Le pilotage et l évaluation des politiques publiques

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1 Le pilotage et l évaluation des politiques publiques Université d automne des acteurs politiques suisses Vendredi 12 octobre 2012 Prof. Katia Horber-Papazian Chaire de politiques locales et d évaluation

2 Définition du pilotage de l action publique Piloter c est: S informer Analyser les données Décider Suivre la mise en œuvre des décisions Évaluer leurs effets Réajuster les mesures si nécessaire 2

3 Les conditions du pilotage La volonté d introduire plus de rationalité et de systématique dans les processus de décision politico-administratifs L accès à l information et la capacité d interprétation des données La définition d objectifs et de cibles clairs, précis et évaluables La définition d indicateurs Le recours à des outils de pilotage adaptés au contexte L ouverture à la culture de l ajustement 3

4 Les indicateurs sont à la base de tout processus de pilotage Définition des indicateurs: «Information choisie, associée à un phénomène, destinée à en observer périodiquement les évolutions au regard d objectifs périodiquement définis» (selon ISO8402) 4

5 Caractéristiques des indicateurs Ils correspondent à un domaine particulier Ils existent comme instrument de connaissance en fonction d un objectif Ils ne sont pas neutres de toutes valeurs Ils sont une métaphore et une synthèse de la réalité Ils caractérisent des qualités par des quantités Ils sont inscrits dans le temps et l espace 5

6 Pilotage politico-administratif idéal 6

7 Les acteurs du pilotage Le législatif: pilotage politique L exécutif: pilotage stratégique L administration: pilotage opérationnel Les frontières entre les différents niveaux de pilotage sont souples. 7

8 La pyramide de l information 8

9 Enjeux que soulèvent le recours à tout système d information Transparence sur l information Sélection de l information Utilisation de l information Interprétation de l information Ressources nécessaires à la production et à l utilisation des indicateurs 9

10 Les sources d information Bases de données internationales, nationales, régionales Contrôles traditionnels Audit, Monitoring, Controlling Evaluations Recherches 10

11 Les contrôles traditionnels du système politico-administratif Contrôles politiques Contrôles administratifs Contrôles de gestion Contrôles financiers Contrôles juridictionnels 11

12 Limites des contrôles traditionnels Contrôles a posteriori de régularité de légalité ponctuels sporadiques sans perspective globale peu adaptés aux programmes conditionnels peu centrés sur les effets des politiques sur la population cible et la résolution des problèmes permettent difficilement la prospective 12

13 Pour renforcer les contrôles du système politico-administratif L audit Le controlling Le monitoring L évaluation 13

14 Qu est-ce qu un audit? Audit : Dérivé du concept américain «auditing», ce terme englobe diverses formes de révision interne et externe des modes de fonctionnement de l entreprise Source : Service de contrôle administratif du Conseil fédéral 14

15 Audits financiers, administratifs, informatiques (I) questions centrales : - la gestion assure-t-elle la régularité des comptes, la légalité, et le meilleur rapport entre coût et utilité? - comment est organisée la structure, quels sont les processus d action? - le système informatique correspond-il aux besoins, est-il structuré de manière adéquate? objet principal : service/ département/ administration générale/ instances subventionnées 15

16 Audits financiers, administratifs, informatiques (II) moment de l intervention : ex post critères : régularité, légalité, efficience opérationnelle indicateurs : qualitatifs /quantitatifs information fournie : constat sur la marche de l organisation présentation de l information : rapport réalisation : interne et externe 16

17 Qu est-ce qu un controlling? Controlling : Vient du terme anglais «to control», régler, diriger, piloter. Le controlling est fondé sur des comparaisons entre les résultats effectifs et les prévisions. Il concerne à la fois les résultats intermédiaires et les résultats finaux. Source : service de contrôle administratif du Conseil fédéral 17

18 Controlling question centrale : est-on dans la cible? objet : adéquation entre objectifs et résultats moment de l intervention : en continu critères d analyse : pertinence et efficience opérationnelle indicateurs : quantitatifs information fournie : données périodiques sur le niveau d atteinte des cibles et des principaux écarts aux objectifs présentation de l information : tableau de bord réalisation : interne 18

19 Monitoring question centrale : comment évolue le champ d intervention? objet : input / output / impact moment de l intervention : en continu information fournie : données statistiques indicateurs : quantitatifs présentation de l information : tableaux statistiques réalisation : interne 19

20 Limites des audits, du controlling et du monitoring Manque de vision d ensemble Photographie à un moment donné Axé sur les résultats principalement financiers et les objectifs fixés (pour le controlling) Tous trois mettent en évidence les dysfonctions sans pouvoir généralement en déterminer la cause 20

21 Evaluation: vers une définition Une évaluation est un jugement porté sur une donnée par référence à une valeur (F.RANGEON) La recherche évaluative est l'application systématique des procédures de recherche sociale (P.H.ROSSI, H.E.FREEMAN) L'évaluation permet de collecter et d'analyser de façon systématique de l'information pour les utilisateurs spécifiques afin de réduire l'incertitude, d'améliorer l'efficacité, l'efficience et l'aide à la décision (M.Q.PATTON) 21

22 Questions centrales des évaluations Les mesures d intervention sont-elles en adéquation avec le problème à résoudre ou les besoins à satisfaire? Qu est-ce qui explique l impact des mesures sur le comportement de la population cible et la résolution de problème? Quels sont les effets de la politique? Quels sont les facteurs qui expliquent les effets obtenus? Objet: politique publique, programme, projet Moment de l intervention: ex ante, concomitant, ex post Diapos itive

23 Les objets des évaluations une politique publique est un enchaînement de décisions issues d acteurs publics et d activités de mise en œuvre d acteurs publics et privés visant à orienter le comportement d une population cible, de sorte à ce qu un problème que la société civile n est pas à même de gérer puisse être résolu par un effort collectif. Les programmes opérationnalisent un ou plusieurs objectifs politiques, qui fondent la politique publique dont il découle. Ils sont délimité en termes de calendrier et de budget. Les projets opérationnalisent un ou plusieurs objectifs du programme. Ils sont délimités en termes de calendrier et de budget Adapté de : Knoepfel, P.; Larrue, C.; Varone F. (1999) 23

24 La place de l évaluation dans le cycle d une politique publique Mise à l agenda évaluation du besoin d un programme d intervention Effets de la politique évaluation de l impact (public cible atteint) évaluation de l outcome (part du problème résolu) EVALUATION Programmation évaluation de la théorie d action et du design du programme Mise en œuvre évaluation du processus de mise en oeuvre et de l output 24

25 Exemples d objets d évaluation Ajustement Reconnaissance du problème et mise à l agenda (évaluation du besoin d intervention) Programmation (évaluation de la théorie d action et des inputs) Processus de mise en œuvre (évaluation du processus et des outputs) Effets de la mise en œuvre (évaluation des outcomes et des impacts) nature et distribution des besoins nécessitant une nouvelle intervention identification de la population cible et de la population concernée ressources nécessaires et existantes faisabilité, pertinence et acceptabilité d une intervention adéquation objectif poursuivi problème à résoudre adéquation hypothèse de causalité - problème à résoudre adéquation ressources - problème à résoudre adéquation programme d intervention - problème à résoudre adéquation référentiel de la politique publique et représentations des différents acteurs cohérence du programme d intervention adéquation actions de mise en œuvre - problème à résoudre adéquation prestations - programme d intervention efficacité opérationnelle (adéquation prestations- objectifs opérationnels) efficience opérationnelle (rapport prestations- ressources) effectivité (atteinte de la population cible) modification du comportement de la population-cible efficacité politique (résolution du problème) efficience politique (rapport coût - résolution du problème) effets pervers/ effets non voulus positifs/ effets indirects 25

26 Références pour l évaluation état idéal - état réel objectif normatif - état réel modèle exemplaire - cas réel Adapté de Owen/Rodgers,1999:173 26

27 Les critères de l'évaluation Pertinence/cohérence/adéquation Effectivité Efficacité opérationnelle Efficience opérationnelle Impact Efficacité politique Efficience politique 27

28 Conditions de l évaluation de l outcome et de l impact Des mesures doivent avoir été prises Un laps de temps suffisant entre la mise en œuvre et l évaluation doit exister Le public cible doit avoir été défini 28

29 Audits/monitoring/controlling/évaluation: des points communs Complètent les contrôle a posteriori de légalité et de régularité Sont des outils d aide à la décision et à l action Fournissent des informations permettant des réajustements Ont des frontières souples 29

30 Institutionnalisation de l évaluation en Suisse Institutionnalisation légale de l évaluation au niveau de la Confédération Art. 170 Cst: «L Assemblée fédérale veille à ce que l efficacité des mesures prises par la Confédération fasse l objet d une évaluation». Loi fédérale sur le principe de la transparence dans l administration (Loi sur la transparence, LTrans) du 17 décembre 2004, art. 8, al. 5: «L accès aux rapports d évaluation des prestations fournies par l administration fédérale et de l efficacité des mesures prises par cette dernière est garanti.» Tous les cantons sont dotés de dispositions assimilables à celles de la Confédération 30

31 Les facteurs de l institutionnalisation de l évaluation en Suisse Des clauses d'évaluation dans les législations fédérales et cantonales Des organes parlementaires et extra-parlementaires chargés d évaluation La société suisse d évaluation Le renforcement du reporting La définition de mandats de prestations 31

32 Références bibliographiques BOUCKAERT, G., (2004). Institutionalising monitoring and measurement systems in the public sector in: Benz, A., Siedentopf, H. and Sommermann, K.-P. (eds), Institutionenwandel in Regierung und Verwaltung, Dunker & Humblot, Berlin, BUSSMANN, W. (2008). The Emergence of Evaluation in Switzerland in Evaluation 14, n o. 4, octobre, pp CHELIMSKY E. (1996). Auditing and Evaluation : Wither the Relationship? In New Directions for Evaluation, n 71. EUROPEAN COMMISSION, regional policy InfoRegio, The Guide Annex A - The main stages of evaluation, Document en ligne : FURUBO J. E., RIST R. C., SANDAHL R. (2002), International Atlas of Evaluation, New Brunswick N.J. [etc.]: Transaction Publ. GREILING, D., 2006, Performance measurement: a remedy for increasing the efficiency of public services?, International Journal of Productivity and Performance Management, Vol. 55, n 6: HORBER-PAPAZIAN, K. (2006). La place de l évaluation des politiques publiques en Suisse in Contributions à l action publique=beiträge zum öffentlichen Handeln, LEEUW, F. L.; RIST, R. C. (1994). Introduction: Evaluations and Organizational learning: International perspectives in Can government learn? Comparative perspectives on Evaluation & Organizational Learning, Comparative Policy Analysis Series, New Brunswick / London, pp

33 Références bibliographiques OFSP (1997), Guide pour la planification de l évaluation de projets ou programmes de santé, Document en ligne : PATTON Michael Quinn (1997). Utilization-focused evaluation : the new century text, 3 rd edition, Thousand Oaks, Sage Publications Ltd. PERRET, B. (2001), L évaluation des politiques publiques, Paris : La Découverte, pp RANGEON, F. (1993). La notion d évaluation, in; L évaluation dans l administration, Presses universitaires de France, pp RENGER R.; TITCOMB A. (2002). A Three-Step Approach to Teaching Logic Models, in American Journal of Evaluation, Vol. 23, n 4, pp ROSSI P. H., FREEMAN H. E., LIPSEY M. W. (2004). Evaluation. A Systemic Approach. 7 th Edition, Thousand Oaks, Sage Publications Ltd. SAGER, F.; RUEFLI, (2005). Die Evaluation öffentlicher Politiken mit föderalistischen Vollzugsarrangements. Eine konzeptionelle Erweiterung des Stufenmodells und eine praktische Anwendung in Swiss Political Science Review, Vol. 11, (2), pp SHAW; GREENE, J. C.; MARK, M. M. (2006). Sage handbook of evaluation, Sage Publications Ltd. SCHWAB, P. (2005), L évaluation au service du Parlement? in LeGes Légitimation et évaluation. SCRIVEN, M. (1980). The logic of evaluation in Inverness, CA: Edgepress. WEISS, C. H. (1993). Where Politics and Evaluation Research Meet in American Journal of Evaluation 14, n o.1, (février), pp

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