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1 Crédit d'impôt recherche : Du crédit d'impôt à la recherche...

2 RAPPORT DU SYNDICAT NATIONAL SOLIDAIRES FINANCES PUBLIQUES SUR LE CRÉDIT IMPÔT RECHERCHE Le crédit d impôt recherche : du crédit d impôt à la recherche (second rapport actualisé) Syndicat national Solidaires Finances Publiques Boite 29 80, rue de Montreuil PARIS Tél Fax Courriel :

3 SOMMAIRE I - Rappels sur le CIR P. 2 A/ Le dispositif du CIR P. 2 B/ Le rescrit : de plus en plus ignoré par les entreprises? P. 3 C/ Le contrôle sur demande, inexistant? P. 3 D/ Le contrôle fiscal du CIR P. 3 II - Le CIR, seconde niche fiscale de l impôt sur les sociétés P. 4 A/ Une «niche fiscale» P. 4 B/ qui contribue à réduire le taux facial de l impôt sur les sociétés P. 4 III - Un crédit impôt recherche au service de la recherche et du développement ou de l attractivité fiscale? P. 4 A/ Le CIR dans la concurrence fiscale internationale B/ L efficacité du CIR en débat : quel bilan qualitatif? IV - Enjeux sur le coût du CIR P. 4 A/ Les coûts budgétaires, entre prévision et réalisation B/ Les raisons de l explosion actuelle et (sans doute) à venir du coût du CIR V - La gestion et le contrôle du CIR en pratique A/ Le CIR : une assiette «permissive» en termes d optimisation et de fraude fiscale B/ CIR et CICE : une double peine pour les finances publiques, une double aubaine pour certaines entreprises C/ Un contrôle souvent complexe D/ La qualité et l efficacité du contrôle fiscal demeurent deux objectifs difficiles à atteindre mais d autant plus importants et nécessaires que le CIR a été étendu et renforcé P. 6 P. 6 P. 6 P. 7 E/ Un CIR est (malheureusement) trop attractif P. 7 VI - Quelles pistes? P. 8 Conclusion P. 9 Sources documentaires P. 9 1

4 Du crédit d'impôt à la recherche... Il s'agit notamment des : entreprises nouvelles ; jeunes entreprises innovantes ; entreprises créées pour la reprise d'une entreprise en difficulté ; entreprises qui exercent ou créent des activités dans les zones franches urbaines ; entreprises implantées dans une zone de recherche et de développement d'un pôle de compétitivité qui participent à un projet de recherche et de développement. Ouvrent droit à crédit d'impôt recherche, les dépenses suivantes : dotations aux amortissements fiscalement déductibles, des immobilisations ; dépenses de personnel ; rémunérations et justes prix au profit des salariés auteurs d une invention résultant d opérations de recherche ; dépenses de personnel relatives aux jeunes docteurs ; dépenses de fonctionnement ; frais de prise et maintenance de brevets et de certificats d obtention végétale (COV) ; frais de défense de brevets et de COV ; dotations aux amortissements de brevets acquis en vue de la recherche et de COV ; dépenses liées à la normalisation ; primes et cotisations ou la part des primes et cotisations afférentes à des contrats d assurance de protection juridique prévoyant la prise en charge des dépenses exposées dans le cadre de litiges portant sur un brevet ou un certificat d obtention végétale dont l entreprise est titulaire sont prises en compte dans la limite de ; dépenses de veille technologique dans la limite de Les dépenses de sous-traitance suivantes exposées pour la réalisation : - d'opérations de même nature confiées à des organismes de recherche publics, à des établissements d enseignement supérieur conférant un grade de master, à des fondations de coopération scientifique ou à des établissements publics de coopération scientifique, à des fondations reconnues d'utilité publique du secteur de la recherche agréées, à des centres techniques exerçant des missions d intérêt général, à certaines associations régies par la loi de 1901 et certaines sociétés de capitaux, ou à des organismes de recherche privés lorsqu il y a un lien de dépendance entre l'entreprise qui bénéficie du crédit d'impôt et les Le présent rapport se veut une actualisation du rapport de notre syndicat publié en juin Depuis ce rapport, de nombreux travaux (on retiendra notamment le rapport de la Cour des comptes de 2013 ) ont remis le crédit impôt recherche (CIR) au cœur du débat fiscal. Dans le contexte actuel, le débat sur l un des dispositifs fiscaux dérogatoires les plus coûteux et sur son éventuelle évolution peut paraître vain : le Président de la République a en effet déclaré en janvier 2014 qu il maintiendrait le CIR au nom de la stabilité fiscale et de l effort en faveur de la recherche et du développement. Ce débat demeure toutefois plus que jamais nécessaire : le CIR fait l objet d analyses critiques de plus en plus étayées, il demeure très coûteux dans une période de difficultés budgétaires et il n a pas démontré sa capacité à atteindre son objectif «officiel» (favoriser la recherche et le développement). Fin 2014, le Sénat créait une commission d enquête. Ce rapport sera versé aux débats de cette commission. Après quelques rappels sur l assiette du CIR, ce rapport reviendra sur son contrôle et livrera quelques pistes de réflexion. CIR : les chiffres - Coût du CIR en 2015 : 5,34 milliards d euros - Plus de entreprises bénéficiaires - Moins de 100 entreprises perçoivent plus de 34% du CIR - Le montant du CIR perçu par les grandes entreprises a été multiplié par 6 entre 2007 et 2012 alors que leurs dépenses de recherche et de développement n ont augmenté que de 15% I - Rappels sur le CIR On rappellera ici pour mémoire le dispositif du CIR et ceux relatifs au contrôle sur demande et au contrôle fiscal du CIR. A/ Le dispositif du CIR Les entreprises industrielles et commerciales ou agricoles relevant du réel normal principalement peuvent bénéficier d'un crédit d'impôt sur les dépenses de recherche qu'elles exposent au cours d'une année. Ce taux est fixé à 30% des montants de dépenses engagées lorsqu'elles sont inférieures ou égales à 100 millions d'euros et de 5% pour la fraction des dépenses supérieures à ce montant. Le crédit d'impôt concerne les entreprises industrielles, commerciales et agricoles, imposées selon un régime réel d'imposition y compris celles qui bénéficient d'une exonération. 2

5 - organismes précités (retenues pour leur montant réel dans la limite de 2 millions d'euros) ;- d'opérations de même nature confiées à des organismes de recherche publics, à des établissements d enseignement supérieur conférant un grade de master, à des fondations de coopération scientifique ou à et des établissements publics de coopération scientifique, à des fondations reconnues d'utilité publique du secteur de la recherche agréées, à des centres techniques exerçant des missions d intérêt général, ou à certaines associations régies par la loi de 1901 et certaines sociétés de capitaux sont prises en compte pour le double de leur montant à la condition qu'il n'existe pas de lien de dépendance entre l'entreprise qui bénéficie du crédit d'impôt et les organismes précités ; - d'opérations de même nature confiées à des organismes de recherche privés ou à des experts scientifiques ou techniques agréés par le ministre chargé de la recherche sont également prises en compte pour leur montant réel, dans la limite de 3 fois le montant total des autres dépenses de recherche ouvrant droit au crédit d impôt. - Ces dépenses entrent dans la base de calcul du crédit d'impôt recherche dans la limite globale de 10 millions d'euros. Le plafond de 10 millions d'euros est majoré de 2 millions d'euros à raison des dépenses correspondant aux opérations confiées aux organismes de recherche publics. Les dépenses de collection exposées par les entreprises du secteur textile-habillement et cuir. Déduction des subventions : les subventions publiques reçues par les entreprises à raison des opérations ouvrant droit au crédit d impôt recherche sont déduites des bases de calcul de ce crédit, qu elles soient définitivement acquises par elles ou remboursables. Lorsqu elles sont remboursables, ces subventions sont ajoutées aux bases de calcul du crédit d impôt de l année au cours de laquelle elles sont remboursées à l organisme qui les a versées. Les dépenses d'innovation en faveur des entreprises qui répondent à la définition des micro, petites et moyennes entreprises au sens du droit communautaire. Il s'agit des dépenses relatives à la réalisation d'opérations de conception de prototypes ou installations pilotes de nouveaux produits. Les dépenses éligibles au dispositif sont plafonnées à hauteur de par an et le taux du crédit d impôt calculé au titre de ces dépenses est fixé à 20 %. Exemple Une société A expose 150 millions d'euros de dépenses de recherche éligibles au crédit d'impôt au titre de l'année N. Par hypothèse, la société A n'a perçu par ailleurs aucune subvention ni avance remboursable. La société A bénéficiera d'un crédit d'im- pôt recherche égal à 32,5 millions d'euros, soit (30 % x ) + (5 % x ). B/ Le rescrit : de plus en plus ignoré par les entreprises? Le rescrit est régulièrement vanté par les pouvoirs publics car il permet une meilleure sécurité juridique pour les entreprises. Celles-ci se plaignent en effet souvent de l insécurité juridique en matière de fiscalité, et tout particulièrement en matière de CIR. Pourtant, elles utilisent peu le rescrit. Mieux, si l on ose dire, le nombre de rescrits à tendance à diminuer depuis la réforme de 2008 Années Nombre rescrits (Source : DGFiP, rapports sur l activité en matière de rescrits des années concernées) On put avancer plusieurs raisons à cette faible activité du rescrit : - les hésitations de certaines entreprises, notamment de nombreuses PME, de saisir l administration fiscale par crainte de déclencher un contrôle fiscal, - l activité des cabinets privés de conseils, - le pari de ne pas faire l objet d un contrôle ultérieur avec, pour corollaire, la volonté de profiter des largesses du dispositif pour «jouer avec la ligne jaune» C/ Le contrôle sur demande, inexistant? Si le contrôle fiscal «traditionnel» vise à vérifier sur la forme et sur le fond le CIR, le contrôle à la demande obéit à un principe et à des règles qui lui sont propres. Le contrôle sur demande a été étendu par l article 69 V de la loi de finances pour 2008 codifié à l article L. 13 CA du LPF. Il assouplit le dispositif existant en l'étendant à toutes les entreprises qui le demandent. Ainsi, quel que soit le montant de leur chiffre d affaires, les entreprises peuvent s assurer que les dépenses qu elles ont engagées sont éligibles au CIR. Cette procédure est très peu utilisée (2 entre 2005 et 2009, 3 entre 2008 et 2011 et 0 en 2012 ). D/ Le contrôle fiscal du CIR Le contrôle du crédit d'impôt recherche est généralement effectué à l'occasion de la vérification de comptabilité de l'entreprise. Il est assuré par les services de la Direction générale des finances publiques (DGFiP), qui demeurent seuls compétents pour procéder à des rectifications, mais aussi par les services du ministère de la Recherche et de la Technologie. Lors d'une vérification du CIR, les agents des finances publiques procèdent à la vérification des comptes, ils peuvent solliciter l'avis du ministère de la Recherche et de la Technologie lorsque 3

6 La Cour des comptes estime qu en l absence de réforme du dispositif, son coût va croître alors qu il se traduit de facto par une baisse du taux de l impôt sur les sociétés : pour une dépense fiscale de plus de 5 milliards d euros, «le CIR représenterait 3,3 points d IS, soit l équivalent d un IS abaissé à 30%». l'appréciation du caractère scientifique des travaux est nécessaire. Les services de la DGFiP demeurent seuls compétents pour effectuer les redressements éventuels. II - Le CIR, seconde niche fiscale de l impôt sur les sociétés III - Un crédit impôt recherche au service de la recherche et du développement ou de l attractivité fiscale? A/ Une «niche fiscale» La politique fiscale de ces 10 dernières années a été caractérisée par un fort accroissement des mesures dérogatoires (les dépenses fiscales) tant en nombre qu en volume budgétaire. Le pilotage de la politique fiscale par la dépense fiscale est l un des traits marquants de la période, il s applique à tous les impôts. Créé en 1983, le crédit impôt recherche (CIR) a connu de nombreux changements. La réforme de 2008 est particulièrement importante puisque depuis cette réforme, le CIR est calculé sur le montant des dépenses et non sur leur accroissement. Globalement, la tendance lourde a consisté à développer le CIR, c est-à-dire à augmenter le nombre de bénéficiaires et à le rendre plus «attractif», donc plus coûteux. La Cour des comptes confirme ce diagnostic dans son rapport de 2013 : «En moyenne, entre 1991 et 2003, la créance constituée par les entreprises était de 500 millions d euros pour déclarants. À la suite des réformes de 2004 et 2006, le nombre de déclarants s établit à en 2007 et le droit à crédit d impôt à 1,8 milliard d euros. Avec la refonte du dispositif en 2008, la créance passe à 4,5 milliards d euros dès 2008 pour déclarants. En 2011, entreprises déclarent du CIR pour un droit à crédit d impôt de 5,2 milliards d euros». L impact de la réforme de 2008 est visible, il est même spectaculaire A/ Le CIR dans la concurrence fiscale internationale La montée en puissance du CIR s inscrit dans un contexte fiscal général de développement des dépenses fiscales, dont le nombre et le coût ont considérablement cru au cours des années Le pilotage par la dépense fiscale étant devenu la norme en matière de politique fiscale, cette évolution s est manifestement effectuée au détriment des aides publiques (subventions ). Le bilan du CIR dressé par le gouvernement et les travaux de l Agence française des investissements internationaux montrent clairement que le CIR est avant tout «vendu» comme une mesure fiscalement attractive. Les autorités publiques mènent une grande offensive pour la promotion du crédit impôt recherche dans la compétition fiscale actuelle en vantant principalement l attractivité fiscale de la France en matière d aide à l innovation, notamment celle du CIR. La promotion de ce qui est présenté comme «un outil sans équivalent» et comme «le meilleur CIR des pays européens et de l Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE)» montre que le principal objectif du CIR est de se positionner favorablement sur le terrain de la concurrence fiscale en invoquant un thème porteur qui, par nature, ne peut en théorie susciter aucune critique : la recherche et le développement. Au-delà, il s agit de savoir si le CIR remplit son office. Or, en la matière, un constat s impose : les travaux et bilans quantitatifs manquent. Or, cela est d autant plus nécessaire que les aides publiques à la recherche et au développement, directes et indirectes, stagnent et que le CIR représente désormais le principal outil de politique publique au service de la recherche et du développement. Ceci provient du fait que depuis 2001, les réformes du CIR ont consisté à accroître son importance et son attractivité de sorte qu en la matière, il est aujourd hui considéré comme un «produit» fiscal très attractif. Par ailleurs, de nombreux cabinets se sont emparés de ce «produit» et proposent des montages permettant d optimiser le CIR. Ces cabinets se B/ qui contribue à réduire le taux facial de l impôt sur les sociétés Près de 500 dépenses fiscales répertoriées dans le tome II des «Voies et moyens» annexé au projet de loi de finances. La première «niche fiscale» de l impôt sur les sociétés est désormais le fameux crédit d impôt compétitivité emploi. Parmi ces «niches», le crédit impôt recherche (CIR) est la seconde et représente un coût estimé à plus de 5 milliards d euros ces dernières années (5,34 milliards d euros en 2014). Ce coût risque d être supérieur du fait de l engouement des entreprises pour le CIR et ce même s il faut rappeler que le nombre d entreprises déclarantes ne représente que 0,5% du nombre total d entreprises. Une hausse de la proportion d entreprises déclarantes fera ainsi mécaniquement augmenter le coût du CIR et, corrélativement, réduire le taux réel de l impôt sur les sociétés (IS). 4

7 rémunèrent généralement en proportion de l économie d impôt réalisée, pour un taux de rémunération constaté compris entre 15 et 20 %. Ce taux peut être amené à croître lors de dossiers complexes (rescrit, assistance lors d un contrôle fiscal), de sorte qu il est possible d avancer l idée que les externalités du CIR sont positives pour les intervenants en matière de conseil. Mais est-ce vraiment le but recherché? La Cour des comptes notait dans son rapport de 2013 qu avec un coût représentant 0,26% du produit intérieur brut (PIB) en 2010 (mais près de 0,3% en 2014 ), «la France se situe désormais loin devant ses partenaires», lesquels se situent à 0,21% au Canada, 0,18% en Corée et 0,05% aux EtatsUnis pense fiscale ayant été la norme. La gestion et le contrôle du CIR par l administration fiscale sont pour le moins largement perfectibles. Cette question est tout sauf neutre : il en va tout simplement de la bonne utilisation du CIR, donc de son efficacité globale. Le premier point relève directement du choix politique. Le second rejoint la question des choix économiques et fiscaux : faut-il privilégier les incitations au détriment des subventions? Comment évaluer le coût et l efficacité des mesures fiscales dérogatoires? Quelle est la limite au-delà de laquelle il ne doit plus être possible de réduire son impôt? Autant de questions posées sur l ensemble des incitations fiscales et sur leur mode de gestion et de contrôle. V - La gestion et le contrôle du CIR en pratique B/ L efficacité du CIR en débat : quel bilan qualitatif? Malgré plusieurs travaux sur le sujet, le bilan qualitatif du CIR n a semble-t-il pas été mené en profondeur. Le rapport de la Commission des finances du Sénat est sans doute le travail le plus abouti sur le sujet. Mais là encore, au-delà des données quantitatives sur le profil des bénéficiaires, la partie consacrée au bilan qualitatif porte avant tout sur la satisfaction des entreprises sur un outil fiscal simple et attractif. Pour éviter un détournement à des fins d évasion fiscale et pour s assurer de la bonne utilisation du CIR, le rôle de l administration fiscale est central. Le contrôle fiscal doit donc permettre, en théorie, d éviter les abus et de garantir une application des règles relatives au CIR dans l esprit du texte, conformément aux objectifs qui lui sont assignés. Le CIR est accordé sur simple déclaration. Contrepartie du système déclaratif, le contrôle fiscal s effectue a posteriori. Le syndicat national Solidaires Finances Publiques organise régulièrement des consultations des sections implantées dans les services de contrôle, notamment au sein des directions spécialisées de contrôle fiscal. Cette consultation a permis de nombreuses remontées d informations sur l utilisation et le contrôle effectivement mené. Ce constat soulève de nombreuses interrogations. IV - Enjeux sur le coût du CIR A/ Les coûts budgétaires, entre prévision et réalisation Dans son rapport d information, la Commission des finances de l Assemblée nationale note que «le coût de la réforme de 2008 a été mal anticipé». Son coût était en effet initialement évalué à 2,7 milliards d euros, mais il a dépassé en réalité les 5 milliards d euros. Le rapport note que «la sous-estimation d origine et les écarts qui se sont manifestés depuis lors ( ) ont nourri de multiples controverses depuis 5 ans et contribué à faire douter du bien fondé du dispositif». A/ Le CIR : une assiette «permissive» en termes d optimisation et de fraude fiscale - La question des rémunérations de personnel. Les rémunérations représentent environ la moitié de la base de calcul du CIR. Les frais de fonctionnement en représentent pour leur part plus du quart. L incitation à «gonfler» l assiette du CIR pour obtenir le CIR le plus élevé possible, éventuellement de manière abusive, est réelle : certaines entreprises ont ainsi requalifié une partie de leur personnel en «chercheurs» dans le seul but d optimiser le CIR. Cette optimisation est parfois abusive : des personnels de soutien (dont la rémunération est exclue de l assiette du CIR) se sont parfois retrouvés «requalifiés». - Le seuil de 100 millions d euros. Le crédit d impôt recherche (CIR) est égal à 30 % des dépenses de recherche inférieures ou égales à 100 millions d euros, et à 5 % au-delà. Ce seuil est apprécié par entreprise. B/ Les raisons de l explosion actuelle et (sans doute) à venir du coût du CIR Un premier enseignement s impose donc : le coût du CIR explose et risque de poursuivre son ascension à l avenir. Plusieurs éléments expliquent cette évolution. Au plan européen, l objectif affiché de longue date est de faire de l Union européenne une «économie de la connaissance» faisant la part belle à la recherche. Au plan national, les récentes évolutions du CIR s inscrivent pleinement dans ce cadre. En matière de politique fiscale, les incitations se sont développées au cours de ces dernières années, le pilotage de la politique fiscale par la dé- 5

8 Mais pour les groupes fiscalement intégrés (c est-àdire pour les groupes dont la maison mère détient au moins 95% de participation de ses filiales), il n existe pas de plafond. De ce fait, ces groupes font «remonter» les CIR de leurs filiales au niveau de la maison mère. Il arrive également que le groupe s organise en créant des filiales pour gonfler le montant global du CIR perçu au niveau du groupe. - Des dépenses et des projets parfois éloignés de la «recherche et développement» Ainsi optimisée, l assiette du CIR (et, par conséquent, le crédit d impôt lui-même) peut être détournée de son objectif officiel initial. Entrent parfois dans l assiette du CIR des dépenses sans rapport avec la recherche et le développement : frais de séminaire, rémunération de personnel administratif - L exploitation du brevet est optimisée Protéger son brevet au niveau national, européen et international est légitime. Mais on constate que des sociétés ayant perçu un CIR versent par la suite des redevances à des filiales installées dans des territoires fiscalement privilégiés. Ces redevances sont déduites du bénéfice imposable à l impôt sur les sociétés. Après avoir perçu un CIR, l IS est ainsi parfois réduit. Ces opérations sont certes souvent légales puisque les textes le permettent. Elles révèlent toutefois comment le CIR est considéré et utilisé par certaines entreprises : avant tout comme une «niche fiscale» Mais elles relèvent également dans certains cas de l acte anormal de gestion voire de l abus de droit. C est également le constat de la Cour des comptes qui, faisant siennes les conclusions des travaux de l Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), s alarme de l optimisation fiscale des grandes entreprises et des manipulations des prix de transfert réalisés au sein des groupes. Ces différents mécanismes d optimisation ne se traduisent pas simplement par un coût budgétaire important, ils pénalisent les PME réellement indépendantes qui ne peuvent mettre en œuvre de tels dispositifs. rémunérée à un niveau inférieur à 2,5 SMIC. Cette partie de la masse salariale permettra à l entreprise de bénéficier du CICE. Mais si, parmi les salariés rémunérés à un niveau inférieur à 2,5 SMIC se trouvent des «chercheurs» dont la rémunération entre dans la base de calcul du CIR, alors l entreprise, également bénéficiaire du CIR, percevra un remboursement «supplémentaire». De ce fait, certains salaires seront comptés pour le CICE et pour le CIR. L entreprise sort grande gagnante de cette opération, les finances publiques en paient le coût. Au surplus, la limite de 2,5 SMIC peut constituer un effet pervers certain puisque l entreprise bénéficiaire du CICE est ainsi incitée à pratiquer la modération voire la stagnation salariale pour continuer de bénéficier du CICE. Globalement, la Cour des comptes estime que l avantage issu du cumul de ces deux dispositifs peut «être chiffré à 400 à 600 millions d euros de dépenses déclarées». C/ Un contrôle souvent complexe Le contrôle fiscal connaît une profonde mutation. S il représente la contrepartie du système déclaratif, ce qui implique des contrôles plus ou moins approfondis (contrôles sur pièces, vérifications de comptabilité ) permettant de vérifier la bonne application de la loi fiscale, il s oriente aujourd hui vers une opération consistant à mener une prestation de service de type «audit fiscal» dont l issue est subordonnée aux recours que le contribuable aura effectués, recours formels et/ou informels qui se sont multipliés ces dernières années. Dans le même temps, ce véritable changement de nature du contrôle fiscal s accompagne de la mise en œuvre et de la promotion de nouveaux dispositifs tels que le rescrit et le contrôle sur demande. Au fond, la «gouvernance fiscale» à l œuvre est la suivante : la promotion du rescrit et du contrôle sur demande se traduit par un contrôle fiscal souvent allégé, très soucieux des intérêts du contribuable vérifié, donc moins soucieux d un contrôle censé garantir la bonne application de la loi et de l intérêt général. Il y a là un basculement inquiétant, qui est du reste général au contrôle fiscal, tendant à faire du contrôle non plus la contrepartie du système déclaratif, mais une simple opération ressemblant davantage à une forme d audit fiscal. Le diagnostic établi par notre organisation sur le contrôle fiscal du CIR confirme pleinement cette évolution générale. B/ CIR et CICE : une double peine pour les finances publiques, une double aubaine pour certaines entreprises Le CIR et le CICE sont calculés sur les rémunérations, pour moitié pour le CIR et pour la totalité des salaires inférieurs à 2,5 SMIC pour le CICE. Certes, ces dispositifs, par ailleurs très contestés, obéissent à des logiques tout à la fois distinctes et complémentaires. Dans les deux cas, il s agit de procéder à une baisse du coût du travail générale (CICE) et orientée sur certaines activités (CIR). Pour certaines entreprises, bénéficiaires du CIR et du CICE, le gain est substantiel. Pour illustrer notre propos, prenons l exemple d une société A qui emploie 200 salariés dont la moitié est Le CIR «sacralisé» Le CIR fait l objet d une véritable «sacralisation» par les gouvernements successifs. Lorsqu il était Ministre de l économie, Pierre Moscovici avait ainsi déclaré en 2013 que le fait pour une entreprise de bénéficier du CIR ne devait pas constituer un axe de contrôle par l administration fiscale. La déclaration est imprudente : certains conseils peu délicats 6

9 E/ Un CIR est (malheureusement) trop attractif montent des dossiers «clés en mains» pour bénéficier du CIR et se rémunèrent en pourcentage du CIR perçu. Ce type d opération montre que, si le CIR ne doit certes pas être systématiquement un axe de contrôle, il peut néanmoins l être dans certaines situations. Le contrôle fiscal du CIR, effectué à l occasion de la vérification générale de la comptabilité de l entreprise, doit en théorie permettre de vérifier si le CIR est utilisé conformément aux objectifs tels qu ils résultent des textes du CIR. Le contrôle du crédit d'impôt recherche peut être réalisé par l administration (CGI, LPF, art. L. 45 B) fiscale (qui procèdent aux éventuelles rectifications) et par les services du Ministère de la recherche et de la technologie. Lors d un contrôle fiscal, les agents vérificateurs de l'administration fiscale sollicitent l'avis du ministère de la Recherche et de la Technologie (leur interlocuteur est alors la Délégation régionale) afin de s assurer du caractère scientifique des travaux. Les agents du ministère de la Recherche agissent suite aux demandes de l'administration fiscale, dans le cadre des vérifications de comptabilité. En théorie, cette double présence devrait garantir un bon contrôle tant sur la forme que sur le fond. Or, la pratique est différente. Mais en pratique, le sentiment qui prévaut dans les services de contrôle est le suivant : les rappels sont limités trop souvent à la forme, il est très rare de pouvoir mener un contrôle au fond. Ce constat implique donc par conséquent que le CIR n est pas correctement contrôlé. En effet, les vérifications souvent cantonnées à quelques points : mode de calcul : montant, déclaration de subvention, homologation des sous traitants, contrat de travail et diplômes des personnes affectées au CIR. Eventuellement, une demande d analyse est envoyée à la délégation régionale à la recherche et à la technologie (DRRT), mais là aussi sans aucune garantie de disposer des éléments de fond sur l utilisation du CIR. Les remontées des services de contrôle à propos des DRRT donnent le sentiment que, dans ces services, peu de personnes travaillent sur le sujet et que leur travail est tourné vers la promotion du CIR, ce qui génère un conflit d intérêt évident qui constitue un frein important au contrôle du CIR sur le fond. Lors de notre consultation interne menée dans le cadre de notre rapport sorti en juin 2010, plusieurs témoignages font état du sentiment que peu d agents des DRRT sont affectés au CIR et que leurs moyens sont limités au regard des enjeux. Ces constats demeurent valables. Il reste désormais à savoir si le partenariat entre la DGFiP et le Ministère de l enseignement supérieur et de la technologie (dont les services sont chargés d assurer l expertise sur demande de la DGFiP), s avèrera plus efficace. Le contrôle fiscal mené par les agents des finances publiques fait apparaître plusieurs problèmes que l on peut lister de la manière suivante : D/ La qualité et l efficacité du contrôle fiscal demeurent deux objectifs difficiles à atteindre mais d autant plus importants et nécessaires que le CIR a été étendu et renforcé Le sentiment largement partagé dans la sphère du contrôle fiscal selon lequel le CIR ne serait pas un axe de contrôle fiscal d une part, et la chute du taux de couverture du CIR au cours de ces dernières années d autre part, confirmée par le rapport du Sénat (inquiétante au regard du manque à gagner généré par le CIR), confirment le basculement opéré au détriment du contrôle et au bénéfice des procédures inspirées du «rescrit». Aujourd hui, la question est de savoir si le contrôle du CIR est véritablement souhaité par les autorités publiques. Et ce alors même que les risques de fraude inhérents au CIR sont désormais avérés. En réalité, le développement du rescrit et du contrôle sur demande est particulièrement limité : pour les finances publiques et l efficacité d une mesure qui se veut incitative, le danger n est donc pas seulement celui d un basculement plus ou moins assumé au nom de la sécurité juridique fiscale, mais simplement celui de voir se développer l évasion fiscale grâce au CIR. Ce constat vaut également pour les dispositions fiscales et le contrôle fiscal en général. Rappelons également que le nombre de contrôles à la demande est marginal. Enfin, la hausse du ratio «nombre de rectifications CIR sur total des contrôles» provient de la montée en puissance du coût budgétaire du CIR constaté au cours de ces dernières années et de la hausse des fraudes du CIR. Elle montre également que le nouveau dispositif du CIR doit être plus et mieux contrôlé car il est plus souple et plus coûteux. Le nombre de rectifications du CIR en contrôle externe a atteint en 2012 contre 244 en Rappelons que dans la même période, le nombre d entreprises déclarantes a plus que doublé. Le taux de contrôle des entreprises déclarantes est cependant loin du «systématisme» dénoncé par le Medef : moins de 7 % des entreprises bénéficiaires du CIR font l objet d un contrôle fiscal. Car si les résultats des contrôles fiscaux augmentent, il n en demeure pas moins que le taux de rectifications du CIR s élève à 3,6% en 2011 et qu au total, la proportion des rectifications du CIR dans le total des contrôles fiscaux est passée de 0,4% en 2005 à 2,29% en

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