Eléments de réflexion sur la définition d un système d enchères pour le marché européen du carbone 27 avril 2009

Transcription

1 Eléments de réflexion sur la définition d un système d enchères pour le marché européen du carbone 27 avril

2 SOMMAIRE I. Introduction... 3 II. Fonctionnement actuel du marché européen (Phase 2 : )... 4 A. Le marché européen des quotas CO2: un marché hybride... 4 B. Fonctionnement du marché en Phase 2 : des échanges en forte croissance... 5 C. Des expériences limitées de mise aux enchères de quotas CO2 à ce jour... 6 III. Systèmes d enchères pour la Phase 3 ( )... 7 A. Un cadre encore ouvert pour un système inédit... 7 B. Les paramètres du système d enchères : des points de convergence et des points de discussion 9 C. Conclusion IV. Annexes A. Glossaire B. Tableaux et Graphiques : C. Bibliographie

3 I. INTRODUCTION Le Protocole de Kyoto (1997) engage les pays signataires industrialisés à réduire globalement d environ 5% leurs émissions de CO 2 en moyenne sur la période , par rapport au niveau de Dans le cadre de ce Protocole, un mécanisme de plafonnement et d échange de quotas CO 2 (AAU 1 ) est prévu entre les Parties pour encourager en priorité l amélioration des systèmes de production les plus émetteurs et les moins efficaces. Anticipant sur ce mécanisme, l Union européenne a mis en place dès 2005 un Système communautaire d échange de quotas d émissions (EU ETS) s imposant aux installations industrielles les plus émettrices de CO2. Ces installations ont reçu leurs quotas gratuitement pour les deux premières phases ( et ). La directive Européenne «Système de Marché de Quotas» dont la révision a été adoptée le 6 avril , a confirmé le principe général d allocations aux enchères à partir de la Phase 3 ( ), notamment pour toutes les installations de production électrique. Pour rappel, à la demande de l industrie manufacturière, deux exceptions transitoires à ce mécanisme d enchères ont été prévues : - L allocation à 100% de quotas gratuits sous réserve de figurer parmi les installations qualifiées par la Commission de «meilleure technologie disponible» (benchmark) ; - L attribution de 80% de quotas gratuits en 2013 pour les autres secteurs manufacturiers, décroissant jusqu à 30% d ici 2020 puis à une mise aux enchères intégrale des quotas en Avant le 30 juin 2010, la Commission doit adopter un règlement portant sur le calendrier, la gestion et les autres aspects de la mise aux enchères. L objectif est de réaliser un système d enchères ouvert, transparent, harmonisé et non discriminatoire. Dans le cadre de la concertation précédant la mise en place du système d enchères de quotas européens sur la phase 3 ( ), le Cercle de l Industrie souhaite identifier les principaux enjeux de la définition d un système d enchères. L étude est divisée en deux parties : - Première partie : Fonctionnement actuel du marché européen (Phase 2 : ) - Deuxième partie: Systèmes d enchères pour la Phase 3 ( ) 1 Cf. Glossaire en Annexe 1 2 Adoption de la directive 2009/.../CE du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/87/CE afin d'améliorer et d'étendre le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre 3

4 II. FONCTIONNEMENT ACTUEL DU MARCHE EUROPEEN (PHASE 2 : ) La première partie de l étude est consacrée à un rappel du fonctionnement actuel du marché européen (Phase 2 : ). Après avoir décrit les fondamentaux économiques du marché, nous aborderons son fonctionnement financier et reviendrons sur les expériences européennes de mise aux enchères de quotas. A. Le marché européen des quotas CO2: un marché hybride Par nature, le marché européen des quotas CO 2 est un marché hybride : - L offre de quotas est publique : les quotas (EUA 3 ) sont émis par les Etats ; leur volume est défini pour chaque Phase par un Plan national d allocation des quotas (PNAQ 4 ) soumis à la validation de la Commission ; - La demande de quotas est privée : les installations industrielles «sous quotas» doivent se procurer annuellement les quotas correspondant à leurs émissions réelles. Suite à une première phase d apprentissage (Phase 1 : ), la Phase 2 ( ) a été mise en place avec les 4 caractéristiques suivantes : - Un plafond de quotas fixé à 2,1 Md t CO2 par an, soit environ 9 % de moins que la phase 1 - Une allocation de quotas principalement gratuite (possibilité de vente par les Etats limitée à 10% du montant total des quotas européens) ; - Une «certaine» flexibilité pour les entreprises, liée au recours possible à hauteur de 13,5% du montant total des quotas européens aux crédits CER 5 issus de projets de réduction d émissions de gaz à effet de serre, principalement dans les pays émergents 6 ; - Une amélioration et harmonisation des règles de fonctionnement : o la Commission exerce un contrôle accru sur le montant des PNAQ pour limiter les effets liés aux sur-allocations et distorsions de compétitivité ; o l usage des quotas et crédits (EUA et CER) de la Phase 2 peuvent être reportés sur la Phase 3 ( ). Dans ce cadre, le marché des quotas en Phase 2 est caractérisé par : - Une offre principalement fixe (offre EUA fixée à 2,1 Md tonnes, offre CER variable mais limitée par le processus d approbation des projets MDP 7 ) ; - Une demande très variable, déterminée par 3 principaux facteurs : les conditions météorologiques, la croissance économique, et le volume des actions de réduction d émissions de CO2. Concernant la formation du prix du CO2, en Phase 1 ( ) le coût de substitution du gaz au charbon a joué un rôle significatif dans la mesure où l arbitrage combustible était le levier de réduction le plus facilement actionnable à court-terme. Prenant en compte la plus grande visibilité du marché en phase 2 8 et la connexion avec le marché des MDP, la substitution du gaz au charbon constitue aujourd hui un facteur de formation du prix parmi d autres, comme par exemple le prix plancher chinois des CER ou le coût complet de nouvelles technologies de production. 3 Cf. Glossaire en Annexe 1 4 Cf. Glossaire en Annexe 1 5 Cf. Glossaire en Annexe 1 6 Il s agit plus précisément des pays «hors annexe B du Protocole de Kyoto», pays n ayant pas d engagements de réduction des émissions de gaz à effet de serre. 7 Cf. Glossaire en Annexe 1 8 Notamment le report des quotas autorisé entre la phase 2 et la phase 3. 4

5 En début de phase 2 (1 er semestre 2008), l analyse du marché CO2, dans un environnement économique «stable» était la suivante : - Le marché devait être «court» d environ 5% (du volume total de 2,1 Mds de quotas), ce qui correspondait à un déficit de quotas estimé à 100 MtCO2/an sur la période ; - La possibilité de recourir à des crédits CER (moins coûteux) devait permettre à certains industriels de combler une partie importante de ce déficit, limitant le besoin de recourir à l achat d EUA où à des réductions d émissions drastiques (autres que des substitutions charbon/gaz pour certains électriciens); - En conséquence, les prix résultants de l EUA devaient être compris dans une fourchette de /tco 2, et ceux du CER dans une fourchette de /tco 2. La crise économique du 2 ème semestre 2008 a modifié fortement ces prévisions tendancielles. La réduction «économique» de la demande de quotas pourrait aboutir à réduire considérablement le déficit de quotas prévus; elle occasionne déjà une baisse du prix de l EUA qui est descendu début février 2009 à moins de 10 /tco 9 2. B. Fonctionnement du marché en Phase 2 : des échanges en forte croissance La mise en place du système des quotas a occasionné le développement d un marché financier d échanges. Ce marché s est progressivement développé jusqu à atteindre en un montant estimé à 70 Milliards d Euros, correspondant à environ 2,7 Milliards d EUA et 0,5 Milliards de CER échangés, ce qui le rend comparable à un marché comme celui de l or mais le place encore loin derrière des marchés majeurs comme celui du pétrole. Les acteurs de ce marché sont les industriels sous quotas et des intermédiaires financiers. Parmi les industriels, les électriciens sont les plus actifs : ils ont intégré le CO2 dans leur activité de trading de matières premières et/ou achat d énergie et utilisent toutes les possibilités du marché (arbitrage fréquent, mécanismes de couverture, utilisation de fonds CER). D autres industriels ont choisi d être moins présents sur le marché en intervenant principalement pour assurer leur conformité progressivement ou en fin de période en étant acheteurs/vendeurs de leur solde de quotas EUA. Le marché des quotas de CO2 s est progressivement organisé et financiarisé ; il présente début 2009 des caractéristiques semblables à d autres marchés de matières premières : - La liquidité du marché a augmenté : les échanges d EUA ont concerné 130% du stock en 2008 contre 40% en 2007; - Les échanges ont porté principalement sur des produits dérivés en 2008 : 90% des échanges d EUA en sont des contrats à termes (futures) dont l échéance principale est le dernier mois de l année en cours ; un rééquilibrage est actuellement en cours avec les produits spots ; - Des plateformes électroniques organisées d échange ont vu le jour, principalement à Paris (BlueNext) et à Londres (ECX) ; - Des acteurs financiers spécialisés en CO2 sont apparus : courtiers qui effectuent les transactions de gré à gré (OTC), analystes carbone qui prennent en compte la valeur CO2 pour estimer la valorisation boursière des entreprises sous quotas ; - Des prestataires d information fournissent aux acteurs les principales données du marché (Reuters, Point Carbone, New Carbone Finance). 9 Cf. Annexe Graphe b) : Evolution du prix des quotas européens depuis Cf. Annexe Graphe a) : Taille du marché des quotas CO2 11 Cf. Annexe Graphe c) : Echange de quotas européens en

6 Les quatre années ( ) d existence du marché du carbone ont montré que le marché fonctionnait mais qu il était relativement volatil 12 : - Le marché est encore en phase d apprentissage, ce qui ne permet pas un fonctionnement optimal; - Le marché est hybride (privé/public), et la demande de quotas est fortement volatile, comme indiqué à la page 3 ; - Une forte incertitude pèse sur l offre future de quotas (négociations internationales de Copenhague) : montant des allocations de la Phase 3 et place qui sera consentie aux CER pour servir d alternatives aux réductions européennes d émission. C. Des expériences limitées de mise aux enchères de quotas CO2 à ce jour Cinq pays ont déjà utilisé, pour des volumes limités, la possibilité de vente de leurs quotas aux cours des Phases 1 et 2 : - Trois pays (Lituanie, Hongrie et Irlande) ont effectué des tests de faible ampleur en phase 1 et ont manifesté leur intention de poursuivre en Phase 2 ; - Deux pays «majeurs» (Allemagne et Angleterre) ont effectué des tests de grande ampleur en Phase 2 mais avec des approches très différentes. L Allemagne a d abord adopté un système transitoire de vente directe avant la mise en place d enchères réelles, prévue pour 2010 : - Un unique lot de 9% du PNAQ (40 Millions t CO2), ponctionné sur les quotas des électriciens ; - De petits volumes journaliers jusqu à épuisement du lot (1er janvier-14 novembre 2008) ; - Une «vente directe» sur le marché, au prix du marché, plutôt qu une réelle mise aux enchères ; - Une utilisation du produit le plus liquide (future décembre 2008). L Angleterre a opté pour un système d enchères inspiré de son modèle d enchères de bons du Trésor: - Deux lots de 1,5% du PNAQ (4 Millions t CO2) respectivement vendus en novembre 2008 et en mars 2009 ; - Une fréquence trimestrielle ; - Un système à un tour et prix uniforme (prix cumulé) ; - Un prix final de vente peu éloigné du prix de marché (<5% lors de la première enchère) ; - Un mécanisme spécifique pour faciliter l accès aux petites installations devrait être développé en Ces tests ont une valeur limitée dans le cadre de la réflexion sur la mise en place d un système européen de mise aux enchères. En effet, le «cahier des charges» spécifique du système de mise aux enchères de quotas européens, tel que défini dans la directive adoptée en Décembre 2008, impose la définition d un système plus précis, ce que nous aborderons dans la deuxième partie de l étude : Systèmes d enchères pour la Phase 3 ( ). 12 Cf. Annexe Graphe b) : Evolution du prix du quota européen depuis

7 III. SYSTEMES D ENCHERES POUR LA PHASE 3 ( ) L entrée en vigueur de la troisième phase du système EU-ETS, le 1 er janvier 2013, verra le fonctionnement actuel du marché carbone fortement modifié : - Les 27 plans nationaux d allocation de quotas (PNAQ) seront remplacés par un plan communautaire global réparti par pays ; - Le système d allocations gratuites de quotas sera remplacé progressivement par un système d allocations aux enchères 13. D environ 60% en 2013, la part de quotas mise aux enchères devrait atteindre environ 80% en Cette modification a pour conséquence la création d un marché primaire du carbone (vente initiale des quotas par les Etats) qui devra s articuler avec le marché secondaire existant (échanges ultérieurs des quotas initialement émis). La Commission européenne a prévu de lancer fin mars 2009 une consultation publique sur le système d enchères, pour une durée de deux mois ; la proposition finalisée de règlement fixant les modalités d application du système d enchères préparée par la DG Environnement devrait être présentée en décembre 2009, afin que le règlement puisse être adopté au plus tard le 30 juin 2010 dans le but que des premières enchères puissent se tenir dès Mi Mars 2009 Remise de contributions initiales des Etats membres à la Commission Avril-Mai 2009 Ouverture d une consultation publique au niveau européen sur le système d enchères Fin Juin 2009 Adoption finale par le Conseil des Ministres de la directive révisant le système ETS Fin Déc Finalisation de la proposition de règlement sur les enchères préparé par la DG Environnement Fin Juin 2010 Adoption du règlement du mécanisme d enchères Fin Déc Publication du montant de quotas mis aux enchères [Directive, art. 10-1] Début 2011 Réalisation des premières enchères pour la Phase 3 [Directive, motif n 22] Début 2013 Début de la phase 3 Cette deuxième partie de l étude vise, après avoir souligné le caractère inédit d un système d enchères pour le carbone, à présenter les différentes options d un tel système d enchères, en soulignant à ce stade les points de convergence ainsi que les principaux points de discussion. A. Un cadre encore ouvert pour un système inédit Des principes et des objectifs spécifiques La proposition de révision de la directive ETS adoptée par le Parlement européen en 1 ère lecture 14 fixe quatre principes essentiels de fonctionnement pour ces enchères : - Ouverture : plein accès juste et équitable des exploitants, en particulier des PME, et des petits émetteurs 15 ; - Transparence : éviter toute manipulation de marché et assurer la transparence de l information donnée aux participants ; - Harmonisation : conditions d allocation et règles d enchères harmonisées au niveau européen ; - Non-discrimination : exclusion des bénéfices exceptionnels, conditions de concurrence identiques. 13 Cf. Annexe 2 Graphique f) : Evolution de l allocation de quotas EUA 14 Cf. Annexe 2 Tableau d) : Analyse du texte de la directive 15 A titre d ordre de grandeur, 80% des installations sous quotas réalisent 15% des émissions de CO 2 7

8 La proposition de Directive prévoit par ailleurs que les enchères répondent à certaines exigences : le système mis en place devra être simple, prévisible et à coût limité. Au-delà des principes fixés par la Directive, il est utile de rappeler deux points importants : - L objectif de la mise aux enchères de quotas EUA n est pas la maximisation du revenu des Etats mais bien la mise en place d un système d échanges de quotas (EU ETS) plus efficace ; - Les acteurs du marché partagent l objectif d un bon fonctionnement du marché carbone : Un signal prix unique, ce qui suppose une continuité des prix entre le marché primaire et le marché secondaire ; Une volatilité non excessive, c est-à dire une volatilité basée sur les fondamentaux du marché, ce qui est conditionné par une liquidité et une profondeur de marché satisfaisantes. Des points de comparaison à usage limité Deux systèmes sont régulièrement cités comme des points de comparaison utiles car présentant quelques caractéristiques fondamentales similaires avec le marché du carbone, à savoir des mises aux enchères répétées et l existence d un marché secondaire actif : - Le marché du dioxyde de soufre (SO 2 ) aux Etats-Unis 16 : il partage de nombreuses caractéristiques avec le marché du carbone. L obligation d achat de SO2 par les industriels est forte afin de répondre à un objectif de conformité. L objectif des enchères n est pas de maximiser les revenus mais de créer un signal prix. Néanmoins la faible proportion des quotas vendus aux enchères (3%) limite la portée de la comparaison. - Le système d adjudication des valeurs du Trésor : les bons et obligations du Trésor sont mis en vente à une fréquence élevée via des enchères appelées adjudications. Un nombre limité d établissements financiers 17, sélectionnés par l Agence France Trésor, appelés spécialistes en valeurs du Trésor (SVT), ont la responsabilité de participer à ces enchères : ils s engagent à assurer la liquidité de celles-ci en respectant un seuil d obligation d achat et en animant le marché secondaire (position acheteur / vendeur). Si l Angleterre s est inspirée de ce modèle pour concevoir son système d enchères carbone en phase 2, la comparaison montre trois limites principales : o L obligation de couverture de quotas est une exigence réglementaire pour les industriels, alors que la quantité de bons du Trésor à acheter résulte d une optimisation de portefeuille pour les établissements financiers ; o Les montants de quotas CO 2 à adjuger sont fixés sur une durée de 7 ans, contrairement au montant aux émissions de titres d Etat qui relèvent d une loi de finance annuelle 18 ; o Le marché primaire des quotas CO 2 est bien plus étroit que le marché primaire des valeurs du Trésor 19. Ainsi, si les objectifs du système d enchères sont clairs, il apparaît que le caractère hybride du marché carbone impose à la Commission et aux parties prenantes de concevoir un système inédit. 16 Créé aux Etats Unis en 1994 suite à l adoption en 1990 du Clean Air Act dans le but de réduire les émissions de dioxyde de soufre (SO2), notamment responsables des pluies acides établissements financiers sont actuellement agréés pour les enchères de valeurs du trésor en France, cf. Annexe 2 Tableau e) 18 Plus précisément, la Loi de Finances définit le montant des émissions de moyen et long terme nettes des rachats ainsi que la variation sur l année de l encours de titres de court terme. 19 En France, en supposant une mise aux enchères de 60% des quotas en 2013 (sur l hypothèse d un volume français de quotas de 120 millions de tonnes de CO2), le marché primaire annuel correspondant (hypothèse de prix de 20 /t CO2) s élèverait à environ 1,5 Milliard, à comparer aux 155 Milliards de dette à émettre par l Agence France Trésor en 2009 (cf. Projet de Loi de Finances rectificatives du 4 mars 2009). 8

9 B. Les paramètres du système d enchères : des points de convergence et des points de discussion Les paramètres permettant de définir le système de mise aux enchères de quotas CO 2 peuvent être classés en quatre catégories : - Type et Fréquence des enchères - Harmonisation : degré de similitude des systèmes d enchères au sein des Etats de l Union Européenne - Encadrement : règles supplémentaires qui permettent d assurer un fonctionnement plus efficace (calendrier, surveillance, transparence, encadrement des prix et des volumes) - Accès : qualité, nombre et rôle des participants Les différentes options possibles sont reprises dans le tableau récapitulatif suivant : Paramètres Options possibles Nombre de tours Enchères à plusieurs tours Enchère à un seul tour Mécanisme Publicité des enchères Enchères publiques Enchères sous pli scellé Nature et formation du prix Prix uniforme au prix d équilibre Prix uniforme au prix le plus bas Prix demandé (pay-as-you-bid) Fréquence Hebdomadaire Mensuelle Annuelle Encadrement Surveillance de marché Autorité européenne Autorité liée à chaque plateforme de marché Régulation par les volumes mis en vente Pas de flexibilité Flexibilité encadrée (+-X%) et définie précisément Régulation par les prix Pas d encadrement Prix de réserve Encadrement des volumes d achat par soumissionnaire Pas d encadrement Limitation des volumes Accès Type de participants primaires Opérateurs financiers seulement Industriels et mandataires financiers Tous types d acteurs Nombre et taille des participants primaires Nombre limité de grands participants (cahier des charges restrictif) Systèmes d offres non compétitives pour petits acheteurs Nombre important de participants de toutes tailles (cahier des charges limité) Harmonisation Harmonisation des systèmes d enchères au sein des EM Nombre de plateformes d enchères Règles identiques sur les points clés ci-dessus Systèmes strictement identiques A la lumière de la littérature et des entretiens réalisés au cours de l étude, le type, la fréquence et l harmonisation semblent être des points de convergence possibles. Si un encadrement du marché est souhaité par de nombreux acteurs, les outils de cet encadrement ainsi que l accès au système d enchères constituent des points encore en discussion. 9

10 i. Points de convergence Un type d enchères le plus simple possible et une fréquence élevée C est sur la question du mécanisme d enchères que semble se développer un certain consensus 20, à la fois dans le milieu académique et opérationnel. Dans ce cadre, le mécanisme favorisé est le suivant: - A un seul tour: les enchères à un seul tour (une seule remise de plis) sont jugées plus simples et moins coûteuses pour les participants, en particulier les «petits enchérisseurs» car ils n ont qu un seul arbitrage à réaliser; - Sous pli scellé : contrairement aux enchères dites «ouvertes» où le montant de chaque enchère est public, l anonymat des enchères permet de garder confidentielle la stratégie des acteurs ; il est aussi un frein à la collusion entre participants; - A prix uniforme : tous les enchérisseurs gagnants payent le même prix, calculé selon la moyenne pondérée des enchères gagnantes. Ce système permet d aboutir à un signal prix clair pour le marché. Au contraire, dans l enchère à prix discriminatoire, chaque enchérisseur gagnant paye le montant qu il a enchéri 21, ce qui peut se traduire par des coûts plus élevés pour les acheteurs, notamment les petits enchérisseurs moins bien informés. - A fréquence élevée : des enchères fréquentes (fréquence mensuelle ou hebdomadaire dans le cas d une plateforme unique) permettent à l acheteur de limiter les risques liés au prix et aux besoins de trésorerie. Elles sont un frein aux manipulations des marchés (achat d une part importante de lots pour les revendre à prix plus élevé). Les enchères fréquentes assurent également une articulation plus facile entre le marché primaire et le marché secondaire en évitant les «à coups» trop importants sur le marché qui pourraient aboutir à une déconnection entre le prix des enchères et le prix du marché secondaire. Une plateforme d enchères commune pour un système d enchères unique Un degré maximal d harmonisation des systèmes d enchères au sein de l Union Européenne semble crucial pour limiter les distorsions de concurrence entre les participants. Concrètement, cela signifie la mise en place d un système d enchères unique et d une plateforme d enchères commune : - Les règles définies par la Commission européenne doivent être précises pour garantir l unicité des systèmes d enchères. Des systèmes d enchères différents auraient comme probable conséquence des prix carbone différents et un investissement plus important pour les acheteurs voulant accéder aux différents systèmes, ce qui va à l encontre de l objectif de non-discrimination, notamment pour les petits acheteurs ; - La meilleure garantie pour l unicité du système est la mise en place d une plateforme d enchères commune. En effet, même dans le cas de systèmes a priori identiques, la coexistence de plusieurs plateformes, soumises à des législations différentes, pourrait induire de fait des distorsions de concurrence. L avantage d une plateforme commune est aussi de limiter les coûts d enregistrement et de suivi pour les acteurs du marché, facilitant ainsi l accès des petits acheteurs. 20 Exprimé par le Ministère de l environnement du Royaume-Uni, de l Allemagne ainsi que par la Fédération européenne des électriciens (Eurelectric) 21 Ce système (pay-as-you-bid) est notamment utilisé dans de nombreux systèmes d adjudication des bons du Trésor. 10

11 Des enchères prévisibles sous la surveillance d une autorité indépendante Il apparaît souhaitable que le système d enchères soit «encadré» afin d augmenter sa prévisibilité et de renforcer la confiance des acteurs. Cela implique à minima : - Un calendrier d enchères public et défini à l avance : les dates et les volumes des quotas mis aux enchères par l ensemble des Etats membres doivent être rendus publics pour l année à venir, afin de permettre aux acteurs d établir leur stratégie d achat ; - Une autorité européenne de surveillance indépendante : la surveillance du marché primaire et secondaire a pour but d éviter toute manipulation de marché ou distorsion de concurrence. Pour être légitime, cette surveillance devrait être assurée par une autorité indépendante qui aurait accès aux informations concernant les transactions sur le marché. Si le système d enchères est européen avec une plateforme commune d enchères, ce régulateur devrait être européen, même si ce rôle peut être confié au régulateur national qui serait l hôte de la plate-forme commune d enchères, ou à une coordination de régulateurs nationaux; - Une information efficace des acteurs du marché : une information agrégée préservant l anonymat des enchères doit être rapidement disponible pour l ensemble des participants. Elle doit notamment pouvoir distinguer la part des volumes achetés par les acteurs industriels des volumes achetés par des intermédiaires financier. Par ailleurs, une information régulièrement actualisée sur le fonctionnement des enchères (règles, coûts de transaction, intermédiaires existants, ) doit permettre à tous les acteurs d avoir le même niveau d information. ii. Points de discussion Le caractère très spécifique du marché du carbone, tel que décrit dans la 1 ère partie de l étude (marché hybride : offre fixe et politique, demande variable mais «obligatoire» des industriels) amène un questionnement sur l opportunité d un encadrement plus important et sur l accès aux enchères. Encadrement des volumes et des prix La fixité de l offre, qui apporte une prévisibilité du système pour les acteurs du marché a comme contrepartie théorique une volatilité plus importante des prix (non ajustement de l offre à la demande), amenant certains acteurs à poser la question de la régulation des prix : - Régulation par des prix seuils : il paraît dangereux de définir des prix seuils de manière relative par rapport aux prix constatés sur le marché secondaire. En effet, un tel mécanisme pourrait mécaniquement induire des stratégies sur le marché secondaire dans le but d orienter le prix des enchères. La question de prix seuils absolus pour les enchères (notamment la question du prix de réserve) rejoint quant à elle la question complexe et plus générale de l encadrement des prix du carbone ; - Régulation par les volumes : Il est peut-être plus conforme à l esprit du marché du carbone (les volumes fixent les prix) d envisager une régulation des prix des enchères par une flexibilité sur les volumes mis en vente. Un régulateur européen (type Banque Centrale du Carbone) pourrait, dans un cadre bien défini et dans des limites strictes, ajuster les volumes de vente afin de tenir compte des équilibres offre/demande. Il est à noter deux limites à cette flexibilité : o cette flexibilité est limitée puisque les volumes annuels sont fixés ; son impact sur la régulation des prix sera donc restreint ; 11

12 o une flexibilité trop importante va à l encontre d un objectif de prévisibilité du système d enchères. Les conditions et les limites de cette flexibilité devront donc être définies très précisément, afin que les acteurs du marché puissent anticiper l utilisation de cette flexibilité, et les volumes finalement mis en vente devront être annoncés suffisamment à l avance pour éviter tout effet de surprise. Accès au marché primaire Le caractère «obligatoire» de la demande amène une réflexion sur l accès au système des enchères : - Qualité et rôle des participants : la question principale tient au rôle des acteurs financiers dans le marché carbone et sur leur place relative sur le marché primaire et sur le marché secondaire. o «Accès réservé aux financiers» : ce système apparaît peu compatible avec les principes de la Directive en donnant un «rôle privilégié» (pouvoir de marché, information) à des acteurs autres que les acheteurs finaux (les installations sous quotas). C est le système adopté en phase test (enchères Phase 2) par l Angleterre, calqué sur le système d adjudications des bons du trésor : les acteurs financiers jouent le rôle d intermédiaires obligés pour les industriels, mais enchérissent aussi pour leur propre compte. Ils jouent finalement le rôle d une place de marché en assurant sa liquidité et en effectuant le travail de gestion des risques lié aux acheteurs (notamment crédit, anti-blanchiment). o «Accès réservé aux industriels et à leurs mandataires» : ce système vise à donner la liberté aux industriels, en fonction de leur stratégie ou de leur taille, d accéder directement au marché primaire ou de passer par des intermédiaires «agrégateurs» qu ils auraient agréés. Ce système a pour objectif de limiter sur le marché primaire les possibilités de stratégies purement spéculatives non adossées à des besoins physiques Il repose sur l idée d un partage des rôles entre un marché primaire simple dédié aux industriels et un marché secondaire créatif ouvert à tous. Cependant, limiter au marché secondaire le rôle d arbitrage et de gestion des risques rempli par les traders financiers peut, si ce rôle n est pas internalisé par les industriels, contribuer à diminuer la liquidité du marché et à aboutir temporairement à des écarts de prix entre le marché primaire et secondaire. o «Accès ouvert à tous types d acteurs» : ce système revient à donner la même place aux acteurs industriels et financiers, sans subordonner l activité des acteurs financiers aux besoins des industriels. Ce système, en faisant place à une diversité plus grande des objectifs (conformité, plus-value, arbitrage de positions) et des moyens des acheteurs, augmente théoriquement la liquidité du marché et favorise une limitation de la volatilité du prix du carbone. Il permet cependant plus facilement des stratégies d investissement spéculatif qui peuvent avoir un effet haussier dans certaines conditions. - Limitation des volumes d achat : pour éviter les stratégies d enchères visant à remporter une partie très importante des lots afin d établir une position dominante sur le marché, on peut envisager de limiter la taille des offres faites par les soumissionnaires (exemple : seuil maximal de 10% du lot mis aux enchères). Ceci-dit un système d enchères à fréquence élevée avec une autorité de surveillance forte (tel qu évoqué plus haut) devrait permettre aussi de limiter le risque de manipulation de marché.. 12

13 - Nombre de participants et accès des «petits acheteurs» : o Une plate-forme d enchères très ouverte, sur le modèle des plateformes d échange du marché secondaire, c est-à dire avec un cahier des charges limité, a l avantage de laisser libre les acteurs dans leur stratégie d achat (participation directe ou utilisation d un intermédiaire «agrégateur»). Cependant, un nombre élevé de participants directs augmentant la complexité de la plateforme d enchères, un optimum économique serait obtenu si les petits acheteurs passaient par ces «agrégateurs» ou effectuaient leurs achats sur le marché secondaire 22. o Une solution consisterait à imposer un cahier des charges restrictif (taille, garanties, ) de manière à écarter les petits acheteurs du marché primaire et à ne conserver qu un nombre limité de grands participants primiares, mais il paraît cependant difficile d imposer cette solution au regard des objectifs de la Directive. o Une solution possible, en projet dans le système anglais en Phase 2, consiste à mettre en place un dispositif d offre non-compétitive 23 (proportion de quotas réservée à certains acheteurs au prix résultant des enchères compétitives), assurant aux petits acheteurs d accéder au prix du marché primaire sans en supporter le risque et le coût associé. C. Conclusion L analyse des spécificités du marché carbone a permis de dégager cinq facteurs clés de succès pour un système d enchères de quotas européens : - Un type d enchères le plus simple possible - Une fréquence d enchères élevée - Une grande prévisibilité (calendrier fixé à l avance) - Une autorité de surveillance européenne forte et un dispositif d information efficace - Un système d enchères européen unique et une plate-forme d enchères commune Une discussion subsiste, notamment sur le rôle des établissements financiers sur le marché primaire, amenant à considérer deux scénarios possibles : - Scénario «demande finale» : accès réservé aux industriels et à leurs mandataires o Ce système permet de révéler la demande des acheteurs finaux tout en permettant l intermédiation financière si elle est souhaitée, notamment pour les petits acheteurs. o En excluant les enchères pour compte propre des établissements financiers, elle limite les prises de positions spéculatives de ces acteurs, mais diminue mécaniquement les volumes d échange et donc la liquidité du marché, créant un risque de non-convergence entre les marchés primaires et secondaires. - Scénario «profondeur de marché» : accès ouvert à tous mais opérations encadrées o En permettant l accès à tous types d acteurs, ce système permet de renforcer la profondeur du marché et sa liquidité. Il rapproche mécaniquement le marché primaire du marché secondaire. o Le risque potentiel de spéculation excessive peut être en partie limité, d une part par la fréquence élevée et la surveillance forte évoquées plus haut, et d autre part par la mise en place d une règle de limitation des volumes d achat. 22 Ce qui en cas d articulation correcte entre le marché primaire et secondaire, devrait revenir au même. 23 Ce système est en œuvre dans certains schémas d adjudication des bons du Trésor. Le système test d enchères carbone en Angleterre prévoit de tester ce dispositif en

14 Après seulement quatre années de fonctionnement du marché carbone européen, la définition d un système d enchères efficace et prévisible est clé pour permettre au marché carbone de réussir son passage dans la Phase 3, et ce afin de remplir son objectif premier qui est de fournir un signal prix permettant de susciter les investissements nécessaires à la réduction des émissions de gaz à effet de serre. * * * 14

15 A. Glossaire IV. ANNEXES Glossaire générique GES : Gaz à effet de serre (GHG pour Greenhouse Gases en anglais) OTC : Over The Counter, vente de gré à gré Glossaire du Protocole de Kyoto AAU : Assigned Amount Unit, unités attribués aux Etats dans le cadre du marché du protocole de Kyoto (UQA en français pour Unité de quantité attribuée) CDM : Clean Development Mechanism (MDP en français pour Mécanisme pour un développement propre), en pratique un projet de réduction de gaz à effet de serre développé dans un pays ayant ratifié le protocole de Kyoto et non listé dans l annexe B, dont les crédits seront valorisés dans un pays de l annexe B. CER : Certified Emission Reduction, unité de crédit obtenu via un projet issu du MDP (URCE en français pour Unité de réduction certifiée des émissions) ERU : Emission reduction unit, unité de crédit obtenu via un projet de MOC (URE en français pour Unité de réduction d émission) JI : Joint Implementation (MOC en français pour Mise en œuvre conjointe), en pratique, le même mécanisme que le MDP mais entre deux pays de l annexe B ayant ratifié le protocole de Kyoto. Pays de l annexe B : les pays de l annexe B du Protocole de Kyoto sont composés des pays développés et des pays en transition vers une économie de marché. Ces pays ont des engagements chiffrés en termes de réduction des émissions de gaz à effet de serre sur la période par rapport à 1990, auxquels ils doivent se conformer. Glossaire de l ETS européen EUA : European Union Allowances, unités attribués aux entreprises soumises à la directive «Système de Marché de Quotas» EU ETS : European Union Emission Trading Scheme, Système communautaire d échange de quotas d émissions PNAQ : Plan national d allocation des quotas Quota européen : unité de transaction des industriels soumis au système européen de quotas échangeables (EUA en anglais pour European Union Allowance) Tableau de correspondance des sigles Unité de réduction générique permet de générer permet de générer Termes en anglais AAU : Assigned Amount Unit EUA : European Union Allowance CDM : Clean Development Mechanism CER : Certified Emission Reduction JI : Joint implementation ERU : Emission reduction Unit Termes en français UQA : Unité de quantité attribuée Quota européen MDP : Mécanisme de développement propre URCE : Unité de réduction certifiée des émissions MOC : Mise en œuvre conjointe URE : Unité de réduction d émission 15

16 B. Tableaux et Graphiques : a) Progression du marché des quotas CO 2 Mds tonnes CO2 3 Volume des échanges des quotas européens (Mds tonnes CO2) 2,5 2 1,5 1 0, Source : Mission Climat Les échanges de quotas européens de CO2 (EUA) ont fortement progressé (x10 en 3 ans) pour atteindre 2,7 Md tonnes de CO2 en Mds Euros 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 Taille du marché des quotas de CO2 (Mds Euros) Autres marchés Marché US Marché CER Marché EUA Source : New Carbon Finance Les échanges de quotas CO2 au niveau mondial ont atteint environ 70 Md Euros en Les échanges de quotas européens (EUA) et de quotas issus de projets Kyoto (CER) représentent plus de 95% de ce marché. 16

17 b) Evolution des prix des quotas européens (EUA) depuis 2005 Source : ECX et Bluenext Au cours de la Phase 1, les prix de l EUA Phase 1 se sont effondrés en raison de la prise de connaissance de la sur-allocation de quotas pendant cette phase, et à l impossibilité de les reporter sur la Phase 2. Le prix des contrats «futures» de la Phase 2 (échéance Déc 08) ont pris immédiatement le relais comme signal prix du Carbone. c) Echanges sur le marché européen en Phase 2 (2008) Source : Mission Climat, BlueNext, ECX, Point Carbone Source : Mission Climat Les échanges de «futures» ont représenté environ 90% des transactions en Les échanges spots ont connu une augmentation de fin d année 2008, notamment en raison de la revente par les industriels d une part significative des quotas alloués pour la Phase 2, dans un objectif de cash. 17

18 d) Analyse de la Directive EU ETS révisée relative à la définition d un système d enchères Principes et critères Ouverture Transparence Harmonisation Nondiscrimination Simplicité Minimisation des coûts Prévisibilité Universalité Limitation de la volatilité excessive des prix Exposé des motifs (Considérants) Il est impératif de mettre en place un système plus harmonisé d échanges de quotas (considérant 8) et que les conditions d allocation soient parfaitement harmonisées au sein de la Communauté (Considérant 15). Il conviendrait d harmoniser les règles afin de garantir que tous les Etats membres pour adopter la même approche, notamment par rapport à la définition d une extension significative des installations (considérant 16). Le système doit exclure les bénéfices exceptionnels et placer les nouveaux entrants et les économies dont la croissance est supérieure à la moyenne dans des conditions de concurrence comparables à celles des installations existantes (considérant 15). Les enchères sont considérées comme le système le plus simple et efficace du point de vue économique (Considérant 15) et doivent être fondées sur des principes clairs et objectifs (considérant 22). Le système doit garantir une plus grande prévisibilité en vue de renforcer le signal de prix du carbone de manière à susciter les investissements nécessaires (considérant 8). Les quotas doivent pouvoir être transférés sans restriction d une personne à une autre dans la Communauté (considérant 38). Directive (Articles) Les enchères sont conçues de manière à garantir le plein accès juste et équitable aux exploitants, en particulier aux PME et petits émetteurs (art. 10-4). Les enchères sont conçues de manière à garantir l accès simultané aux mêmes informations, et que les participants ne compromettent pas leur fonctionnement (art. 10-4). Les enchères sont conçues de manière à se réaliser de façon harmonisée (art. 10-4). Le règlement concernant le calendrier, la gestion et les autres aspects de la mise aux enchères doit faire en sorte que celle-ci soit réalisée de manière non discriminatoire (art. 10-4). L organisation et la participation doivent être rentables, les coûts administratifs inutiles doivent être évités (art. 10-4). Notamment en ce qui concerne calendrier, déroulement des enchères et volumes de quotas (art. 10-4). Si le prix du quotas est plus de 2 fois supérieur au prix moyen des 2 années précédentes pendant 6 mois consécutifs, la Commission réunit un comité qui peut adopter une des mesures suivantes: 1 permettre aux Etats-membres d avancer la mise aux enchères d une partie des quotas 2 permettre aux Etats Membres de mettre aux enchères jusqu à 25% de la réserve destinée aux nouveaux entrants (art.29bis). 18

19 e) Schéma simplifié du système d adjudication des bons du Trésor en France Marché primaire Enchères compétitives (pli scellé, un tour, pay as you bid) Etat Lot Offre Non Compétitive (vente aux SVT au prix moyen de l enchère) Marché secondaire Spécialistes en Valeurs du Trésor 17 en 2009 Investisseurs Responsabilité: assurer la liquidité du marché secondaire Acheter au moins 2% des volumes par an Tenir le marché: afficher un prix vendeur et acheteur f) Evolution de l offre de quotas EUA et du mode d allocation en MtCO Enchères programmées Enchères possibles Allocation gratuite Source : Commission Européenne, analyse I Care Environnement La part des quotas mis aux enchères, de marginale en Phase 2, va devenir majoritaire en Phase 3. Celle-ci englobe notamment l intégralité des quotas alloués au secteur de production d électricité, qui représente 50% du total des quotas alloués. Les proportions exactes de taux de mises aux enchères ne sont pas connues car dépendantes des définitions des benchmarks. Le graphique cidessus repose sur une estimation d une part d allocation aux enchères de 60% en 2013 et de 80% en

20 C. Bibliographie Publications officielles - BMU (Ministère federal de l Environnement) Release of EU allowances in Germany, rapport mensuel de novembre Commission européenne, Questions-réponses sur le système révisé d échange de quotas européens, Commission européenne, 17 décembre DEFRA (Department of Energy and Climate Change), Guidance for Indirect Bidders in the UK EU Emissions Trading System Auctions, octobre Parlement européen, Résolution législative du 17 décembre 2008 sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/87/CE afin d'améliorer et d'étendre le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre - Parlement européen et Conseil, Proposition de Directive modifiant la directive 2003/87/CE afin d améliorer et d étendre le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre, 23 janvier Parlement européen et Conseil, Directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil - Parlement européen et Conseil, Directive 2004/101/CE du 27 octobre 2004 modifiant la directive 2003/87/CE établissant un système d échange de quotas d émission de gaz à effet de serre dans la Communauté, au titre des mécanismes de projet du protocole de Kyoto - MEDDAT (Ministre de l Ecologie et du Développement Durable), Projet de plan national d affectation des quotas d émission des gaz à effet de serre (PNAQ II) pour la période , décembre 2006 Publications de recherche - Banque de France, Les adjudications de valeur du Trésor et le système TELSAT, Note d information Découverte n 116, octobre BENZ E., LOSCHEL A., STURM B., Auctioning of CO2 Emission Allowances in Phase 3 of the EU Emissions Trading Scheme, Discussion Paper No , Centre for European Economic Research, octobre CONVERY F., ELLERMAN D., DE PERTHUIS C., Le marché européen du carbone en action : enseignements de la première phase Rapport intermédiaire, - CRAMTON P., KERR S., Tradable Carbon Permit Auctions: How and Why to Auction Not Grandfather, Discussion Paper 98-34, Ressources for the Future, mai DELBOSC A., Principaux points à retenir des décisions sur le Paquet énergie-climat, Mission Climat de la Caisse des Dépôts et Consignations, 23 janvier

21 - EVANS & PECK, Possible design for a greenhouse gas emissions trading system, Australian Emissions Trading Taskforce, août HOFFMAN Y. pour Ecofys, Auctioning of CO2 emissions in the EU ETS- Report under the project Review of EU Emissions Trading Scheme, octobre HOLT C., SHOBE W. (Université de Virginie), BURTRAW D., PALMER K. (Ressources for the Future), GOEREE J. (California Institute of Technology), Auction Design for Selling CO2 Emission Allowances Under the Regional Greenhouse Gas Initiative, octobre KIEKEN H., Rôle des enchères dans le système européen de quotas échangeables, Idées pour le débat de l Iddri n 10, octobre LEWIS M., The ETS Review: Unfinished Business, Deutsche Bank Global Markets Research, 23 février MATTHES F., NEUHOFF K., Auctioning in the European Union Emissions Trading Scheme, rapport de l Okö Institut et de l Université de Cambridge commandé par WWF, septembre MISSION CLIMAT, Tendances Carbone, lettre mensuelle réalisée par la Mission Climat de la Caisse des Dépôts et Consignation en partenariat avec BlueNext, n 1 (mars 2006) à 34 (mars 2009) ; Climatsphère, lettre trimestrielle réalisée par la Mission Climat de la Caisse des Dépôts et Consignation, n 1 (janvier 2005) à 14 (4 e trimestre 2008) - MOUGEOT M., Mécanismes d enchères et intervention publique, Revue de l Institut d économie publique n 10, 2002 Prises de position - BDI/BDA, The German Business Representation, EU emission trading: industries must be competitive to protect the climate, Brussels Update n 9, 10 novembre EURELECTRIC, Position paper: Key elements for inclusion in a Commission regulation on ETS allowance auctioning, décembre

22 REMERCIEMENTS I Care Environnement et le Cercle de l Industrie remercient les représentants des administrations françaises et européennes (MEEDDAT, DGTPE, AFT, AMF, DG Env, DG Ecfin), les membres de la communauté financière (Barclays, Caisse des Dépôts, Cheuvreux) ainsi que les membres du Groupe de Travail du Cercle (Air Liquide, Arkema, EdF, GdF-Suez, Lafarge, Rhodia, Total, Veolia) qui ont bien voulu contribuer à cette étude. Nous précisons néanmoins que les vues exprimées dans ce rapport n engagent que le Cercle de l Industrie. * * * 22