3- LA RARÉFACTION DES CRÉDITS BANCAIRES AUX COLLECTIVITÉS : ACTUALITE ET PERSPECTIVES

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1 3- LA RARÉFACTION DES CRÉDITS BANCAIRES AUX COLLECTIVITÉS : ACTUALITE ET PERSPECTIVES A - Les banques et la clientèle des grandes collectivités : le changement de cycle et ses conséquences Les collectivités dont la qualité de signature était jusqu alors, aux yeux des banques, la caractéristique première sont désormais considérées comme des clientèles contribuant à creuser le déficit de liquidité, du fait de l impossibilité réglementaire qui leur est faite sauf rare exceptions- de déposer leurs fonds ailleurs qu au Trésor. Les grandes villes et grandes communautés sont tout particulièrement concernées car, toutes choses égales par ailleurs, ce sont elles (ainsi que les départements et les régions) qui, du fait de leur surface budgétaire, sont les plus confrontées aux nouvelles pratiques bancaires de plafonnement des offres et des engagements. Dès le 31 août dernier, l AMGVF et l ACUF, après avoir alerté les Pouvoirs publics au début de l été, transmettaient à la DGCL les conclusions d une enquête menées auprès de leurs adhérents (cf. annexe 1 1 ). Depuis lors, la situation n a cessé de se détériorer, ainsi que la presse s en est faite l écho. Face à une insuffisance d offre de crédits bancaires, certaines conséquences sont d ores et déjà avérées : - le renchérissement du coût de financement des projets d équipements du fait de marges qui ont été multipliée par 3, voire plus, en un an ; - une modification des pratiques de gestion financière qui s installe progressivement, notamment du fait de la quasi-disparition du revolving et d une très nette augmentation du coût des lignes de trésorerie (rendant mécaniquement plus difficiles à mettre en oeuvre les pratiques de trésorerie zéro). D autres conséquences sont craintes, si, à très court terme, les Pouvoirs publics persistent dans l inaction (cf. infra) : - une impossibilité de réaliser les budgets d investissement et donc une baisse de l effort d équipement des collectivités ; - une perspective d avoir à voter des comptes administratifs 2011 en déficit, ce qui, bien que financièrement non problématique et juridiquement autorisé dans une certaine limite 2, constitue un acte souvent difficile à gérer en termes de communication ; - La préoccupation est également manifeste en ce qui concerne l appréciation juridique de l équilibre réel du compte administratif de l exercice En effet, selon l article L du Code général des collectivités territoriales, la sincérité des écritures comptables s apprécie tant au niveau des réalisations de l exercice, que des restes à réaliser. Face à la question de la sincérité des emprunts reportés, la raréfaction, voire la disparition, des lettres d engagement des banques pose, en l état actuel des 1 Les résultats de l enquête menée concomitamment par l AMF corroborent le diagnostic et souligne que les petites collectivités souffrent également du resserrement du crédit, par exemple des conséquences de réduction des durée proposées. 2 Le déficit autorisé est de 5% des dépenses de fonctionnement pour les collectivités de plus de habitants.

2 Commission Finances AMGVF/ACUF 5 octobre textes, problème (cf. annexe 2 : l analyse et les propositions des Communautés urbaines de Cherbourg et de Bordeaux). B De la prise de conscience à l action : quels délais? La rencontre entre l AMGVF, l ACUF, l AMF et Philippe Richert du 21 septembre dernier a permis de constater que le diagnostic était partagé. A cette occasion, le Ministre a précisé qu il faisait sienne la proposition de Michel Bouvard, Président de la commission de surveillance de la CDC, de mise à disposition exceptionnelle, d ici fin 2011, d une enveloppe sur fonds d épargne gérés par la Caisse (encours des Livret A et Livret de développement durable LDD-, pour l essentiel) 3. Le montant de l enveloppe estimée par les pouvoirs publics est de l ordre de 2 Md. Philippe Richert a clairement réitéré cette analyse lors du Comité des finances locales du 27 septembre : «aujourd hui ce sujet est en débat au niveau du gouvernement. Nous aurons l occasion d apporter des réponses afin que les budgets d investissement ne pâtissent pas de la situation. Dans les jours ou les semaines à venir, nous aurons des réponses concrètes». En effet, si le ministre en charge des collectivités territoriales se fait bien le porte parole de ces dernières au sein du gouvernement, le demande formelle à la CDC doit venir de Bercy. Or il semblerait que le ministère de l économie veuille lier sa prise de parole sur l impasse de 2011 au traitement des problèmes rencontrés par Dexia. Quoi qu il en soit, il est regrettable que les Pouvoirs publics ne paraissent pas mesurer pleinement les conséquences, notamment en terme de coût, de l attente qu ils imposent aux collectivités : nombre d entres elles sont amenées à devoir souscrire des contrats de prêts sur Euribor assortis de pénalités des remboursement anticipées indues et permettant aux banques de cristalliser une partie de la marge exorbitante découlant de la situation actuelle de crise des marchés financiers internationaux. C Au-delà de 2011, une probable diversification des pratiques de financement externe Face à des banques qui, à des degrés divers, expriment, en privé ou même publiquement, le souhait de se désengager du marché du crédit aux collectivités ; Face à des pouvoirs publics qui cherchent à bâtir, sous l égide de la CDC, un nouvel acteur du financement des collectivités ; Face au projet d Agence de financement porté par les associations de collectivités, et qui, dans ce contexte, paraît plus que jamais faire sens ; Il est très probable que les grandes villes et les grandes communautés vont être amenées à diversifier leurs pratiques de financement externe : recours aux banques historiques (mais peut être aussi nouvelle), adhésion à une Agence de financement(dont ils seront responsables de la gouvernance), développement des pratiques d émissions obligataires groupées ou non, 3 Selon des modalités -50% distribué directement par les Directions régionales de la CDC, 50% par les banques après adjudication- voisine de celles retenues en novembre 2008 lorsque le Gouvernement avait demandé à la CDC de s organiser pour mettre à disposition du financement des collectivités une enveloppe plafonnée à 5 Md (et dont on estime qu environ la moitié fut consommée).

3 Commission Finances AMGVF/ACUF 5 octobre ANNEXE 1 : NOTE DE SYNTHESE DES RESULTATS DE L ENQUETE AMGVF/ACUF, TRANSMISE A LA DGCL LE 31 AOÛT Synthèse 3 cas de Consultations partiellement infructueuses : collectivités pour lesquelles le total des offres reçues a été inférieur au montant de la consultation (1er cas : 40 M demandés / 29 offerts, 2 ème cas : 30 M demandés / 15 offerts, 3 ème cas : 6 M demandés / 5 offerts). Une exacerbation du sentiment de délaissement du fait du retrait total ou partiel, selon les cas- des établissements leaders en 2010 et/ou «partenaires historiques» 4. Hausse généralisée, et semblant s accélérer, des marges (elles apparaissent d autant plus élevées que les consultations sont récentes). Outre par les volumes et par les prix, le resserrement de l offre s exprime de différentes façons : raréfaction des durées supérieures à 15 ans, conditions abusives de remboursement anticipé, diminution de la durée de validité des offres, réduction des périodes de mobilisation, quasi-disparition des contrats les plus souples (revolving/oclt), systématisation des commissions (notamment de mise en place). L enquête AMGVF août 2011: une photographie issue de 50 grandes villes et communautés Sur les 50 retours reçus le 31 août, 29 correspondent à des collectivités ayant effectivement lancé une consultation ces 3 derniers mois. Les montants demandés s échelonnent entre 1,5 et 50 M ; dans la moitié des cas, ils sont inférieurs ou égaux à 10M. «C est précisément afin de ne pas être confronté à une insuffisance d offre que, contrairement aux pratiques antérieures de consultation annuelle, nous avons fait le choix de démultiplier les consultations, chacune portant sur un faible montant» Les 21 collectivités n ayant pas formalisé de consultations ces derniers mois se font toutefois largement l écho du resserrement. «Nous ressentons la nécessité d anticiper dès à présent car il y a un risque avéré de ne pas disposer des ressources en fin d année pour boucler le besoin de financement annuel par l emprunt et d avoir, au final, une probabilité de présenter un compte administratif en déficit». Toujours parmi celles n ayant pas consulté récemment, plusieurs se félicitent d avoir «antérieurement engrangé un volume suffisant de contrats, permettant de ne pas avoir à lancer de consultation pour 2011» ; tout en ayant conscience que le très net raccourcissement des périodes de mobilisation, conjugué à la quasi-disparition des offres revolving, risque de ne plus permettre, demain, de procéder à de telles anticipations. Consultations : trois cas de demandes non pleinement satisfaites Communauté A : demande de 30 M / 20 ans, offres de 3 banques pour un total de 15 M seulement (alors que le taux de couverture de la précédente consultation, en mai 2011, avait été de 127%). Communauté B : demande de 40 M / 20 ans, offres de 4 banques pour un total de 29 M seulement. 4 Pour mémoire : poids des différents prêteurs dans la mise en place de crédits en 2010 : BPCE : 43%, Crédit Agricole : 22%, Dexia : 11% Crédit Mutuel : 8%, SG : 8%, BNPP : 2%, Poids des différents prêteurs dans l encours 2010 des collectivités : Dexia : 32%, BPCE : 24%, Crédit Agricole : 16%, SG : 10%, Crédit Mutuel : 2%, (source : Finance Active).

4 Commission Finances AMGVF/ACUF 5 octobre Ville C : demande de 6 M / offres de 2 banques pour 5 M seulement (5 banques consultées). À noter par ailleurs que, même pour des montants relativement modestes (< 10M ), les offres individuelles correspondant à la totalité de la demande deviennent rares. Dans une majorité de cas, les collectivités se voient donc contraintes de démultiplier les emprunts auprès de plusieurs prêteurs afin de parvenir au volume souhaité. La conséquence en est une obligation de souscrire, pour partie, à des offres qui se situent dans le haut de la fourchette en termes de marges proposées (cf. infra). Le ressenti de défaut d offre n est logiquement pas le même lorsqu il découle d une absence d offre de banques traditionnellement «secondaires» sur le marché du crédit aux collectivités (BNPP, Crédit Coopératif, ) ou s il émane des établissements de référence. Plus précisément, le fait que la Caisse d Epargne, leader du marché depuis les difficultés de Dexia (43% de part de marché en 2010), figure comme un des établissements qui participe le plus activement au resserrement des conditions participe de l exacerbation du ressenti de délaissement (cf. Les Echos en date du 1 er août «Les banques désertent le marché des collectivités locales»). Nombre de collectivités élargissent leurs consultations, notamment auprès des banques allemandes (Heleba Landesbank, Deutsche Pfandbriefbank, SaarLB). «Il convient de noter que les principaux prêteurs habituels sont en fort retrait par rapport aux années précédentes, heureusement compensé par des offres nouvelles, notamment de banques allemandes» Les offres de ces dernières apparaissent souvent attractives en termes de volume et de marges proposées ; pour autant, s agissant souvent de cadres contractuels «exportés», elles ne paraissent pas constituer une alternative globale au retrait des établissements français. «L offre de la banque allemande est très particulière avec, notamment, des hypothèques sur certains investissements, ce qui fait que cette proposition ne peut qu être écartée» Des marges 2011 équivalentes (au moins) au double de celles de 2010 Alors qu il y a un an à la même période, la fourchette des marges sur Euribor pour des offres à 15 ans s établissait entre 40 et 65 bp (moyenne de 56 bp à la mi 2010 selon Finance Active), le bas de la fourchette est désormais voisin de 100 bp (et le haut de 200 bp). Moins que jamais le niveau des marges paraît refléter la qualité de signature de la collectivité, par contre, il semble que le niveau des marges soit directement corrélé au calendrier des consultations : plus celles-ci sont récentes, moins il devient aisé de trouver des marges en deçà du niveau symbolique de 100 bp. «La justification principale de la hausse des marges est «Bâle III» 5. Mais les arguments des banquiers ne sont pas vraiment convaincants 6. La volatilité des marges est déconcertante. Les commerciaux qui représentent les banques ne sont pas capables d expliquer ces évolutions. L évolution de l offre bancaire aux collectivités est très inquiétante dangereuse, intolérable.» Nombre de collectivités priorisent, dans ce contexte, la sollicitation des offres issues de ressources BEI (programmes spécifiques et, le cas échéant, susceptible d être distribuées par la CE, le CA ou Dexia). «Il s agit d un prêt bénéficiant de marges bonifiées au regard des conditions actuelles du marché» 5 Cf. le communiqué de presse du Sénat en date du 20 juillet : «nouvelles normes bancaires : la spécificité des collectivités locales doit être reconnue». 6 Le calendrier de transcription en droit national des règles de «Bâle III» court jusqu au 1 er janvier 2013 et les banques auront jusqu en 2019 pour les appliquer (cf. article des Echos en date du 9 août : «les banques françaises visent la trésorerie des collectivités locales, encore monopole d Etat»).

5 Commission Finances AMGVF/ACUF 5 octobre En sus de la réduction des volumes et de l augmentation des marges, un durcissement des conditions générales Celles (les conditions) qui contribuent au décalage entre le besoin et les réponses : la réduction des durées de prêts, la diminution de la durée de validité des offres, la quasi-disparition des propositions assorties de revolving (ou de type OCLT). «Alors que des durées de 25 ans ne soulevaient pas d obstacle, il y a désormais quasiment plus d offre au-delà de 20 ans». «Les validités des offres sont désormais très courtes moins d un mois-. Les passages en comité de crédit sont difficiles, non pas du fait de la collectivité mais du fait de modifications unilatérales des offres de la part des banques» Celles qui participent du renchérissement : les commissions. «les conditions d engagement sont désormais systématiques et les commissions de nonengagement pendant la phase de mobilisation se développent» Celles qui symbolisent le rapport de force défavorable aux collectivités : la plupart des prêteurs assortissent dorénavant leurs offres sur Euribor de pénalités de remboursement anticipé (généralement en pourcentage du capital restant du), sans légitimité financière mais parce que le marché est déséquilibré en défaveur de la demande.

6 Commission Finances AMGVF/ACUF 5 octobre ANNEXE 2 : Note d analyse et de propositions sur le problème posé sur l appréciation de la sincérité du compte administratif par le resserrement du crédit bancaire Note élaborée en juin 2011 par les Communautés urbaines de Cherbourg et de Bordeaux La sincérité des emprunts reportés Parmi les contrôles budgétaires qu'exerce le représentant de l'etat en liaison avec les Chambres Régionales des Comptes, le contrôle de l'équilibre réel du compte administratif, organisé à l'article du CGCT, demeure essentiel. Ce contrôle fait appel au principe de sincérité des écritures comptables et s'apprécie tant au niveau des réalisations de l'exercice, que des restes à réaliser, en dépenses comme en recettes, retracés dans la comptabilité d engagement. 7 Il s applique particulièrement à la sincérité des emprunts reportés, tant leur fiabilité demeure un élément fondamental du contrôle de l équilibre des comptes, mais dont il conviendrait cependant d en moderniser les modalités. Le contrôle par les autorités de la sincérité des emprunts restant à réaliser consiste aujourd hui à solliciter des collectivités, des lettres de réservation de crédits obtenues auprès d'établissements préteurs, ou plus communément, à demander les contrats de prêts couvrant les emprunts inscrits en restes à réaliser. Cette pratique pose désormais de véritables problèmes aux collectivités comme aux banques du fait des bouleversements intervenus depuis la crise bancaire de La gratuité ou quasi-gratuité de la réservation pluriannuelle de crédits n a dorénavant plus cours dans les offres bancaires : les conditions de marges sont devenues substantielles par rapport à ce qui se pratiquait, des commissions de non-utilisation sont systématiquement sollicitées par les banques, les encours ne sont plus entièrement couverts par un préteur du fait des masses financière en jeu, le nouveau dispositif Bâle III amplifiera cette incapacité des banques de couvrir juridiquement des emprunteurs sur un encours dont les chances de réalisation dans les prochains 12 mois demeure très incertain. Mais, le problème se pose également dans d autres termes : doit il revenir aux banques, et à elles seules, de justifier la sincérité des écritures et, in fine l équilibre d un compte administratif à travers la délivrance d un contrat de prêt? Et inversement, est-il logique pour une collectivité d'acheter au prix fort une «pièce justificative» de recettes pour un risque potentiel et aléatoire, et qui en aucun cas, ne pourrait s'analyser comme une garantie totale de solvabilité? 7 La jurisprudence a réaffirmé de façon constante ce principe comme un élément fondamental de la légalité du budget (tribunal administratif de Basse-Terre, le 1er mars 1994), et que la sincérité de l'inscription d'une recette conditionne l'équilibre du budget (Conseil d'etat, 9 juillet 1997 ; commune de Garges-lès-Gonesse). Le juge administratif a estimé par ailleurs que le report en restes à réaliser d'emprunts non justifiés par l'accord d'un établissement financier constituait une évaluation insincère, en particulier lorsque l'endettement communal était élevé (tribunal administratif de Montpellier, 13 mai 1994, M. Philippe Lacan contre commune de Rennes-les-Bains). Le Conseil d'etat, dans son arrêt du 9 juillet 1997 commune de Garges-lès-Gonesse, précité, a réaffirmé la nécessité d'apporter la justification des recettes inscrites en restes à réaliser, qui doivent présenter un caractère réel. L'ensemble de ces éléments a été repris par une circulaire de la DGCL datée du 30 décembre 1997.

7 Commission Finances AMGVF/ACUF 5 octobre La solvabilité des emprunts restant à réaliser doit au contraire pouvoir reposer sur une analyse objective, partagée et transparente des écritures budgétaires présentées au compte administratif. Aussi, au titre des solutions envisageables, il pourrait être imaginé la mise au point d un indicateur annuel, calculé pour la présentation du compte administratif, qui permettrait d'évaluer le potentiel de solvabilité de la collectivité vis à vis de ses emprunts restant à réaliser au regard de l autofinancement constaté en fin d exercice. Cet indicateur de couverture des emprunts restant à réaliser, qui viendrait, le cas échéant, compléter ceux prévus par la loi ATR, s inspirerait en partie de la méthode des ratios prudentiels utilisés en matière de dette garantie (articles L 2252 et suivants du CGCT). Son mode de calcul rapporterait au numérateur le solde de fonctionnement disponible avant la prise en charges des intérêts de la dette soit l épargne de gestion. Le dénominateur présenterait une annuité potentielle, composée de l'annuité courante constatée au 31/12/N (hors opérations de dette type remboursements anticipés et refinancement) à laquelle s ajouterait une annuité simulée, calculée à partir des emprunts restant à réaliser et dont les conditions de calculs, (taux, durée, méthode d amortissement), resteraient à définir. Si le calcul de ce ratio donne un résultat supérieur ou égal à 1, l'autofinancement serait considéré comme suffisant pour couvrir cette charge potentielle, il ne serait alors point besoin de faire certifier ou gager la sincérité des emprunts restant à réaliser par des conventions de prêt auprès d établissements prêteurs. Si inversement, le résultat est inférieur à 1, la convention pourrait devenir nécessaire, le tout étant de savoir à partir de quel niveau elle deviendrait strictement obligatoire, notamment en raison des ressources propres d'investissement non affectées (FCTVA, DGE...) susceptibles de venir couvrir partiellement ce besoin de financement. Cet indicateur aurait ainsi plusieurs mérites: il illustrerait la notion d'équilibre budgétaire de façon dynamique sur les comptes de chaque collectivité en rapprochant les conditions d équilibre du compte sur des engagements à venir, ce serait une information complémentaire sur la santé financière de nos collectivités aussi utile pour les autorités de contrôle que pour les membres de l'assemblée délibérante et les établissements prêteurs; il serait compatible et complémentaire aux AP/CP, car en limitant la masse des emprunts restant à réaliser à l'équilibre des crédits de paiement reportés, ces dernières facilitent un ratio supérieur à 1; il permettrait, en ces périodes difficiles d éviter aux collectivités d engager des frais inutiles de réservation de crédits ; il soulagerait les banques de formalités dorénavant difficilement compatibles avec les objectifs de Bâle III. Il resterait à définir les modalités de calcul de l'annuité potentielle (fixation annuelle par le pouvoir réglementaire) et d'adapter les maquettes budgétaires des comptes administratifs pour en faciliter la mise en oeuvre.

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