Les fonds de garantie : hasard moral ou déresponsabilisation?

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1 Atelier 6 Les fonds de garantie : hasard moral ou déresponsabilisation? Président : Jacques COURMONTAGNE, président du Fonds de garantie automobile Intervenants : Bruno BÉZARD, sous-directeur des assurances à la Direction du Trésor, Brian GRIFFIN, Policyholders Protection Board, Michel VILLATTE, directeur général de Prédica Introduction de Jacques COURMONTAGNE Je suis président du Fonds de garantie automobile. J'interviens d'ailleurs aussi dans des dossiers qui traitent de la garantie des assurés dans des cadres qui ne sont pas ceux des fonds de garantie. L'atelier que nous abordons à présent porte le titre de «Hasard moral ou déresponsabilisation» qui pourrait faire croire à la nécessité de choisir entre l'un ou l'autre, alors que le problème ne se pose pas directement selon cette radicalité. Nous serons plutôt amenés à nous demander si les fonds de garantie nous déresponsabilisent et s'ils sont adéquats dans les situations d'aléa moral qu'évoquait M. Alain Lambert lors de l ouverture des Entretiens. M. Brian Griffin est venu ici nous présenter la situation du Royaume-Uni à cet égard et alimentera notre réflexion avec richesse, puisqu'il représente les fonds de garantie des assurés, et que la compétence du Board qui les gère est large. Le Fonds de garantie automobile et ses dispositifs français et européen Mon exposé se déroulera sur trois étapes : tout d'abord, nous étudierons les fonds de garantie existant en France actuellement, puis nous donnerons les raisons qui ont poussé à leur création (cela reviendra à expliquer que les indemnisations normales des assureurs n'arrivaient plus à couvrir les besoins) ; enfin nous tenterons de donner une réponse à la question posée dans le titre de l'atelier, en affirmant que ces fonds, par leur construction technique, n'ont pas abouti à une déresponsabilisation. 1

2 Les fonds de garantie existant en France actuellement Six fonds de garantie depuis 1950 Date de création Dénomination 1951 Fonds de garantie automobile 1964 Fonds national de garantie contre les calamités agricoles 1986 Fonds de garantie des victimes d actes de terrorisme 1990 Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d autres infractions 1991 Fonds d indemnisation des transfusés et hémophiles contaminés par le virus de l immunodéficience humaine (FITH) 1999 Fonds de garantie des assurés contre la défaillance de sociétés d assurances de personnes Les caractéristiques communes création par la loi ; personnalité morale ; autonomie financière ; organes de direction ; organisme sui generis gérant une mission de service public ; tutelle de l Etat ; indemnisation selon le principe de subsidiarité, ou à tout le moins de complémentarité ; encadrement des indemnisations par des règles strictes sous le contrôle des tribunaux. Les fonds de garantie ont été créés pour subvenir à des besoins d indemnisation que les assureurs ne pouvaient pas couvrir Des restrictions à l offre d assurance Les exclusions de garantie. Exemples : le Fonds de garantie automobile ; le Fonds de garantie des victimes d actes de terrorisme. L inexistence d une garantie d assurance Pas de montage possible dans le cadre d une garantie d assurance de responsabilité civile. Exemple : les fautes intentionnelles des auteurs d infractions. Pas de souscription d une garantie d assurance individuelle. Exemple : le Fonds de garantie automobile. Les risques non assurables. Exemple : le Fonds national de garantie contre les calamités agricoles. L indemnisation rétroactive 2

3 La solidarité nationale versus le contrat d assurance. Exemples : le Fonds terrorisme ; le Fonds infractions ; le FITH. Un recours ultime quand il n existe plus de payeur solvable Exemple : l intervention du Fonds de garantie automobile au profit des victimes d assurés auprès d une société d assurances en cours de liquidation. Par leur construction technique, les fonds de garantie n ont pas abouti à une déresponsabilisation Des techniques pour éviter la déresponsabilisation : la subsidiarité ; le recours contre les responsables ; l encouragement à l assurance ; l indemnisation spécifique. Intervention du fonds de garantie dans la liquidation d entreprises défaillantes Nom de l entreprise Défense générale tous risques (DGTR) Année du retrait d agrément Charge d indemnisation au 31 décembre 1998 (en millions de francs) PME Assurances Groupe Longchamp Industrielle d assurance Rainbow Insurance Company limited Black Sea & Baltic Total pour 6 entreprises 347 3

4 Les fonds de garantie automobile (responsabilité civile) dans les Etats membres de l Union européenne Indemnisation des victimes Champ d intervention Auteur non identifié ou non assuré Assureur de l auteur insolvable Allemagne Oui Oui Autriche Oui Oui Belgique Oui Oui Danemark Oui Oui Espagne Oui Oui Finlande Oui Oui France Oui Oui Grèce Oui Oui Irlande Oui Oui Italie Oui Oui Luxembourg Oui Oui Pays-Bas Oui Oui Portugal Oui Oui Royaume-Uni Oui Oui Suède Oui Non Intervention de Michel VILLATTE Je n'ai pas l'intention de faire une présentation exhaustive du système du fonds de garantie vie, non seulement parce qu'il n'est qu'à peine formé, mais aussi parce qu'il ne fonctionne pas encore. A ce propos, il convient de souligner qu'il n'a pas été besoin d'attendre ce fonds de garantie pour faire fonctionner la solidarité de place. Je fais ici référence au dossier Europavie, dont certains membres de cette tribune s'occupent et qui fonctionne sans fonds de garantie. Il représente une solution de place qui couvre les besoins des assurés d'europavie. Il reste cependant qu'il était nécessaire de mettre en place ce fonds, au moment où ce système de garantie existe dans la banque, pour la couverture des dépôts et de l'épargne, et vient d être rénové. Nous avons pu mettre en place ce fonds dans le cadre d'un consensus avec les pouvoirs publics grâce à de nombreux échanges entre les professionnels de l'assurance et la Direction du Trésor. 4

5 Ce système n'est pourtant pas parfait. En effet, tout d'abord, il ne couvre pas toutes les professions de l'assurance puisque les institutions de retraite et de prévoyance, par exemple, n'y sont pas intégrées, ce qui représente une lacune qu'il conviendra de combler. En outre, le système comporte un défaut qui a pour conséquence de préenregistrer systématiquement de futurs ou potentiels sinistres sous la forme de cotisations, qui sont en revanche bien actuelles. Or, si l'assurance vie est bien gérée, ce fonds de garantie ne devrait pas avoir à intervenir trop souvent et, partant, ne devrait pas avoir besoin d'un système de précotisation. Ainsi, en faisant l'hypothèse ou le crédit d une bonne gestion de l'assurance vie, on éviterait ces prélèvements préalables enregistrés dans le fonds de garantie, quitte à isoler clairement ces provisions dans les comptes des sociétés d assurances et à ne les appeler qu'au moment où le sinistre intervient. Enfin, un troisième aspect du système tel qu'il existe actuellement est améliorable : il conviendrait de clarifier davantage le domaine d'intervention des fonds. En effet, ces fonds n'ont pas pour vocation de contrer le risque systémique, c'est-à-dire le risque généralisé de difficultés de liquidité ou de difficultés financières des sociétés d'assurances vie, dont, notamment, le risque de taux. La plupart des actifs des sociétés d'assurances vie ont été placés ces dernières années dans des obligations à taux relativement bas, ce qui, dans le cas d'une hausse brusque et prolongée des taux, pourrait provoquer un effet de ciseaux et, partant, d'importantes difficultés de gestion pour l'ensemble de ces entreprises. Théoriquement, ce risque-là n'est pas pris en compte par le fonds de garantie, au profit de la prise en charge des défaillances uniquement individuelles des sociétés. Il reste que la frontière est difficile à établir entre les défaillances purement individuelles et celles qui sont dues à un risque qui frapperait l'ensemble, sinon une partie, des sociétés avec seulement plus ou moins d'intensité. L'enjeu est important, car il ne faudrait pas, en traçant cette frontière d'un côté plus que de l'autre, déresponsabiliser les sociétés d'assurances ni, surtout, leurs actionnaires. Il est donc urgent que le conseil de surveillance, de concert avec le directoire qui sera bientôt nommé et les pouvoirs publics, aille plus loin dans la détermination des règles de fonctionnement du fonds et dans celles, préalables, de la bonne gestion des sociétés d'assurances. Nous mesurons l'ampleur du travail à fournir, mais nous n'en répétons pas moins l'impérieuse nécessité. En effet, il est utile, pour la profession dans son ensemble, que, au-delà des règles de droit, comme celles qui sont liées à la marge de solvabilité, soient émises des règles complémentaires quant au fonctionnement des sociétés. Il n'est pas étonnant de constater ces quelques lacunes, puisque ce fonds n a pas encore d'expérience, et le conseil de surveillance doit débattre de ces problèmes. En effet, le débat est nécessaire pour choisir un certain nombre d'orientations qui établiront, par exemple, si le fonds doit mettre en place ou non un système de notation interne des sociétés d'assurances vie ou doit émettre des règles de déontologie. En ce domaine, tout reste encore envisageable, du moment que la proposition suivante est clairement établie : il est inacceptable que l'existence du fonds de garantie puisse être le prétexte à l'absence de responsabilité de certaines sociétés à l égard de l ensemble, notamment sur leur solidité financière. Le financement du fonds est fondé sur un postulat de solidarité qui prend la forme de l'unique critère retenu, celui des provisions mathématiques. Selon ce critère, les plus grandes entreprises sont aussi celles qui contribuent le plus au fonds de garantie. Même si on ne peut qu'approuver la base de solidarité qui sous-tend cette organisation du 5

6 financement, il est tout de même regrettable que cette dernière ne soit pas nuancée, notamment par l'intervention d'un autre critère qui ferait référence à la solidité financière du groupe auquel la société d'assurances appartient, ou encore à la solidité des réserves ou à la marge de solvabilité. Il faut donc espérer que le travail de surveillance du fonds aboutira à des recommandations aux entreprises touchant aux règles de bonne gestion, et veillera à les voir respectées par ces mêmes entreprises. Ces règles pourraient concerner, par exemple, la politique de mise en place de réserves, ainsi que la stratégie qui consiste à garder toujours à l'esprit que les assureurs gèrent de l'assurance vie sur le très long terme. Ce dernier aspect comporte des implications sur la gestion financière et la gestion du client, puisqu'il faut, en l'occurrence, privilégier le moyen et le long terme, et donc procéder à des réserves. Enfin, il sera utile de rappeler aux actionnaires des entreprises d assurances qu'ils ont une responsabilité. Je vous ai livré ici quelques réflexions personnelles. Je crois que l'objectif de la profession devrait à présent se concentrer sur la mise en place de ces règles de déontologie, afin que la défaillance d Europavie reste une exception. Intervention de Brian GRIFFIN La genèse du fonds britannique A Londres, les années 60 furent marquées par la gloire des Beatles et par une certaine rébellion, une remise en question des conventions et de la façon dont les grandes entreprises étaient organisées. La grande production et l assurance n ont pas été épargnées par ce phénomène. Au même moment est apparu un nombre important de petites entreprises d assurances, qui avaient pour particularités de ne proposer que l assurance automobile et d être associées à de petites maisons de courtage qui prélevaient des commissions excessives. A cette époque, il était extrêmement facile de monter une société d assurances, les capitaux requis étant minimes. Bien des opérateurs malhonnêtes ou insensés ont cru pouvoir faire fortune. La clientèle britannique, attirée par les tarifs modiques, est tombée dans le piège. Il a fallu l affaire de la société Vehicle in General pour déclencher une prise de conscience collective. Dans les années 60, les Tariff Offices ne détenaient qu environ 40 % du marché, mais étaient menacés par l apparition de nouveaux acteurs moins chers et spécialisés. L association des assureurs britanniques, prédécesseur de l Association of British Insurers (ABI) d aujourd hui, était chargée d étudier les demandes des nouveaux assureurs cherchant admission par le biais de son Comité d adhésion. Bien évidemment, cela posait quelques problèmes, dans la mesure où l association risquait d empiéter sur les pouvoirs du régulateur et s imposait malgré elle comme l autorité principale en matière de certification. Or, les membres du Comité d adhésion avaient relevé de nombreuses anomalies dans le dossier de Vehicle in General. Le niveau des provisions réservées aux sinistres en cours et aux déclarations à venir était nettement en dessous de celui de ses confrères. Le comité a fait part de cette situation aux autorités réglementaires à de nombreuses reprises. 6

7 Hélas, le régulateur n en a pas tenu compte, et la société s est effondrée du jour au lendemain, laissant près de 1 million d automobilistes sans assurance. Comme vous pouvez le deviner, les répercussions politiques ont été considérables, et une enquête approfondie a été commandée. Celle-ci a révélé que le régulateur était devenu inefficace à deux égards. Il n accordait plus de confiance aux rapports des Tariff Offices, les croyant intéressés et prêts à tout pour protéger leurs parts de marché. Le régulateur craignait aussi pour sa propre réputation. Ayant pour double vocation le redressement des entreprises en infraction et la prévention des incidents, il aurait révélé ses propres défaillances en poursuivant Vehicle in General si tardivement. En fin de compte, ses tergiversations ne firent que retarder la faillite inévitable de l entreprise, faillite lourde de conséquences puisqu elle détenait 10 % du marché. Pour prévenir de nouvelles catastrophes de ce type, l Etat a mis en place une législation plus rigoureuse, haussé le seuil minimal de provisions imposé aux entreprises d assurances et, enfin, créé le fonds de garantie Policyholders Protection Board (loi de 1975). Son organisation et son rôle Le conseil d administration est composé de cinq personnes nommées par le ministre. Il s agit de trois directeurs de sociétés d assurances, d un représentant d une association de consommateurs et d un commissaire aux comptes. Treize personnes sont employées pour soutenir cette organisation, souvent à mi-temps et payées à la journée. La majorité d entre elles possèdent une expérience dans le traitement des déclarations de sinistres au sein de grandes entreprises d assurances. Le conseil d administration organise quatre réunions fixes par an, mais peut se réunir à d autres occasions si besoin est. Un cabinet d avocats londonien lui sert de conseil juridique. Etant donné que cette instance a été créée par un arrêté parlementaire, nous rendons compte directement au ministre et non au régulateur. Nous avons pour mission d intervenir dès qu une société d assurances privée se trouve en défaut, afin d aider les assurés. En matière d assurance non-vie, la protection se limite à 90 % des dommages pour les particuliers. Tout dégât causé par l employeur ou par une personne ayant une assurance automobile au tiers est remboursé à 100 %. Aucun remboursement n est proposé pour les accidents aériens, maritimes ou liés aux transports publics. De même, nous ne remboursons pas ce qui est lié à la réassurance. La situation est un peu plus complexe en ce qui concerne l assurance vie. Nous tentons d abord de confier les contrats tels quels à une autre société ou de lui faire souscrire des contrats équivalents permettant aux assurés d être remboursés à 90 %. A défaut, nous remboursons 90 % de la valeur de rachat et 90 % des indemnités dues pendant la période de liquidation. Nous sommes également en mesure de verser des acomptes, comme je vous l expliquerai plus tard. Le coût de la garantie et les coûts administratifs du fonds sont couverts par un prélèvement sur les revenus des sociétés d assurances. Actuellement, celui-ci ne peut dépasser 1 % du montant net des cotisations d assurance à verser dans l année. Il est calculé en fonction de nos besoins estimés pour l année à venir. Il est évidemment difficile de savoir exactement combien de réclamations nous recevrons ; nous avons déjà connu quelques difficultés liées à cette estimation. Une fois levée, la taxe est réinvestie (en dollars et en livres) auprès de grandes banques ou d investisseurs institutionnels. Les 7

8 échéances sont calculées de telle sorte que nous puissions toujours répondre à nos besoins. Depuis que la loi est entrée en vigueur, nous avons dû faire face à plusieurs situations que nul n aurait pu prévoir au moment des débats législatifs. La loi avait été créée pour protéger les particuliers, souvent sans connaissances financières et complètement démunis face à la faillite. Malheureusement, la formulation utilisée, qui fait allusion à des sociétés en participation, inclut de fait les grands cabinets comptables et les cabinets d avocats américains. Malgré l opposition du secteur des assurances, la Chambre des lords a jugé la formule juste et l a donc conservée. Par ailleurs, elle a déclaré que la loi s appliquait à tout contrat souscrit au Royaume-Uni, où que fût situé le risque. Cette décision venait clore le débat sur la faillite généralisée de cinq grandes entreprises d assurances (appelées collectivement KWELM, acronyme composé de la première lettre du nom de chaque société,) qui avait animé le marché londonien au début des années 80. Son fonctionnement La déclaration d incapacité Dès qu une société d assurances n est plus en mesure de remplir ses obligations, le tribunal peut lui adresser une injonction de liquidation. Est aussitôt nommé un liquidateur provisoire, qui doit mettre en sécurité les actifs de la société pour les créanciers. Au cas où il resterait des indemnités supplémentaires à verser, le fonds est habilité à verser un acompte ou à rembourser les cotisations qui ne sont pas arrivées à leur terme. Il est bien évidemment dans l intérêt du liquidateur de conserver le personnel existant. Si cela se révèle impossible, il doit combler les absences en faisant appel à ses propres équipes. Quant au fonds, il doit envoyer une équipe le plus rapidement possible pour faire l état des lieux des systèmes, des dossiers en cours et du personnel en place. Sur la base de ces informations, il peut proposer une aide extérieure (de la part du fonds ou du Motor Insurance Bureau) s il la juge nécessaire. Le concordat (protocole d accord) Le concordat, décrit dans la législation britannique, nécessite l accord de la majorité des créanciers et peut être décidé au cours de la période de liquidation provisoire. Si aucun accord n est trouvé, la liquidation provisoire devient définitive, et les créanciers ne sont remboursés que lorsqu elle est terminée. Dans le domaine des assurances, la liquidation peut se prolonger pendant vingt ans! Le concordat permet de verser des acomptes aux créanciers et, dès que l administrateur responsable décide que les actifs sont suffisants, de verser l intégralité des sommes dues. Cet avantage incontestable explique la volonté du fonds de choisir systématiquement la solution du concordat. Nous commençons par effectuer un examen des coûts, comme le veut la législation, afin de connaître les frais administratifs de la société et de vérifier que le nombre des créanciers concernés par le concordat n est pas supérieur à celui concerné par la liquidation. Dans la presque totalité des cas, le concordat est préférable, d autant que la Banque d Angleterre, qui gère toutes les liquidations, prélève des frais exorbitants pour toute intervention. 8

9 La situation actuelle A la suite des problèmes rencontrés avec la loi de 1975, le gouvernement a adopté une nouvelle législation : le Policyholders Protection Act. Bien que votée en 1997, elle n est pas encore totalement entrée en vigueur, faute de temps. Son principal objectif était de supprimer tout engagement (risque, protection) pris hors du Royaume-Uni. Or, nous devons maintenant tenir compte de la zone euro. Quant au prélèvement maximal, il a été fixé à 0,8 % du montant brut des cotisations. L administration et l organisation du fonds sont également en cours d étude. Une proposition de loi récente veut qu il soit intégré à un dispositif de garantie unique, qui dépendrait du service financier du Trésor. Le dispositif serait également chargé des questions de protection des dépôts, des mutuelles d épargne et de construction, de la compensation des investisseurs, etc. Cette proposition de loi devrait être votée le 1 er juillet A la suite du problème historique KWELM, nous avons dû verser 200 millions de livres et continuons de rembourser les assurés. Entre avril et août 1999, nous avons reçu un peu plus de 10 millions de livres en dividendes, alors que nous avons versé 2,71 millions de livres. Pour la première fois, nous commençons à recevoir plus que nous ne déboursons. Bien qu il soit impossible de récupérer les sommes énormes que nous avons versées au début de notre existence, le seul fait d avoir réussi à rembourser tant de personnes est un succès en lui-même et représente une justification évidente de la décision de lancer le fonds de garantie. Intervention de Bruno BÉZARD Préambule sur la pertinence de la question de l'atelier Je voudrais revenir très brièvement sur le titre de l atelier, car je n'ai pas cru au premier abord qu il avait été bien reproduit tant je m'étonnais que l'on puisse me demander, c'està-dire demander à un représentant des pouvoirs publics, si les fonds de garantie n'étaient pas facteurs de hasard moral ou de déresponsabilisation. Cette question équivaut pour moi à une question fermée telle qu'on en pose dans les sondages, notamment ceux s'intéressant au sentiment des Français sur les impôts, et qui demandent une réponse par oui ou par non. Bien entendu, à ce genre de questionnement, la réponse est souvent négative, presque à l'unanimité des personnes interrogées, mises à part celles qui établissent l impôt. Ici, je crois bien que nous récolterons de même des suffrages négatifs, hormis le mien et ceux de mes collègues de la profession. La question est donc mal posée, et s'il fallait conserver un modèle de question fermée, j'aurais plutôt proposé une question sous la forme : «Le fonds de garantie : confiance ou esprit de responsabilité?» C'est, en tout cas, dans cette perspective qu'est née l'idée du fonds de garantie dans la profession et qu'elle a été développée pour l assurance vie et le sera bientôt aussi pour les assurances de dommages. J'ai l'impression que le débat ne doit plus se porter, en effet, sur l'idée du fonds de garantie et sa nécessité. Cela a été souligné tout à l'heure et, à plus forte raison, il est fondamental pour la profession qu'un assureur puisse réunir tous les atouts qui lui 9

10 permettent de promettre au client que l'engagement de garantie sera tenu, et ce dans tous les domaines. Ainsi, le fonds de garantie contribue à donner confiance au client. A propos de la sécurité de la promesse faite par l'assureur, il importe de noter que, dans les débats des professionnels, la sécurité est parfois opposée à la compétitivité, ce qui, à mes yeux, est inconsistant, puisque la sécurité serait, au contraire, un élément de la compétitivité. De la sorte, il me semble que la mise en place d'un fonds de garantie participe de la compétitivité en renforçant la sécurité d'une place. Ce point est tout à fait fondamental, puisque les observateurs étrangers analysent aussi d'après ce critère de sécurité les positions des sociétés françaises sur l'échiquier international. Ainsi, la mise en place de fonds de garantie en France est pressentie par les concurrents étrangers et d'autres organismes de contrôle comme un atout sérieux donné à leurs concurrents français. Le débat sur l'intérêt de la construction des fonds de garantie n'a plus lieu d'être. Ce n est d'ailleurs pas autre chose que le directeur de l'assemblée plénière des sociétés d assurances dommages (Apsad), de la FFSA, établissait récemment dans un article du journal L'Argus, où il écrivait : «Les assureurs dommages sont conscients qu'ils doivent au marché une sécurité leur permettant de ne pas décevoir leurs clients. Ils sont donc prêts à entrer dans un système de solidarité de place.» Cette citation, définitive, me permet de clore mes propos introductifs. La question de l'aléa moral a souvent été posée dans les discussions entre professionnels, surtout avant la mise en place du fonds de garantie vie. Cette question m'a inspiré trois réflexions majeures, grâce auxquelles j'ai pu répondre par la négative et que je vais vous exposer à présent. La première réflexion tient au fait que les fonds de garantie ont été créés pour protéger les assurés et non pas des assureurs ayant une mauvaise gestion. La deuxième met en lumière le fait que les fonds de garantie n'ont de sens qu'à condition que d'importantes mesures de prévention soient mises en place. Enfin, la troisième réflexion établit que les fonds de garantie, loin de contribuer à une quelconque déresponsabilisation du marché, favorisent au contraire pleinement sa responsabilisation. La protection des assurés et non des sociétés d assurances mal gérées En ce qui concerne le premier point, établissant que les fonds de garantie ont été créés non pas pour protéger des sociétés d'assurances mal gérées, mais bien au contraire les assurés, les consommateurs, il est important d'établir son évidence indiscutable. Pour ce faire, remarquons d'abord que le principe fondateur du fonds de garantie vie est une règle prioritaire et absolue de transfert de contrats, qui aboutit uniquement en cas d'échec à une indemnisation directe de l'assuré. Ce principe est fondamental et permet d'avancer déjà dans la réflexion. Pour autant, lorsque l'on évoque la déresponsabilisation induite par la création des fonds de garantie, il est nécessaire de préciser de quelle déresponsabilisation il s'agit : celle des assurés, ou bien celle des assureurs, ou encore celle des autorités prudentielles? Si l'on considère qu'il est question de la déresponsabilisation des entreprises, qui auraient toute latitude pour, par exemple, pratiquer le dumping, et ne pas gérer rigoureusement leurs affaires, puisqu'un filet de sécurité, le fonds de garantie, les retiendrait en cas d'erreur et ferait payer leurs manques aux sociétés bien portantes, alors nous ne faisons pas autre chose qu'une erreur de bon sens. En effet, ici, le bon sens a besoin, pour être dans le vrai, de connaître la loi. Or, il est précisé dans les textes que, en cas d'intervention des fonds de garantie, l'assureur perd tous ses agréments et, partant, disparaît. On comprendrait 10

11 donc difficilement que les assureurs adoptent des comportements délibérément suicidaires en attendant des fonds de garantie une mesure correctrice, voire salvatrice, d une mauvaise gestion. Encore une fois, le fonds de garantie limite, dans le cadre de ses plafonds, les préjudices subis par les assurés, mais ne protège pas l'assureur. Aussi, je ne pense pas que l'existence de ces fonds ait induit un aléa moral, ni une incitation à prendre davantage de risques dans la gestion des entreprises. Enfin, il faut encore rappeler que la loi prévoit un ensemble d'exclusions quant aux bénéficiaires des fonds en cas de sinistre, tels que les actionnaires ou les personnes physiques et morales suffisamment proches de la direction pour pouvoir influer sur elle. Si l'on considère qu'il est question de la déresponsabilisation des assurés, il m'apparaît qu il s agit d un faux débat. En effet, il faudrait, dans ce cas, imaginer des assurés ayant dans leur rapport de force avec leur assureur un poids considérable au point de pouvoir le pousser à sacrifier ses marges, à faire des pertes et finalement à défaillir, ce qui paraît pour le moins déraisonnable, à plus forte raison lorsque l'on sait que l'assuré, en cas de défaillance de son assureur, ne pourra jamais bénéficier que d'une indemnisation limitée aux plafonds. En fait, si l'assuré est de taille à peser dans la gestion de l'assureur, il aura à tout le moins, la possibilité de se faire correctement indemniser, totalement. Il est important de souligner ici que l un des objectifs de la création des fonds de garantie vie et dommages était initialement de protéger le petit assuré. En outre, un second argument, qui se donne la figure du bon sens, est souvent avancé pour justifier la déresponsabilisation des assurés. Il m'apparaît cependant trop rapide et trop théorique. En effet, ce second argument consiste à poser que les assurés, se sachant protégés par les fonds de garantie, ne sont plus dès lors inquiets de la solvabilité de leur assureur, voire qu'ils en profitent pour placer leurs intérêts auprès d'assureurs peu solvables et peu fiables à long terme, mais aux tarifs intéressants, avec la certitude que, en cas de défaillance de ces derniers, ils seront, eux, sauvés. Pourtant, si cet argument est séduisant en théorie, il faut admettre que la pratique lui ôte de sa pertinence : est-il raisonnable de croire que tout assuré compulse tous les bilans des assureurs et étudie leurs solvabilités respectives avant de se décider? Est-il raisonnable de croire que les assurés ont ce comportement stratégique et regardent de près la solvabilité des assureurs, même une fois leur choix établi? Nous nous permettrons de douter de ces assertions, notamment parce que nous considérons que seule une part minime du marché, constituée des permanents de la fédération des professionnels de l'assurance ou des commissaires contrôleurs de l'assurance, par exemple, pourrait mener ce genre d'enquête. On voit donc que ce second argument ne peut pas non plus être raisonnablement pris en compte et que, de ce fait, les fonds de garantie ne peuvent être considérés comme des facteurs de déresponsabilisation des assurés. Il reste alors à considérer les situations dans lesquelles les fonds de garantie pourraient agir comme agents de déresponsabilisation des autorités prudentielles. A ce sujet, outre le fait que je n'ai personnellement pas l'impression de donner l'image d'une autorité déresponsabilisée, il faut souligner que des mesures de prévention très importantes ont été prises parallèlement à la création de ces fonds de garantie. C'est la raison pour laquelle j'évoquerai à présent ma deuxième réflexion. La mise en place parallèle de mesures de protection 11

12 Effectivement, la création des fonds de garantie s'est accompagnée d'une croissance du pouvoir de l'autorité de contrôle du secteur, à savoir la Commission de contrôle des assurances. Ce pouvoir a été accru, notamment, par la mise en place de mesures de sauvegarde, l'établissement de procédures de sanction, la création de surfaces d'échanges d'informations entre les autorités de contrôle françaises et étrangères, l'installation de procédés de contrôle approfondi de l'intermédiation de l'assurance et, enfin, par la croissance prévue, pour les prochaines années, des effectifs du corps de contrôle des assurances. En outre, une seconde mesure, fort recommandée d'ailleurs par M. Denis Kessler, président de la FFSA, vient d'être mise en place. Elle vise à ne plus faire des fonds de garantie des organismes payeurs uniquement, sollicités ponctuellement pour des indemnisations, mais davantage des organismes participant aux processus décisionnels. Pour ce faire, les fonds de garantie ont été associés à certaines décisions de la Commission de contrôle des assurances qui concernent les indemnisations, ce qui permet à chacune des entités de bénéficier des échanges, des débats contradictoires et, finalement, d'une fertilisation croisée intéressante, tout en conservant leur identité propre. Par exemple, une audition des présidents des directoires des fonds de garantie devant la Commission de contrôle des assurances a été prévue, ainsi qu'un mécanisme d'appel devant le ministre de l'economie et des Finances, au cas où le dialogue serait bloqué et que les deux entités ne s'accordent pas sur un problème d'indemnisation. En ce qui concerne le contrôle de l'intermédiation de l'assurance, une mesure inédite a aussi été prise afin de maîtriser les intermédiaires «indélicats». Elle consiste à opérer une reprise de leurs commissions le cas échéant, et à l'issue d'une procédure contradictoire s'il s'avère qu'ils ont contribué fortement à la défaillance de l'entreprise. Au regard de cette nouvelle mesure, j'ai bon espoir de ne plus constater l'existence de cas d'intermédiation malhonnête ailleurs que dans des fictions, comme celle du film Ma petite entreprise. Toutefois, avant d'aller plus loin dans le développement des autres stratégies de prévention mises en œuvre, je souhaite à présent lever certaines ambiguïtés qui pourraient naître de mes précédents propos. Tout d'abord, s'il me semble nécessaire de souligner l'importance d'un dialogue permanent entre les fonds de garantie et la Commission de contrôle, tant au sujet de questions générales que de cas individuels protégés par la confidentialité, il m'apparaît aussi que les deux organismes doivent conserver leur individualité et leurs emplois respectifs. Ainsi, ces deux institutions ne doivent pas se mêler d'autres activités que les leurs, comme la police ou la concurrence du secteur, qui sont respectivement du ressort des législations françaises et communautaires et de la responsabilité des autorités de régulation. Dans le cas contraire, il y aurait un risque important de conflit potentiel avec ces autorités. Ensuite, je tiens à souligner ma perplexité devant l'assimilation que font certains entre la prévention et le refus de tout élément qui peut casser le marché. Cette assimilation est fondée sur deux idées principales : seule une politique de tarification peut casser un marché ; seule une baisse de tarification peut conduire à une défaillance d'un assureur. Or, ni l'une ni l'autre de ces affirmations n'est vraie, ni d'ailleurs clairement corroborée par les faits. Une défaillance peut être engendrée par bien autre chose qu'un seul risque technique : une politique de placements non appropriés peut conduire à une défaillance, par exemple. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle nous travaillons aussi actuellement à réformer les règles de placements. 12

13 Pour conclure sur la question des mesures de prévention, je souhaite aussi avertir le public et les professionnels que nous avions envisagé, dès la phase initiale des débats sur les fonds de garantie, de calculer les cotisations non pas seulement en fonction des provisions mathématiques, mais aussi en fonction d'un élément prenant en compte le risque, comme le niveau de couverture des marges de solvabilité ou les fonds propres, ce qui correspond tout à fait à une orientation que désirent maintenant M. Michel Villatte ainsi que les bancassureurs, mais qui, à l'époque, n'avait pas obtenu le consensus des professionnels ni, partant, notre propre choix, puisque nous souhaitions répondre aux besoins des professionnels. Il reste que, à présent, nous sommes prêts à envisager des évolutions du régime et du texte en ce sens si la profession envisage d évoluer vers des mécanismes plus incitatifs. Le fonds de garantie comme réel facteur de responsabilisation Enfin, le troisième point que je souhaitais aborder correspond à la conviction que j'ai que, loin d'être facteurs de déresponsabilisation, les fonds de garantie agissent au contraire comme des facteurs de responsabilisation de tous les acteurs du marché. En effet, ces fonds font appel, comme nous l'avons évoqué plus haut, à la confiance que le secteur a de ses propres capacités financières et de sa santé financière, qui fera en sorte qu'il n'y ait pas de sinistre ou qu'il n'y ait de sinistres que mineurs et que ces derniers, s'ils adviennent, soient absorbés par le marché. Les fonds de garantie sollicitent aussi la confiance que le secteur a dans la capacité du marché à faire fonctionner efficacement le système, c'est-àdire à faire émerger une solidarité de place pour privilégier les transferts de portefeuilles à la liquidation, celle-là étant la solution la plus coûteuse. Ainsi, à travers la création des fonds de garantie, on constate que la profession de l'assurance est une profession très organisée, consciente de ses engagements et responsable. Pratiquement, elle fait preuve de ces qualités à travers la mise en place du fonds des assurances de personnes, ou lors de l'indemnisation des assurés d Europavie, ainsi que de ceux d'un autre dossier en cours, ou encore en s'interrogeant sur un ensemble de mesures de nature prudentielle concernant, par exemple, les placements ou la prévention des risques actif-passif. Les conditions de succès des fonds de garantie face à une situation de défaillance sont, d'une part, la confiance réciproque établie entre les assurés et les assureurs et, d'autre part, la capacité commune, mais surtout propre aux pouvoirs publics, d identifier les risques prudentiels qui pèsent sur les entreprises et de trouver des solutions audacieuses. Aussi, dans de pareilles conditions, le système des fonds de garantie fonctionnera d'autant mieux et sollicitera d'autant moins les fonds eux-mêmes qu'il représentera seulement une ultime mesure de garantie d'un marché qui aura su définir et mettre en œuvre, en amont et en concertation avec les autorités prudentielles, des mesures de sécurité fermes. De la sorte, les fonds restent subsidiaires, et le risque de déresponsabilisation, inconsistant. A l'inverse, si le système n'est pas sécurisé et verrouillé pareillement, le risque de déresponsabilisation est grand. Il y a donc fort à parier que ce système sera sécurisé. En France, s'il n'a pas déjà atteint cet objectif, il n'en est pas loin, ce qui est un des facteurs de sa compétitivité, puisque, comme nous l'avions vu précédemment, la sécurité fait partie intégrante de la compétitivité. Pour conclure, nous répondrons à la question initialement posée en disant que le risque de déresponsabilisation ne peut exister que si l'esprit de responsabilité n'est pas présent depuis la création du fonds par la profession jusque dans les mesures prises par les autorités prudentielles, et notamment celles de prévention. Enfin, si cette question devait, 13

14 en fait, servir de mise en garde des pouvoirs publics par la profession, je rassure le public et confirme que l'etat régulateur a bien conscience de sa responsabilité dans la mise en place des fonds de garantie et n'entend pas l'abandonner. Débat Jacques COURMONTAGNE : Vos propos ont été riches, ils n'ont pas laissé de zone d'ombre et vous avez répondu exactement à ce que nous voulions savoir, nous vous en remercions. De même que l'etat n'est pas prêt à abandonner ses activités régulatrices, nous souhaitons poursuivre notre travail et finir de mettre en place ce dispositif en assurance vie mais aussi en assurances de dommages. Il reste que ce dispositif est l objet d une réflexion approfondie et nous allons profiter à présent des questions du public pour contribuer au débat. Bruno BÉZARD : C'est une question très large qui vient d'être posée à propos des assurances obligatoires, qui sont, en France, au nombre de quatre-vingts et pour lesquelles il n'y a parfois pas de couverture par le système de fonds de garantie, comme c'est notamment le cas de l'assurance construction, par ailleurs déficitaire. L'idée qui est suggérée d'utiliser le Fonds de compensation de l assurance construction (FCAC) et ses excédents provisoires ne semble pas une réponse satisfaisante. La vraie réponse consisterait davantage à assurer les dommages par un fonds de garantie dommages. Pour l'épargne retraite, afin de soulager la régulation de la répartition, un mécanisme de répartition fondé sur un effort très faible de réserves est mis en place, et un fonds vient d'être instauré pour gérer le passage de la répartition à la capitalisation. Bien entendu, ce fonds a vocation à s'éteindre, ce qui est d ailleurs souhaitable dans la perspective d'un autre mode de fonctionnement. Il reste qu'ici nous sommes face à un système d'assurance obligatoire sans fonds de garantie. Il y a donc un problème double, dont nous avons décidé de traiter chaque aspect distinctement dès à présent. Nous devons ainsi suivre le FCAC jusqu'à son extinction, inévitable par construction, et monter aussi un fonds de garantie non-vie ayant pour vocation de protéger, entre autres, l'assurance construction. Mais vous avez entièrement raison de souligner l'actuelle lacune du système. Jacques COURMONTAGNE : Ainsi, dans le futur fonds de garantie dommages, il faudra que l'assurance construction traitée en capitalisation ait un chapitre séparé, ou tout au moins contienne des éléments qui correspondent aux données spécifiques de l'actif et du passif et aux données spécifiques à la fois de l'assurance de responsabilité et de l'assurance de dommages. On aborde ici un problème qui est présent dans un dossier auquel vous faisiez référence plus tôt. Mais c'est ici le problème inhérent à l'assurance construction, qui est la couverture d'un risque aléatoire en capitalisation. Si elle relève, en effet, d'une technique très proche de celle de l'assurance vie, elle découle, en revanche, de celle de l'assurance de dommages. 14

15 De la salle : Ma question concerne la responsabilisation des assureurs et des assurés. Vous avez évoqué tout à l'heure le fait que des gens proches d'une société d'assurances, ne puissent pas bénéficier de fonds de garantie. De ce fait, il serait impossible d'assister à des cas de création de filiales d'assurances de grands groupes du bâtiment, par exemple, qui, elles, auraient intérêt à avoir des comportements suicidaires, par leur affiliation aux intérêts de la maison mère. Cette réponse ne fait que clore une partie du problème qui se pose : qu'en est-il de la responsabilisation de l'assuré lorsqu'il n'est pas le bénéficiaire direct de l'indemnisation? C'est le cas, par exemple, des promoteurs, qui ont intérêt à trouver pour eux-mêmes le tarif le moins cher, puisqu'ils ne sont pas bénéficiaires directement des indemnités, ces derniers étant les futurs propriétaires. Bruno BÉZARD : Vous donnez une vision extrêmement déséquilibrée du rapport de force entre le client et les sociétés d'assurances, portant à croire que ce sont les clients qui font les prix. A mon sens, cette vision est un peu exagérée. Par ailleurs, elle ne me semble pas fidèle à la réalité, puisque nous n'avons jamais été informés que de tels cas existent. Jacques COURMONTAGNE : Je vous ferai la même réponse que celle que j'ai faite à Pierre Laborde : il est nécessaire que le fonds de garantie dommages tienne compte du double système dommages-ouvrages/responsabilité décennale et de l'importance que cela a pour l'une ou l'autre des catégories d'assurés, ainsi que de l'adéquation actif-passif en passant par les agents économiques spécifiques de cette branche que Pierre Laborde a cités plus haut, comme les dérives jurisprudentielle, financière, etc. Bruno BÉZARD : Enfin, je rappelle l'existence de plafonds en ce qui concerne les fonds de garantie vie. Ils permettent de rendre l utilisation malhonnête du système peu avantageuse. Aussi, dans le cas du fonds de garantie dommages, il faudra probablement prévoir des mécanismes pour prévenir ce type d'effets pervers. Ce souci est donc bien au cœur de la réflexion sur les fonds de garantie dommages. De la salle : C'est une question que je pose en écho aux propos de M. Michel Villatte concernant, d'une part, les critères de succès des fonds de garantie et, partant, les critères qui assurent qu'ils n'auront pas à fonctionner et, d'autre part, l'assurance de M. Michel Villatte que le système va connaître le succès et que ces fonds ne devraient pas être beaucoup sollicités. Ma question est alors la suivante : si les fonds n'ont pas beaucoup de probabilité d'être utilisés, pourquoi sont-ils retenus, en dehors des caisses personnelles des sociétés d'assurances, qui, elles, en revanche, les solliciteraient certainement? Bruno BÉZARD : Il y a eu de très longs débats sur la question du financement du fonds de garantie, qui ont opposé les pouvoirs publics et les professionnels avant qu'ils ne parviennent à un consensus sur le système actuel. Pourquoi, en effet, préfinancer le système est une question qui s'est posée, mais pourquoi aussi ne pas le préfinancer 15

16 totalement serait une question tout aussi valable. Il reste que le consensus trouvé est un système mixte, qui marie à la fois un préfinancement partiel et la création d'une nouvelle catégorie de provisions, pour lesquelles un mécanisme d'appel sophistiqué et un procédé de prise en compte de ces provisions dans les niveaux de solvabilité ont été mis en place. Ce système est équilibré. Le préfinancement est recherché dans la mesure où il représente une véritable sécurité puisqu'il permet d'avoir des disponibilités immédiates et incontestables en liquide. Il me semble, cependant, que nous n'en sommes pas du tout en France à ce point de surfinancement. Et quand bien même nous nous en rapprocherions un jour, nous avons confiance en la vigilance constante de la profession pour nous mettre en garde le moment venu. Il reste qu'actuellement le financement n'est pas du tout démesuré. De la salle : Cette question est plus particulièrement adressée à M. Michel Villatte, qui établissait tout à l'heure que, dans l'élan de la création du fonds, devaient être mises en place des règles visant à améliorer la gestion des sociétés d'assurances vie. Je souhaiterais avoir des précisions quant à ces règles. Michel VILLATTE : Il va être difficile de vous donner des précisions, puisque, étant moi-même membre du Conseil de surveillance du fonds, j'attends que celui-ci se réunisse pour que nous puissions y travailler plus en détail. Il reste que certaines règles doivent évidemment être mises en place, comme des règles de gestion actif-passif, des règles d'audit, ou encore des règles d'agrément interne, comme la FFSA en a créé pour améliorer le contrôle préalable à l'agrément de ses membres, et ce même si je partage l'avis de Bruno Bézard quant à la nécessité d'un partage des rôles entre pouvoirs publics et professionnels. Il serait intéressant que le Conseil de surveillance des fonds, en liaison avec les pouvoirs publics et le directoire, trouve un consensus, à la manière de ce qui a déjà été fait, malgré quelques désaccords ponctuels sur la prévention et ses outils, comme l'audit et le contrôle internes, qui sont, dans l'assurance, bien moins développés de nos jours que dans la banque. A ce sujet, un prolongement et un approfondissement des recommandations de la FFSA en la matière seraient les bienvenues. Ce n'est évidemment qu'une approche non exhaustive du problème. 16

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