Loi cantonale sur l énergie (LCEn)

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1 Loi cantonale sur l énergie (LCEn) Direction des travaux publics, des transports et de l énergie du canton de Berne (TTE)

2 Table des matières 1. Résumé... Fehler! Textmarke nicht definiert. 2. Situation... Fehler! Textmarke nicht definiert. 2.1 Droit de rang supérieur Stratégie énergétique 2006 et stratégie de croissance Loi sur l énergie actuelle, plan directeur cantonal et plan de mesures de protection de l air Efforts sur le plan intercantonal Situation des Etats de l UE Historique du projet Suite donnée à des interventions parlementaires Grandes orientations de la nouvelle réglementation Forme de l acte législatif Commentaire des articles Rapport avec le programme gouvernemental de législature Incidences financières Incidences organisationnelles et sur le personnel Incidences sur les communes Incidences sur l économie Incidences sur l emploi Incidences sur les coûts pour l économie Besoins de réglementation et coût administratif supplémentaire pour l économie Effets sur l environnement et la société

3 Rapport présenté par le Conseil-exécutif au Grand Conseil concernant la loi cantonale sur l énergie (LCEn) 1. Synthèse La révision totale de la loi cantonale sur l énergie sert premièrement à mettre en œuvre la stratégie énergétique du Conseil-exécutif de Simultanément, elle permet de mettre en œuvre la nouvelle loi fédérale sur l approvisionnement en électricité 1 et les modifications de la loi fédérale sur l énergie 2. Diverses nouveautés sont en outre prévues ; on veut en particulier - établir explicitement la législation sur l énergie comme une partie du droit en matière d environnement ; - mieux coordonner la planification énergétique et l aménagement du territoire ; - ménager aux communes la compétence d introduire un bonus d affectation pour les constructions qui dépassent nettement les exigences minimales fixées par la loi quant à l utilisation de l énergie ; - arrêter les décisions nécessaires en vue d exécuter la loi fédérale sur l approvisionnement en électricité (ci-après : LApEl) ; - adapter, dans l esprit de la stratégie énergétique, les exigences minimales posées à l utilisation de l énergie et les harmoniser avec celles des autres cantons ; - créer la base utile à l introduction du certificat énergétique des cantons pour les bâtiments (CECB) ; - introduire une obligation d assainissement des bâtiments d habitation appartenant à la plus mauvaise classe d efficacité prévue dans le certificat énergétique pour les bâtiments ; - fixer des exigences plus élevées en matière d utilisation énergétique pour les bâtiments du canton et ceux qu il subventionne de manière déterminante ; - introduire le modèle des gros consommateurs ; - octroyer des subventions cantonales à l adaptation et à l assainissement des bâtiments ; - introduire une redevance incitative sur l électricité sans incidence sur la quote-part de l Etat. 1 LApEl du 23 mars 2007 (RS 734.7) 2 LEne du 26 juin 1998 (RS 730.0)

4 2. Contexte 2.1 Droit de rang supérieur En vertu de l article 89, alinéa 1 de la Constitution fédérale (Cst.) 3, dans les limites de leurs compétences respectives, la Confédération et les cantons s emploient à promouvoir un approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr, économiquement optimal et respectueux de l environnement, ainsi qu une utilisation économe et rationnelle de l énergie. L alinéa 4 de l article 89 Cst. précise que les mesures concernant la consommation d énergie dans les bâtiments sont au premier chef du ressort des cantons. La loi fédérale sur l énergie, à son article 9 qui concerne le domaine des bâtiments, arrête que les cantons créent dans leur législation des conditions générales favorisant une utilisation économe et rationnelle de l énergie ainsi que le recours aux énergies renouvelables. La LApEl, qui est entrée partiellement en vigueur le 1 er juillet 2007, le 1 er janvier 2008 et le 1 er janvier 2009, charge les cantons d édicter les dispositions d exécution. L article 35 de la Constitution du canton de Berne (ConstC) 4 lui aussi demande que le canton et les communes prennent des mesures visant un approvisionnement en énergie respectueux de l environnement, économique et suffisant, et qu ils encouragent l utilisation d énergies renouvelables. Ils doivent en outre s engager pour une utilisation rationnelle et économe de l énergie. 3 Constitution fédérale du 18 décembre 1998 (RS 101). 4 RSB

5 2.2 Stratégie énergétique 2006 et stratégie de croissance 2007 La stratégie énergétique du Conseil-exécutif reprend les directives de la loi fédérale sur l énergie. Elle suit deux lignes de visée principales : la promotion de l efficacité énergétique et des économies d énergie, d une part, l encouragement des énergies renouvelables, d autre part. La stratégie énergétique 2006 est axée sur la vision de la société à 2000 watts. Le canton de Berne s est donné la société à 4000 watts pour objectif intermédiaire à l horizon Les objectifs stratégiques suivants doivent y concourir : 1. L'approvisionnement énergétique est sûr et son prix est avantageux pour la population et l économie. 2. La priorité va à l'utilisation de vecteurs énergétiques domestiques. 3. Les ressources renouvelables couvrent une partie essentielle du besoin énergétique. 4. L aménagement du territoire tient compte des objectifs en matière d'énergie. 5. Les nouvelles installations de fourniture et d'utilisation de l'énergie répondent aux exigences du développement durable. 6. La population sait comment utiliser rationnellement l'énergie. 7. L'énergie est utilisée rationnellement dans les bâtiments. 8. Le canton de Berne soutient la politique énergétique de la Confédération. La mesure 11 de la «Stratégie de croissance version 2007» (rapport du Conseil-exécutif à l intention du Grand Conseil du 4 avril 2007) demande que la stratégie énergétique soit mise en œuvre. Le Conseil-exécutif en attend une contribution notable à la croissance économique, notamment dans les domaines suivants : renforcement de la place de formation et de recherche du canton de Berne, grâce aux impulsions favorisant le développement de systèmes énergétiquement efficaces et l utilisation d énergies domestiques renouvelables ; création de places de travail dans le secteur de l exploitation énergétique de la biomasse (bois compris) et dans de nouvelles branches ; opportunités sur le marché pour les petites et moyennes entreprises locales (pompes à chaleur, chauffages à pellets, etc.). 5 Cf. 5

6 2.3 Loi sur l énergie actuelle, plan directeur cantonal et plan de mesures de protection de l air L actuelle loi du 14 mai 1981 sur l énergie du canton de Berne 6 (ci-après LEn1981) poursuit expressément le but de promouvoir les économies d énergie, l approvisionnement énergétique respectueux de l environnement et l utilisation d énergies renouvelables (art. 1 LEn1981). Le plan directeur du canton de Berne de 2002 arrête, dans la fiche de mesures C_08, que le canton pourvoit à ce que les communes contribuent à l utilisation efficace de l énergie, notamment lors des révisions de l aménagement communal (concrètement, qu elles encouragent les énergies renouvelables et le standard MINERGIE) et qu elles fixent dans leur aménagement communal des objectifs correspondants là où des agents énergétiques domestiques sont disponibles en quantités importantes. Enfin, le plan de mesures de protection de l air 2000/2015 du 21 juin 2001 prévoit que des mesures de réduction de la consommation énergétique doivent être prises, parce qu elles ont un effet positif sur la qualité de l air et la protection du climat Efforts sur le plan intercantonal Sur le plan intercantonal, plusieurs cantons (Bâle-Ville, Berne, Genève et Zurich) et l Office fédéral de l énergie ont fait élaborer par trois entreprises spécialisées (Hesse + Schwarz + Partner, Planair et POLIS), dans le cadre du programme de recherche énergétique, un paquet de mesures visant une meilleure mise en œuvre des principes d approvisionnement en chaleur à faible émission de CO 8 2. La Conférence des directeurs cantonaux de l énergie a publié en 2003, en vue d harmoniser les prescriptions énergétiques des cantons, le «modèle de prescriptions énergétiques des cantons» (MoPEC). Ce modèle de prescriptions a été révisé en avril 2008 et adapté à la loi fédérale sur l énergie. Le module de base comprend toutes les dispositions qui doivent nécessairement apparaître dans la législation cantonale pour que les directives fédérales soient appliquées. C est pourquoi la Conférence des directeurs cantonaux de l énergie recommande vivement à tous les cantons de reprendre le module de base. Les autres modules doivent être également repris aux fins d harmonisation. 6 LEn, RSB Mesure E1, Mise en œuvre de mesures d économie d énergie par le canton et les communes. 8 Etude intitulée «Planungs- und Bauinstrumente zugunsten einer CO 2 -armen Wärmeversorgung». 6

7 A ce jour, dans l ordonnance cantonale sur l énergie 9, le canton de Berne n a mis en œuvre qu une partie de ces modules. 2.5 Situation des Etats de l UE L Union européenne a édicté une directive relative à la performance énergétique des bâtiments. Cette directive oblige les Etats membres de l UE à prévoir des exigences plus sévères en matière d efficacité énergétique des bâtiments et à introduire un certificat énergétique pour les bâtiments. Les normes de calcul correspondantes ont été reprises par la SIA pour fixer les normes suisses ; elles ont été intégrées par les cantons dans le MoPEC de De plus, le «plan » a été introduit dans les Etats de l UE : d ici à 2020, par rapport à 1990, les Européens doivent réduire leurs émissions de dioxyde de carbone (CO 2 ) de 20 pour cent et augmenter la part des énergies renouvelables dans la même proportion. Chaque Etat doit aussi élaborer un plan d action dans le domaine de la biomasse, servant à réduire la dépendance de l Europe à l égard des combustibles fossiles, à abaisser les émissions de gaz à effet de serre et à stimuler la capacité économique des régions campagnardes. 2.6 Historique du projet A l été 2004, le Conseil-exécutif a mis en procédure de consultation un premier projet de révision partielle de la loi sur l énergie (ci-après : consultation de 2004). Les réactions ont alors été dans une large mesure très critiques. Une version remaniée (également pour une révision partielle, sans le chapitre concernant les énergies de réseau), qui tenait compte des critiques soulevées, a été mise en procédure de consultation au printemps 2007 (ci-après : consultation de 2007). A l appui des résultats, un projet a été élaboré à l intention du Grand Conseil. Ce projet était prêt, afin de pouvoir faire l objet de premières délibérations du Grand Conseil durant la session de novembre Lors de la session de septembre 2007, le Grand Conseil a demandé que les travaux de révision de la loi sur l énergie soient suspendus jusqu à l entrée en vigueur de la LApEl, parce que les dispositions d exécution de la LApEl devaient également être intégrées audit projet. La LApEl est entrée en vigueur le 1 er janvier 2008, l ordonnance s y rapportant (hormis quelques articles) le 1 er avril Après l entrée en vigueur de la LApEl, l administration a repris ses travaux de révision. 9 Ordonnance cantonale du 13 janvier 2003 sur l énergie (OEn ; RSB ). 7

8 Cependant, comme le chapitre relatif aux énergies de réseau (notamment l approvisionnement en électricité) entrait désormais lui aussi dans la révision, la Direction des travaux publics, des transports et de l énergie (TTE) a opté pour une révision totale. Dès la décision du Grand Conseil de suspendre le dossier, la TTE a commencé de préparer une révision partielle anticipée de l OCEn, afin d adapter au MoPEC 2008, aussi loin que la loi sur l énergie actuelle le permettait, les dispositions régissant les exigences en matière d utilisation de l énergie dans les bâtiments. Cette révision partielle, décidée le 27 août 2008 par le Conseil-exécutif, est entrée en vigueur le 1 er janvier On a ainsi évité de différer pendant environ deux ans l application des nouvelles exigences. Afin de permettre la mise en œuvre en temps voulu de la LApEl, le Conseil-exécutif, se fondant sur l article 88 ConstC, a édicté une ordonnance urgente portant introduction de la loi fédérale sur l approvisionnement en électricité (OiLApEl). Cette ordonnance est entrée en vigueur le 1 er février 2009 et devra être abrogée par l entrée en vigueur de la révision totale de la LCEn et de l OCEn. 2.7 Suite donnée à des interventions parlementaires Le projet permet de satisfaire totalement ou en partie aux interventions parlementaires suivantes. a) Motion Kaufmann M300/2003 du 26 novembre 2003 : cette motion exige la promotion du standard MINERGIE avec, à l appui, différentes propositions concrètes. Les trois points suivants ont été adoptés par le Grand Conseil sous forme de postulat : Les communes sont tenues d accorder un bonus de dix pour cent sur l indice d utilisation aux projets (de construction et de rénovation) certifiés MINERGIE. Les mesures de promotion visent en priorité la mise aux normes MINERGIE des bâtiments anciens et des installations techniques. Tous les projets de construction et de rénovation d intérêt public menés ou subventionnés par le canton doivent intégrer le standard MINERGIE (sauf pour les bâtiments sous protection des monuments historiques). Le Grand Conseil a rejeté la requête de la motion Kaufmann visant à accorder un bonus fiscal en faveur des constructions MINERGIE. 8

9 Grâce à la révision partielle de l OCEn du 27 août 2008, les exigences posées à l utilisation de l énergie dans les bâtiments ont été accrues de telle sorte que la consommation énergétique admissible dans les bâtiments correspond au final à peu près au standard MINERGIE actuel sans aération contrôlée. La nouvelle loi sur l énergie confère aux communes la compétence d introduire un bonus d affectation pour les constructions répondant à un standard encore plus élevé, sans toutefois les y obliger. On tient ainsi compte de l un des principaux points critiques de la consultation de Nombre de participants à la procédure de consultation ont alors relevé qu un bonus d affectation général ne serait pas acceptable, pour des raisons relevant de l aménagement, s il était également appliqué dans des zones définies ad hoc (dans les plans de quartier) et dans des zones présentant déjà un taux d utilisation élevé. C est pourquoi on a désormais prévu que les communes pourraient introduire un bonus d affectation de dix pour cent pour autant que les proportions des bâtiments, isolément et entre eux, ainsi que la qualité des espaces extérieurs n en souffrent pas. Le deuxième point de la motion Kaufmann, à savoir que les mesures de promotion doivent en priorité viser la mise aux normes MINERGIE des bâtiments anciens et des installations techniques, ne requiert pas en soi une disposition dans la loi sur l énergie. Le canton de Berne suit depuis longtemps déjà le programme d encouragement de l efficacité énergétique et des énergies renouvelables, qui privilégie les assainissements. En outre, la Conférence des services cantonaux de l énergie a élaboré les bases permettant de donner la priorité aux 10 assainissements. Toutefois, comme cette demande a été exprimée également lors des consultations de 2004 et de 2007, on a explicitement prévu cette fois que le canton soutiendra financièrement les adaptations et les assainissements de bâtiments (art. 59, al. 2). On ne parle toutefois pas de MINERGIE, car il s agit d un label sur les exigences duquel le canton ne peut exercer qu une influence limitée. En lieu et place, on se réfère au certificat énergétique cantonal des bâtiments : des contributions cantonales seront allouées si les mesures entraînent une amélioration de l enveloppe du bâtiment d au moins trois classes d efficacité selon l attestation d efficacité énergétique pour les bâtiments Enfin, le présent projet de loi va au-delà du troisième point de la motion Kaufmann adoptée sous forme de postulat. Dès 2009, sur la base des modifications susmentionnées de l OCEn du 27 août 2008, des exigences minimales correspondant au standard MINERGIE (ancienne norme) quant à la consommation énergétique s appliqueront à toutes les nouvelles 10 Mobilisierung der energetischen Erneuerungspotenziale im Wohnbaubestand, novembre 2005, éditeur : Office fédéral de l énergie; cf. 9

10 constructions. Les bâtiments du canton et ceux qu il subventionne de manière déterminante devront, en vertu de l article 53, satisfaire à des exigences sensiblement plus élevées que les exigences minimales (soit MINERGIE-P ou classe d efficacité A de l attestation d efficacité énergétique des cantons pour les bâtiments). b) Les exigences de la motion von Siebenthal M 154/2005 du 13 juin 2005 concernant le «chauffage au bois dans les bâtiments publics», adoptée par le Grand Conseil en date du 14 septembre 2005, sont partiellement remplies. L article 53 prévoit que tous les bâtiments financés pour une part déterminante par le canton doivent satisfaire à des exigences supérieures en matière d utilisation de l énergie. Les chauffages à bois peuvent contribuer à atteindre ce standard plus élevé. Les plans directeurs communaux de l énergie visés à l article 10 constituent un instrument important et approprié pour les communes, afin de promouvoir l utilisation efficace du bois-énergie dans les bâtiments non publics également. On satisfait ainsi également à la motion Kunz M 173/2005 du 21 juin 2005 («Ressources énergétiques indigènes»), dont le premier point a été adopté par le Grand Conseil en date du 2 février c) Par ailleurs, on remplit ainsi les demandes du postulat Wasserfallen P 158/05 du 14 juin 2005 («Prévention de la pollution lumineuse»), que le Grand Conseil a adopté le 26 janvier 2006 (art. 52). d) La motion Haudenschild M 168/2006 du 13 juin 2006 («Révision de la législation sur l énergie»), que le Grand Conseil a adoptée sous forme de postulat en date du 22 novembre 2006, est réalisée en tous points par la présente révision totale. e) La motion Früh M 193/2006 du 4 septembre 2006 («Soutien aux énergies renouvelables»), adoptée par le Grand Conseil également en date du 22 novembre 2006, exige la promotion des énergies renouvelables, en particulier les modifications de la loi nécessaires pour faciliter l utilisation des énergies renouvelables domestiques non polluantes. Cette motion, elle aussi, est satisfaite par la présente révision. f) La motion Pfister M 323/2007 du 29 novembre 2007 («Efficacité énergétique des bâtiments nouveaux ou rénovés») a été adoptée en deux points comme motion et en un point sous forme de postulat par le Grand Conseil en septembre Les demandes suivantes ont été adoptées sous forme de motion : premièrement, les communes sont invitées à revoir leurs règlements de construction ou plans de zone et à les concevoir de manière à promouvoir le standard Minergie ; deuxièmement, pour les bâtiments construits selon le standard MINERGIE, la distance légale à la limite est mesurée à partir du milieu de 10

11 l isolation du bâtiment. Avec la révision partielle de l OCEn du 27 août 2008, l isolation exigée pour les nouvelles constructions à partir du 1 er janvier 2009 permet d obtenir des valeurs de consommation comparables au standard MINERGIE appliqué jusqu ici (sans l aération douce). De ce fait, l encouragement de l ancien standard MINERGIE par les communes est dépassé. Dans l intervalle, le standard MINERGIE a été adapté à la hausse. La présente révision totale de la LCEn permettra aux communes de promouvoir le nouveau standard MINERGIE, voire le standard MINERGIE-P (au moyen du bonus d affectation). La deuxième demande adoptée sous forme de motion (mesure de la distance légale à la limite à partir du milieu de l isolation du bâtiment) ne peut pas être satisfaite, car elle est contraire à l AIHT (accord intercantonal sur l'harmonisation de la terminologie dans le domaine de la construction). Le canton de Berne a signé cet accord, qui réglemente entre autres également de manière exhaustive les modalités de mesure des distances à la limite. L AIHT entrera en vigueur dès qu il aura été signé par huit cantons. Le quorum nécessaire sera atteint fin 2009 probablement. Le dernier point de la motion, adopté sous forme de postulat par le Grand Conseil, demande que les personnes qui construisent selon le standard MINERGIE et reçoivent dès lors un certificat soient récompensées par une déduction fiscale. La mise en œuvre du postulat impliquerait la révision de la loi sur les impôts. Mais on tient toutefois d ores et déjà compte de cette demande : le canton assume en effet le coût de la certification des bâtiments MINERGIE. En outre, pour les assainissements conformes au standard MINERGIE et pour toutes les constructions respectant le standard MINERGIE-P, des contributions directes sont garanties sur demande et versées au terme de la réalisation, lorsque la certification définitive est acquise. 3. Caractéristiques de la nouvelle réglementation La révision totale de la loi cantonale sur l énergie doit permettre de réaliser les objectifs de la Confédération, de la Conférence des directeurs cantonaux de l énergie (ci-après EnDK) 11, de la stratégie énergétique du canton, du plan directeur cantonal et du plan de mesures de protection de l air (dans la mesure où ils ne sont pas déjà atteints). De plus, l adoption 11 Stratégie des cantons en politique énergétique. Stratégie partielle «Bâtiments» pour la seconde phase de SuisseEnergie ( ), adoptée lors de l Assemblée de printemps de la Conférence des directeurs cantonaux de l énergie et de la Conférence des services cantonaux de l énergie du 29 avril 2005 à Berne. Cf. : 11

12 d autres dispositions du MoPEC doit permettre de rapprocher la législation bernoise sur l énergie de celle des autres cantons, afin de contribuer à l harmonisation et à la simplification des exigences minimales en matière d utilisation de l énergie à l échelle nationale suisse. Les principaux contenus du projet sont les suivants : on accorde une plus grande importance à l utilisation économe et efficace de l énergie et au recours aux énergies renouvelables pour tous les types de consommation énergétique dans les bâtiments (section 4) ; les communes «importantes au plan énergétique» selon le plan directeur cantonal sont tenues d édicter un plan directeur de l énergie qui harmonise l approvisionnement en énergie avec le développement territorial visé (art. 10) ; l autonomie des communes en matière d utilisation de l énergie est renforcée ; concrètement, une base légale est créée pour permettre aux communes de fixer elles-mêmes des exigences quant à l utilisation de l énergie (art. 13) ou d introduire un bonus d affectation (art. 14) ; on instaure une redevance incitative sur l électricité sans incidence sur la quote-part de l Etat, dont le produit sera redistribué à la population et à l économie (art. 60 à 64) ; sont introduits un certificat énergétique cantonal des bâtiments et une obligation d assainissement pour les bâtiments d habitation de la classe d efficacité énergétique la plus mauvaise (art. 36 et 38) ; en contrepartie, de substantielles subventions cantonales seront allouées pour les assainissements pendant les 15 prochaines années (art. 59, al. 2 à 4 en relation avec l art. 75, al. 3)). 4. Forme de l acte législatif La matière doit être réglementée dans ses lignes générales sur le plan de la loi. Parallèlement à la révision totale de la loi sur l énergie, le Conseil-exécutif procédera aussi à une révision totale de l ordonnance cantonale sur l énergie (OCEn), afin de l adapter à la nouvelle réglementation légale et d y intégrer les nouvelles dispositions nécessaires. Les 12

13 dispositions sur l obligation d obtenir un permis de construire sont transférées dans le décret concernant la procédure d'octroi du permis de construire (DPC) Commentaire des articles Titre de la loi Comme une «loi sur l énergie» existe aussi sur le plan fédéral (loi fédérale sur l énergie, LEne), le titre de la nouvelle loi cantonale et son abréviation doivent se distinguer explicitement (loi cantonale sur l énergie, LCEn). On a donc renoncé à l abréviation LEn. Il sera ainsi plus facile de citer les deux lois sans courir le risque d une confusion. S agissant de l ordonnance, on a déjà pris cette précaution : elle s intitule d ores et déjà «ordonnance cantonale sur l énergie» (OCEn). Remarque préalable importante : l augmentation du nombre d articles entre la version mise en procédure de consultation et le projet vert n est pas due à l ajout de dispositions, mais à la subdivision d articles substantiels en plusieurs articles plus courts. 1. Dispositions générales Article 1 (Objet) L article 1, alinéa 1 détermine l objet réglementé par la loi. A la lettre d apparaît la notion de l utilisation de l énergie «dans les bâtiments». Cette expression reprend celle de l article 89, alinéa 4 de la Constitution fédérale. Mais il ne faut pas interpréter ce vocable «dans les bâtiments» strictement au point d exclure du champ d application de la loi l utilisation de l énergie pour les constructions et les installations se trouvant à l extérieur des bâtiments, par exemple les installations de chauffage des rampes d accès ou des piscines). Il faut plutôt comprendre cette formulation comme une distinction de l utilisation de l énergie pour les 12 RSB

14 appareils ou les transports. Le domaine du bâtiment, dans l acception que nous venons de décrire, requiert plus de 50 pour cent de la consommation énergétique totale pour le chauffage, la production d eau chaude et la lumière (cf. figure 1). Appareils 7% Lumière 3% Chauffage des locaux 37% Transports 34% Chaleur de processus 13% Eau chaude 6% Figure 1 Répartition de l utilisation de l énergie en fonction de son mode d utilisation (données à l échelle nationale pour 2001). Article 1, alinéa 2 : il est clairement précisé que l approvisionnement en carburant et la consommation énergétique des véhicules et des appareils ne constituent pas l objet de la LCEn. Ces domaines sont réglementés par la Confédération. Article 2 (Buts) La LEn1981 mentionne déjà à son article 1 une partie des buts énumérés. L article 2 y ajoute divers buts supplémentaires, en particulier des objectifs de nature quantitative. Remarque préalable concernant l état de la situation s agissant du vecteur énergétique utilisé : Le choix des vecteurs énergétiques pour l approvisionnement futur destiné aux utilisations stationnaire et mobile de l énergie dépend de nombreux facteurs : disponibilité et possibilités d utilisation des vecteurs énergétiques, coûts et incidences de l utilisation sur l environnement et le climat. Les statistiques disponibles en matière d énergie indiquent l évolution à ce jour et la situation actuelle. Le canton de Berne ne dispose pas d une statistique de l énergie regroupant tous les vecteurs énergétiques et leur utilisation. Grâce à 14

15 des comparaisons chiffrées, nous savons cependant que l évolution dans le canton de Berne n est pas foncièrement différente de celle de la Suisse. Les chiffres du canton correspondent à environ un septième des chiffres sur le plan national. En ce qui concerne la production d énergie, la Suisse et le canton de Berne sont fortement dépendants de l étranger. La part de la production d énergie issue de nos propres ressources n est aujourd hui que de 20 pour cent, dont deux tiers proviennent de la force hydraulique ; 24 autres pour cent sont produits dans notre pays par transformation (combustibles nucléaires). Il découle de cette forte dépendance de l étranger un risque correspondant pour notre économie nationale. 50.0% 40.0% énergie importée 80% énergie d'origine domestique 20% 46% 30.0% 24% 20.0% 13.5% 10% 10.0% 2.0% 3.8% 1.1% 0.5% 0.0% Bois Déchets Force hydraulique Autres énergies renouvelables Produits pétroliers Charbon Gaz Combustibles nucléaires Figure 2 Production d énergie (données nationales suisses pour 2004, transports et utilisation stationnaire de l énergie compris) La consommation totale d énergie en Suisse s est accrue de plus de 40 pour cent au cours des 30 dernières années. La dépendance marquée envers les vecteurs énergétiques fossiles que sont le pétrole et le gaz ne s est pas fondamentalement modifiée. Les combustibles à base de pétrole ont été partiellement remplacés par le gaz naturel, dont la consommation a fortement augmenté. Certes, entre 1990 et 2000, il a été possible 15

16 d améliorer l efficacité énergétique des bâtiments : les prescriptions légales et les assainissements ont permis d abaisser d environ 0,5 pour cent par année le besoin annuel moyen en chaleur par mètre carré de surface habitable. Toutefois, ces économies ont été annulées par l augmentation simultanée de la surface habitable chauffée (surface de référence énergétique). Les buts indiqués à l article 2 se basent sur cette situation de départ. Article 2, alinéa 1 : conformément à l esprit de la stratégie énergétique 2006, on arrête que la loi sur l énergie est au service du développement durable, un principe directeur de rang supérieur. La notion de développement durable est aussi utilisée dans la Constitution fédérale (art. 2). Elle désigne un concept bien défini, qui est fixé par le rapport Brundtland de 1987, les documents de la CNUED 13 de 1992, la Constitution fédérale de 1999 et la «Stratégie pour le développement durable» du Conseil fédéral de 2002 : le développement durable est un développement qui répond aux besoins de la génération actuelle sans compromettre les possibilités des générations futures de satisfaire leurs propres besoins. L énergie joue un rôle crucial en matière de développement durable. L approvisionnement en énergie et l utilisation de l énergie influencent de manière positive ou négative toutes les dimensions du développement durable : la société, l environnement et l économie. De ce fait, la mention du développement durable doit figurer à l article précisant les buts de la loi sur l énergie. Il convient d y ajouter que l approvisionnement en énergie et l utilisation de l énergie doivent être autant que possible respectueux du climat. Ce point complète les buts énumérés dans la LEn1981. On ne mentionne plus que l approvisionnement en énergie doit être aussi «diversifié» que possible. Dès qu il sera possible de couvrir l ensemble des besoins énergétiques du canton par des énergies renouvelables, il n'y aura plus de raison d utiliser également des énergies non renouvelables. Article 2, alinéa 2, lettre a : comme dans la stratégie énergétique 2006, cette disposition indique qu il faut garantir un approvisionnement en énergie pour la population et l économie à un prix avantageux ainsi que la sécurité de cet approvisionnement. Article 2, alinéa 2, lettre b : par rapport à la LEn1981, on veut désormais également que l utilisation de l énergie «soit efficace». L utilisation aussi efficace que possible de l énergie peut constituer une contribution considérable à la réduction de la consommation 13 Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement. 16

17 énergétique. L utilisation est «judicieuse» lorsque l énergie n est pas utilisée de manière inefficace ou gaspillée. Article 2, alinéa 2, lettres c et d : ces deux buts correspondent dans une large mesure aux dispositions de la LEn1981. Selon la formulation de la LEn1981 toutefois, la dépendance unilatérale à l égard du pétrole ou d un autre agent énergétique devait être réduite. Or, la mise en évidence du seul pétrole n est pas adéquate. Tous les agents énergétiques fossiles ne sont plus disponibles que pour un temps limité, même si leurs durées respectives diffèrent. Il est donc indiqué de noter spécialement que la dépendance par rapport à tous les agents énergétiques non renouvelables doit être réduite. On peut renoncer à préciser le caractère «unilatéral» de la dépendance que mentionnait la LEn1981. Si la dépendance à l égard des vecteurs énergétiques non renouvelables diminue, la dépendance à l égard de l étranger se réduit également. Ce point n a donc pas besoin d être mentionné expressément comme autre but dans le texte de loi. Article 2, alinéa 2, lettre e : les buts de la loi comprennent également l amélioration de la protection du climat. Il ne s agit pas là d un objectif complètement nouveau, mais de la fixation d une pratique, déjà en vigueur sous l empire de la LEn1981, selon laquelle la législation sur l énergie fait partie du droit de l environnement. Cela signifie que le principe de prévoyance visé à l article 11 de la loi sur la protection de l environnement 14 s applique en principe aussi à la législation sur l énergie. Mais, s agissant des exigences posées à l enveloppe des bâtiments, l observation des exigences minimales de la LCEn et de l OCEn satisfait suffisamment au principe de prévoyance. L article 11 de la loi sur la protection de l environnement ne s applique directement que si des exigences concrètes relevant de la législation sur l énergie font défaut. Dans le domaine de l utilisation de l énergie, justement, on peut apporter une contribution sensible à la diminution de la pollution 15. Il est également justifié de mentionner spécialement la protection du climat, parce que la Suisse s est obligée en droit international, par la signature du Protocole de Kyoto, à fournir sa contribution à la protection du climat. Article 2, alinéa 3 : à l instar de ce qui prévaut en droit fédéral (art. 1 LEne), des objectifs quantitatifs doivent être intégrés à la loi. Les buts sont formulés de telle manière qu ils concordent avec la stratégie énergétique Selon celle-ci, les besoins en chaleur totaux des bâtiments sur le territoire du canton de Berne devront être réduits d au moins 20 pour 14 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l environnement (loi sur la protection de l environnement, LPE; RS ). 15 Cf. mesure E1 du plan de mesures concernant la protection de l air 2000/2015 du 21 juin

18 cent d ici à 2035 par rapport à leur niveau de Cet objectif peut être atteint par une meilleure isolation des bâtiments et une technologie plus efficace. En outre, à l horizon 2035, au moins 70 pour cent des besoins en chaleur restants devront être couverts avec des énergies renouvelables. En ce qui concerne l électricité, on ambitionne de produire l équivalent de 80 pour cent des besoins à partir d énergies renouvelables, force hydraulique comprise. Article 3 (Champ d application) Article 3, alinéa 1 : que l énergie produite, transformée, stockée, préparée, transportée, transmise ou distribuée dans le canton de Berne y soit ou non utilisée, l approvisionnement énergétique est soumis à la loi. En ce qui concerne l utilisation de l énergie, la loi s applique à toute utilisation dans les bâtiments et installations se trouvant sur le territoire du canton de Berne, même si l énergie a été produite hors du canton. Comme toujours, le droit fédéral est réservé, sans qu il faille le mentionner explicitement. Sur le plan fédéral, la loi sur l énergie, la loi sur l énergie nucléaire 16, la loi sur les installations électriques 17 et la loi sur l approvisionnement en électricité règlent notamment divers aspects du droit régissant l énergie. Article 3, alinéa 2 : il s agit d un principe déjà présent dans la LEn1981 : la loi et les buts qui y sont inscrits s appliquent à tous les domaines d action du canton et des communes, lesquels ne doivent pas perdre de vue, dans l ensemble de leurs activités, les enjeux de la consommation d énergie et de l efficacité énergétique. Cette disposition vaut déjà pour l édiction de règlements ou de lois, qui ne doivent pas être en contradiction avec la loi sur l énergie. Mais elle vaut avant tout dans le cadre de l application de lois. Par exemple, la loi sur les transports publics 18 demande, dans le cadre de la procédure d appel d offres et de la procédure de commande, que l entreprise de transports publics utilise des véhicules efficaces et économes au plan énergétique. Les buts de la loi doivent aussi être pris en considération dans le cadre des activités administratives, comme le choix d un système de chauffage pour un bâtiment administratif ou l acquisition d appareils et de véhicules. 16 Loi du 21 mars 2003 sur l énergie nucléaire (LENu ; RS 732.1). 17 Loi fédérale du 24 juin 1902 concernant les installations électriques à faible et à fort courant (loi sur les installations électriques, LIE ; RS 734.0). 18 Loi du 16 septembre 1993 sur les transports publics (RSB 762.4). 18

19 L article 3, alinéa 2 crée aussi une base légale demandant au canton et aux communes, en matière d approvisionnement, de miser dans la mesure du possible sur des énergies renouvelables. Article 4 (Notions, 1. Généralités) L article 4 définit des notions utilisées dans la loi. Les définitions parlent d elles-mêmes. La définition des énergies renouvelables (al. 4) provient de l ordonnance fédérale sur l énergie (art. 1, lit. f, OEne 19 ), celle des gros consommateurs (al. 5) du MoPEC. Article 5 (2. Notions concernant l approvisionnement en électricité) Cet article définit des notions qui, dans la présente loi, ne sont employées que dans le contexte de l approvisionnement en électricité. Cela ne signifie pas que, dans le langage courant, les termes suivants ne peuvent pas aussi être utilisés au sujet d un réseau de chaleur à distance, de froid à distance ou de gaz : gestionnaire de réseau, zone de desserte ou consommateur final. Mais les termes ont été définis dans un sens étroit en raison du fait qu ils ne sont utilisés que dans le contexte de l électricité. La définition des consommateurs finaux (al. 3) correspond en outre à celle de l article 4, alinéa 1, lettre b LApEl, la seule différence étant qu elle adopte une formulation épicène. 19 Ordonnance fédérale du 7 décembre 1998 sur l'énergie (RS ) 19

20 2. Planification énergétique 2.1 Planification énergétique du canton Article 6 (Bases) Selon le droit en vigueur (art. 5 LEn1981), la TTE est déjà chargée de réunir les éléments de base qui permettront d estimer l évolution des besoins et de l offre en énergie dans le canton de Berne et de tenir compte des répercussions importantes sur l environnement. Il ne s agit donc pas d une nouvelle tâche. Le Conseil-exécutif ne considère pas qu il soit opportun de mentionner explicitement dans les bases les planifications en matière d approvisionnement des entreprises d approvisionnement en énergie, comme cela a été demandé lors des consultations de 2004 et de Dans la mesure où les entreprises d approvisionnement en énergie sont capables de fournir les bases de l offre d énergie future, ce point est déjà compris dans la formulation actuelle, qui ne requiert pas de complément. Grâce à la libéralisation du marché de l électricité, décidée sur le plan fédéral, de nouvelles entreprises d approvisionnement en énergie, parmi lesquelles des entreprises purement privées également, pourront entrer sur le marché. Leurs plans commerciaux ne coïncideront pas nécessairement avec les intérêts publics que le Conseil-exécutif a pour mission de défendre et ne pourront dès lors pas forcément constituer une base pour la politique énergétique. Article 7 (Stratégie énergétique du Conseil-exécutif) Selon la LEn1981, le Conseil-exécutif devait résumer, dans un rapport, «les principes directeurs les plus importants pour la politique énergétique cantonale». Cette terminologie est obsolète, car un rapport en sus de la stratégie énergétique élaborée depuis 2006 n est plus nécessaire. C est pourquoi cet article prévoit explicitement une base légale fondant la stratégie énergétique. Article 7, alinéa 1 : le Conseil-exécutif est tenu de fixer les principes de politique énergétique du canton et de montrer comment et dans quels délais les objectifs doivent être réalisés. A cet égard, il tient compte des principes du développement durable et des directives de politique énergétique émises par la Confédération. Selon les principes du 20

21 développement durable, le Conseil-exécutif ne doit pas seulement veiller aux aspects économiques, mais aussi aux aspects écologiques et sociétaux. Article 7, alinéa 2 : ces alinéas précisent le sort réservé à la stratégie énergétique : contrôles périodiques et adaptations nécessaires aux changements de conditions. Article 7, alinéa 3 : la stratégie est portée à la connaissance du Grand Conseil par le Conseil-exécutif, comme d autres rapports (cf. également les développements au chap. 12 consacré aux résultats de la procédure de consultation, sous lit. b, stratégie énergétique). Article 8 (Mise en œuvre de la stratégie énergétique) Article 8, alinéa 1 : le Conseil-exécutif élabore périodiquement des plans de mesures servant à la mise en œuvre de la stratégie énergétique. Un controlling moderne est indispensable à cet effet. Les décisions prises dans le cadre de la stratégie énergétique se répercutent sur le plan directeur cantonal. Par conséquent, les modifications de la stratégie requièrent également des changements dans celui-ci (cf. art. 9). Article 8, alinéa 2 : le canton règle en principe les rapports juridiques de droit public par voie de décision 20. On crée en l occurrence la base légale permettant à la Direction des travaux publics, des transports et de l énergie de conclure des contrats de droit public avec les communes, les régions d aménagement, les conférences régionales, les entreprises d approvisionnement en énergie ou avec des (autres) particuliers en vue de mettre en œuvre la stratégie énergétique. Cette réglementation constitue aussi la base légale des contrats existants dans le domaine du BEakom 21. Article 9 (Plan directeur cantonal) Le Conseil-exécutif est chargé de garantir, dans la planification directrice cantonale, les sites servant aux infrastructures d approvisionnement en énergie et d utilisation de l énergie qui sont importants pour l approvisionnement en énergie du canton et qui requièrent une 20 Cf. art. 49, al. 1 de la loi du 23 mai 1989 sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA, RSB ). 21 = Convention bernoise sur l énergie. Pour plus de renseignements, cf. : abkommen.htm. 21

22 coordination sur le plan cantonal ou avec les cantons voisins. Il s agit aussi bien des sites actuels que de ceux qui seront nécessaires dans le futur. Dans ce contexte, le Conseilexécutif doit tenir compte de la planification énergétique de la Confédération et des cantons voisins. 2.2 Planification énergétique des communes et des régions Article 10 (Plans directeurs de l énergie des communes et des régions 1. Plan directeur communal de l énergie) L article 7 LEn1981 réglemente les conceptions directrices communales en matière d énergie. Les conceptions directrices ne figurent plus dans le présent projet : comme leur caractère contraignant est insuffisant, elles ne doivent plus être encouragées. A la place, les plans directeurs communaux de l énergie sont à encourager. Notons que les plans directeurs (tout comme les plans d affectation visés aux art. 13 ss) doivent reposer sur la mensuration officielle, afin que l on puisse les combiner avec les autres plans et données communaux et cantonaux. Article 10, alinéa 1 : les communes coordonnent dans le plan directeur de l énergie le développement territorial qu elles visent et leur approvisionnement en énergie. En outre, elles doivent y présenter dans quel ordre chronologique et avec quels moyens les objectifs de politique énergétique doivent être réalisés. Grâce au plan directeur de l énergie, les communes peuvent rapidement montrer les conflits spatiaux et énergétiques ; elles peuvent indiquer des solutions ou arrêter des mesures contraignantes pour les autorités. Les autorités communales reçoivent donc ainsi un instrument de conduite idéal et un bon moyen de communication et d information, en particulier pour une planification ultérieure des affectations. Diverses communes ont déjà élaboré un plan directeur de l énergie (p. ex. Lyss, Münsingen), d autres ont commencé (p. ex. les communes du Bödeli et de Wohlen, les régions de Thoune et de Bienne). Article 10, alinéa 2 : les communes d une certaine grandeur sont tenues d édicter un plan directeur communal de l énergie. Le Conseil-exécutif détermine dans le plan directeur cantonal quelles communes sont considérées comme «principales» au sens de la présente disposition. Selon le plan directeur cantonal, les principales communes, importantes sur le 22

23 plan énergétique, peuvent apporter une contribution à l utilisation efficace de l énergie et à la promotion des énergies renouvelables domestiques. Depuis la consultation de 2007, le Conseil-exécutif a décidé d adapter le plan directeur cantonal. De ce fait, seules 34 communes sont actuellement tenues d établir un plan directeur communal (catégories 1 et 2 des communes importantes sur le plan énergétique) 22. En contrepartie de l obligation des principales communes d édicter un plan directeur, le canton assume la moitié des coûts liés à cette mesure (cf. art. 58, al. 1). Il s agit en l occurrence d une indemnisation au sens de la loi sur les subventions cantonales 23, en vertu de laquelle les communes ont droit à une contribution de l Etat. Evidemment, les autres communes peuvent elles aussi sur une base librement consentie édicter un plan directeur de l énergie. Ce point est précisé à l article 10, alinéa 2, 2 e phrase. Pour les plans directeurs librement consentis, le canton peut aussi allouer des aides financières à concurrence de la moitié des coûts de planification (cf. art. 58, al. 2). Ces aides financières ne constituent donc pas un droit. La première condition à l octroi d une aide financière est que l édiction d un plan directeur par la commune concernée soit nécessaire et judicieuse pour réaliser les objectifs de la LCEn. Cela devrait être le cas en règle générale, de manière que les petites communes elles aussi puissent tabler sur une subvention de l ordre de 50 pour cent au maximum, dans la mesure où le Grand Conseil met à disposition les moyens nécessaires. Article 10, alinéa 3 : une commune ne peut souvent pas résoudre seule ses problèmes de politique énergétique. Les communes voisines devraient donc harmoniser leurs plans directeurs. Elles peuvent ainsi coordonner la planification non seulement au niveau du contenu mais aussi temporellement. Depuis peu, la possibilité d harmoniser la planification de plusieurs communes figure dans la loi sur les constructions (voir art. 139, al. 1, lit d, version du 28 janvier 2009). 22 Cf. fiche de mesures C_08 du plan directeur cantonal, état 2008, selon laquelle les communes suivantes sont astreintes à établir un plan directeur de l énergie : Berne, Belp, Bienne, Bolligen, Brügg, Berthoud, Frutigen, Heimberg, Herzogenbuchsee, Interlaken, Ittigen, Kirchberg, Köniz, Langenthal, Langnau, Lyss, Moosseedorf, Moutier, Münchenbuchsee, Münsingen, Muri, Nidau, Ostermundigen, Saanen, Spiez, Steffisburg, Sumiswald, Thoune, Uetendorf, Urtenen-Schönbühl, Wahlern, Wohlen, Worb, Zollikofen. 23 Loi du 16 septembre 1992 sur les subventions cantonales (LCSu ; RSB 641.1). 23

24 Article 11 (2. Plan directeur régional de l énergie) L article 11 indique que les régions d aménagement et les conférences régionales elles aussi peuvent édicter un plan directeur de l énergie, à savoir un plan régional. Elles aussi peuvent obtenir des subventions sur la base de l article 58. Article 12 (3. Forme et procédure) Article 12, alinéa 1 : le Conseil-exécutif fixe dans l OCEn la forme et les contenus minimaux des plans directeurs de l énergie des communes et des régions. Il prévoira pour la forme des plans directeurs de l énergie les mêmes exigences que celles appliquées aux autres plans directeurs communaux et régionaux directement fondés sur la loi sur les constructions (LC). Article 12, alinéa :2 les dispositions de la LC s appliquent à la procédure d édiction des plans directeurs de l énergie des communes et des régions. Elles prévoient une procédure de participation (art. 58), mais sans possibilité de faire opposition (art. 60). L autorité compétente pour les examens préalables et l octroi des autorisations est l Office des affaires communales et de l organisation du territoire (OACOT) de la Direction de la justice, des affaires communales et des affaires ecclésiastiques (JCE). Dans ce cadre, l OACOT consultera l Office de la coordination environnementale et de l énergie (OCEE). La décision d approbation de l OACOT peut être attaquée au niveau de la JCE, laquelle décide souverainement (art. 61a, al. 3 LC en relation avec l art. 77, lit. b LPJA 24 ). Article 13 (Plans d affectation communaux / 1. Prescriptions en matière d utilisation de l énergie) Article 13, alinéa 1 : la base légale expresse est créée, en vertu de laquelle toutes les communes peuvent fixer de manière contraignante pour les propriétaires de biens-fonds, dans leur réglementation fondamentale en matière de construction (plan de zones et règlement de construction) ou dans leurs plans de quartier, tant pour l ensemble de leur territoire communal que pour certaines parties de celui-ci, les exigences posées à l utilisation de l énergie. Ces dispositions répondent au souhait de nombreuses communes de pouvoir imprimer des accents de politique énergétique et de développer un profil autonome. 24 Loi du 23 mai 1989 sur la procédure et la juridiction administratives (RSB ) 24