Note sur la simplification de l instruction budgétaire et comptable M14

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1 Note sur la simplification de l instruction budgétaire et comptable M14 L instruction budgétaire et comptable M14 est appliquée aux collectivités locales depuis 1997 soit bientôt près de dix ans. Elle n a, jusque là, pas connu de grande réforme mais a, souvent fait l objet de critiques notamment liées à la complexité de certaines opérations. Un groupe de travail, comprenant des élus, des territoriaux, des administrations d Etat, a donc été créé en 2003 pour proposer une simplification de l instruction. L objet de la réforme (références des textes en fin de note) n est pas de refondre complètement l instruction mais d en simplifier le fonctionnement tout en conservant les principes fondateurs. Elle a donc deux axes principaux : la simplification des procédures budgétaires et comptables et une meilleure lisibilité des documents budgétaires. La réforme s applique, depuis le 1 er janvier 2006, aux communes, groupements de communes et établissements publics administratifs communaux et intercommunaux (CCAS, Caisse des écoles ). Les plans de comptes concernés sont : M14 abrégée «communes de moins de 500 habitants», M14 développée «communes de 500 habitants et plus», M14 CCAS et CIAS et M14 Caisse des écoles. Les simplifications décidées sont détaillées ci-dessous. 1. La débudgétisation de certaines opérations d ordre patrimoniales Les opérations d ordre non budgétaires ne donnent lieu ni à encaissement ni à décaissement, ne sont pas retracées au budget ni au compte administratif, ne donnent pas lieu à émission de titre ou de mandat et sont sans impact sur l équilibre du budget. Les opérations d ordre patrimoniales sont essentiellement destinées à décrire l entrée ou la sortie d éléments patrimoniaux dans le bilan. Il s agit d opération d ordre budgétaires, c'est-à-dire nécessitant une inscription au budget et l émission de mandats ou de titres, sans impacts sur le résultat. Dans ce domaine, l objectif de la réforme est de simplifier le traitement de certaines opérations patrimoniales en débudgétisant les opérations d ordre qu elles impliquent. La débudgétisation est retenue pour les opérations quand elle n a pas de conséquence au regard du FCTVA (ne peut être débudgétisé : intégration des travaux), de l autofinancement (amortissement) et de l information de l assemblée (consolidation de lignes de crédits de trésoreries en emprunts). Elle concerne les opérations suivantes : mise à la réforme de biens, apport en nature et affectation, mise à disposition, en concession ou en affermage de biens. - les opérations de mise à la réforme de biens : Cette opération consiste à sortir le bien de l actif de la collectivité pour sa valeur nette comptable dans les cas de démolition, destruction ou mise hors service. Il ne doit y avoir ni prix de vente, ni indemnité d assurance. Actuellement, elles sont traitées budgétairement et comptablement comme des cessions à prix zéro. Désormais, l ordonnateur n aura plus à prévoir les inscriptions au budget, ni à passer de mandats ou à émettre de titres pour ces opérations. 1

2 Il devra informer le comptable en tenant à jour l inventaire et en lui faisant parvenir un certificat administratif comprenant : la désignation du bien mis à la réforme, son numéro d inventaire, ses dates et valeurs d acquisition, l état de l amortissement s il y a lieu et le compte par nature concerné. Le comptable passera ensuite les opérations nécessaires. - les opérations d apport en nature : L apport en nature est la remise en toute propriété à des établissements publics communaux ou intercommunaux qui se créent des moyens matériels nécessaires à l exercice de leur activité. L apport est traité chez l apporteur comme une subvention (bénéficiaire : service personnalisé de la collectivité) en nature ou comme une cession à prix zéro ou égal au montant de l emprunt transféré (bénéficiaire : EPCI) et chez le bénéficiaire comme une dotation. Désormais, chez l apporteur, il n y a plus de crédits à ouvrir au budget, ni de titres et de mandats à émettre. L inventaire doit toujours être mis à jour et l ordonnateur doit transmettre les informations nécessaires à la mise à jour de l état de l actif. Les informations sont transmises au comptable par un certificat administratif (même contenu que pour la mise à la réforme des biens) auquel sont joints la décision autorisant l apport et l acte de transfert de propriété. Au vu de ces informations, le comptable enregistre les opérations d ordre non budgétaires visant à mettre à jour l état de l actif. Chez le bénéficiaire, il n y a plus de crédits à ouvrir au budget, ni de titres et de mandats à émettre. L ordonnateur doit toujours mettre à jour l inventaire et transmettre les informations au comptable pour la mise à jour de l état de l actif. L information prend la forme d un certificat administratif auquel sont joints la décision acceptant l apport et l acte de transfert de propriété. - les opérations de mises à disposition, d affectation, en concession ou en affermage des biens et de retour des biens Ces procédures permettent de transférer la jouissance d un bien (et les droits et obligations qui s y rattachent) en conservant la propriété de ce bien. Elles se caractérisent par le retour intégral, à terme, des biens. Actuellement, les opérations aller et retour sont traitées budgétairement alors qu elles n ont pas d impact sur les résultats. Dorénavant, il n y a plus de crédits à ouvrir au budget ni de titres et de mandats à émettre. L inventaire doit être mis à jour et l information doit être donnée au comptable pour la mise à jour de l état de l actif. Le certificat administratif servant pour l information est accompagné de toutes les décisions, tous les procès verbaux et contrats attestant de la remise d un bien en affectation, mise à disposition, en concession ou affermage. C est ensuite le comptable qui passe les opérations d ordre non budgétaires. 2. La simplification du traitement budgétaire des opérations de cessions d immobilisations Pour les cessions à titre onéreux, cinq inscriptions de dépenses et de recettes doivent être prévues au budget pour constater : le prix de cession, la sortie du bien et le transfert de la plus ou moins-value en section d investissement qui permet de réserver le produit de la cession à la section d investissement. Cette multiplicité d inscriptions nuit à la lisibilité du budget. De plus, il est souvent constaté que les opérations d ordre ne sont pas effectuées ou bien ne le sont pas en totalité. 2

3 De fait, le bilan n est pas mis à jour, les résultats respectifs de chaque section sont insincères et le prix de cession reste en section de fonctionnement. La simplification ne concerne que la prévision, c'est-à-dire le budget. La phase d exécution reste complète. Au budget, seul le prix de cession est inscrit directement en section d investissement à un chapitre budgétaire sans exécution 024 «produit des cessions d immobilisations». On ne distingue donc plus au niveau du budget les opérations de cessions avec moins value de celles avec plus value. C est au niveau du compte administratif que l information apparaît. Concernant l exécution, l ordonnateur émet toujours les mêmes titres et mandats qu avant la réforme. Un mécanisme d ouverture automatique des crédits de dépenses est mis en place pour que les écritures soient menées jusqu à leur terme. Cela signifie que chaque fois qu un titre d ordre relatif à une cession est émis, les crédits de dépenses correspondants sont ouverts. 3. Création de chapitres globalisés pour les opérations d ordre budgétaires Actuellement, les opérations d ordre budgétaires et les opérations réelles sont mêlées entre elles et ne permettent pas une lecture facile du budget. De plus, de nombreuses opérations d ordres ne sont pas ou peu passées ce qui pose des problèmes de sincérité (notamment au niveau de la réalité du patrimoine et de la situation financière de la commune). L objet de la réforme est donc de mettre en valeur les opérations réelles, de faire apparaître l autofinancement et de limiter le contrôle des crédits relatifs aux opérations d ordre au niveau du chapitre globalisé. En section d investissement, il est créé un chapitre globalisé 040 «opérations d ordre budgétaires de transfert entre section» qui retrace les dépenses et les recettes d ordre budgétaires de section à section sauf le 021 (virement de la section de fonctionnement). Il est également créé un chapitre 041 «opérations d ordre budgétaires patrimoniales» qui retrace l ensemble des dépenses et des recettes d ordre budgétaires à l intérieur de la section d investissement. En section de fonctionnement, le chapitre 042 «opérations d ordre budgétaires de transfert entre sections» a la même fonction que le 040 et exclut la dépense du 023 (virement à la section d investissement). Le chapitre globalisé 043 «opérations d ordre budgétaires à l intérieur de la section de fonctionnement» correspond au 041. Ces quatre chapitres globalisés jouent en dépenses et en recettes. Les opérations réelles et les opérations d ordre semi-budgétaires ne sont pas retracées dans les chapitres globalisés. 4. Le nouveau régime des provisions Il existe actuellement plusieurs types de provisions : - les provisions spéciales pour différé de remboursement de la dette (provisions réglementées) qui sont obligatoires pour toutes les communes, - les provisions pour garanties d emprunts, celles pour litiges et contentieux (provisions réglementées) qui sont obligatoires pour les communes de habitants et plus, 3

4 - les provisions facultatives (pour risques et charges et pour dépréciation) qui sont facultatives pour toutes les communes. Les provisions réglementées sont mises en œuvre dès que les conditions sont réunies. Il s agit d une opération d ordre budgétaire qui comprend la dotation (dépense d ordre budgétaire de fonctionnement) et la provision (recette d ordre budgétaire d investissement). La collectivité peut utiliser librement cette recette d investissement pour financer des dépenses d investissement. A compter du 1 er janvier 2006, un nouveau régime de provisions est mis en place. Il est basé sur la notion de risques réels et est plus souple budgétairement. Les provisions réglementées (pour différé de remboursement de la dette, pour garanties d emprunts, pour litiges et contentieux) sont supprimées. Désormais, sont obligatoires pour toutes les communes quelque soit leur seuil démographique : - la provision pour litige : elle doit être constituée dès l ouverture d un contentieux en première instance contre la commune, - la provision pour dépréciation : elle doit être constituée dès l ouverture d une procédure collective (redressement et liquidation judiciaires) pour les garanties d emprunts, les prêts et créances, les avances de trésorerie et les participations en capital à un organisme, - la provision pour dépréciation des restes à recouvrer : elle doit être constituée dès que le recouvrement est compromis malgré les diligences du comptable (le comptable informe la collectivité en lui remettant un état, par exemple). De plus, la commune peut constituer une provision chaque fois qu un risque avéré apparaît. Une délibération fixe pour chaque provision : les conditions de constitution, de reprise et de répartition et d ajustement de la provision. Un état annexé au budget et au compte administratif retrace leur montant, leur évolution et leur emploi. Les communes ont désormais le choix entre la semi-budgétisation de la recette (c'est-à-dire sa mise en réserve) ou bien sa budgétisation (c'est-à-dire l autofinancement). La budgétisation de la recette permet de dégager de l autofinancement en section d investissement et ainsi de ne pas, ou moins, recourir à l emprunt. La contrepartie est que lors de la reprise de la provision, il faudra financer la dépense d investissement afférente à la reprise. La non budgétisation permet une vraie mise en réserve car, comme elle ne peut pas servir au financement de la section d investissement, elle est ensuite totalement disponible pour financer la dépense liée à la réalisation du risque lors de la reprise. A compter du 1 er janvier, le régime de droit commun des provisions est la semi budgétisation. Cependant, l assemblée peut délibérer pour que le régime de la budgétisation s applique. Si par la suite, elle décide de revenir au régime de droit commun, elle ne pourra plus modifier ce choix jusqu au renouvellement du conseil. Jusqu à présent, lorsque la collectivité accordait des garanties d emprunts, elle devait prendre un cautionnement ou provisionner dès le départ. La provision n étant désormais obligatoire qu à partir du moment où une procédure collective est ouverte, il a été décidé que le cautionnement est laissé à la libre appréciation de la collectivité. 4

5 5. Harmonisation du traitement budgétaire des ICNE (intérêts courus non échus) L instruction M14 explique : «Le rattachement des charges et des produits à l exercice qu ils concernent est effectué en application du principe d indépendance des exercices. Il vise à faire apparaître dans le résultat d un exercice donné les charges et les produits qui s y rapportent, et ceuxlà seulement.» Les ICNE qui sont rattachés aux dettes sont des charges ou produits «impactant» les résultats d un exercice car ils sont courus alors qu ils ne sont à encaisser ou décaisser (c'est-à-dire échus) qu au cours de l exercice suivant. Le fait de rattacher les charges à l exercice concerné permet une plus grande sincérité du résultat. Aujourd hui, le traitement des ICNE impacte la section de fonctionnement et d investissement. L objet de la réforme sur ce point est d harmoniser le rattachement des charges et produits financiers avec les autres charges et produits à rattacher et de ne plus impacter la section d investissement. Au niveau du budget, il faut seulement inscrire les crédits correspondant au différentiel entre le montant des ICNE rattachés et celui des charges contre-passées. La prévision peut être positive ou négative. Pour l exécution, en ce qui concerne le rattachement, l opération reste inchangée excepté le fait que le mandat est imputé au au lieu du En ce qui concerne la contre-passation, il faut émettre un mandat d annulation au L imputation en section d investissement des subventions d équipement versées Actuellement les subventions sont imputées en section de fonctionnement qu elles soient destinées à du fonctionnement ou à un équipement. En effet, on considère que même si la subvention sert à financer un équipement, elle n augmente pas le patrimoine de la collectivité versante et ne peut donc pas faire l objet d une imputation en section d investissement. Pour lisser l impact sur la section de fonctionnement, les subventions sont transférées en section d investissement, réintroduites en section de fonctionnement par un étalement de charge de 5 ans maximum à 15 ans pour les fonds de concours. A compter du 1 er janvier 2006, les subventions d équipement sont directement imputées en section d investissement. Elles sont considérées comme des immobilisations incorporelles et sont imputées au compte 204 «immobilisations incorporelles». Elles sont ensuite amorties sur une durée de 15 ans maximum. La spécificité des fonds de concours disparaît au profit d un régime homogène pour toutes les subventions d équipement versées. 7. La possibilité de reprendre certains excédents d investissement en section de fonctionnement Par principe, il est interdit de reprendre un excédent d investissement en section de fonctionnement. Il existe quelques rares dérogations strictement encadrées. 5

6 Le problème est que certains CCAS ou caisses des écoles ont parfois des difficultés pour équilibrer leur section de fonctionnement alors qu ils disposent d un excédent d investissement sans emploi. Des assouplissements sont apportés par la réforme grâce à deux procédures dérogatoires. D une part, il est désormais possible de reprendre en fonctionnement, lors de la fin d un placement budgétaire, le produit de la vente du placement à hauteur de la part du placement issue originellement de cette section (placement d une recette de fonctionnement). De manière comptable cela se traduit par un mandat à l article 1068 et un titre à l article 7785 («excédent d investissement transféré au compte de résultat»). Il s agit d une opération d ordre budgétaire. Il est également possible de reprendre en section de fonctionnement, lors de la vente d un bien reçu en don ou legs, le produit de la cession du bien si aucune clause du don ou du legs ne l interdit. Cela se traduit par l émission d un mandat de paiement à l article et d un titre de recette à l article 777. Il s agit ici aussi d une opération d ordre budgétaire. D autre part, Il est également possible de reprendre en section de fonctionnement un excédent d investissement résultant de la dotation complémentaire en réserves (solde de l excédent de fonctionnement affecté en réserve une fois que la couverture du besoin de financement de la section d investissement apparu à la clôture de l exercice précédent est couvert) constaté au compte administratif de deux exercices consécutifs. La reprise doit être accompagnée, dans tous les cas, d une délibération qui précise l origine de la reprise et les conditions d évaluation de son montant. 8. La possibilité de dispense de délibération d affectation du résultat Actuellement, l organe délibérant doit, dès de la plus proche décision budgétaire suivant le vote du compte administratif, délibérer pour affecter le résultat excédentaire de la section de fonctionnement. Cela signifie que les collectivités, les caisses des écoles ou les CCAS qui n utilisent pas ou très peu la section d investissement doivent quand même délibérer. Dorénavant, lorsque le compte administratif ne fait pas ressortir de besoin de financement en section d investissement, le résultat de la section de fonctionnement est repris à cette section sauf délibération contraire de l organe délibérant. 9. Clarifications sur l obligation de constituer un budget annexe Les budgets annexes sont constitués pour répondre à trois objectifs : fournir des indications détaillées sur le fonctionnement de certains services, suivre les aspects fiscaux (TVA), isoler les risques financiers. Aujourd hui, il y a cinq principales catégories de budgets annexes : - ceux des régies des services publics industriels et commerciaux, - ceux des services publics administratifs, - ceux du secteur social et médico-social, - ceux des services assujettis à la TVA, - ceux relatifs aux opérations d aménagement de zone. Les budgets annexes des régies des services publics industriels et commerciaux, des services publics administratifs non assujettis à la TVA et du secteur social et médico-social ne peuvent 6

7 être remis en cause. Par contre, il est possible d envisager une réforme pour les deux dernières catégories. Les SPIC assujettis à la TVA doivent faire l objet d un budget annexe. Par contre, pour les SPA assujettis à la TVA, il est possible de ne pas créer de budget annexe. Pour ce faire, la collectivité doit suivre ces opérations par l émission de séries distinctes de titres et de mandats hors taxes et les récapituler dans un état joint au compte administratif. Une collectivité souhaitant abandonner le suivi des opérations dans un budget annexe doit s assurer de disposer des moyens de répondre aux obligations fiscales. Pour les opérations d aménagement de zone, l obligation de créer un budget annexe est maintenue. La seule possibilité offerte est de retracer l ensemble des opérations dans un seul budget annexe. Cependant, il est recommandé de créer un budget annexe par zone ou lotissement. 10. Attribution des subventions L actuel régime d attribution des subventions soulève deux principales difficultés : - le caractère décisoire de la liste de subventions figurant au budget : La décision d attribution d une subvention relève expressément de la compétence de l organe délibérant. Cependant, la DGCL considère que la délibération adoptant le budget n est pas suffisante et qu il faut une autre décision individuelle d attribution votée par le conseil pour que la subvention puisse être octroyée. Elle se fonde sur le fait que le budget est un acte de prévision. Le juge administratif a plusieurs fois tenu un raisonnement différent. Il considère en effet que la délibération approuvant le budget suffit dans la mesure où elle comprend, en annexe et pour les subventions octroyées sans conditions particulières, une liste des subventions versées aux associations. - le caractère de pièce justificative de la dépense de la liste annexée au budget : Pour le comptable, la liste des subventions par bénéficiaire vaut pièce justificative de la dépense. Par contre la Cour des Comptes ne lui reconnaît pas la qualité de pièce justificative et considère qu il s agit simplement d une indication purement évaluative. Les difficultés d interprétations évoquées ci-dessus sont la source d une insécurité juridique pour les collectivités. Les nouvelles règles clarifient la situation. Le principe est que désormais il n y a plus de connexion entre le budget et la délibération d attribution des subventions. Cela a pour conséquence de supprimer le vote de l article relatif aux subventions au niveau du bénéficiaire et la liste annexée au budget. Au moment du vote du budget, c est le montant global des subventions qui est inscrit et qui fait l objet du vote. Par la suite, une délibération individuelle d octroi doit intervenir pour que la subvention puisse être versée. Une seule délibération peut tenir lieu de décision d octroi global pour plusieurs subventions. Une annexe au compte administratif, obligatoire pour les communes de plus de habitants, détaille toutes les subventions et participations versées par la commune. Par dérogation, pour les subventions d un montant inférieur ou égal à (au-delà, une convention d objectif doit obligatoirement être conclue) et non soumises à conditions, il est possible d établir une liste (dans le corps même du budget ou en annexe) qui détaille les subventions octroyées. Cette liste vaut alors décision d octroi et pièce justificative de la dépense. 7

8 11. Assouplissement de la présentation croisée Cet assouplissement concerne les communes de à moins de habitants. Ces collectivités votent leur budget par nature et doivent également avoir une présentation fonctionnelle qui a pour but de permettre une meilleure information de l assemblée. Cet objectif de lisibilité et d information n a pas été atteint. En effet la présentation fonctionnelle développée alourdit le budget et ne favorise pas sa lisibilité. Désormais, pour les communes de à moins de habitants, la présentation fonctionnelle s effectue au niveau de la fonction (un chiffre). L obligation de présentation croisée n est pas applicable à un service public communal ou intercommunal à activité unique érigé en établissement public ou faisant l objet d un budget annexe. 12. Extension du recours à la pluriannualité Actuellement, seules les collectivités de plus de habitants peuvent voter des autorisations de programme et des crédits de paiement en section d investissement. La réforme supprime le seuil démographique qui limite le recours à la pluriannualité aux collectivités de plus de habitants. Désormais : - En section d investissement : toutes les collectivités peuvent recourir aux autorisations de programme/crédits de paiement. Les autorisations de programmes se rapportent à des projets d immobilisations à caractère pluriannuel. Elles sont valables sans limitation de durée, elles peuvent être révisées et sont annulées lorsque le projet est terminé. Elles ne peuvent être votées que si elles ont été présentées lors du débat d orientation budgétaire. Les crédits de paiement constituent la limite supérieure des crédits pouvant être engagés au titre d un exercice. - En section de fonctionnement : Les collectivités peuvent pratiquer les autorisations d engagement (sauf pour les dépenses de personnel et les subventions aux organismes privés). Tout comme les autorisations de programmes, les autorisations d engagement constituent la limite supérieure des crédits affectés au projet. Les modalités pratiques sont les mêmes. La présentation lors du débat d orientation budgétaire se limite dorénavant aux orientations générales en matière de dépenses d investissement ou de fonctionnement à caractère pluriannuel. Une annexe est prévue pour faciliter le suivi de l impact des autorisations de programme et d engagement sur les finances de la collectivité. Il est important de préciser que l équilibre du budget s apprécie au niveau des crédits de paiement et non au niveau de l autorisation de programme ou d engagement. 8

9 Références des textes de la réforme : Ordonnance n du 26 août 2005 relative à la simplification et à l'amélioration des règles budgétaires et comptables applicables aux collectivités territoriales, à leurs groupements et aux établissements publics locaux qui leur sont rattachés (J.O., 27 août 2005, p ) Décret n du 27 décembre 2005 modifiant le code général des collectivités territoriales (partie Réglementaire) et relatif aux règles budgétaires et comptables applicables aux collectivités territoriales, à leurs groupements et aux établissements publics locaux qui leur sont rattachés (J.O., 29 décembre 2005, p ) Décret n du 27 décembre 2005 relatif aux règles budgétaires et comptables applicables aux collectivités territoriales, à leurs groupements et aux établissements publics locaux qui leur sont rattachés (J.O., 29 décembre 2005, p ) Arrêté du 27 décembre 2005 relatif à l'instruction budgétaire et comptable M. 14 des communes et de leurs établissements publics administratifs (J.O., 29 décembre 2005, p ) Circulaire NOR/MCT/B/05/10036/C du 31 décembre 2005 relative aux modifications apportées à compter de l exercice 2006 aux instructions budgétaires et comptables M14, M52 et M61 Mesures diverses d accompagnement (non publiée au J.O.) 9

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