IRTS Institut Régional du Travail Social Nord Pas-de-Calais Site Métropole Lilloise. La protection de l enfance : Entre subsidiarité et coopération

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1 IRTS Institut Régional du Travail Social Nord Pas-de-Calais Site Métropole Lilloise Diplôme d Etat d Ingénierie Sociale (DEIS) Formation complémentaire 2012 La protection de l enfance : Entre subsidiarité et coopération Présenté par Michel JONARD Mémoire sous la direction de Bruno TAILLIEZ Session mars 2013

2 REMERCIEMENTS En préambule à ce mémoire, je souhaiterai adresser mes remerciements aux personnes rencontrées dans le travail d enquête, et toutes celles qui ont contribué par leurs observations, leur aide, leur soutien, leur questionnement à l aboutissement de ce mémoire. Je remercie plus particulièrement, monsieur Bruno TAILLIEZ, en tant que directeur de mémoire, pour sa disponibilité, et ses précieux conseils dans la réalisation de ce mémoire. Merci à mes proches de m avoir toujours soutenu dans la concrétisation de ce travail.

3 GLOSSAIRE ADSSEAD : Association de Services Spécialisés pour Enfants et Adolescents en Difficultés AEMO : Assistance Educative en Milieu Ouvert AGSS de l UDAF : Association pour la Gestion des Services Spécialisés de l Union Départementale des Associations Familiales AMASE : Allocation Mensuelle Aide Sociale à l Enfance AP : Accueil Provisoire ASE : Aide Sociale à l Enfance CAMSP : Centre d Action Médico Sociale Précoce CASF : Code de l Action Sociale et des Familles CLSH : Centre de Loisirs Sans Hébergement CMP : Centre Médico Psychologique DERPAD : Dispositif Expert Régional pour Adolescents en Difficulté DTPAS : Direction Territoriale de Prévention et d Action Sociale EPDSAE : Etablissement Public Départemental IMP : Institut Médico Pédagogique ODAS : Observatoire De l Action Sociale décentralisée ONED : Observatoire National de l Enfance en Danger PPE : Projet Pour l Enfant PEF : Pôle Enfance Famille PJJ : Protection Judiciaire de la Jeunesse PMI : Protection Maternelle Infantile RUTPAS : Responsable d Unité Territoriale de Prévention et d Action Sociale SEPIA : Service Educatif de Protection d Investigation et d Accompagnement SSD : Service Social Départemental TPE : Tribunal Pour Enfants TS AEMO : Travailleur Social en Assistance Educative en Milieu Ouvert TS ASE : Travailleur Social de l Aide Sociale à l Enfance TISF : Technicienne d Intervention Sociale et Familiale UTPAS : Unité Territoriale de Prévention et d Action Sociale

4 SOMMAIRE INTRODUCTION 1 PARTIE I : Cadre contextuel Chapitre I : Evolution et mutations de la protection de l enfance 7 I.1. De l enfant objet de propriété aux droits de l enfant.. 7 I.2. De l exclusion à la prise en compte des bénéficiaires 11 I.3. Vers la primauté du droit des usagers de la protection de l enfance. 12 Chapitre II : Les acteurs administratifs de la protection de l enfance. 20 II.1. Le Conseil Général comme acteur de l accompagnement administratif.. 20 II.2. Les missions de l aide sociale à l enfance. 21 II.3. Le dispositif de protection de l enfance du Conseil Général. 23 Chapitre III : la Justice, l intervention de l Etat dans la protection de l enfance 26 III.1. Cadre de l intervention judiciaire.. 27 III.2. Modalités de l intervention judiciaire 27 III.3. L exercice des différentes mesures ordonnées par le juge des enfants PARTIE II : Cadre exploratoire et conceptuel Chapitre I : Exploration stratégique de la protection de l enfance. 33 I.1. Des champs d intervention mal définis 35 I.1.1. Une confusion dans les domaines d intervention administratif/judiciaire.. 36 I.1.2. Des interventions complémentaires. 37 I.2. Un processus évaluatif : «un sentiment d être évalué». 38 I.3. Subsidiarité et pratiques professionnelles... 40

5 I.3.1. le principe de subsidiarité : vecteur de changement des pratiques 40 I.3.2. Une zone d incertitude : la double évaluation 41 Chapitre II : Le principe de subsidiarité 43 II.1. Définir le principe de subsidiarité.. 43 II.2. La subsidiarité dans la protection de l enfance II.3. Le principe de subsidiarité et l accueil provisoire.. 46 Chapitre III : Du partenariat à la coopération. 47 III.1. Partenariat et réseau III.2. De la coordination à la coopération 50 PARTIE III : Territoire et dispositif Chapitre I : Le terrain d étude.. 54 I.1. Le département du Nord et son secteur d action sociale 54 I.2. Le valenciennois : notre terrain d étude. 55 I.3. Protection de l enfance et suppléance 56 Chapitre II : Accueil provisoire et dispositif méthodologique. 60 II.1. Définir l accueil provisoire.. 61 II.1.1. Les principes fondateurs de l accueil provisoire 61 II.1.2. L accueil provisoire dans le cadre judiciaire. 62 II.2. Dispositif méthodologique.. 64 II.2.1. Etude et analyse des supports écrits II.2.2. D une démarche de type ethnographique aux entretiens. 66 II.3. Analyse critique du dispositif d accueil provisoire. 68 II.3.1. L accueil provisoire et le code de l action sociale.. 69 II.3.2. L accueil provisoire : un dispositif protocolaire 73 II.3.3. Etat des lieux des accueils provisoires. 81 II Avant la mise en œuvre de l accueil provisoire 84 II Pendant le déroulement de l accueil provisoire.. 88

6 II.3.4. Les bénéficiaires et le dispositif.. 90 Chapitre III : Les préconisations. 92 III.1. Au niveau des acteurs. 93 III.2. Au niveau des bénéficiaires III.3. Modalités de mise en œuvre des préconisations CONCLUSION 102 BIBLIOGRAPHIE. 105 ANNEXES

7 INTRODUCTION Le statut de l enfant n a cessé d évoluer : objet de propriété, sur lequel la toute puissance paternelle disposait d un droit de vie ou de mort, celui-ci fera l objet de manière progressive d un dispositif de protection. Ce dernier passe successivement du simple recueil des enfants abandonnés à une mission plus large de prévention, de protection et d aide sociale qui verra son aboutissement avec l ordonnance du 23 décembre Selon l Observatoire National de l Enfance en Danger, le nombre de mineurs pris en charge au titre de la protection de l enfance en France au 31 décembre 2008 est d environ mineurs, soit 1,87% des moins de 18 ans. Le système français de protection de l enfance permet leur prise en charge et s articule autour de la protection administrative, mise en œuvre par les services du Conseil Général, en accord avec le bénéficiaire; et la protection judiciaire, ordonnée sur décision du juge des enfants, déclinée par les services (le plus souvent associatifs) habilités. L intervention judiciaire est justifiée par l obligation dans notre société de prendre en compte l intérêt de l enfant dans une situation de danger, et de signifier aux parents leurs droits, devoirs et obligations. Elle s inscrit dans un temps préétabli et imposé à chacun des acteurs. La graduation de ce dispositif, de l intervention administrative à l intervention judiciaire, reposait jusqu en mars 2007 sur une distinction entre le risque de danger et le danger avéré, critères qui déterminaient respectivement le cadre d intervention de chacun et permettait d intervenir en amont et en aval du danger encouru par les mineurs. Notre expérience professionnelle, en tant qu éducateur spécialisé, puis chef de service, dans le domaine de la protection de l enfance, et plus particulièrement le champ judiciaire, depuis bientôt vingt ans, nous a permis d en observer et en appréhender les enjeux et les évolutions. Durant cette période, la protection de l enfance a été marquée par de nombreux changements initiés par différents textes de lois. Ce fut le cas par exemple de la loi de février 2002 rénovant l action sociale et médico sociale qui a affirmé la place des bénéficiaires, et le décret 1

8 du 15 mars 2002 modifiant le nouveau code civil, qui énonce que les familles doivent être associées au travail qui leur est proposé, et leur permet d accéder à leur dossier. Au cours des années qui vont suivre, va être mis en lumière le cloisonnement des institutions qui oeuvrent dans le cadre de la protection de l enfance et l absence de coordination à travers notamment certains faits divers 1. C est dans ce souci d organisation de la protection de l enfance que va être initiée sa forme actuelle via notamment la loi du 5 mars Ce texte vient redéfinir les compétences respectives du président du Conseil Général et de l autorité judiciaire, ainsi que leur articulation. Il clarifie les objectifs de la protection de l enfance, et favorise la prévention, et le repérage des enfants en danger. L enjeu majeur de cette loi est de «restaurer le rôle et la place des parents dans la recherche d une issue positive aux situations de danger repérées pour les enfants», mais aussi de prioriser l intérêt de l enfant. La loi renforce les actions de prévention au titre de la protection de l enfance, et vient modifier la frontière entre la compétence judiciaire et la compétence des départements. Elle précise que : si la famille est d accord, il revient aux services du Conseil Général d intervenir quel que soit la gravité de la situation. C est le principe de subsidiarité qui vient préciser le passage de l intervention administrative à l intervention judiciaire. Cette dernière repose alors davantage sur le désaccord, la non collaboration de la famille ou l impossibilité à intervenir auprès d elle. Avant la réforme de mars 2007, la saisine du magistrat pour ce type de mesures, était le plus souvent initiée par le service social départemental sans nécessairement qu une intervention sociale ait été mise en œuvre. Seul le critère de danger avéré permettait la transmission au service judiciaire. Cette réforme a eu, en premier lieu, un effet sur l activité des services habilités à exercer les mesures judiciaires 2. Notre pratique professionnelle dans le champ de la protection de l enfance judiciaire, nous a fait interroger cette baisse d activité au travers du principe de subsidiarité qui privilégie la protection administrative, préalablement à l intervention 1 Affaire d Outreau en 2001 (abus sexuels sur mineurs), affaire de Drancy en 2004 (découverte d enfants sous alimentés) 2 A titre d exemple, sur les trois services du ressort valenciennois d une association 1249 enfants étaient suivis au titre de l assistance éducative en 2008, pour 1208 en 2010, alors que les années précédentes l activité était en augmentation croissante. 2

9 judiciaire, et contribue ainsi à enrayer le phénomène de judiciarisation en matière de protection de l enfance. 3 Les services départementaux du Nord 4 confirment cette baisse des interpellations judiciaires, qu ils expliquent, au-delà du recentrage de leurs actions de prévention, en partie par le temps nécessaire à l évaluation de la collaboration de la famille à l aide qui lui est proposée. Cette temporalité plus longue entraîne une interpellation plus tardive de l autorité judiciaire, souvent source d aggravation du danger du fait de l opposition de la famille à accéder au travail proposé. La réforme de la protection de l enfance et ce principe de subsidiarité ont imposé des changements dans les pratiques professionnelles et dans l articulation entre les services administratifs et les associations habilitées, mutations nécessitant de nouveaux modes de coopération. Ces évolutions se confrontent à des résistances des professionnels qui sont à mettre en relation avec les changements qui en découlent dans les pratiques professionnelles, mais aussi les représentations, idées préconçues, parfois plus anciennes qui existent entre ces deux acteurs. Si ces deux dispositifs (administratif/judiciaire) s inscrivent dans des logiques organisationnelles différentes, ils oeuvrent tous deux avec le même but «prévenir les difficultés auxquelles les parents peuvent être confrontés dans l exercice de leurs responsabilités éducatives, d accompagner les familles et d assurer le cas échéant, selon des modalités adaptées à leurs besoins une prise en charge partielle ou totale» 5. Les deux systèmes de protection doivent en ce sens collaborer, recourir l un à l autre, voire se compléter afin d assurer cette mission de protection de l enfance. Les acteurs de la protection de l enfance sont donc interdépendants. En ce sens qu ils sont en interaction et dépendent les uns des autres. Pour autant leur coordination et le partage des compétences ne sont pas aisés à déterminer. 3 En 2005, 59% des informations concernant des mineurs en danger ou en risque de danger sont directement adressées à l autorité judiciaire (lettre de l ODAS-décembre 2006) ; au 31 décembre 2006, 77% des mesures exercées au titre de la protection de l enfance sont ordonnées par le juge des enfants (Rapport ONED-2008). 4 Direction Territoriale de Prévention et d Action Sociale et Unité Territoriale de Prévention et d Action Sociale. 5 Code de l action sociale et des familles, article L

10 Cette coordination des acteurs a toutefois été pensée dans le cadre du code de l action sociale et des familles, via le schéma départemental, obligation légale qui consiste à la mise en œuvre d un outil programmatique destiné à favoriser les synergies entre les différents acteurs en charge de l enfance au niveau départemental. Elle se traduit par des protocoles, des schémas d interventions élaborés entre le Conseil Général et les services judiciaires. Dans notre pratique en tant que chef de service garant de l articulation inter institutionnelle et instigateur du partenariat, nous avons pu observer certaines difficultés, dans la déclinaison de ce dispositif de protection de l enfance et notamment dans la coopération des deux acteurs qui y concourent. En effet, la protection administrative est un dispositif de droits communs qui garde toute sa place auprès des familles accompagnées dans le cadre d une mesure de protection de l enfance judiciaire. Ainsi les recours des familles aux services de la protection maternelle infantile, aux services sociaux départementaux et leurs dispositifs d aide peuvent intervenir en même temps qu une intervention judiciaire et nécessitent des rencontres, des échanges permettant une définition préalable des prérogatives de l un et de l autre afin de déterminer la cohérence des actions menées. Sur ce point nous avons pu parfois constater que les échanges, la communication, l articulation entre services administratifs et judiciaires étaient parfois problématiques voire inexistants. Le principe de subsidiarité pose la suppléance du champ administratif par le champ judiciaire s il y a non collaboration de la famille à l aide proposée. Pour autant, la plupart des situations familiales impliquent parfois que ces deux opérateurs interviennent au sein de la même famille, pour des actions différentes ou parfois complémentaires, à des moments différents ou non, voire même parfois de manière conjointe, autour de cet objectif commun : garantir la protection de l enfant. C est par exemple le cas dans le dispositif d accueil provisoire d un mineur par les services de l aide sociale à l enfance 6, prérogative des services administratifs, qui permet sur décision du président du Conseil Général que soient pris en charge «les mineurs qui ne peuvent demeurer provisoirement au domicile de leur parent» 7. Compétence de la protection administrative, ce dispositif peut être proposé dans le cadre 4 de l exercice d une mesure de protection 6 Ce dispositif permet de mettre à distance momentanément le mineur de sa famille en le confiant à l ASE, avec l accord des détenteurs de l autorité parentale. Il sera développé ultérieurement dans notre recherche. Nous le nommerons dorénavant dans cet écrit AP. 7 Code de l action sociale et des familles.

11 judiciaire. Il vient mettre en lumière ce principe d articulation entre ces deux opérateurs, à la fois dans la concertation préalable à sa mise en œuvre, mais aussi dans sa concrétisation et dans l accompagnement de celui-ci. Se pose également la question de la place du bénéficiaire, et de la manière dont il parvient à s orienter entre ces deux dispositifs, dont le cadre d intervention et les interlocuteurs sont différents. Dans une phase exploratoire nous avons questionné les changements induits par cette loi du 5 mars 2007, notamment dans les pratiques partenariales des différents acteurs, afin de comprendre et analyser les effets de ce principe de subsidiarité, à partir d entretiens avec les professionnels des deux champs. Lors de ces échanges, les représentations sociales réciproques sont apparues omniprésentes dans le discours de chacun. D autre part, dans ce questionnement axé sur l articulation entre administratif et judiciaire, le dispositif d accueil provisoire est très vite apparu comme redondant dans les propos des interviewés, comme source de difficultés en terme d articulation entre les deux opérateurs. De fait ce dispositif s est imposé à nous comme un objet d étude pertinent. Dans cette première phase, nous avons interrogé les postures professionnelles des acteurs administratifs et judiciaires, postures qui favorisaient, ou non, la coopération interprofessionnelle. Nous avions l idée qu un amendement de ces postures pouvait être réfléchi et travaillé afin de développer le partenariat. Les prospections initiales nous ont rapidement amené à nous questionner davantage via un dispositif, ses procédures et processus, à savoir l accueil provisoire. Quelle coordination induit-il voire impose t il pour les acteurs professionnels et les bénéficiaires? Avec quels effets? Du fait du principe de subsidiarité énoncé par la loi, nous avons pu constater qu une suppléance existe de l administratif vers le judiciaire, par le biais de la saisine du juge des enfants. Cependant la réciproque n existe pas systématiquement, et s apparente davantage dans la pratique à une coordination, une coopération des acteurs de la protection de l enfance qui se traduit parfois par la mise en œuvre de dispositifs administratifs dans le cadre d une mesure judiciaire. Si ce recours à l intervention du Conseil Général, est profitable au bénéficiaire puisqu il vient l inscrire dans un dispositif de droit commun, il vient toutefois questionner l aspect économique de cette double intervention, mais surtout la notion de subsidiarité, et la manière dont elle se décline dans ce cas. 5

12 C est donc la mise en application de cette notion de subsidiarité et la coopération des acteurs de la protection de l enfance que nous allons interroger dans ce travail de recherche. Nous y déclinerons, dans une première partie, le cadre d intervention de la protection de l enfance et son évolution au regard des lois ; puis nous identifierons les acteurs qui y contribuent et leurs objectifs d actions. Dans une seconde partie, en nous appuyant sur notre phase exploratoire, nous tenterons de définir les notions de subsidiarité et de coopération. Dans un troisième temps, à partir d une analyse critique d un dispositif : l accueil provisoire, présentant la particularité d être une compétence administrative pouvant être mise en œuvre dans le cadre judiciaire, nous tenterons de questionner et analyser ledit dispositif, sa mise en œuvre et ses enjeux. Ceci devrait nous permettre d émettre des propositions d amendement et d apporter des préconisations de mise en œuvre, notamment en lien avec le caractère administratif dudit dispositif. 6

13 PARTIE 1 : CADRE CONTEXTUEL Définir la protection de l enfance actuelle nécessite de s attacher à en comprendre son origine, ses fondements et les textes qui ont influencé son évolution. Ce dispositif est étroitement lié à la perception de «l objet» de la protection de l enfance qu est l enfant, et son cadre de vie : «la famille» qui n ont cessé d évoluer à travers les siècles. Chapitre I : Evolution et mutations de la protection de l enfance I. 1. De l enfant objet de propriété aux droits de l enfant L émergence des droits de l enfant Dans les sociétés antiques l enfant était avant tout objet de propriété. Le pater familias romain disposait avec la toute puissance paternelle d un droit de vie ou de mort sur l enfant. Ce dernier n existera en lui-même qu à partir du XII éme siècle, sous l influence de l Eglise qui développera un certain nombre de mesures en sa faveur tel CHARLEMAGNE qui veille à leur protection pour en faire des chevaliers courageux, où SAINT VINCENT DE PAUL qui créé des établissements d accueil en réponse aux abandons dont ils font l objet. Progressivement émergera un droit de l enfance, Jean Jacques ROUSSEAU rédige le premier traité consacré à l éducation des enfants («Emile ou de l éducation»), et y développe l idée que l enfant nait vierge de tout enseignement, de tout savoir, et que c est la société qui vient par la suite le corrompre. Au cours des siècles qui suivront de nombreuses étapes importantes viendront ponctuer l évolution de ce droit comme, par exemple, le droit à l assistance lors de la révolution qui marque le passage de la charité à une certaine forme de justice. Le XIX éme siècle période charnière pour la protection de l enfance. Des textes essentiels sont adoptés à la fin de ce siècle et viennent fonder l intervention judiciaire dans la sphère familiale privée autour des points suivants : 7

14 - La déchéance de la puissance paternelle 8, établit un contrôle de l exercice par le père de ses droits sur l enfant. Cette loi introduit l idée de protection judiciaire des enfants maltraités ou moralement abandonnés et de faute éducative des parents. Les parents sont ainsi répertoriés : ceux qui se sont adonnés à un crime sur leur enfant, l incitent à la prostitution, la corruption, qui ont fait l objet d une condamnation pour des délits en relation avec leur enfant (abandon, ivresse, vagabondage), mais aussi «ceux qui par leur ivrognerie habituelle, leur inconduite notoire ou scandaleuse ou par de mauvais traitements, compromettent soit la santé, soit la moralité de leur enfants» 9. C est la première procédure civile en la matière, qui envisage uniquement une mesure de placement de l enfant dans différents établissements (maisons de correction, colonies pénitentiaires souvent comparées à des bagnes pour enfants). - Le retrait partiel et le placement de l enfant Le délit de violence, voie de fait et attentat sur les enfants est réprimé 11. La peine est aggravée, si le délit est commis par un ascendant légitime, naturel ou adoptif ou toute personne ayant autorité sur l enfant ou sa garde. - L instauration des mesures de surveillance ou d assistance éducative 12 va modifier les dispositions concernant la puissance paternelle et le droit de correction en réformant les dispositions des articles 376 et suivants du Code civil. Un autre décret vient compléter la Loi du 24 juillet 1889 en indiquant que lorsque la santé, la sécurité, la moralité ou l éducation de l enfant sont compromises ou insuffisamment sauvegardées par le fait des père et mère, une mesure de surveillance ou d assistance éducative peut être prise par le président du tribunal civil sur requête du ministère public. Il est ainsi envisagé de procéder à un contrôle de l activité des parents envers leurs enfants, et de les aider si défaillance il y a. Au cours de cette période, quatre réponses principales furent donc mises en œuvre en France pour protéger les enfants et répondre à leurs difficultés : - la déchéance des parents et l emprisonnement des jeunes délinquants - leur rééducation en maison de correction - le placement en internat spécialisé 8 Loi du 24 et 25 juillet Revue Informations Sociales. «Familles et pouvoirs» N 4-5, Loi 15 novembre Loi avril Décret du 30 octobre

15 - l accompagnement éducatif en milieu ouvert La famille est alors désignée comme coupable, et son exclusion est la condition sine qua none de l évolution de l enfant. La séparation est la seule réponse qui semble permettre à l enfant de se construire. Nous sommes ici dans une logique de substitution où le travailleur social remplace la famille d origine de l enfant. Cette première période que nous venons d évoquer succinctement marque les prémices de la protection de l enfance. D un esprit préventif à l assistance éducative En , au lendemain de la guerre, une ordonnance relative à l enfance délinquante, vient atténuer la responsabilité pénale du mineur délinquant, en fonction de son âge, et à associer des mesures éducatives à une éventuelle sanction. Un esprit radicalement nouveau guide ce texte dont le maître mot est la prévention : qu il s agisse de la santé des enfants, du suivi des enfants délinquants ou des dysfonctionnements familiaux et de leurs conséquences, cette ordonnance affirme la prééminence de la prévention sur la répression. L ordonnance de 1945 sera suivie d un autre texte en relatif à la protection de l enfance et de l adolescence en danger qui confie l assistance éducative au juge des enfants. Celui-ci abroge les textes de lois antérieurs, par un texte unique en direction de tous les enfants en danger. Le juge des enfants devient alors compétent tant pour l enfance délinquante, que pour l enfance en danger. Selon Jean Pierre ROSENCZVEIG, cette ordonnance apporte à la justice des enfants une «couleur délibérément sociale» 15. Le délit n est donc plus nécessaire pour justifier une intervention judiciaire au sein de la famille, le juge des enfants pourra intervenir en cas de danger pour la santé ou la moralité de l enfant, ou lorsque ses conditions d éducation seront 13 Ordonnance du 2 février Ordonnance du 23 décembre ROSENCZVEIG Jean Pierre, 1996, «Le dispositif français de protection de l enfance», Paris, Editions jeunesse et droit, Page

16 gravement compromises comme le précisent les Articles 375 et suivants du Code Civil. L enfant devient alors sujet de droits. Après ce bref rappel historique, nous nous sommes davantage intéressés à la déclinaison de ce dispositif de protection de l enfance. La protection de l enfance : un dispositif binaire Le système français de protection de l enfance mis en place avec l ordonnance du 23 décembre 1958 (relative à la protection judiciaire de l enfance et l adolescence en danger instaurant l assistance éducative) et le décret du 7 janvier 1959 (relatif à la protection sociale de l enfance en danger qui fonde le principe de la protection administrative de l enfance) présente la particularité d être binaire : il s articule autour de la protection sociale et la protection judiciaire, qui reposent sur une distinction entre risque de danger et danger avéré. Ce système de protection de l enfance a pour objet «d éviter les difficultés autant que faire se peut aux enfants des populations fragiles ou supposées l être» 16. Cette dualité du système de protection de l enfance en France s appuie depuis de nombreuses années sur deux axes de protection : - La protection administrative, mise en œuvre par les Conseils Généraux avec l aide du secteur associatif, regroupe l ensemble des interventions individuelles et collectives de nature essentiellement préventive. Ce type de protection repose sur l existence d un risque en matière d éducation, d entretien, de santé et de sécurité ou de moralité, et ne peut exister qu avec l accord des personnes. Cette mission est exercée par le service de l aide sociale à l enfance. - La protection judiciaire regroupe les interventions individualisées sur décision du juge des enfants. Elle vise à contrôler l exercice de l autorité parentale sans y porter atteinte, en apportant aide et conseil à la famille, laquelle n aurait pas accepté en premier lieu l aide proposée par les services de la protection administrative. Ces mesures sont mises en œuvre en dernier recours lorsque la protection offerte par l aide sociale à l enfance ne suffit plus, on peut donc dire que les mesures d assistance éducative sont l ultime moyen de protection du mineur en danger. 16 ROSENCZVEIG Jean Pierre, Op.cit, page

17 Alain DUBREUIL en a bien résumé l esprit : «L intervention des pouvoirs publics, administratifs et judiciaires est commandée par la participation de la société à l entretien et à l éducation de l enfant (scolarité, orientation, formation professionnelle, prestations sociales) et la nécessité de suppléer aux carences et aux conflits des parents (contrôle de l autorité parentale, délégation et déchéance partielle ou totale, répartition de son exercice en cas de conflits ou de dislocation de la famille, protection de l enfance délinquante ou en danger» 17. Deux axes de protection : deux modes d intervention : Depuis 1958, les modes d intervention de la protection de l enfance se structurent autour d une alternative : - L aide directe dans les familles (l aide à domicile dans le cadre administratif et l action éducative dans le cadre judiciaire). - La séparation et le placement à la demande des parents (accueil provisoire), ou sur décision du juge des enfants si la situation de danger le nécessite (mesures de garde). L assistance éducative est donc la réponse judiciaire à une autorité parentale défaillante. Elle a pour objectif d aider les parents à mieux endosser leurs prérogatives, de les conseiller afin de leur permettre de mieux éduquer leurs enfants. Elle traduit la volonté d intervention de l état dans l espace familial, afin de contrôler l exercice que les parents font de leur autorité parentale. I.2. De l exclusion à la prise en compte des bénéficiaires Comme nous l avons vu précédemment, et jusque dans les années 1970, les familles sont considérées comme défaillantes, nocives, coupables et, protéger l enfant de celles-ci suppose nécessairement l éloignement de celui-ci du milieu familial. Progressivement une prise de conscience s opère quant aux effets néfastes de cette séparation, effets mis en évidence par les travaux de SPITZ et BOWLBY sur l hospitalisme et l attachement lors de séjours prolongés d enfants séparés de leur mère (retard de développement, dépression.). 17 DUBREUIL Alain, 1991, «La protection pénale de la famille en droit français Droit de l enfance et de la famille», Paris, C.F.E.P.J.J. 11

18 «A quoi peut bien servir un traitement en milieu spécialisé, envisagé initialement comme «thérapeutique» et destiné en principe à faciliter l intégration du sujet (cf. Reynaud, 1982) lorsqu on constate au bout du compte une aggravation de ses troubles, la dégradation de sa situation étant bien souvent liée aux conditions de vie collective en institution?» 18 A cette époque, il y a également des critiques qui sont formulées au regard des coûts financiers des placements pour la société, d autres modes de prises en charge moins onéreux et plus efficaces sont donc recherchés. On parle davantage de suppléance parentale et non plus de substitut. La suppléance parentale se définissant comme «l action auprès d un mineur visant à assurer les tâches d éducation et d élevage habituellement effectuées par les familles, mises en œuvre partiellement ou totalement hors du milieu familial dans une organisation résidentielle» 19. C est le passage de la notion de remplacement du parent défaillant par le professionnel, à celle de complémentarité. Le Code civil est refondu en , et il affirme l intérêt du maintien de l enfant dans sa famille. Une mesure d assistance éducative peut désormais être prononcée lorsqu une situation fondée sur la mise en danger du mineur est avérée. Ce texte instaure également dans le Code civil le concept d autorité parentale, qui remplace l ancienne puissance paternelle : «ensemble de droits et devoirs conférés aux parents dans l intérêt de l enfant en vu d assurer sa protection et son développement». I.3. Vers la primauté du droit des usagers de la protection de l enfance La décennie suivante marque un véritable changement dans le système de protection de l enfance en France, et la question du droit des usagers et de leur participation aux interventions sociales est en débat. 18 FABLET Dominique, 2005, «Suppléance familiale et interventions socio éducatives : analyser les pratiques des professionnels de l intervention socio éducative» Paris, L harmattan, page DURNING Paul in FABLET Dominique, Op.cit, page Loi du 4 juin

19 A partir de cette époque, sous l effet de différents facteurs, la protection de l enfance connaîtra une réelle évolution notamment du fait d une plus grande place reconnue aux parents et aux enfants. Ainsi, les travaux de la commission HOUZEL, proposeront une lecture de la parentalité selon trois axes : - L exercice «qui renvoie aux dimensions sociale et culturelle de la parentalité, inscrite dans un ensemble de règles qui structurent les liens notamment entre les générations» - L expérience «concerne la dimension subjective du fait de devenir parent et les processus qui se déroulent chez un individu qui devient père ou mère» - La pratique «est le domaine des tâches quotidiennes, des soins que les parents ont à remplir auprès de l enfant». 21 Cette réflexion vient interroger l accompagnement éducatif et notamment comment suppléer en partie, et de manière provisoire, certaines fonctions parentales qui peuvent être défaillantes, sans pour autant s immiscer, interférer dans ce qui va bien. Parallèlement, la décentralisation issue de la loi du 22 juillet 1983 vient préciser la frontière entre ce qui relève des compétences des départements, et de celles de l état. «Le législateur a préféré confier au département non seulement la protection administrative, sous le terme d aide sociale à l enfance, mais aussi la mise en œuvre des mesures de protection judiciaire. Seules les mesures confiées au secteur public de la protection de la jeunesse, les mesures d investigation et les mesures de protection des jeunes majeurs.restent de la compétence de l état». 22 Les parents sujets de droits : La Loi du 6 juin 1984 (Loi DUFOIX) en s appuyant sur le rapport BIANCO-LAMY de 1980 qui souligne la mise à l écart des parents des enfants placés au service de l aide sociale à l enfance, reconnaît pour la première fois les parents comme sujet de droits, et notamment : 21 NAVES Pierre, 2007, «La réforme de la protection de l enfance», Paris, Dunod, page Cour des comptes, octobre 2009, rapport public thématique «la protection de l enfance», page 2. 13

20 - d être informés, sur les conditions et les conséquences d une intervention sociale au niveau des prestations familiales et de l exercice de l autorité parentale - d être accompagnés, assistés au cours de la procédure, dans les démarches auprès des services par la personne de leur choix - d être associés et de participer à toutes les décisions concernant leur enfant, notamment concernant son orientation - de voir leur situation révisée régulièrement - le droit pour l enfant d être consulté et associé aux décisions qui le concernent. La protection de l enfant maltraité : Par la suite, l accent sera mis sur la protection de l enfant maltraité 23. Le législateur rappelle l obligation de signalement et impose la coordination de l intervention des services sociaux et médico sociaux. Il étend l obligation de recours à l autorité judiciaire, si la famille ne coopère pas et s il y a présomption de sévices : «Lorsqu un mineur est victime de mauvais traitements ou lorsqu il est présumé l être, et qu il est impossible d évaluer la situation ou que la famille refuse manifestement d accepter l intervention du service de l aide sociale à l enfance, le président du conseil général avise sans délai l autorité judiciaire et, le cas échéant, lui fait connaître les actions déjà menées auprès du mineur et de la famille concernés» 24. La compétence de l autorité judiciaire en cas de mauvais traitement ou de présomptions lorsqu il existe une impossibilité d intervention dans la famille, et donc d évaluation est édictée à travers ce texte de loi. La place prépondérante de l usager dans les institutions sociales et médico sociales : De manière progressive, la place irremplaçable des parents dans l éducation de leurs enfants, la nécessité de prendre davantage en considération la compétence et la parole des familles devient une priorité. Le postulat que l enfant ne peut être aidé en dehors de la prise en compte de sa famille semble acquis 25. Cela aboutira à un texte de loi destiné à rénover l action sociale et médico sociale, qui affirme la place prépondérante de la personne dans les institutions sociales et médico sociales et les droits des usagers de ces services 26. Ce texte énonce avec 23 Loi du 10 juillet Article L du Code de l action sociale et des familles. 25 Rapport NAVES-CATHALA (juin 2000) qui souligne : l insuffisance de l évaluation de la situation des mineurs et de leurs familles; et l absence de dialogue avec la famille; Rapport ROMEO (octobre 2001) qui pointe le dialogue difficile entre les familles et les professionnels. 26 Loi du 2 janvier

21 force dans son article 7, les Droits qui sont garantis aux usagers, avec la volonté de faire primer le projet de celui-ci sur celui de la structure 27 Celle loi édicte des obligations pour les établissements, et notamment de se soumettre à des évaluations, et définit de nouvelles règles de fonctionnement, avec notamment la mise en place de procédures et outils destinés à informer, recueillir l avis des bénéficiaires (livret d accueil, contrat de séjour ou document individuel de prise en charge, projet individuel.). Le nouveau code civil relatif à l assistance éducative, permet aux familles d accéder à leur dossier. Le législateur affirme que les familles doivent pleinement être associées au travail qui leur est proposé 28 Un dispositif de protection de l enfance controversé : Le cloisonnement des institutions oeuvrant dans le champ de la protection de l enfance et le manque de coordination entre les services du Département et ceux de l Etat, ainsi que le manque de connaissance et d évaluation du dispositif sur le plan national sera par la suite mis en lumière 29. Des acteurs de la protection de l enfance de tous horizons vont se regrouper pour réclamer une loi d orientation, précédée d un débat public national pouvant être alimenté par les recommandations des différents rapports existants, mais également la tenue d états généraux de la protection de l enfance sous la responsabilité du président de la République 30. Dans un rapport de décembre 2006, l observatoire national de l action sociale décentralisée fait état d une augmentation sensible du nombre d enfants en danger (89000 en en 2004 soit 7%). Le docteur Maurice BERGER (chef du service psychiatrie de l enfant au CHU de Saint Etienne) dénonce dans «L échec de la Protection de l enfance» «l idéologie du lien 27 L article 7 de la loi du 2 janvier 2002 énonce certains principes visant à favoriser le respect de l usager (dignité, vie privée, intimité et Droits) et une prise en charge, un accompagnement individualisé de la personne prenant en compte sa participation à la conception et à la mise en œuvre de son projet. 28 Décret du 15 mars Le rapport annuel 2004 de la défenseur des enfants, Claire BRISSET, dénonce des inégalités dans les services offerts, des dysfonctionnements, un manque de coordination et semble désigner la décentralisation comme source de ces maux. 30 Le 8 septembre 2005, «l appel des 100» sera signé pour le renouveau de la protection de l enfance, à l initiative de Claude ROMEO, directeur de l enfance et de la famille du Conseil Général de Seine Saint Denis et de Jean Pierre ROSENCZVEIG, Président du Tribunal pour enfants de Bobigny. 15

22 familial», il fait ainsi référence à la volonté de favoriser le maintien à tout prix de l enfant dans sa famille, qui peut parfois empêcher d être attentif à l enfant lui même. 31 Philippe BAS, alors Ministre délégué à la famille, introduira cette réforme de la protection de l enfance en ces termes : «Il faut désormais, en France, poser l exigence d une politique d aide efficace, s appuyant sur l action des professionnels de l enfance, et dont l ambition sera d assurer à chaque enfant les meilleures conditions de protection et d épanouissement affectif, psychique et intellectuel. Le faire autant qu il est possible en confortant le cadre familial, en agissant par une prévention renforcée, en détectant plus vite et mieux les situations de danger, en associant toutes celles et tous ceux qui jouent un rôle auprès des enfants et d abord les parents, en adaptant nos modes d action aux situations de chaque enfant. C est tout l enjeu de la réforme du dispositif français de protection de l enfance». 32 Développer la prévention : une priorité Face aux drames de la maltraitance, dont certains avaient été fortement médiatisés 33, mais surtout en raison des situations détectées trop tard, mieux organiser le système de protection de l enfance pour le rendre plus fiable, améliorer la prise en charge des enfants et développer la prévention est devenu une priorité. Ces volontés de changement seront relayées par les politiques, et notamment par le gouvernement, les parlementaires, les élus départementaux. Pour le gouvernement, un intérêt majeur se dégageait : améliorer la connaissance des données concernant la protection de l enfance mal connue de l Etat. Par ailleurs étant donné la charge financière représentée par la protection de l enfance pour les départements et les sommes conséquentes engagées, estimées avant la réforme à cinq milliards d euros, un rapport parlementaire sur la famille et les droits des enfants de Patrick BLOCHE et Valérie PECRESSE énonce que deux enfants décèdent chaque semaine en France de mauvais traitements infligés dans leur famille. Et ce alors que les crédits alloués à 31 BERGER Maurice, 2004, «l échec de la protection de l enfance», Dunod. 32 BAS Philippe, mai 2006, présentation de «La réforme de la protection de l enfance». 33 Affaire du réseau pédophile d Angers en 2002 (66 personnes accusées d avoir abusé sexuellement de 27 enfants âgés de 6 mois à 12 ans) ; l affaire d Outreau en 2001(abus sexuel sur mineurs) qui met en évidence les dysfonctionnements de l institution judiciaire et de certains acteurs sociaux ; l affaire de Drancy en août 2004 (la police découvrait cinq enfants, âgés de 13 mois à 7 ans, sous alimentés) 16

23 la protection de l enfance ont été multipliés par quatre en vingt ans. Ce constat ne fait que renforcer l idée qu il serait possible de mieux faire. Les principales intentions de la réforme ne sont pas de mettre à plat le dispositif de protection de l enfance, mais de favoriser son adaptation aux évolutions de la société. Elle vient donc clarifier les objectifs de la protection de l enfance et en définit la notion même : «La protection de l enfance a pour but de prévenir les difficultés auxquelles les parents peuvent être confrontés dans l exercice de leur responsabilités éducatives, d accompagner les familles et d assurer le cas échéant, selon des modalités adaptées à leurs besoins, une prise en charge partielle ou totale. Elle comporte à cet effet un ensemble d interventions en faveur de ceux-ci et de leurs parents. Ces interventions peuvent également être destinées à des majeurs de moins de vingt et un ans connaissant des difficultés susceptibles de compromettre gravement leur équilibre. La protection de l enfance a également pour but de prévenir les difficultés que peuvent rencontrer les mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille et d assurer leur prise en charge» 34 La prise en compte de l intérêt de l enfant : Au-delà de mettre en exergue le concept de «protection de l enfance», «la prise en charge des mineurs en danger ou qui risquent de l être», cette définition insiste sur «l intérêt de l enfant». Si la terminologie «mineurs en danger ou qui risquent de l être» vient élargir le champ d action du département, la notion d intérêt de l enfant, s inscrit dans le débat entre «les familialistes défenseurs de la place de la famille, et les individualistes qui pensent que l intérêt de l enfant peut être distinct de ceux de sa famille» 35, et en ce sens la loi du 5 mars 2007 ne se positionne ni pour les uns, ni pour les autres. Les premiers verront dans les dispositifs novateurs de nouvelles possibilités de maintenir les liens entre l enfant et sa famille, les seconds se référeront à l intérêt de l enfant. Cette notion d intérêt de l enfant est exposée dans la loi du 5 mars 2007, et dans le nouvel article L du CASF en ses termes «l intérêt de l enfant, la prise en compte de ses besoins et le respect de ses droits doivent guider toute décision le concernant et constituent les principes fondamentaux sur lesquels doit reposer notre dispositif». Elle se révèle donc 34 BAS Philippe, Op.cit. 35 BORGETTO Michel et LAFORE Robert, 2006, «Droit de l aide et de l action sociale», Montchrestien, Précis Domat, page

24 être un élément déterminant dans toutes les décisions, actions, interventions qui seront menées le concernant, et diverses dispositions renforcent la prise en compte des droits de l enfant : la recherche du lieu d accueil dans son intérêt, et afin de faciliter l exercice du droit de visite et d hébergement par les parents, l anonymat du lieu d accueil si l intérêt de l enfant le nécessite La lecture de ce bref rappel historique de la protection de l enfance en France, et de son évolution, nous permet d affirmer le caractère contradictoire de ce dispositif qui tente de concilier des intérêts opposés et notamment l intérêt de l enfant avec les droits des parents. La loi de mars 2007 souligne la nécessité de privilégier la prévention, et pose, sans le nommer, le principe de subsidiarité entre la mesure administrative et la mesure judiciaire. Du partage des compétences au principe de subsidiarité : Durant les trente dernières années ce système de protection reposait sur le partage des compétences administrative et judiciaire basé sur le critère de danger, celui constaté relevant de la justice, le risque de danger du département. A travers la réforme de la protection de l enfance, le législateur subordonne toute intervention judiciaire à une évaluation, voire à une intervention administrative. La loi de mars 2007 vient préciser la ligne de partage entre judiciaire et administratif. L article L du Code de l action sociale et des familles, précise que le président du conseil général avise sans délai le procureur de la République, lorsqu un mineur est en danger au sens de l article 375 du Code civil et : - «Qu il a déjà fait l objet d une ou plusieurs actions d aide à domicile, d accueil de jour et de placement administratif de l enfant au titre de l accueil provisoire et que celles-ci n ont pas permis de remédier à la situation - Que bien que n ayant fait l objet d aucune des actions mentionnées ci-dessus, celles-ci ne peuvent être mises en place en raison du refus de la famille d accepter l intervention du service de l aide sociale à l enfance ou de l impossibilité dans laquelle elle se trouve de collaborer avec ce service.» Code de l action sociale et des familles. 18

25 Le président du Conseil Général interpelle également sans délai le procureur de la République lorsqu il est impossible d évaluer la situation. Le président de la République a initié l organisation le 16 février 2010 des états généraux de l enfance pour réfléchir et proposer un plan d'action quant aux moyens de renforcer la protection de l'enfance fragilisée en France. Cette initiative a réaffirmé l approche coercitive par l Etat de la protection de l enfance qui a fixé comme objectif principal à ces états généraux de l enfance «d améliorer la transmission de l information préoccupante, prévue par la loi du 5 mars 2007, pour éviter que le nomadisme de certaines familles ne leur permette d échapper au contrôle et à la surveillance des services sociaux» 37. Face à cette orientation trois organisations professionnelles ont boycotté ces états généraux opposées à l objectif fixé par le chef de l Etat. L articulation du système français de protection de l enfance autour d interventions administratives et judiciaires, implique une complémentarité dans leurs missions, qui différent quant aux moyens et au cadre juridique dans lequel elles s inscrivent. La protection judiciaire vient la plupart du temps compléter ou prendre le relais de la protection administrative, lorsque les mesures de soutien mises en œuvre ne suffisent plus et que le consentement de la famille fait défaut. Dans ce travail de recherche, nous allons donc interroger les changements induits par la réforme de mars 2007, sur ce système binaire qu est la protection de l enfance, et notamment dans les relations partenariales. Pour compléter notre approche, nous entendons à présent aborder un nouvel angle de réflexion, qui nous permettra d appréhender le cadre d intervention de la protection de l enfance, et comprendre les logiques propres à chacun des acteurs qui la mettent en œuvre. 37 Communiqué de l Elysée, 20 novembre

26 Chapitre II : Les acteurs administratifs de la protection de l enfance «La protection de l enfance désigne un ensemble de règles et d institutions qui ont pour objet de prévenir les dangers auxquels un mineur peut être exposé» 38. Il nous est donc apparu nécessaire de préalablement présenter et définir les pratiques professionnelles des différents acteurs qui contribuent à ce dispositif. Après une déclinaison générale, nous nous centrerons sur le territoire où sera mené le travail de recherche : le Nord et plus particulièrement le valenciennois. La protection de l enfance met donc en synergie quatre principaux acteurs : le Conseil Général, la justice, les services habilités au titre de la protection de l enfance judiciaire et les bénéficiaires. II.1. Le Conseil Général comme acteur de l accompagnement administratif L objectif général de la protection de l enfance assigné aux services de l aide sociale à l enfance du Conseil Général est d apporter à chaque enfant en difficulté ou en danger la prestation la mieux adaptée à sa situation. L aide sociale à l enfance, désigne en France, une politique sociale menée dans le cadre de l action sociale, définie par l article L du Code de l action sociale et des familles. Elle s inscrit dans le dispositif général de l aide sociale destinée aux personnes qui ne peuvent faire face à leurs besoins à cause de leur handicap, de leur âge ou de leurs difficultés économiques ou sociales. Ce terme désigne aussi le service proprement dit qui, dans tel ou tel conseil général, met en œuvre cette politique. «L ASE assume la responsabilité de la mise en œuvre d une protection administrative de l enfance, [ ] articulée avec la protection maternelle infantile et l action sociale [ ] elle est prestataire de services pour le compte de la justice» 39 Depuis les lois de décentralisation, relatives à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l Etat (lois des 7 janvier et 22 juillet 1983 entrées en application le 1 er janvier 1984) l ensemble des services de l aide sociale est placé sous la 38 Cour des comptes, Op.cit, page ROSENCZVEIG Jean Pierre, Op.cit, page