurait cru à l époque que Bria Mulroey et le miistre des Fiaces Michael Wilso allaiet deveir les champios de la réforme de la taxe de vete au Caada. Bria Mulroey a etamé so deuxième madat à titre de premier miistre e pleie récessio écoomique. Le gouveremet était aux prises avec ue dette atioale croissate et ue TVF qui avait tout simplemet cessé de foctioer efficacemet. Bie que le taux de la taxe, e boe partie latete, eût augmeté de faço costate pour atteidre 13,5 pour cet, l érosio cotiue de l assiette de la taxe e faisait ue source de reveus de mois e mois fiable. N ayat guère le choix, Bria Mulroey a doc lacé u processus de cosultatio pour étudier les solutios de rechage possibles, lequel devait durer trois as. 14 Caada, miistère des Fiaces, A New Directio for Caada : A Ageda for Ecoomic Reewal (Ottawa : miistère des Fiaces, ovembre 1984). 15 Caada, miistère des Fiaces, le Budget de 1986, Le discours du budget, 26 février 1986, à la p Caada, miistère des Fiaces, Commuiqué , 18 juillet 1986.

7 l évolutio des taxes idirectes 11 E 1987, le gouveremet a publié u livre blac das lequel il aoçait qu il préférerait remplacer les taxes de vete fédérale et proviciales par ue seule TVA «atioale 17». Après avoir sodé cette voie, il a cepedat costaté que l établissemet d ue telle taxe recueillait u faible appui. Fialemet, après l électio de 1988, le gouveremet a aocé qu il créait so propre mécaisme de facturatio et de crédit d ue TVA pour remplacer la TVF. Après avoir aocé l objectif fixé, le gouveremet a etamé le parcours vers la mise e œuvre l istauratio du ouveau régime de taxe. Il est vite deveu évidet que le Caada était sur le poit d istaurer u modèle de TVA tout à fait uique. La taxe caadiee sur les produits et services Dès le départ, o estimait de faço géérale qu il était absolumet écessaire d éviter la multiplicité des taux et exemptios caractérisat la plupart des régimes de TVA europées. E revache, plusieurs décideurs précoisaiet à l époque u système comme celui qui avait été mis e place e Nouvelle-Zélade e Cette taxe avait apparemmet été istaurée sas guère d oppositio : aocée au moye d ue série de messages publicitaires bo efat et jumelée à des réductios de l impôt sur le reveu au momet de so istauratio, elle avait u taux uique et comportait très peu d exemptios. Par cotre, à mesure que le modèle caadie preait forme, il est rapidemet deveu évidet que la TPS caadiee serait plus compliquée. Le premier sujet de discorde cocerait l applicatio proposée de la taxe aux alimets. Bie que les foctioaires du miistère des Fiaces et la plupart des iterveats du milieu des affaires estimaiet que la TPS devait s appliquer aux produits alimetaires, l idée que la ouvelle taxe s applique aux bies de première écessité a soulevé u tollé gééral. Devat l idigatio de la populatio sur ce poit, le gouveremet a aocé que les «produits alimetaires de base» e seraiet pas assujettis à la taxe. Cette aoce a bie évidemmet meé à la sordide et arbitraire règle selo laquelle la taxe s applique à l achat de ciq beiges, mais o à l achat de six. Le matériel et les services médicaux aisi que les loyers résidetiels ot rapidemet été ajoutés à la liste des fouritures exclues. Ayat mal compris au départ les coséqueces égatives du fait d être visés par ue TVA, les orgaismes de biefaisace et les orgaisatios sas but lucratif ot fait pressio pour être exoérés et ot, malheureusemet pour eux, réussi. Le miistre des Fiaces Michael Wilso a alors aocé que les muicipalités, les uiversités, les écoles et les hôpitaux (le «secteur MUEH») auraiet pas à payer u motat de taxe plus élevé das le régime de la ouvelle TPS que das l acie régime de la TVF, ce qui 17 Caada, miistère des Fiaces, Réforme fiscale 1987 : Réforme de la taxe de vete (Ottawa : miistère des Fiaces, 18 jui 1987).

8 12 caadia tax joural / revue fiscale caadiee (2013) 61 (supp.) a pavé la voie à la égociatio de taux de remboursemet de la taxe pour chaque groupe, lesquels taux devaiet permettre aux membres de chaque groupe de demader le remboursemet d ue portio de leur taxe sur les itrats autremet irrécouvrable. E 1989, le gouveremet a publié u documet techique sur la TPS das lequel il faisait part de sa feuille de route pour la réforme à veir 18. Ce documet établissait clairemet les argumets e faveur de la réforme : [traductio] E premier lieu, la TPS réduira les distorsios dues à la taxe fédérale de vete, qui uiset à la cosommatio et à la productio. Elle élimiera l avatage dot jouisset les importatios et supprimera la taxe latete sur les exportatios, améliorat aisi la compétitivité iteratioale des producteurs caadies. Cette compétitivité améliorée permettra aux etreprises caadiees d accroître leurs activités et l emploi. Grâce à la TPS, les prix relatifs de produits et services cocurrets refléterot mieux les coûts écoomiques sous-jacets. Il e découlera des décisios permettat ue meilleure affectatio des ressources, ce qui egedrera ue amélioratio appréciable de la productivité totale et de la productio potetielle. E secod lieu, e prévoyat le remboursemet total de la taxe sur les itrats des etreprises, la TPS dimiuera le coût des bies d équipemet, d où ue augmetatio des ivestissemets, du stock de capital et de la productio potetielle 19. Ecore cité aujourd hui à l occasio par les professioels tetat de faire valoir l itetio sous-tedat la politique fiscale das ue situatio doée, ce documet techique prévoyait égalemet le cadre de la ouvelle taxe. Malgré les cocessios qui ot été faites, l appui de la populatio à la taxe a cotiué de dimiuer et le gouveremet a revoyé so documet techique devat le Comité des fiaces et des affaires écoomiques de la Chambre des commues. Ce comité a recommadé certaies modificatios additioelles à la taxe, dot ue réductio du taux proposé de 9 pour cet à 7 pour cet 20. E javier 1990, le miistre des Fiaces Michael Wilso a déposé devat la Chambre des commues le projet de loi C-62, qui allait doer aissace à la ouvelle taxe. Plutôt que d adopter ue ouvelle loi, pour des raisos qui étaiet pas totalemet claires même à l époque, le gouveremet a icorporé la taxe à la loi qui avait istauré la TVF atérieure à titre de partie IX de la Loi sur la taxe d accise 21. Les règles visat à régir la trasitio d ue taxe à l autre ot été icluses à la partie VIII de la même loi. 18 Caada, miistère des Fiaces, Taxe sur les produits et services Documet techique (Ottawa : miistère des Fiaces, août 1989). 19 Ibid. 20 Caada, House of Commos, Stadig Committee o Fiace ad Ecoomic Affairs, Report o the White Paper o Tax Reform (Stage 1) (Ottawa : Quee s Priter, ovembre 1987). 21 LRC 1985, c. E-15, telle que modifiée.

9 l évolutio des taxes idirectes 13 Le processus d approbatio législative de la ouvelle taxe réservait des embûches plus sérieuses au gouveremet. Le projet de loi a été approuvé par la majorité coservatrice de la Chambre des commues, mais la rumeur de l oppositio du public grodait déjà. Les séateurs libéraux s étaiet juré de faire échouer le projet de loi du gouveremet coservateur visat à istaurer la taxe. Toutefois, ils ot été surpris par la maœuvre costitutioelle qui a suivi. Avec l approbatio du gouvereur gééral et de la reie, le Premier Miistre Bria Mulroey a ivoqué l article 26 de la Loi costitutioelle de 1867 (clause visat à éviter les situatios d impasse) et ommé temporairemet huit séateurs additioels, se dotat aisi d ue majorité istataée à la Chambre haute. L astuce a foctioé. Les tetatives de l oppositio et de certaies provices pour cotester la taxe devat les tribuaux se sot révélées ifructueuses, tout comme la logue et houleuse obstructio systématique des séateurs libéraux à la veille de l adoptio du projet de loi. Aisi, après maites batailles à feu et à sag, la loi visat à istaurer la TPS a reçu la sactio royale le 17 décembre 1990 et est etrée e vigueur le 1 er javier Or, la groge s est maiteue. Plusieurs provices (l Alberta e tête) ot cotesté la costitutioalité de la TPS. Le 25 jui 1992, la Cour suprême du Caada (CSC) a doé gai de cause au gouveremet fédéral 22. Elle a coclu que la TPS e portait atteite à aucue compétece proviciale, puisqu elle visait essetiellemet à percevoir des reveus pour le gouveremet fédéral et que so effet sur les matières relevat de la compétece proviciale était doc accessoire à cet objet. La CSC a égalemet rejeté l argumet selo lequel les etreprises devraiet être idemisées pour les coûts relatifs à la perceptio et à la remise de la taxe. Au fial, le gouveremet Mulroey a très chèremet payé ce que certais pourraiet appeler ses actes de courage fiscal (et l adoptio atérieure de l Accord de libre-échage etre le Caada et les États-Uis). Lors de l électio de 1993, la première suivat l istauratio de la taxe, les coservateurs ot été presque élimiés de la scèe politique fédérale, e remportat que deux sièges au Parlemet. Le gouveremet libéral vaiqueur avait promis das so livre rouge préélectoral qu il substituerait à la TPS abhorrée «u dispositif qui produira[it] des recettes tout aussi élevées, qui sera[it] plus juste à l égard des cosommateurs et des petites etreprises, qui sera[it] mois u casse-tête pour les PME et qui ecouragera[it] les pouvoirs publics fédéraux et proviciaux à coopérer et à harmoiser leurs politiques fiscales 23». Ue fois au pouvoir, ce gouveremet a de ouveau evisagé l istauratio de la taxe sur les trasactios commerciales qui avait été rejetée par le gouveremet précédet. Toutefois, ivoquat des motifs costitutioels, le Comité des fiaces de la Chambre des commues, qui avait 22 Revoi relatif à la taxe sur les produits et services, [1992] 2 RCS Parti libéral du Caada, Créer l occasio : Le pla liberal pour le Caada (Ottawa : Parti liberal du Caada, 1993).

10 14 caadia tax joural / revue fiscale caadiee (2013) 61 (supp.) été chargé d examier les solutios possibles, a décidé que la TPS fédérale devait plutôt être remplacée par ue taxe de vete proviciale-fédérale harmoisée. La taxe de vete harmoisée Le premier pas das cette directio a été fait par la provice de Québec, mais d ue faço qui avait probablemet pas été prévue, i même désirée, par la plupart. E 1991, le gouveremet fédéral et le gouveremet du Québec ot coclu ue etete e vertu de laquelle le Québec deveait resposable de l admiistratio et de la perceptio de la TPS au Québec. Esuite, e 1992, la provice a istauré sa propre taxe sur la valeur ajoutée (la taxe de vete du Québec) et, au fil du temps, a essetiellemet «harmoisé» so régime de taxe de vete proviciale avec plusieurs élémets de la TPS. E 2011, ce processus a progressé avec l aoce de la sigature d u autre protocole d etete etre les miistres des Fiaces fédéral et québécois e vue de l harmoisatio de la taxe de vete. Cette etete prévoyait la mise e place de modificatios additioelles à la taxe de vete du Québec le 1 er javier L uio du Québec et du Caada au chapitre de la TPS a pas toujours été de tout repos. E effet, les différeces, parfois subtiles, parfois majeures, etre les lois et les pratiques admiistratives de la provice et celles du pays ot posé certaies difficultés aux etreprises établies au Québec. Néamois, force est d admettre que la collaboratio des deux paliers costitue certaiemet u pas das la boe directio. Néamois, le premier véritable geste meat à l istauratio d ue taxe de vete atioale a été posé e 1996 lorsque le gouveremet fédéral libéral de l époque a aocé avoir sigé u protocole d etete avec les gouveremets de la Nouvelle-Écosse, du Nouveau-Bruswick et de Terre-Neuve-et-Labrador e vue à d harmoiser la TPS fédérale à la taxe de vete respective de ces provices. Les protocoles ot meé à la égociatio d etetes itégrées de coordiatio fiscale avec chaque provice. Ces etetes prévoyaiet l admiistratio et la perceptio d ue ouvelle taxe sur la valeur ajoutée imposée par le fédéral, mais ayat à la fois des composates fédérale et proviciale. Au moye de l applicatio de formules complexes, chaque provice devait recevoir sa part proportioelle des recettes géérées par la taxe de vete harmoisée (la TVH) et le gouveremet fédéral versait aux provices ue «idemité» uique pour l harmoisatio. Ces etetes coféraiet aussi aux provices ue certaie latitude quat aux remboursemets offerts (remboursemet au poit de vete, remboursemet pour les orgaismes de services publics, remboursemet pour habitatio euve, etc.). La loi istaurat la TVH a reçu la sactio royale le 20 mars 1997 et est etrée e vigueur le 1 er avril Le cadre iitial prévu das les etetes relatives à la TVH e semblait pas iciter suffisammet les autres provices à adopter ue telle taxe. Toutefois, au fil du temps, le gouveremet a relâché so emprise et a coseti à accorder aux provices davatage de flexibilité pour l établissemet de leur propre assiette pour la taxe, aisi que des icitatifs fiaciers supplémetaires pour favoriser l harmoisatio. Par suite de cette décisio, cette derière s est poursuivie, u seul obstacle de taille ayat etravé sa route :

11 l évolutio des taxes idirectes 15 L Otario et la Colombie-Britaique ot harmoisé leur taxe de vete au détail respective à la TPS, avec prise d effet le 1 er juillet Toutefois, chose totalemet surpreate, le gouveremet de la Colombie- Britaique, doat suite aux résultats d u référedum particulièremet étrage sur la TVH, s est retiré du régime de la TVH et a rétabli sa taxe de vete proviciale à compter du 1 er avril À l autre bout du pays, les brises océaiques semblet par cotre avoir éclairci les esprits et le gouveremet de l Île-du-Price-Édouard a adopté la TVH à compter du 1 er avril E 2012, toutes les provices, sauf le Maitoba et la Saskatchewa, ot de fait mis e œuvre ou aocé ue certaie harmoisatio à la TPS fédérale, à l exceptio de la Colombie-Britaique, qui a décidé de reveir à u régime jumelat la TPS fédérale à ue taxe de vete proviciale. La situatio das d autres juridictios E Europe, o observe depuis 2008 ue ette tedace e faveur d ue augmetatio des taxes idirectes, que ce soit la TVA/TPS ou les droits d accise. Cette situatio aura iévitablemet pour effet d accroître la part que représetet les taxes idirectes das le reveu total de plusieurs pays au cours des prochaies aées. Le taux de TVA stadard moye parmi les 27 pays membres de l Uio européee (l «UE») a oscillé autour de 19,5 pour cet pedat plusieurs aées avat d amorcer ue croissace costate après Au début de 2012, le taux de TVA moye das l UE avait dépassé 21 pour cet. Cette tedace semble vouloir se poursuivre e Jusqu à maiteat, cette aée, 4 pays de l UE ot décidé d augmeter leur taux stadard, soit l Italie (de 21 pour cet à 23 pour cet), l Irlade (de 21 pour cet à 23 pour cet), Chypre (de 15 pour cet à 17 pour cet) et la Hogrie (de 25 pour cet à 27 pour cet). Ces récetes hausses fot suite à ue série d augmetatios costates du taux de TVA das l UE au cours des deux ou trois derières aées. Autre sige que cette tedace à la hausse des taux pourrait se poursuivre e Europe, les pays augmetet actuellemet leur taux stadard à des iveaux jamais atteits. Cette tedace est particulièremet marquée e Hogrie. E fixat le ouveau taux de TVA stadard à 27 pour cet, ce pays a frachi la «barre magique» pour le taux 24 British Columbia, Miistry of Fiace, «Actio Pla i Place To Retur B.C. to 12% PST/GST», News Release, 26 août 2011 (www2.ews.gov.bc.ca/ews_releases_ / 2011FIN htm). Il sera itéressat de voir commet le gouveremet de la Colombie-Britaique va trouver les fods écessaires pour rembourser la somme de 1,599 milliard de dollars versée par le gouveremet fédéral par suite de l élimiatio de sa taxe de vete proviciale le 1 er juillet 2012 e faveur de la TPS/TVH. 25 Voir Île-du-Price-Édouard, Departmet of Fiace, Eergy ad Muicipal Affairs, Provicial Budget, Budget Address, 18 avril 2012, aux pp , et Backgrouder o Harmoized Sales Tax, qui l accompagie.

12 16 caadia tax joural / revue fiscale caadiee (2013) 61 (supp.) de TVA maximal das l UE, logtemps cosidéré comme état de 25 pour cet. État doé que bo ombre de pays de l UE, pricipalemet les pays ordiques, imposet déjà u taux de 25 pour cet, il e serait pas surpreat que d autres pays europées suivet l exemple de la Hogrie au cours des prochaies aées, à mois que la cojocture écoomique e s améliore. Le taux de TVA stadard est pas le seul élémet pour lequel o observe ue hausse. Selo ue tedace récete, les pays commecet à augmeter leurs taux réduits de TVA. La Frace, la Grèce, l Italie, la Norvège, la Pologe, le Portugal et la République tchèque ot tous récemmet augmeté leurs taux réduits de TVA ou retiré certais produits et services de la liste des produits et services visés par le taux plus bas. Fait itéressat, cette tedace pourrait avoir pour effet d iciter davatage de pays à imposer u taux de taxe uique. Traditioellemet, les pays europées appliquaiet ue fourchette de taux de TVA et utilisaiet des taux réduits pour les écessités de base comme les derées alimetaires ou pour favoriser les idustries locales comme le tourisme. Ailleurs das le mode, les taux réduits sot mois fréquets et plusieurs pays, comme le Chili, Israël et le Japo, ot u taux de TVA uique. La République tchèque pourrait être le premier pays membre de l UE à adopter u taux uique, état doé qu elle evisage de combier ses deux taux existats e u taux de 17,5 pour cet d ici Même aux États-Uis, le seul pays de l OCDE ayat actuellemet aucue TVA, certais commetateurs de l actualité ot réclamé l istauratio d ue taxe à la cosommatio fédérale géérale pour aider à combler le déficit, décourager les dépeses de cosommatio et stimuler l éparge persoelle. Bie que l istauratio d ue TVA fédérale puisse e pas être evisagée pour le momet, certais États américais étudiet maiteat sérieusemet la possibilité de créer des taxes à la cosommatio géérales pour réduire leurs déficits budgétaires. S il était clair que l admiistratio Obama allait pas discuter de la possibilité d istaurer ue TVA e 2012, puisque cela équivalait à u suicide politique, il sera itéressat de voir quelles mesures serot prises pour s attaquer au déséquilibre budgétaire du pays. Plus que tout autre grad pays idustrialisé, les États-Uis s appuiet davatage sur les impôts sur le reveu que sur les taxes à la cosommatio pour géérer des recettes, et ce, même e preat e cosidératio les taxes de vete des États. U facteur qui pourrait provoquer u itérêt accru pour l istauratio d ue TVA est la difficulté de géérer des recettes additioelles das le cadre du régime fiscal actuel des États-Uis. Ue hausse des taux d impositio peut poser problème, puisqu il a été démotré qu ue telle mesure uit à l écoomie. Ue étude récete de l OCDE suggère que les impôts sur le reveu fot partie des types d impôts les mois favorables à la croissace écoomique 26, ce qui explique e partie l augmetatio des taxes à la cosommatio à l étrager. Il est impossible de prédire si les États-Uis istaurerot ue TVA i à quel momet ils pourraiet le faire, mais compte teu des perspectives liées aux déficits 26 Supra, ote 1, aux pp. 4-5.

13 l évolutio des taxes idirectes 17 budgétaires actuels et prévus, les autorités américaies pourraiet devoir se pecher sérieusemet sur la questio de l istauratio d ue TVA atioale. Depuis plus de 40 as, plusiers articles ot été publiés sur les hausses des impôts et les réductios des dépeses écessaires pour abaisser le déficit à mois de 4 pour cet du produit itérieur brut e 2015 (par rapport au taux de près de 9 pour cet e 2010, y compris l istauratio d ue TVA américaie. Les optios peuvet se résumer comme suit : augmete des impôts sur le reveu des particuliers; augmete de tous les impôts; réduit des dépeses liées à Medicare, à Medicaid et à la sécurité sociale; réduit des dépeses discrétioaires; réduit de toutes les dépeses; réduit de toutes les dépeses et augmetatio de 8 pour cet de tous les impôts; istaure ue TVA. Alors que ces optios peuve redre ue TVA américaie attrayate, compte teu du fait que plusieurs prétedet à l impossibilité de quelque augmetatio d impôt ou de réductio des dépeses certais politicies du gouveremet américai aimet pas l idée d ue TVA atioale parce qu ue telle mesure pourrait faire grossir l appareil gouveremetal e raiso des recettes substatielles qu elle pourrait géérer. Trois États américais, soit le Texas, l Ohio et le Michiga, imposet déjà ue taxe fodée sur les recettes qui ressemble cosidérablemet à ue TVA, tat sur le pla de la forme que sur le pla du fod. D autres États evisaget maiteat d istaurer ue telle taxe et, le 29 septembre 2009, u pla de réforme fiscal a été déposé devat l assemblée législative de la Califorie 27. Ce pla cotiet ue propositio visat à remplacer l impôt sur le reveu des sociétés et la Geeral Fud sales tax de l État par ue taxe de vete fodée sur les recettes commerciales semblable à la TVA. Si ces mesures législatives istaurat ue taxe à la cosommatio sot adoptées e Califorie, d autres États pourraiet emboîter le pas. Chose certaie, il sera très difficile pour le gouveremet des États-Uis de s e remettre à des hausses de l impôt sur le reveu des particuliers ou de l impôt sur le reveu des sociétés pour pallier le déficit, et rie e prouve que le déficit pourra être comblé par ue réductio des dépeses. Il pourrait être problématique d augmeter les taux d impositio du reveu puisqu ue telle mesure s est révélée uisible à l écoomie. Aux États-Uis, le taux d impositio du reveu des sociétés 27 Califoria, Commissio o the 21st Cetury Ecoomy, Commuiqué de presse, «Califoria Commissio o the 21st Cetury Ecoomy Issues Recommedatios To Moderize, Stabilize & Simplify Califoria s Outdated Tax System», 29 septembre 2009 (e lige :

14 18 caadia tax joural / revue fiscale caadiee (2013) 61 (supp.) prévu par la loi, qui est de 39,2 pour cet (compte teu du taux d impositio des sociétés fédéral et étatique), est le deuxième taux le plus élevé parmi les 50 écoomies les plus importates. Afi de réduire les taux d impositio du reveu des sociétés, ue TVA pourrait costituer ue source de reveus permettat de cotrebalacer cette orietatio politique et pourrait égalemet aider à combler le déficit fédéral. Exprimée e pourcetage du produit itérieur brut, la charge fiscale aux États- Uis est relativemet faible, mais la part des recettes fiscales totales que représete l impôt sur le reveu est plutôt élevée à 46,8 pour cet, tadis que la part des taxes à la cosommatio s établit à 17 pour cet. Das d autres pays membres de l OCDE, la part des impôts sur le reveu des particuliers et des sociétés totalise 36,4 pour cet das 2008, tadis que celle des taxes à la cosommatio représete 30,9 pour cet 28. Quelles sot les possibilités? Les États-Uis sot le seul des pays idustrialisés état pas doté d ue taxe à la cosommatio atioale à portée géérale. Pourtat, selo diverses aalyses écoomiques, les taxes à la cosommatio sot préférables à l impôt sur le reveu parce qu elles e uiset pas à l éparge i aux ivestissemets. Seul l aveir saura ous dire quelle voie sera reteue. 28 Orgaisatio de coopératio et de développemet écoomiques, Statistiques des recettes publiques (Paris : OCDE, 2010).