La Conférence Mondiale sur la Justice Constitutionnelle Cape Town, janvier 2009

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1 La Conférence Mondiale sur la Justice Constitutionnelle Cape Town, janvier 2009 Prof. Dr Ioan VIDA Président de la Cour Constitutionnelle de la Roumanie Président de la Conférence des Cours Constitutionnelles Européennes Monsieur le Président, Chers Participants, Mesdames et Messieurs, Tout d abord, j ai le grand honneur de m adresser aux éminents participants à la première Conférence Mondiale sur la Justice Constitutionnelle, au nom des quarante (40) juridictions constitutionnelles, constituées en la Conférence des Cours constitutionnelles européennes, que je représente. Voilà la raison, pour laquelle, avec votre permission, je souhaiterais commencer par une brève présentation du notre groupe régional. Dès 1971, les présidents des cours constitutionnelles appartenant à quatre pays européens, soit l Allemagne, l Autriche, l Italie et la République Fédérale de la Yougoslavie, ont agrée d organiser, d une manière informelle, une conférence de leurs cours respectives, dans le but de partager l expérience portant sur la pratique constitutionnelle et la jurisprudence, lors d un contexte global, c'est-à-dire européen, en tenant compte du principe de l indépendance judiciaire.

2 Ultérieurement, en 1972, une première Conférence a été organisée à Dubrovnik (l ex Yougoslavie), à laquelle ont participé aussi les représentants du Tribunal Fédéral Suisse, du Conseil constitutionnel français et du Parlement roumain. Dès lors, ont été périodiquement organisées des rencontres dans le cadre de la soi disant Conférence des Cours constitutionnelles européennes, dans des endroits divers, malgré l inexistence d un statut ou d un règlement censé établir le principe de la rotation des emplacements. Un premier développement considérable a été enregistré en 1978, quand la Conférence s est élargie par l intégration du Tribunal Fédéral Suisse, suivi par les cours constitutionnelles de l Espagne et du Portugal en 1981, respectivement, en Un autre tournant a été marqué, en 1981, par la Conférence de Lausanne, où ont été co-optés des observateurs de la Cour européenne des Droits de l Homme de Strasbourg et de la Cour de Justice des Communautés européennes de Luxembourg. A partir de 1996, la participation des organes européens a été consolidée avec l association de la Commission de Venise du Conseil de l Europe, «Démocratie par le Droit». Bien que le processus d élargissement ait continué par l admission du Conseil constitutionnel français et de la Cour constitutionnelle turque (en 1987), ce n est qu au début des années 90 que la Conférence ait enregistré une croissance sans précédent, comme suite de l accès des cours constitutionnelles et des organes juridictionnels similaires de Belgique et de Pologne (1990), de Hongrie (1992), de Croatie, de Chypre, de Roumanie, de Slovénie, de l Andorre (1994), en continuant avec la Fédération russe (1996), la République tchèque, la Lituanie, la Bulgarie, la Slovaquie, la République de Malte, le Lichtenstein (1997), la Macédoine (1999), l Albanie, l Arménie, l Azerbaïdjan, la Bosnie-Herzégovine, la Georgie, la Lettonie, la République de Moldavie, l Ukraine (2000), le Luxembourg 92002), l Estonie, l Irlande, la Norvège (2003), le Danemark, le Monténégro, la Serbie 2

3 (2006) et, enfin, le Monaco (2008). Excepté les membres à part entière, la Conférence inclut aussi un membre associé, id est Bélarus, ainsi qu un nombre d observateurs et d hôtes (provenant des pays non-européens, tels que Israël, Ouzbékistan, Kazakhstan, Mongolie etc.). En sa majeure partie, la Conférence des Cours constitutionnelles européennes a agrandi le nombre des ses membres, durant les derniers 18 ans, comme suite des changements économiques et politiques radicaux qui ont détrôné le régime totalitaire des pays appartenant à l ex bloc de l Est. En édifiant un système démocratique pluraliste, fondé sur l Etat de droit, sur la sauvegarde des droits de l homme et sur les principes de l économie du marché libre, presque tous ces pays ont créé des cours constitutionnelles, fait qui éclaircit la plupart des adhésions à la Conférence, pendant ces dernières années. Néanmoins, à cet élargissement a contribué aussi l intérêt exprimé par certains cours appartenant à des pays «de tradition démocratique ancienne», ainsi que, de nos jours, la Conférence semble presque évoluer vers «une dimension pan-européenne». Vu la multitude des questions visant l organisation, mais aussi d ordre technique, impliquées par cet élargissement accéléré, il est devenu extrêmement important d établir un cadre formel et aussi de normes statutaires, pour que la Conférence des Cours constitutionnelles européennes puisse atteindre ses objectifs, fondés tant sur la bonne pratique suivie jusqu à lors, que sur le regard vers l avenir. Par conséquent, ses statuts ont été adoptés dans l occurrence de la XI ème Conférence, organisée en 1999, à Varsovie, ceux-ci étant suivis par un Règlement détaillé, adopté, en 2002, lors de la Conférence de Bruxelles. Conformément à ces dits instruments, les organes de la Conférence sont : «Le Cercle des Présidents», qui représente l organe central de décision, composé des Présidents des Cours et institutions ayant qualité de membres à part entière, et 3

4 le Congrès, qui se réunit tous les trois ans. En outre, le Cercle des Présidents prend des décisions concernant le choix des thèmes spécifiques du Congrès en spécifiant les requis pour la présentation des rapports nationaux et pour l élaboration du questionnaire. Lorsqu il est nécessaire, le Cercle des Présidents peut créer des commissions qui élaborent un rapport sur des questions précises. La présidence est détenue par le président de la cour chargée de l'organisation du prochain congrès et qui préside aussi le «Le Cercle des Présidents». En 2008, à l occasion du XIV ème Congrès, organisé à Vilnius, la Cour Constitutionnelle de la Roumanie a été élue en cette position qu elle tiendra durant un délai de 3 ans. Les critères fondamentaux requis pour l admission en tant que membre à droits pléniers sont évoqués à l'article 6 des Statuts de la Conférence : «Les Cours constitutionnelles et les institutions analogues européennes, compétentes dans le domaine de la justice constitutionnelle, en particulier celui du contrôle des normes, exerçant leur activité juridictionnelle de manière indépendante et se conformant aux principes fondamentaux de la démocratie et de l'etat de droit, ainsi qu'au respect des droits de l'homme. Ce faisant, la conférence prend en compte la pratique suivie jusqu à ce jour par elle et par le Conseil de l Europe. A cet égard, la grande majorité des cours constitutionnelles associées à notre conférence partage un soi disant modèle européen, fondé sur l idée de «législateur négatif» appartenant à Hans Kelsen. Celle-ci est émergée en contrepoids aux parlements nationaux dont l activité législative nécessite un contrôle sous l aspect de la conformité avec la Constitution. Si le législateur acquiert sa légitimité, résultant des élections libres, organisées périodiquement, alors un pareil organe indépendant spécialisé, investi de prérogatives de contrôle, bénéficiera également d une légitimité, une fois que sa création a été validée par un référendum national. Lors des derniers 90 ans, ce modèle européen a prévalu sur le contrôle judiciaire, 4

5 soit diffus ou concentré, encore exercé par les instances ordinaires. En plus, en remplissant leur rôle de garant de la Constitution, les cours constitutionnelles exercent aussi d autres fonctions spécifiques. Les buts suivis par la Conférence des Cours constitutionnelles européennes sont explicitement présentés à l'article 3 des Statuts, soit : «elle encourage l'information réciproque des Cours membres au sujet de leurs méthodes de travail et de leur jurisprudence constitutionnelle, ainsi que les échanges d'idées sur des questions institutionnelles, structurelles et matérielles dans le domaine de la justice constitutionnelle. Elle s'efforce en outre de promouvoir l'indépendance des Cours constitutionnelles comme élément essentiel de la garantie et de la concrétisation de la démocratie, ainsi que de l'etat fondé sur le droit, en prenant particulièrement en compte la protection des droits de l'homme; elle soutient les efforts visant au maintien de contacts réguliers entre les Cours constitutionnelles européennes et les institutions analogues. Chers Participants, Sans aucun doute, les objectifs spécifiques de la Conférence des Cours constitutionnelles européennes ont atteint maintenant une perspective globale, vu le fait qu on s est réuni sous l égide de la première Conférence mondiale sur la justice constitutionnelle. D ailleurs, c est à la fois mon privilège et mon devoir l un des plus gratifiants que ne m incombât jamais de saluer, au nom des cours constitutionnelles de «l ancien continent», tous les participants et les juridictions constitutionnelles du monde entier; je voudrais aussi adresser des remerciements chaleureux à la Cour Constitutionnelle de l Afrique du Sud et à la Commission de 5

6 Venise pour leur excellente idée, ainsi que pour les efforts significatifs menés dans l organisation d une telle réunion. En même temps, puisque mon pays, la Roumanie, représente l une des démocraties qui a réussi, après une époque marquée par un régime autoritaire et totalitaire, à consolider l Etat de droit, la séparation et l équilibre des pouvoirs à l intérieur de l Etat, la dignité humaine, les droits et les libertés des citoyens, la justice et le pluralisme politique, tout cela étant défini à l'article 1 de notre Loi fondamentale en tant que principes et valeurs constitutionnels suprêmes censés être sauvegardées «dans l esprit des traditions démocratiques du peuple roumain et des idéaux propres à la Révolution du décembre 1989», je voudrais poursuivre mon allocution sur quelques considérations regardant l influence des décisions de la Cour Constitutionnelle 1 sur la société il y sera aussi question du rôle de la justice constitutionnelle en tant que garant de la suprématie de la Constitution. 1 Brève présentation de la Cour Constitutionnelle de la Roumanie. Création, structure et compétences La Constitution de la Roumanie, adoptée en 1991, établit sous un Titre distinct, une cour constitutionnelle, créée effectivement en 1992, en conformité avec une loi organique spéciale. La Cour Constitutionnelle se compose de 9 juges, trois nommés par la Chambre des Députés, trois par le Sénat et trois par le Président de la Roumanie, pour un mandat de 9 ans. Pourtant, d une manière exceptionnelle, les membres de la première cour ont été nommés pour des mandats à durée différente soit, 3, 6 et 9 ans, afin de permettre le renouvellement de la composition, périodiquement, un tiers du nombre des juges étant remplacé tous les trois ans. Conformément à la loi, la Cour Constitutionnelle représente l unique autorité de juridiction constitutionnelle en Roumanie, indépendante vis-à-vis de toute autre autorité publique et garant de la suprématie de la Constitution. Les compétences de la Cour Constitutionnelle sont énumérées à l'article 146 lettres A-K de la Constitution, selon la forme révisée en En principal, le contrôle de constitutionnalité se déroule en tant que : - un contrôle abstrait (a priori) sur les lois avant leur promulgation ou sur les traités internationaux avant leur ratification [lettre A thèse I et lettre B] ; - un contrôle abstrait (a posteriori) sur les règlements du Parlement [lettre C] ; 6

7 L influence de la justice constitutionnelle sur la société Les compétences et la juridiction d une cour constitutionnelle sont importantes pour son rôle de gardien de la Constitution, le dernier remède pour la neutralisation de la législation, de l action ou de la décision inconstitutionnelles. Mais plus que cela, même le processus de transformation traversé par les jeunes démocraties est beaucoup redevable aux décisions rendues par les cours constitutionnelles, qui ont eu un impact tout particulier sur la société, en général. En premier lieu, la Cour Constitutionnelle agit comme un «véhicule» de contrôle à l égard de la constitutionnalité des lois dans un système politique dirigé - un contrôle concret (a posteriori) sur les lois en vigueur et les ordonnances du Gouvernement, par des objections d inconstitutionnalité soulevées devant les instances ordinaires [lettre D) thèse I)] ou directement par l Avocat du Peuple [lettre D) thèse II]. En outre, la Cour : - statue sur les conflits juridiques de nature constitutionnelle entre les autorités publiques [lettre E] ; - veille au respect de la procédure d'élection du Président de la Roumanie, confirme les résultats du suffrage, en validant l élection du Président de la Roumanie [lettre F] ; - constate l'existence des circonstances qui justifient l'intérim dans l'exercice de la fonction de Président de la Roumanie [lettre G] ou donne un avis consultatif sur la proposition de suspension du Président de la Roumanie de sa fonction [lettre H]; - veille au respect de la procédure pour l'organisation et le déroulement du référendum et confirme ses résultats [lettre I]; - se prononce sur les initiatives concernant la révision de la Constitution [lettre A), thèse finale] et vérifie si les conditions pour l'exercice de l'initiative législative par les citoyens sont réunies [lettre J]; et, - tranche les contestations ayant pour objet la constitutionnalité d'un parti politique [lettre K]. Les décisions sont généralement obligatoires et ont du pouvoir seulement pour l avenir, dès la date de leur publication au Journal Officiel (Monitorul Oficial) de la Roumanie (l'article 147 de la Constitution). 7

8 par la majorité parlementaire: lorsque ce dit contrôle est exercé a priori, d une manière préventive, à la demande de certains sujets prévus par la Constitution, parmi lesquels un nombre de parlementaires (en Roumanie, un nombre d au moins 50 députés et 25 sénateurs), cela représente un moyen solide et efficace de protection de l opposition parlementaire, qui, de la sorte, pourrait obtenir la validation de ses critiques par une décision d inconstitutionnalité. En Roumanie, par exemple, le nombre des causes, où une loi ou certaines dispositions d une loi ont été critiquées avant la promulgation de la respective loi par le chef de l Etat, et ultérieurement, elles ont été déclarées inconstitutionnelles, est d environ 40%, chiffre calculé pour un laps de temps de 17 ans à partir de la création de la Cour. Certes, il s y agit d un pourcentage impressionnant, tenant aussi compte du fait que, par rapport au nombre total des requêtes adressées dans le cadre du contrôle préventif, a priori, celles appartenant à la minorité parlementaire ont atteint non moins de 63%. En plus, lorsqu il est exercé a posteriori, le contrôle de constitutionnalité a assuré la primauté du droit et la sauvegarde des droits et des libertés fondamentales. En Roumanie, par exemple, malgré le fait que la Cour Constitutionnelle ne puisse être directement saisie, par une soi disant actio popularis, il est possible pour n importe quelle partie du procès devant une instance judiciaire ou d une cour d arbitrage commercial, pour le procureur - lors des causes auxquelles il participe -, ainsi que pour l instance jugeant l affaire, de soulever l exception d inconstitutionnalité d une loi en vigueur ou d une ordonnance du Gouvernement, qui sont pertinentes dans la cause. La question sera envoyée à la Cour, dont la décision est généralement obligatoire. Au cas où la loi, en partie ou en entier, est déclarée inconstitutionnelle, elle deviendra inapplicable, car tous ses effets juridiques cesseront après 45 jours dès la publication de la décision rendue par la Cour Constitutionnelle si, durant ce laps de temps, les 8

9 dispositions inconstitutionnelles ne sont pas corrélées avec celles de la Constitution. Pendant ce délai, les dispositions inconstitutionnelles sont suspendues de jure. La jurisprudence de la Cour Constitutionnelle, en éclaircissant le contenu des droits de l homme et des libertés fondamentales, tant à l égard des instances judiciaires que de l individu concerné, a contribué de manière significative à l établissement d une pratique judiciaire unifiée des instances, ainsi qu à l assurance de l accès libre devant la justice et l exercice de la justice en Roumanie. Néanmoins, l impact des décisions de la Cour sur la société devrait être mesuré non seulement en termes de leurs effets ou de leur degré d acceptation, qui est largement reflété par les mass media et lors des débats organisés par la société civile, mais aussi en partant du nombre des causes dont la Cour Constitutionnelle est saisie. Sans dire plus, en Roumanie, durant les derniers 2-3 ans, nous avons enregistré un triplement du nombre des saisines, fait bien illustratif pour la reconnaissance de l autorité de l institution par le grand public. D autres situations de résonance au maximum dans la société sont reliées aux prérogatives spéciales dont une cour constitutionnelle est investie, celles concernant la procédure d impeachment. Non seulement dans la République de Lituanie, mais aussi en Roumanie, la Cour Constitutionnelle a été impliquée dans la procédure déclenchée envers le chef de l Etat en fonction, un fait qui a attiré l attention de l opinion publique dans une manière sans précédent. En bref, en mars 2007, on a demandé à la Cour de donner son avis consultatif pour la proposition de suspension de la fonction du Président de la Roumanie, en tant qu étape de la procédure déclenchée par le Parlement à l égard des accusations relatives à des violations graves de la Constitution commises par celui-ci. 9

10 Ainsi que vous le savez, l affaire roumaine (et la solution) a été substantiellement différente par rapport à celle regardant l ex Président Paksas. En dernière analyse, notre Cour Constitutionnelle a décidé que les accusations portées à l adresse du Président de la Roumanie étaient soit non-fondées, soit que les actions imputées concernaient au fait ses déclarations politiques 2, en laissant au Parlement la liberté de décider de l existence et de la gravité des faits pour lesquels fut proposé la suspension de la fonction du Président de la Roumanie. Bien que la Cour ait donné un avis négatif, le Parlement a poursuivi la procédure d impeachment, ainsi que, finalement, le Président a été suspendu jusqu à l organisation d un référendum national pour sa destitution de la fonction. Le référendum, organisé le 19 mai 2007, a révélé un vote spectaculaire contre l arrêté du Parlement, avec 75% des électeurs donnant leurs voix contre la révocation du Président. Plus que jamais auparavant, la position de la Cour Constitutionnelle a été perçue et invoquée comme une approbation de la volonté du peuple, ainsi comme celle-ci a été exprimé non uniquement dans les élections présidentielles, mais aussi à l égard du mandat octroyé au chef de l Etat, en lui sollicitant de s impliquer beaucoup plus dans les problèmes engendrés par le processus de changement de notre société 3. A la fois, le processus a stimulé un extraordinaire intérêt dans la société envers la manière d agir des autorités publiques, si en accord ou non avec les 2 «La Cour constate que les opinions, les jugements de valeur et les affirmations du titulaire d un mandat de dignité publique tel que le Président de la Roumanie ( ) ou tel qu il est le dirigeant d une autorité publique -, faisant référence à d autres autorités publiques.demeurent dans le cadre des limites de la liberté d expression des opinions politiques, avec les délimitations prévues à l'article 30 alinéas (6) et (7) de la Constitution». 3 «Les prérogatives constitutionnelles ainsi que la légitimité démocratique qui lui confèrent son élection par l électorat de l entier pays imposent au Président de la Roumanie d avoir un rôle actif, sa présence dans la vie politique ne pouvant pas se résumer à un exercice symbolique des fonctions protocolaires». 10

11 dispositions constitutionnelles, ce qui doit être envisagé comme une manifestation de la démocratie roumaine ayant atteint sa maturité. Le suivant aspect, que je souhaiterais porter à votre attention, vise les décisions rendues par une cour constitutionnelle lors de la solution des conflits de compétence entre les autorités publiques. En Roumanie, parmi les prérogatives de la Cour Constitutionnelle se trouve celle de «trancher les conflits juridiques de nature constitutionnelle entre les autorités publiques, sur demande du Président de la Roumanie, de l'un des présidents des deux Chambres (du Parlement), du Premier ministre ou du président du Conseil Supérieur de la Magistrature». Nous saurons reconnaître des compétences plus ou moins similaires aux cours de l Albanie, de la Bulgarie, de la Croatie, de la Géorgie, de l Allemagne, de l Italie, de la Macédoine, de la Slovaquie, de la Slovénie, de la Serbie ou de la Fédération russe. Lors de ces derniers trois ans, la jurisprudence de notre Cour - concernant la matière en discussion - s est, en général, centrée sur «le principe de la séparation et de l équilibre des pouvoirs à l intérieur de l Etat législatif, exécutif et judiciaire». En considérant le dit principe, la Cour a défini, en termes précis, les relations institutionnelles entre les autorités publiques, en soulignant aussi la nécessité de leur coopération relative aux prérogatives constitutionnelles, tout cela représentant une exigence essentielle pour le bon fonctionnement de l activité de toutes les autorités publiques pour parachever les objectifs fondamentaux de l Etat roumain. Pourtant, les décisions de la Cour Constitutionnelle ont un impact non seulement sur les autorités publiques concernées, mais aussi sur des divers groupes sociaux et, jusqu à la fin, sur les citoyens eux-mêmes. Et cela, parce que, d une part, les décisions octroient les moyens nécessaires de surpasser les blocages 11

12 constitutionnels surgis dans l activité des autorités publiques et, d autre part, parce qu une telle activité sera, sans équivoque, dirigée vers la satisfaction des besoins publics. Je vous remercie pour l attention que vous m avez accordée. 12