2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE

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1 D É C I S I O N Le Bundestag allemand, réuni en sa 229 e séance plénière du 15 mars 2013, a adopté, sur la base de l impression 17/12686 du Bundestag, relative à la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre pour le redressement et la résolution des défaillances d établissements de crédit et d entreprises d investissement et modifiant les directives 77/91/CEE et 82/891/CE du Conseil ainsi que les directives 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE et 2011/35/UE et le règlement (UE) n 1093/2010, COM(2012)280 final, doc /12 du Conseil, la décision suivante : Assurer la stabilité financière Réglementer le fonctionnement des établissements financiers d importance systémique et du système bancaire parallèle international I. Le Bundestag allemand constate ce qui suit : 1. Nous approchons ces jours-ci du 5 e anniversaire de l effondrement de la banque d investissement américaine Bear Stearns. En mars 2008, seul un prêt de plusieurs milliards de dollars consenti par la Réserve fédérale américaine avait permis d écarter les risques que faisait peser la faillite de cette banque sur le système financier américain et international dans son ensemble. Or, cette crise n était qu un prélude à celle qui allait secouer la planète à la suite de l effondrement de la banque Lehman Brothers et de l assureur American International Group (AIG). Du fait de leur taille et de leurs ramifications à l échelon international, ces deux entreprises ont mis en difficulté de nombreux établissements financiers européens et contraint quantité d États souverains à soutenir à coup d argent public des établissements financiers implantés sur leur territoire, pour éviter des conséquences plus graves encore pour leurs marchés financiers et l économie réelle. Bear Stearns, Lehman Brothers et AIG illustrent à merveille deux des causes centrales de la crise financière : premièrement, certains établissements financiers affichent une taille et un degré d interconnexion tels que leur faillite désordonnée pourrait nuire non seulement au système financier mondial tout entier, mais aussi à l économie réelle («trop grands pour faire faillite»). Deuxièmement, pendant des décennies, on a négligé le fait que le financement du crédit par le biais de ce que l on nomme le système bancaire parallèle était porteur de risques considérables, notamment imputables à la politique de dérégulation des marchés financiers internationaux mise en œuvre partout dans le monde jusqu à l éclatement de la crise financière mondiale.

2 Depuis 2008, d importants enseignements ont été tirés de la crise. Soucieuses de garantir la stabilité financière, les instances internationales, européennes et allemandes ont œuvré et continuent d œuvrer à l élaboration d un nouveau cadre réglementaire applicable aux marchés financiers. En effet, ces derniers ne sont pas en mesure d arrêter un tel cadre de leur propre chef et encore moins d en assurer une mise en œuvre efficace. Or, faute d un tel cadre, ils ne pourront remplir leur fonction au service de l économie réelle et apporter ce faisant leur indispensable contribution au bien social. Seule la mise en œuvre d un cadre réglementaire activement porté au plan national et soutenu au plan international par la coalition gouvernementale contribuera à désamorcer les risques que les établissements financiers d importance systémique (EFIS) et le système bancaire parallèle font peser sur la stabilité financière et, partant, sur l emploi, la croissance et le bien-être. C est pour cette raison que l Allemagne a joué un rôle pionnier dans nombre d initiatives réglementaires prises au plan international et européen et qu elle a entrepris avant l heure, lorsque c était possible et approprié, des réformes à l échelle nationale. Aux yeux du Bundestag allemand, tous ces éléments montrent combien le gouvernement fédéral est attaché à garantir durablement la stabilité financière. Parallèlement, l Allemagne s attelle avec justesse et détermination à convaincre ses partenaires internationaux de concrétiser dans les faits l objectif arrêté par le G20, qui s est engagé à n exempter d une réglementation adéquate aucun marché financier, aucun acteur présent sur ces marchés et aucun produit y étant négocié, dès lors que le marché, l acteur ou le produit en question est porteur de risques systémiques. Les faux incitants économiques, tels que ce que l on nomme l aléa moral, doivent être supprimés. Dans le même temps, il s agit de rétablir le principe de responsabilité indissociable de l économie de marché exigence qui vaut aussi et surtout pour les créanciers et actionnaires des grands établissements financiers interconnectés. 2. Réglementation des établissements financiers d importance systémique (EFIS) Lors du sommet de Séoul, fin 2010, les membres du G20 se sont déclarés favorables aux recommandations émises par le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire relativement à l amélioration et à l augmentation sensible des exigences de fonds propres. Baptisé «Bâle III», ce train de réformes constitue une avancée majeure sur la voie du rétablissement de la résilience de l ensemble des banques. Le relèvement des fonds propres de base de 2 % à 4,5 % ainsi que la mise en place d un volant de conservation des fonds propres de 2,5 % supplémentaires d ici 2019, la constitution de volants contracycliques, l adoption de meilleures normes prudentielles, l introduction d un plafond d endettement et de nouvelles exigences en matière de liquidité sont autant d éléments qui renforceront la résistance au risque des établissements et renchériront sensiblement les comportements porteurs de risques systémiques, qui résultent par exemple d opérations de refinancement à trop court terme. La mise en œuvre rapide de Bâle III est un projet qui s inscrit au cœur des efforts de réglementation du secteur bancaire européen. Les grandes banques, dont l effondrement éventuel pourrait toucher le système financier mondial dans son ensemble, se voient poser des exigences supplémentaires, qui vont au-delà de ce que prévoit Bâle III : dans le cadre de ses travaux relatifs à la réglementation des établissements financiers d importance systémique (EFIS), le G20 devrait entre autres choses imposer aux banques d importance systémique des exigences de fonds propres spécifiques. Afin d identifier ces établissements, le Conseil de stabilité financière (CSF) a publié en novembre 2012, sur requête du G20, une liste actualisée de 28 établissements d importance 2

3 systémique au niveau mondial, qui seront soumis à des exigences supplémentaires de l ordre de 1 % à 2,5 % en ce qui concerne leurs fonds propres de base. Le but est d amener ces établissements à poser durablement un regard critique sur leur importance systémique, sur les risques qui y sont liés et à ne pas accroître lesdits risques. En novembre 2014 sera publiée la liste définitive reprenant les exigences de fonds propres que chacun des établissements concernés devra mettre en œuvre entre 2016 et L Allemagne a pris ses dispositions dès le mois d août 2012 : le projet de loi adopté par le gouvernement fédéral en vue de transposer le paquet européen «CRD IV» renferme d ores et déjà une disposition autorisant un relèvement des fonds propres exigés pour les établissements financiers d importance systémique au plan international. Le paquet «CRD IV» prévoit effectivement un volant pour ces établissements. Dans le même temps, l Allemagne convient avec ses partenaires internationaux de la nécessité d instaurer à titre de deuxième approche pour régler la problématique «trop grands pour faire faillite» des règles en matière de liquidation ordonnée (et donc sans conséquence pour le système et le contribuable) des établissements bancaires complexes et de grande taille. Dans ce domaine aussi, nous avons pris les devants : adoptée dès 2011, la loi de restructuration a instauré des règles claires pour le redressement et la résolution des défaillances des grandes banques menacées de faillite et prévoit la participation du secteur financier aux coûts de la crise via un fonds de restructuration alimenté par des contributions ex ante des établissements bancaires. En février 2013, le gouvernement fédéral a élaboré un autre train de mesures importantes en publiant son projet de loi sur la prévention des risques. Le texte investit l Institut fédéral de contrôle des services financiers (BaFin) d importantes compétences de prévention en matière de redressement et de résolution des défaillances. En outre, les grandes banques sont tenues de séparer leurs activités de banque d affaires de celles de banque de dépôt (concept de séparation des activités bancaires), ce qui permettra, en cas de crise, de dissocier et de liquider plus aisément les activités pour compte propre. Pour autant, on ne peut se contenter d initiatives nationales pour avancer. Le Bundestag allemand est d avis que, face à des marchés financiers transfrontaliers et mondialisés, ces initiatives nationales doivent absolument être complétées par des réglementations adoptées à l échelon international. L Allemagne s est très rapidement et résolument engagée en ce sens. Fin 2011, les membres du G20 ont finalement adopté eux aussi les caractéristiques essentielles de systèmes performants de résolution pour les établissements financiers («Key Attributes of Effective Resolution Regimes»), qui prévoient divers instruments destinés à organiser les défaillances, la participation des créanciers et la coopération internationale. La Commission européenne s est inspirée de la loi allemande de restructuration pour élaborer sa proposition de directive, actuellement soumise à discussion, établissant un cadre pour le redressement et la résolution des défaillances d établissements de crédit et d entreprises d investissement. Ce texte, appelé à être mis en œuvre d ici 2014, renferme des instruments essentiels pour piloter la défaillance ordonnée des banques en situation précaire (création d un établissement-relais, cessation totale ou partielle des activités, conversion obligatoire de capitaux d emprunt en fonds propres, etc.), pour planifier le redressement et la résolution des défaillances de ces établissements et pour créer des fonds de résolution nationaux, financés par des contributions ex ante des établissements financiers. 3

4 Le principe qui sous-tend ce texte est que les actionnaires et les créanciers sont les premières parties tenues d assumer les pertes, avant que ne soit fait appel aux fonds de résolution nationaux, alimentés au préalable par les banques, sur le modèle prévu par la loi allemande de restructuration. Pour autant, les réformes visant à améliorer la réglementation relative aux établissements d importance systémique ne sauraient se limiter aux seules banques. C est pourquoi, en 2011 déjà, l Association internationale des contrôleurs d assurance (AICA) s est lancée en s inspirant des travaux relatifs aux EFIS dans l élaboration d une méthodologie d identification des assureurs d importance systémique mondiale, en tenant compte des spécificités des modèles commerciaux du secteur. Parallèlement, l AICA travaille à des recommandations relatives à l adoption de mesures de réglementation adéquates et à une meilleure surveillance (meilleure capacité à supporter les pertes et à faire face à la résolution de défaillance, séparation des activités hors assurance). La méthodologie, les recommandations de réglementation et une première liste des assureurs d importance systémique mondiale devraient être publiées en avril Une liste finale devrait suivre avant la fin Pour finir, il convient aussi de tenir dûment compte des risques induits par les activités d établissements financiers d importance systémique autres que les banques et assureurs (OPCVM monétaires, fonds spéculatifs, entreprises d investissement (broker/dealer), par exemple), d en assurer la surveillance et, le cas échéant, de les soumettre à réglementation. Le CSF présentera d ici fin 2013 une méthodologie visant à élaborer des critères d identification adaptés à ces «autres» EFIS. 3. Prise en considération et limitation des risques systémiques propres au système bancaire parallèle Les opérations de refinancement menées par le biais du système bancaire parallèle sont porteuses de risques considérables, qui peuvent menacer les marchés financiers dans leur ensemble, mais aussi l économie réelle. Selon une étude publiée en novembre 2012 par le CSF, le volume mondial des financements de crédit impliquant des activités et des acteurs extérieurs au secteur bancaire «traditionnel» (qu il s agisse de fonds de placement monétaire, d organismes de placement et d entités spécifiques, d organismes d assurance-crédit, de fonds spéculatifs, mais aussi d activités telles que la titrisation, les opérations de prêt de titres et de prise en pension (repo)) a pratiquement doublé entre 2002 et 2007 pour s établir à 62 milliards USD, puis a connu un léger recul en 2008 avant de rebondir à 67 milliards USD à la fin 2011, soit un volume avoisinant 25 % du système financier mondial. Certes, le système bancaire parallèle est d une taille relativement réduite en Allemagne et n induit pour l heure guère de risques (comme en témoigne la Banque fédérale d Allemagne dans son rapport 2012 sur la stabilité financière). Toutefois, les risques que font peser sur la stabilité financière les activités du système bancaire parallèle mondial existent aussi en Allemagne, compte tenu du haut degré d interconnexion des établissements bancaires allemands avec ledit système. D autant que ce système constitue une importante source de refinancement pour les banques allemandes également. Le Bundestag allemand juge dès lors que la politique menée à l échelon international, européen et allemand à l égard des marchés 4

5 financiers se doit absolument d effectivement prendre en compte, réglementer et surveiller les entreprises et les activités de ce système bancaire parallèle. On ne saurait tolérer que des exigences appelant à un renforcement de la réglementation, comparables, par exemple, à celles actuellement introduites dans le cadre de la mise en œuvre de «Bâle III», incitent à des transferts d activités financières vers des segments du marché dépourvus d une réglementation digne de ce nom. C est la raison pour laquelle le CSF, chargé par les chefs d État ou de gouvernement du G20 d élaborer des propositions visant à améliorer la surveillance et la réglementation du système bancaire parallèle, a présenté en novembre 2012 un premier train de recommandations concrètes, qui portent principalement sur les points suivants : Améliorer la réglementation des fonds de placement monétaire : le CSF soutient les recommandations émises par l OICV (Organisation internationale des commissions de valeurs), instance normative dans le domaine des valeurs mobilières, à propos de ces fonds. Il appuie plus particulièrement celles qui proposent de convertir les fonds qui garantissent aux investisseurs une valeur de rachat déterminée (fonds que l on appelle CNAV, ou fonds à valeur liquidative constante) en fonds à valeur liquidative variable, dépendante des prix du marché, et plaide à tout le moins pour l introduction de mesures de sauvegarde (safeguards) garantes dans leurs effets d une réglementation équivalente à celle qui s applique aux banques. En Allemagne, les fonds CNAV sont d ores et déjà interdits ; Identifier à l échelon national les risques induits par les activités des autres acteurs du secteur bancaire parallèle (p.ex. les fonds spéculatifs, les organismes de placement et entités spécifiques, les organismes d assurance-crédit, les courtiers en valeurs mobilières) et soumettre les risques en question à une réglementation vérifiable, par le biais d un cadre créant un régime international d examen par les pairs d ici au sommet du G20 de septembre 2013 ; Pour ce qui est des marchés financiers garantis (qui apportent une contribution notable au secteur bancaire parallèle ou SBS par les opérations de prêts de titres, de prise en pension (repurchase agreements/repo) et les produits financiers dérivés), poursuivre les travaux visant à améliorer la transparence, les structures du marché et les normes réglementaires minimales ; Inviter le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (CBCB), chargé par le CSF d examiner la nécessité de réglementer davantage le secteur en question, à se pencher tout particulièrement, dans le cadre de la révision des lignes directrices de Bâle sur les grands risques, d une part, et des règles relatives à la participation des établissements bancaires au Fonds, d autre part, sur les risques posés par le SBS. En Europe, la Commission européenne a mené, à la suite de la publication, en mars 2012, du livre vert sur le système bancaire parallèle, une consultation spécifiquement consacrée aux fonds de placement monétaire et autres fonds d investissement (en vue d une refonte de la directive OPCVM) et annoncé des initiatives législatives en ce sens pour le 1 er trimestre La Commission juge toutefois que le système européen de régulation des marchés financiers, remanié depuis le début de la crise, couvre d ores et déjà des éléments 5

6 essentiels du secteur bancaire parallèle (et réglemente notamment les gestionnaires de fonds spéculatifs via la directive AIFM, certains fonds bien précis visés par la directive OPCVM, ainsi que les opérations de titrisation via la directive CRD). II. Dans ce contexte, le Bundestag allemand invite le gouvernement fédéral 1. à continuer de plaider, dans le cadre des discussions sur la directive relative à la résolution des défaillances, pour la création de fonds nationaux de résolution, comparables au fonds de restructuration et alimentés par les contributions ex ante du secteur bancaire. Actionnaires et créanciers doivent être les premières parties à assumer les pertes. L instrument de renflouement interne devrait être contraignant dans tous les États membres dès 2015, et non à partir de 2018 ; 2. à plaider, à l échelon européen, pour la présentation prochaine des propositions législatives annoncées dans la foulée des recommandations Liikanen et à prendre une part active dans les discussions européennes qui suivront, sur la base des propositions de loi allemandes ; 3. à continuer d appuyer par tous les moyens à disposition les travaux du CSF, en vue d élaborer des recommandations ambitieuses en matière de régulation du système bancaire parallèle. Il faut que les membres du G20 réunis en sommet à Saint-Pétersbourg se voient présenter des propositions ambitieuses en matière de surveillance et de réglementation internationale des entités du secteur bancaire parallèle et de leurs activités si possible, sous la forme de normes internationales contraignantes et vérifiables. C est la seule manière de lutter de façon efficace et durable contre l arbitrage réglementaire international. Par ailleurs, le gouvernement fédéral devrait également œuvrer et ce aussi, au-delà du sommet du G20 de septembre 2013 à une bien meilleure prise en compte des transactions caractéristiques du secteur bancaire parallèle que sont par exemple les opérations de prêt de titres et de prise en pension (en créant par exemple des banques de données centralisées, ne serait-ce qu au niveau de l UE) ; 4. à veiller à ce que les recommandations de l OICV et du CSF portant sur la conversion des fonds de placement monétaire à valeur liquidative constante (fonds CNAV) ou sur le renforcement de la réglementation y afférente soient mises en œuvre au plus vite, tant au sein de l UE qu à l échelle internationale. Le gouvernement fédéral devrait plaider en faveur de l adoption d une réglementation européenne cohérente, qui n autorise que les seuls fonds de placement monétaire à valeur liquidative variable ; 4. à plaider pour que le principe de la participation des émetteurs de produits titrisés aux risques qui y sont liés (ce que l on nomme la quote-part du risque), déjà mis en œuvre dans l UE et aux États-Unis conformément à ce qu avait décidé le G20 réuni en sommet à Pittsburgh, soit au plus vite mis en œuvre au niveau mondial et que cette participation soit, si possible, fixée à un niveau supérieur aux 5 % habituellement de mise au plan international. Compte tenu de l évolution internationale et de la situation sur les marchés, le gouvernement fédéral devrait examiner dans quelle mesure il serait indiqué 6

7 de relever le niveau de cette quote-part à l échelon international et, le cas échéant, plaider en ce sens auprès de ses partenaires ; 5. à appuyer autant que possible la poursuite rapide des travaux du CSF sur l identification des incitants inappropriés nés des garanties d État implicites, et ce aussi pour ce qui est des acteurs du système bancaire parallèle pouvant revêtir une importance systémique. 7