Les coupes budgétaires au Mexique

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1 Les coupes budgétaires au Mexique Le Ministère des Finances a annoncé le 31 janvier 2015 des coupes budgétaires à hauteur de 8,6 Mds USD pour l exercice 2015, soit 2,66% de la dépense publique nette prévue dans le budget 2015, et 0,7% du PIB. Pemex 1, la CFE 2 en font essentiellement les frais comme l ensemble des ministères dans des proportions différentes. Plusieurs grands projets qui devaient marquer le sexennat du Président Peña Nieto ont été suspendus voire annulés. En effet, le Mexique est directement affecté par la chute des cours du brut en tant que neuvième producteur mondial de pétrole et onzième exportateur. Le prix du mélange mexicain à l export a perdu 60% depuis juin et la valeur des exportations de pétrole mexicain a atteint en janvier 2015 son plus bas niveau depuis 1980, en baisse de 54% par rapport à janvier Les revenus du pétrole représentent 30,5% des rentrées fiscales du pays et le manque à gagner pour le seul mois de janvier 2015 a été de 1,77 Mds USD par rapport à janvier 2014, une situation qui pourrait menacer à moyen terme l équilibre des finances publiques mexicaines. Toutefois, l augmentation parallèle des taxes sur le prix de l essence, les couvertures pétrolières contractées fin 2014 et les fonds de stabilisation protègent le pays pour 2015 ; les annonces doivent donc plutôt se lire comme une mesure prudente de moyen terme (2016 et au-delà), dans les cas où les prix du pétrole resteraient aux niveaux actuels sur une longue période ; une remise à plat du budget 2016 a d ailleurs été annoncée de manière concomitante. Le rythme de croissance de l économie mexicaine pourrait être affecté négativement de 0.3 points de PIB selon les analystes. 1. Le gouvernement a annoncé des coupes budgétaires d ampleur inédite Les coupes budgétaires annoncées s élèvent à 124,3 Mds PMxn, soit 8,6 Mds USD 4. Les ministères ou entreprises d Etat affectées sont les suivants : - Pemex : 62 Mds PMxn (4,3 Mds USD) ; - CFE : 10 Mds PMxn (690 MUSD) ; - Les administrations et institutions gouvernementales : 52.3 Mds PMxn (3,6 Mds USD), les Ministères les plus affectés étant : le Ministère des Communications et des Transports : 11,82 Mds PMxn (815 MUSD) soit 9,4% de son budget ; ces coupes se traduisent par l annulation de deux projets ferroviaires 5 mais les projets dans le secteur des télécommunications seront peu affectés ; le Ministère de l Education : 7,8 Mds PMxn (538 MUSD) soit 2,6% de son budget ; le Ministère de l Agriculture et du Développement Rural : 7,19 Mds PMxn (496 MUSD) soit 7,8% de son budget ; la Commission Nationale de l Eau : 6,4 Mds PMxn (441 MUSD) soit 12,7% de son budget. 1 Petróleos Mexicanos Compagnie Nationale Pétrolière 2 Comisión Federal de Electricidad Commission Nationale d Electricité 3 39,26 USD/baril en moyenne en janvier 2015 contre 100,19 USD/baril en juin Donnée pour 1USD = 14,5 PMxn 5 Les budgets du Ministère concernant les projets dans le secteur des télécommunications (projets de système satellitaire, d élargissement de la couverture et de transition à la télévision digitale terrestre) seront peu affectés par les coupes budgétaires.. 1

2 Cette décision marque aussi le refus du gouvernement mexicain d augmenter les impôts, de créer de nouveaux impôts ou d augmenter l endettement public. Pour Agustín Carstens, le gouverneur de la Banque centrale, la décision de réduire la dépense publique était la mesure de politique économique la plus opportune étant données les circonstances. Pour plusieurs analystes, il s agit d un signe positif de sérieux budgétaire qui garantit la stabilité macroéconomique du pays, la soutenabilité de sa dette et des taux d emprunt peu élevés, d autant plus que des élections législatives auront lieu le 7 juin Ces coupes budgétaires sont les conséquences de la baisse des prix du brut, de la production et des exportations de pétrole, qui auront un impact sur les finances publiques et le rythme de croissance de l économie. Dépendance des finances de l Etat central aux ressources pétrolières Le Mexique a fourni des efforts ces dernières années pour «dépétroliser» ses sources de revenus : la part des exportations de pétrole dans les exportations totales est seulement de 11,0% en moyenne en 2014 (7% en décembre) contre 68% en moyenne en Toutefois, la part des revenus pétroliers dans les ressources fiscales a toujours été très fluctuante en fonction du niveau des prix du pétrole et de la production (pas de politique contra-cyclique, cf. annexe) et elle reste importante malgré une diminution significative ces dernières années (50% début 2012, 33,2% en 2013, 30,5% en 2014). La chute des prix du brut touche donc le pays par son ampleur et sa brutalité : certes, le gouvernement s est voulu rassurant fin 2014 en rappelant la souscription de couvertures pétrolières qui protègent le pays contre la chute des cours 6, mais ces couvertures expirent en novembre 2015, et par ces nouvelles annonces, le gouvernement semble surtout se préparer à 2016 et au-delà. De plus, la diminution des revenus pétroliers n est pas due qu à la chute des prix : elle s explique 6 Celles-ci permettent d assurer un prix plancher pour les exportations de pétrole mexicain. En 2015, ce prix plancher a été fixé à 76,4 USD. Toutefois, cette assurance-prix ne couvre qu environ 96 jours de production (228 M assurés de barils jusqu en novembre 2015, et base de 2,364 Mb/jour en octobre 2014). En outre, elle ne peut être activée qu à la condition que le prix moyen du baril sur les 12 derniers mois soit inférieur à ce prix plancher de 76,4 USD. Pour couvrir la différence de 2,6 USD entre ce prix-plancher et le prix du pétrole prévu dans le budget 2015 à 79 USD, le Mexique dispose d un fonds de stabilisation des recettes budgétaires, au sein duquel 7,9 Mds de pesos (563 MUSD) sont dédiés à la couverture des recettes pétrolières pour 2015, soit 92 jours de production. 2

3 aussi par la baisse continue de la production pétrolière sans augmentation des exportations de pétrole en volume. A noter que le Mexique connaît un problème de compétitivité par rapport au coût de l énergie (les prix à la pompe aux Etats-Unis sont inférieurs de 50% aux prix mexicains), qui se traduit par le peu de dynamisme des exportations pétrolières, et par le fait que les importations de pétrole en provenance des Etats-Unis augmentent 7. Certains analystes estiment même que le gouvernement réalise des coupes budgétaires dans l objectif ultérieur de réduire les taxes sur le prix de l essence à la pompe (hausses régulières des prix à la pompe ces dernières années indépendamment de l évolution des cours du pétrole). En effet, si la baisse des cours du brut a certes généré un manque à gagner de 1,5 Mds USD par mois pour le gouvernement, la hausse des prix à la pompe de janvier 2015, malgré la chute des cours, a aussi généré une hausse des ressources fiscales de 2 Mds USD par mois, soit un solde positif pour les recettes du pays (+500 MUSD), ce qui peut paraître paradoxal au regard des coupes budgétaires annoncées. Revenus issus de la vente de l essence à la pompe pour les finances publiques (MPMxn, source : Ministère des Finances) : depuis janvier 2015, la vente de l essence n est plus un coût net pour l Etat. 7 Ce phénomène est également dû au fait que le Mexique importe du brut léger des Etats-Unis afin de le mélanger au brut lourd mexicain et augmenter la productivité des raffineries nationales. 3

4 Dépendance des finances des Etats fédérés aux ressources pétrolières Le budget des Etats fédérés sera également affecté si les cours du pétrole se maintiennent à ce niveau au-delà de Les ressources des Etats fédérés sont de 77,5 Mds USD en 2013 et se répartissent à 11 % en ressources propres, à 29% en apports fédéraux (financement de services publics) et à 56% en participations fédérales (administration libre par les Etats). Les participations fédérales sont les plus exposées à la baisse des prix du pétrole, car elles ne sont pas couvertes par les mécanismes de couverture contre la chute des prix ; ainsi, au T4 2014, les Etats fédérés ont reçu 137,85 Mds PMXn au lieu des 148,56 Mds PMxn budgétés, soit une baisse de 7,2%. C est le Fonds de Stabilisation des Recettes des Entités Fédérales (FEIEF) 8 qui est censé protéger les participations fédérales de la chute des prix ; les ressources de ce fonds ont atteint un niveau historique (32 Mds PMxn, soit 2,4 Mds USD au T3 2014) mais ne représentent que 5,5% des participations fédérales sur une année : Moody s note toutefois que la part des transferts fédéraux aux Etats dépendant des revenus pétroliers a diminué ces dernières années (de 35% en 2006 à 24% en 2014) et estime que les revenus du FEIEF seront suffisants pour assurer des transferts fédéraux stables pour 2015 avec un tarif du pétrole à 40 USD ; en revanche, il faudra trouver d autres solutions pour Pour 2016, le Ministère des Finances envisage de travailler sur un «budget base-zéro» consistant à ne pas se baser sur le budget précédent pour formuler un budget de façon incrémentale mais à redéfinir complètement les bases budgétaires et à reconsidérer l ensemble de la dépense publique et de la politique fiscale et budgétaire du pays. La Banque mondiale appuiera le gouvernement mexicain pour mettre en œuvre une méthodologie permettant l élaboration de politiques budgétaires plus efficaces. Impact sur la croissance mexicaine L impact de ces annonces sur la croissance devrait être de 0.3 points de PIB environ pour En effet, plusieurs éléments incitent à penser que l impact sur la création d emploi, les investissements et la consommation pourrait être important. En effet, si Pemex et la CFE ne prévoient pas de réduction d effectifs à ce stade, les fournisseurs des deux entreprises publiques auront à souffrir de la réduction des budgets, avec un impact sur l emploi et les investissements dans le secteur privé, donc sur la consommation et les revenus fiscaux non-pétroliers (la TVA notamment). De plus, les prévisions de croissance du secteur de la construction sont passées de 4% pour 2015 à 2/2,8% (Chambre Mexicaine des Industries de la Construction-CMIC). Enfin, l Institut pour le Développement Industriel et la Croissance Economique (IDIC) estime que les coupes vont générer la destruction ou la non-création de près de emplois au Mexique. Le risque existe donc que le Mexique plonge dans une dynamique négative. Un certain nombre d institutions ont par ailleurs revu leurs prévisions de croissance pour 2015 à la baisse suite aux annonces : Institutions Prévisions antérieures de croissance du PIB en 2015 Prévisions actuelles Différence en pdp Banque centrale du Mexique 3,5% 3,29% -0,21 Banamex 3,4% 3,4% 0 Banorte 4% 3,6% -0,4 8 Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas 4

5 Moody s Analytics 3,3% 2,5% -0,8 Institut pour le Développement Industriel et la Croissance Economique (IDIC) 3% 2,5% -0,5 Santander 3,5% 3,35% à 3,4% -0.1 à Actinver 3,5% 3% à 3,2% -0.3 à -0.5 Ministère des Finances 3,7% 3,2% à 4,2% -0,5 à +0,5 Centre d Etudes Economiques du Secteur Privé (CEESP) 3,7% 3% à 3,2 % -0,5 à -0,7 MOYENNE 3,49% 3,17% -0,31 Impact sur les grands projets Le Mexique s est engagé dans un programme national d infrastructure comprenant 534,5 Mds USD d investissements d ici à 2018 (7750,5 Mds PMxn, soit 11% du PIB par an sur base du PIB 2013), dont 63% d investissement public et 37% d investissement privé. Certains des projets de ce programme vont se trouver affectés par les coupes budgétaires. Afin de ne pas renoncer aux projets annoncés et de substituer les investissements privés aux investissements publics, certains représentants des organisations patronales et du secteur privé 9 plaident pour une plus grande participation des entreprises privées dans les Partenariats Public Privé. Ainsi, le grand projet ferroviaire Mexico-Querétaro, qui représentait 50 Mds PMxn soit 3,45 Mds USD, emplois directs et emplois indirects, est suspendu et le prochain appel d offres ne devrait pas être lancé avant 2017 selon le Centre de Recherche pour le Développement (CIDAC) 10 ; un autre projet ferroviaire, le Transpeninsular (19 Mds PMxn d investissement, soit 1,31 Mds USD), est annulé. Le projet de nouvel aéroport se trouve également affecté par la mesure avec une baisse de 63% des financements au titre de l année 2015 (le financement passe de 6,9 Mds PMxn à 2,5 Mds PMxn) : les autorités se veulent néanmoins rassurantes quant à sa prochaine mise en chantier. Des projets portuaires devraient également être touchés selon le Ministre des Communications et Transports. Le programme de passage de la TV analogique à la TV numérique, prévu constitutionnellement d ici le 31 décembre 2014, pourrait également être retardé. 9 Le Consejo Coordinador Empresarial et la Confederación patronal de la República Mexicana. 10 A noter que le projet Mexico Querétaro avait été attribué à un consortium chinois le 3/11/2014 (seul candidat ayant répondu dans des délais extrêmement courts) puis annulé 4 jours plus tard. 5

6 3. Annexe 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Part des revenus pétroliers dans les revenus totaux du secteur public (hors Etats fédérés et gouvernements locaux) 6