LA SIMPLIFICATION DU SYSTÈME FISCAL : AVANTAGES ET ENJEUX POLITIQUES DANS LE CONTEXTE CANADIEN

Transcription

1 LA SIMPLIFICATION DU SYSTÈME FISCAL : AVANTAGES ET ENJEUX POLITIQUES DANS LE CONTEXTE CANADIEN Rapport sur le Sommet sur la simplification fiscale de CGA-Canada tenu à Ottawa (Ontario) le 4 décembre 2012

2 Au sujet de CGA-Canada L Association des comptables généraux accrédités du Canada (CGA-Canada), fondée en 1908, fournit des services à CGA et étudiants au Canada et dans près de 100 pays. Professionnels respectés dans les domaines de la comptabilité et de la gestion financière, les CGA travaillent en entreprise, dans le monde de la finance, dans le secteur public et en cabinet privé. CGA-Canada établit les exigences en matière d accréditation et les normes professionnelles associées au titre de CGA, offre du perfectionnement professionnel, poursuit des activités de recherche et de défense des intérêts, et représente les CGA tant au pays que sur la scène internationale. Pour obtenir de plus amples renseignements, veuillez communiquer avec l Association, dont les coordonnées figurent ci-dessous : , North Fraser Way, Burnaby (Colombie-Britannique) V5J 5K7, Canada Téléphone : Télécopieur : , rue Sparks, Ottawa (Ontario) K1R 7S8, Canada Téléphone : Télécopieur : Date de publication : Février 2013 ISBN Association des comptables généraux accrédités du Canada, Le présent document est une traduction autorisée, effectuée par les services linguistiques de CGA-Canada, de la version originale du rapport rédigée en anglais et intitulée «Tax Simplification : Benefits and Political Challenges in a Canadian Context». Toute reproduction totale ou partielle sans autorisation écrite est strictement interdite. Remarque : Dans cette publication, le masculin vise à la fois les hommes et les femmes, et est employé uniquement dans le but d alléger le texte. 2 CGA-Canada

3 Table des matières Avant-propos Résumé Introduction Arguments en faveur de la simplification du système fiscal Quelques précisions sur la complexité Le facteur coût Recommandations relatives à l observation et à la planification fiscale Enjeux politiques Détermination des facteurs de complexité sur le plan politique Combler l écart entre les intérêts économiques et politiques Recommandations en matière d élaboration de politiques Conclusion et prochaines étapes Sommaire des recommandations nationales Observation et planification fiscale Élaboration de politiques Annexe 1 Ordre du jour Annexe 2 Liste des participants La simplification du système fiscal : avantages et enjeux politiques dans le contexte canadien 3

4 Avant-propos De prime abord, la fiscalité n apparaît pas comme une question particulièrement intéressante qui soulève les passions. Toutefois, les impôts n en demeurent pas moins une réalité incontournable qui nous touche tous, attire considérablement l attention, suscite de nombreux débats et a de profondes incidences sur l économie et la société d un pays. Il est de plus en plus admis que le système fiscal du Canada est devenu inutilement compliqué. Pour demeurer compétitif, attirer les entreprises et les investissements, créer des emplois et stimuler la croissance économique, le Canada doit s attaquer à ce problème. Les comptables généraux accrédités (CGA) estiment que la simplification du système fiscal est la grande priorité en matière de politique publique fédérale. C est ce qui a incité l Association des comptables généraux accrédités du Canada (CGA-Canada) à prendre les devants en exhortant le gouvernement fédéral à réformer le système fiscal du Canada. Dans le cadre de la campagne qu elle a entreprise en vue d amener les différentes parties prenantes à discuter de cette importante priorité en matière de politique publique, CGA-Canada a commandé, en août 2011, une étude sur la simplification du système fiscal. Cette étude, intitulée La nécessité de simplifier l impôt Un défi et une occasion, met en lumière certains des enjeux fondamentaux que soulève cette question. En se fondant sur ce document, et dans le but de faire avancer cet important dossier, CGA-Canada a organisé en décembre 2012 un Sommet sur la simplification fiscale, au cours duquel des parties prenantes, des fonctionnaires et des leaders d opinion se sont penchés sur les considérations stratégiques entourant la question, ont établi des priorités et ont cerné les prochaines étapes à franchir. Nous sommes heureux de faire le point, dans les pages qui suivent, sur les recommandations et commentaires formulés par les participants à ce sommet. Le sommet nous a appris que, malgré la diversité des opinions que peuvent avoir les différentes parties prenantes en matière de réforme fiscale, toutes s entendent sur la nécessité d apporter des changements fondamentaux au système fiscal du Canada. Cela ne se fera pas sans travail acharné ni sans choix difficiles, mais l enjeu en vaut la chandelle. La simplification fiscale est une bonne chose pour les contribuables, les entreprises, les pouvoirs publics et l économie canadienne. 4 CGA-Canada

5 Notre engagement envers l objectif de la simplification fiscale demeure donc ferme. Nous désirons remercier les parties prenantes qui ont participé au sommet de leur précieux apport à la discussion et nous invitons tous les intéressés à nous faire part de leurs commentaires au moment où nous établissons la voie à suivre pour simplifier et moderniser le système fiscal du Canada. Le président et chef de la direction, CGA-Canada, Anthony Ariganello, CPA (DE), FCGA La simplification du système fiscal : avantages et enjeux politiques dans le contexte canadien 5

6 1. Résumé Nombreux sont les gens d affaires, les universitaires et les fonctionnaires qui conviennent que le système fiscal du Canada est devenu trop complexe et qu il doit être simplifié. À leur avis, la simplification procurera de nombreux avantages notamment la réalisation d économies, la baisse des coûts d observation et l amélioration des possibilités de planification fiscale et elle aura un effet bénéfique sur la croissance de l économie canadienne. La complexité du système se manifeste de plusieurs façons, que ce soit dans la formulation même des dispositions de la Loi de l impôt sur le revenu ou dans la multitude d incitatifs fiscaux ciblés offerts tant aux particuliers, par exemple les crédits spéciaux pour la participation à des activités sportives et culturelles, qu aux entreprises, par exemple les crédits accordés aux secteurs manufacturier et minier pour stimuler la croissance. La grande diversité de taxes et d impôt, ainsi que la fréquence à laquelle les règles fiscales sont modifiées, viennent accroître cette complexité. De plus, même la règle fiscale la plus simple peut se révéler complexe dans son application. L incertitude qu entraînent les mesures fiscales qui demeurent parfois à l état de propositions pendant des années avant d être adoptées est un autre facteur qui accroît la complexité du système. La Loi de 2012 apportant des modifications techniques concernant l impôt et les taxes porte sur un arriéré de propositions fiscales en attente d adoption qui s accumulent depuis une dizaine d années. De plus, la complexité peut se traduire par des coûts inutiles. L un des participants au Sommet sur la simplification fiscale de CGA-Canada a fait observer, au cours d une table ronde, que les divers coûts d observation liés aux déclarations de revenu des particuliers et des entreprises correspondent ensemble à environ 2 % du produit intérieur brut (PIB) du Canada. Comme d autres experts, il est d avis que la simplification permettrait de réaliser des économies de plusieurs milliards de dollars chaque année des économies qui pourraient servir à stimuler l investissement et à renforcer la croissance économique. Comme le vieillissement de la population oblige le gouvernement à investir des sommes beaucoup plus importantes en dépenses de programmes, la simplification du système fiscal pourrait représenter un avantage économique considérable pour le Canada. Cette mesure serait particulièrement opportune compte tenu des conséquences négatives que pourrait avoir le ralentissement de la croissance économique sur les recettes publiques. 6 CGA-Canada

7 La complexité fiscale peut se manifester de façons différentes pour différentes personnes ou différents groupes. Les particuliers, par exemple, souhaitent généralement des améliorations d ordre administratif qui leur permettront de produire leur déclaration de revenus plus aisément. Les fiscalistes et autres professionnels estiment, pour leur part, qu il est surtout important d améliorer les exigences relatives à la production de documents fiscaux et la rapidité d obtention de décisions et d interprétations. Les entreprises canadiennes se plaignent de l augmentation des coûts d observation ainsi que de la nécessité d obtenir des décisions anticipées de l Agence du revenu du Canada (ARC). Ce secteur comprend bien à quel point une erreur fiscale peut se révéler extrêmement coûteuse pour une entreprise. La complexité se manifeste aussi sous la forme de formalités administratives imposées par tous les ordres de gouvernement au Canada. Ces formalités coûtent chaque année des milliards de dollars aux entreprises; c est là un coût que le Canada ne peut pas véritablement se permettre dans un marché mondial compétitif. Par ailleurs, les parlementaires ont parfois de la difficulté à interpréter les lourdes formulations utilisées dans la Loi de l impôt sur le revenu lorsqu ils tentent de déchiffrer les propositions législatives en comités parlementaires, et ils sont ainsi moins en mesure de s acquitter de la fonction de surveillance qui leur incombe. De même, les tribunaux peuvent également avoir de la difficulté à cerner l intention visée par certaines des dispositions complexes que contient la Loi de l impôt sur le revenu. Les impératifs du monde politique peuvent eux aussi compliquer toute tentative de refonte du système fiscal. Ainsi, la suppression de mesures comme les crédits d impôt spéciaux, dans le but de simplifier la Loi de l impôt sur le revenu, risquerait de présenter des problèmes sur le plan politique, notamment la possibilité de perdre l appui de certains électeurs ou groupes d entreprises pour lesquels ces crédits avaient été conçus. Comme l a fait remarquer l un des participants, les économistes n aiment généralement pas ce que l on appelle les crédits d impôt «à la carte», tels que les crédits d impôt spéciaux relativement petits qui sont offerts aux parents dont les enfants participent à des activités sportives ou artistiques. D autres participants ont ajouté que ces crédits sont coûteux, qu ils ne sont pas démocratiques et qu ils privilégient certains groupes de contribuables, ce qui donne une impression d iniquité. Ils ont également souligné que ces crédits d impôt ont tendance à récompenser des comportements existants au lieu d inciter les contribuables à adopter de nouveaux comportements. La simplification du système fiscal : avantages et enjeux politiques dans le contexte canadien 7

8 Les participants ont convenu qu une bonne politique économique consisterait à réduire de façon générale les taux d imposition de l ensemble des particuliers. Cependant, les mesures qui s inscrivent dans une bonne politique économique ne sont pas toujours celles que l on juge commodes ou attrayantes sur le plan politique. Les Canadiens sont peu susceptibles d accepter un système fiscal simplifié s ils estiment que ce système entraînera une augmentation des taxes et des impôts que doit payer leur famille. Il est donc important qu ils comprennent les avantages qu ils peuvent tirer d une simplification du système fiscal. L une des stratégies proposées pour supprimer des dépenses fiscales, notamment les crédits d impôt spéciaux, consisterait à éliminer une quantité considérable de dépenses d un seul coup, au lieu de cibler des groupes en particulier. Cette mesure permettrait de maintenir une impression d équité. En outre, plusieurs participants ont proposé une politique de neutralité fiscale, selon laquelle les économies réalisées par la suppression de crédits d impôt ciblés seraient répercutées sur tous les contribuables au moyen d une réduction des taux d imposition des particuliers. Il a également été proposé de présenter la simplification fiscale comme une façon d améliorer la progressivité du système fiscal canadien. Les coûts de l observation fiscale sont souvent plus lourds à porter pour les ménages à faible revenu, car ils représentent une portion plus importante de leur revenu que de celui des contribuables plus aisés, lesquels touchent souvent une partie de leurs revenus sous forme de dividendes et de gains en capitaux imposés à un taux moins élevé. En faisant valoir que ces disparités vont à l encontre du principe d équité cher aux Canadiens, on présenterait un argument de taille. Il existe un équilibre délicat, dans le code des impôts du Canada, entre la simplicité et l équité. Par conséquent, tout système d autocotisation fiscale doit non seulement préserver l équité du code, mais il doit être perçu comme un système équitable par le public. Les participants ont également discuté des stratégies à adopter pour intéresser le gouvernement à la question de la simplification fiscale, ainsi que de recommandations portant sur l observation et la planification fiscale, en suggérant notamment de réduire le nombre de formulaires et d informations à recueillir. De plus, ils ont formulé des recommandations au sujet de l élaboration de politiques, notamment la création d une commission indépendante apolitique chargée d étudier et de proposer des options de simplification du système fiscal. À leur avis, des groupes de travail et des groupes d experts indépendants du gouvernement pourraient également se révéler des outils efficaces en matière de réforme. La majorité des participants au sommet ont également convenu que toute mesure législative portant sur une modification des politiques fiscales devrait être promulguée par le Parlement dans un délai raisonnable, de manière à prévenir les arriérés. La liste complète des recommandations issues du sommet sur la simplification fiscale figure à la page 33 du présent rapport. 8 CGA-Canada

9 Comme le gouvernement majoritaire actuel ne déclenchera probablement pas d élections avant octobre 2015, le moment pourrait être propice pour entreprendre des démarches en vue d une simplification du système fiscal. Bien qu il soit possible que le Parlement actuel ne prenne aucune décision définitive, il est néanmoins important d enclencher le processus afin que cette question fasse partie du plan d action gouvernemental lorsque le gouvernement actuel sera réélu ou remplacé. La simplification du système fiscal : avantages et enjeux politiques dans le contexte canadien 9

10 2. Introduction Il y a 96 ans, en 1917, le Canada instituait l impôt sur le revenu en adoptant la Loi de l impôt de guerre sur le revenu, qui devait être «temporaire». Cette première loi, qui tenait sur 11 pages (règlements compris), établissait les dispositions législatives et les principes généraux nécessaires pour la levée d impôts sur le revenu des particuliers et des entreprises en vue de soutenir le financement de la Première Guerre mondiale. Est-il besoin de le dire, cette loi n est pas demeurée une mesure temporaire pour financer la guerre, malgré son nom, pas plus qu elle n a gardé sa simplicité. En effet, par suite de l apport de changements majeurs au code des impôts, tout particulièrement en 1971 et en 1988, la Loi de l impôt sur le revenu est devenue une loi complexe qui tient aujourd hui sur quelque pages, règlements et commentaires compris. Comme en témoigne sa longueur, qui ne cesse d augmenter, la Loi de l impôt sur le revenu n a pas été l objet de nombreuses tentatives de simplification. On y a ajouté des règles et des mesures spéciales dont des crédits d impôt visant différentes situations pouvant toucher les particuliers et les entreprises mais peu de dispositions ont été supprimées. Le Canada n est toutefois pas le seul pays à devoir simplifier son système fiscal. En effet, de nombreux pays qui possèdent un système fiscal détaillé, notamment l Australie, le Royaume-Uni et les États-Unis, se penchent sur la manière dont ils peuvent simplifier leur propre système. En décembre 2012, CGA-Canada a organisé un sommet sur la simplification fiscale, réunissant des experts des quatre coins du pays évoluant dans le monde des affaires et dans les milieux universitaires et gouvernementaux, en vue de cerner des plans d action possibles. En outre, deux représentants de l office de la simplification du système fiscal (Office of Tax Simplification ou OTS) du Royaume-Uni se sont adressés aux participants, par vidéoconférence, pour parler de leur approche. Les participants ont abordé différents sujets, notamment les avantages économiques et les enjeux politiques associés à la simplification. Le présent rapport traite de ces questions et présente plusieurs recommandations. Comme l a fait remarquer l un des participants au sommet, «le système fiscal se complique au fil des ans et il faut, de temps en temps, y mettre un peu d ordre. Je crois que ce temps est venu. 10 CGA-Canada

11 3. Arguments en faveur de la simplification fiscale Les gens d affaires, les universitaires et les fonctionnaires sont nombreux à convenir que le système fiscal du Canada, tout comme ceux d autres pays dont le code des impôts est détaillé, devient de plus en plus complexe et qu il doit être simplifié. Chaque année, le fisc introduit des mesures qui entraînent de nouveaux coûts d administration et d observation tant pour les particuliers que pour les entreprises. Et ces coûts finissent par être considérables. Selon l un des participants, les coûts d observation liés aux déclarations de revenu des particuliers et des entreprises correspondent ensemble, chaque année, à environ 2 % du produit intérieur brut du Canada. Selon ce participant, même une légère réduction de ce montant, sur une base annuelle, pourrait avoir une incidence très favorable sur les finances du Canada. Les participants au sommet ont fait valoir que les économies réalisées en coûts d administration et d observation pourraient être le point de départ d un cercle vertueux permettant une réduction des taux d imposition des particuliers, ce qui pourrait entraîner un accroissement des investissements dans le leadership et dans des initiatives du secteur privé, et stimuler la croissance économique. L un des participants a fait remarquer ce qui suit : «Nous croyons que la période de croissance que nous avons connue au cours des 25 dernières années, marquée par un taux de croissance annuel se situant autour de 3 ou 3,5 %, est révolue. Nous entrons dans une période où la croissance véritable se situera continuellement à moins de 2 %, à moins que nous ne fassions des changements. À mon avis, la véritable incitation à la réforme fiscale, ce sont les avantages que nous pourrions recevoir en contrepartie et qui nous aideraient à accroître le potentiel de croissance de notre économie.» La nécessité de simplifier le système fiscal se justifie aussi par des facteurs démographiques. On s attend à ce que le vieillissement de la population impose de nouvelles contraintes puisque les dépenses de programmes devront probablement augmenter pour permettre au gouvernement de répondre aux besoins qu entraînera ce vieillissement. La simplification et l accroissement de l efficience du système fiscal pourraient permettre au gouvernement de réaliser des économies susceptibles de constituer une importante source de revenus pour faire face aux coûts associés à une population vieillissante. La simplification du système fiscal : avantages et enjeux politiques dans le contexte canadien 11

12 Selon Stanley L. Winer, professeur et titulaire de la Chaire de recherche du Canada en politique publique à l Université Carleton d Ottawa, il existe trois grands types de réformes fiscales : Une réforme exhaustive exige des rajustements majeurs portant habituellement sur plusieurs parties du système fiscal. Les réformes de cette envergure, qui se font généralement à la suite de la création d une commission spéciale, sont rares. Une réforme axée sur la coordination permet de réaligner différentes parties du système fiscal, par exemple les impôts des particuliers et ceux des entreprises, dont le synchronisme n est plus adéquat. Les réformes techniques, qui se font souvent au moyen de dispositions réglementaires plutôt que législatives, sont fréquentes et périodiques, et elles portent sur des caractéristiques précises d une taxe ou d un impôt en particulier. La simplification du système fiscal pourrait contenir des éléments de ces trois types de réformes. 3.1 Quelques précisions sur la complexité La simplification fiscale n a pas le même sens pour tous les Canadiens, différents groupes ayant tendance à voir le code des impôts du pays et les obligations qui en découlent selon des points de vue très différents. Pour le particulier moyen, le système fiscal ne devrait pas présenter de grandes difficultés. De nombreux contribuables n ont qu à remplir une déclaration T1 abrégée pour déclarer des éléments simples, comme des cotisations à un régime enregistré d épargne-retraite (REER), des revenus de placement ou d autres éléments bien précis. Ces particuliers préfèrent peut-être remplir euxmêmes leur propre déclaration à l aide d un guide rédigé en langage clair et simple ou encore d un programme informatique, mais ils se croient souvent obligés d avoir recours à un spécialiste. L un des participants a fait observer ce qui suit : «Le nombre de taux d imposition marginaux, les numéros des articles de la Loi de l impôt sur le revenu et la terminologie, les concepts et les renvois tirés de cette loi où une seule définition peut s étendre sur plusieurs pages ne présentent que peu ou pas d intérêt 12 CGA-Canada

13 pour ces contribuables. Pour eux, ces informations n ont pratiquement aucune pertinence. Et pourtant, même ces contribuables se plaignent de la complexité du système.» «Pour être équitable, à mon avis, le système devrait reposer sur des taux d imposition peu élevés et être d un abord facile, afin que nous n ayons pas à débourser pour faire remplir notre déclaration d impôt par quelqu un d autre», a souligné un autre participant. Dans une étude effectuée en avril 2010, l Institut Fraser a déterminé que le coût de la préparation et de la production des déclarations fiscales des particuliers se situait entre 4 et 5,8 milliards de dollars par année. En raison du manque de clarté dans les communications des agents du fisc, les contribuables n arrivent pas à obtenir des explications et des interprétations claires, ce qui peut donner l impression que le système fiscal n est pas équitable et amener les contribuables à s en méfier. Voici l un des commentaires formulés à ce sujet : «Dans un système d autocotisation comme celui du Canada, la communication est un facteur très important pour assurer les contribuables de l équité du système fiscal. Si les particuliers estiment que le système est complexe, c est en raison de la façon dont les incidences du système lui sont communiquées. La communication est donc une véritable préoccupation puisque notre système d autocotisation repose sur la faculté des particuliers de comprendre les règles, de les accepter et de les appliquer à leur propre situation.» Les participants au sommet ont fait valoir que la simplification du système fiscal offre aux particuliers et aux entreprises du Canada de nombreux avantages, notamment les suivants : la réduction des coûts d observation et d administration qu entraîne la production d une déclaration de revenus; l accroissement de la transparence du système de manière que les contribuables comprennent l intention et les avantages des mesures fiscales et qu ils soient capables de tirer parti des mesures disponibles dans le code des impôts et de se conformer à ces mesures d une manière simple et directe; la prévention de l accumulation de propositions fiscales datant d années antérieures. L adoption ou le rejet d une mesure fiscale dans un délai raisonnable sera également utile pour les contribuables, puisqu elle leur apportera un certain degré de certitude pour les besoins de leur planification fiscale; La simplification du système fiscal : avantages et enjeux politiques dans le contexte canadien 13

14 l amélioration possible de l équité par la suppression de certains crédits spéciaux qui ne s appliquent qu à de petites portions de la population et, cette mesure permettant de réaliser des économies de coûts administratifs et autres, par la réduction subséquente du taux d imposition de l ensemble des particuliers dont le revenu se situe dans une tranche de revenu donnée. Même les fiscalistes jugent que le système fiscal est inutilement complexe. Et pourtant, ils connaissent la Loi de l impôt sur le revenu, ils en comprennent les règles et les formulaires, et ils sont capables de communiquer en toute connaissance de cause avec l ARC. Les entreprises, pour leur part, se plaignent de l augmentation des coûts d observation ainsi que de la nécessité d obtenir de l ARC des décisions anticipées, parce qu elles se rendent compte que les erreurs sont extrêmement coûteuses. Les entreprises se heurtent aussi à d autres difficultés, notamment les formalités administratives. Les formalités administratives qu imposent aux entreprises les différents ordres de gouvernement du Canada sont extrêmement onéreuses. Selon une estimation prudente formulée en 2008 par la Fédération canadienne de l entreprise indépendante (FCEI), les coûts annuels que doivent engager les entreprises pour s acquitter de leurs obligations fiscales s élèvent à 12,6 milliards de dollars, et un peu plus de 90 % de ces coûts, soit 11,4 milliards, sont assumés par des PME. Les entreprises du secteur privé ne sont toutefois pas les seules victimes de ces coûts élevés. Ce sont en effet tous les Canadiens qui absorbent ces coûts, puisque les entreprises les répercutent sur les consommateurs. Inquiet de la quantité de formalités auxquelles doivent se plier les entreprises du secteur privé, le gouvernement fédéral a récemment publié un Plan d action pour la réduction du fardeau administratif, dans lequel il propose des mesures pour atténuer l importance de ce problème pour les PME. Le gouvernement entend notamment donner aux entreprises, aux partenaires commerciaux et aux consommateurs la possibilité de mieux prévoir, en les prévenant à l avance des règlements qu il a l intention d établir. La formulation de la Loi de l impôt sur le revenu est lourde, et les membres des comités parlementaires qui sont appelés à en étudier certains aspects ont de la difficulté à en déchiffrer le sens, ce qui nuit à leur capacité de bien remplir leur rôle de surveillance et d examiner minutieusement les dispositions législatives. La complexité de la Loi a également des répercussions sur les tribunaux fiscaux, qui ont pour responsabilité d interpréter la lettre de la loi, mais doivent aussi cerner l intention visée par 14 CGA-Canada

15 certaines dispositions particulièrement complexes. L un des participants a par ailleurs fait remarquer qu il est important de garder à l esprit que toute tentative de simplification du libellé des dispositions de la Loi peut avoir des ramifications considérables puisque plusieurs dispositions de la Loi contiennent des éléments de jurisprudence. Le système fiscal a évolué au fil des ans. Toute tentative de simplification du système fiscal doit notamment tenir compte des facteurs clés suivants : l élargissement de la notion de famille; les emplois non conventionnels, comme le travail indépendant; la polarisation croissante des revenus; le vieillissement rapide de la population, de même que les considérations liées à l accroissement de la longévité et à la nécessité de prendre soin de parents âgés; le fait que les parents attendent plus longtemps avant d avoir des enfants; et celui que les enfants adultes sont plus nombreux à vivre chez leurs parents. Il faut également tenir compte du fait que la technologie permet aujourd hui aux particuliers de générer des services partout dans le monde. «L ossature du système fiscal évolue constamment en réaction aux chocs subis. À moyen terme, ces chocs seront entre autres la baisse du coût des opérations internationales, le vieillissement de la population, les périodes d expansion et de ralentissement dans le secteur des ressources naturelles, et la course entre le système d éducation et l innovation technologique», a fait observer l un des participants. Quoi qu il en soit, le code des impôts se fait de plus en plus volumineux, et son interprétation laborieuse, chaque année, en s enrichissant de nouveaux crédits, exemptions et déductions qui en accroissent la complexité et entraînent une augmentation des coûts d administration et d observation. La Loi de 2012 apportant des modifications techniques concernant l impôt et les taxes, déposée devant la Chambre des communes le 21 novembre 2012, permettra au gouvernement d améliorer tant la prévisibilité que la clarté du code des impôts en s attaquant à l arriéré de propositions législatives qui s accumulent depuis une dizaine d années. En même temps, il n est pas inconcevable que l adoption de la Loi de 2012 apportant des modifications techniques concernant l impôt et les taxes, et des dispositions et précisions qu elle contient (modifications techniques portant sur des questions telles que l imposition des sociétés multinationales canadiennes ayant des sociétés étrangères affiliées, l imposition des fiducies non-résidentes et des biens de fonds de placement non-résidents, les générateurs de crédit pour impôt étranger et la conversion d une entité intermédiaire de placement déterminée-fiducie; modifications de crédits, subventions, programmes et stipulations; modifications de mesures techniques portant sur les sociétés à capital de risque de travailleurs, la répartition du revenu La simplification du système fiscal : avantages et enjeux politiques dans le contexte canadien 15

16 imposable des compagnies aériennes entre les provinces et les territoires; et, enfin, modestes modifications techniques apportées à la Loi sur la taxe d accise), ait paradoxalement pour effet d alourdir davantage le poids déjà considérable des dispositions fiscales, alors que cette loi a pour objet de résorber l arriéré de modifications diverses qui n ont pas encore été intégrées à la législation. Et, bien que les efforts du gouvernement méritent d être applaudis, certaines modifications apportées aux règles (particulièrement en ce qui a trait aux sociétés étrangères affiliées et aux structures de financement de deuxième niveau) et leur application rétrospective se traduiront, en réalité, par un surcroît de complexité. 3.2 Le facteur coût Selon les participants au sommet, la réduction des coûts est un autre avantage clé d une réforme fiscale. L un des conférenciers a fait observer qu il existe actuellement environ 190 crédits d impôt, et que leur coût s élève à plus de 100 milliards de dollars pour le gouvernement fédéral. Selon les calculs d un autre participant, le gouvernement pourrait économiser de 5 à 6 milliards de dollars par année en supprimant les crédits d impôt spéciaux. Les participants au sommet ont fait valoir qu un bon nombre des crédits d impôt et mesures fiscales en vigueur sont utiles et visent une large portion de la population. Ils ont notamment cité certaines des dépenses fiscales fédérales engagées par le ministère des Finances, par exemple les régimes enregistrés d épargne-retraite (REER), les comptes d épargne libres d impôt (CELI), le crédit d impôt personnel de base, le crédit d impôt pour époux ou conjoint de fait, le crédit d impôt pour enfants, les crédits d impôt aux aidants naturels, le crédit d impôt pour frais médicaux, le Régime de pensions du Canada, le régime d assurance-emploi et les dispositions relatives à l imposition des gains en capital. Par contre, ils ont également souligné de nombreuses mesures fiscales qui n ont une valeur économique que pour un groupe restreint de Canadiens. Ces mesures sont des crédits spéciaux, comme les crédits d impôt pour les activités artistiques des enfants et pour la condition physique des enfants, qui, de l avis de ces participants, constituent un réacheminement peu efficient des ressources. De plus, plusieurs conférenciers ont fait remarquer que ces crédits n ont pas pour effet d encourager efficacement des changements de comportement, mais qu ils récompensent plutôt des comportements existants. Les participants ont aussi fait mention d autres crédits accordés aux particuliers et aux entreprises qui leur semblaient trop coûteux, et dont on pourrait par conséquent envisager la suppression. Ce sont, pour n en nommer que quelques-uns, le crédit canadien pour emploi, la prestation fiscale pour le revenu de travail, le crédit d impôt pour le transport en commun, le crédit d impôt pour la 16 CGA-Canada

17 création d emplois d apprentis, divers crédits liés à l agriculture et à la pêche, et le crédit d impôt pour les sociétés agréées à capital de risque de travailleurs. Les frais cumulatifs qu entraîne le maintien d un si grand nombre de crédits finissent par forcer les gouvernements à se tourner vers d autres méthodes pour générer des recettes possiblement en augmentant les impôts ou pour pallier le manque à gagner en réduisant les dépenses de programmes. Ce n est pas uniquement le montant des impôts perçus qui a des répercussions sur les finances du pays, mais aussi les types de taxes et d impôts que privilégie le gouvernement. «Le coût marginal de la perception de recettes de 1 $ est considérablement supérieur à 1 $ lorsque cette somme est perçue au moyen de l impôt sur le revenu des entreprises. Ce coût marginal est moins élevé, mais demeure probablement supérieur à 1 $, si la somme est perçue au moyen d une taxe plus efficiente, mais peu populaire sur le plan politique, comme la taxe sur les produits et services (TPS)», a souligné l un des participants au sommet, qui était loin d être le seul à estimer que le système fiscal canadien fait une trop grande part à l impôt sur le revenu. «Pour améliorer sa performance en matière de productivité et lever des capitaux supplémentaires, le Canada doit cesser d imposer les éléments qui contribuent à la constitution d un patrimoine. Cela signifie fondamentalement qu il faut réorienter le fardeau fiscal vers une taxe à la consommation. C est un bon point de départ. Je pense aussi qu une diminution des taux, un renforcement de la transparence et une baisse des coûts d observation sont des éléments cruciaux», a-t-il ajouté. 3.3 Recommandations relatives à l observation et à la planification fiscale Les participants au sommet ont formulé plusieurs recommandations en ce qui a trait à l observation et à la planification fiscale, dont les suivantes : 1. Établir un guichet fiscal unique pour le versement des taxes et impôts se rattachant à chaque numéro d entreprise, lorsque la chose est possible Malgré les améliorations considérables qui ont été apportées depuis une dizaine d années, il est possible de faire plus pour faciliter l observation fiscale pour le contribuable et pour accroître la transparence. L apport d améliorations administratives, par exemple la réduction du nombre de La simplification du système fiscal : avantages et enjeux politiques dans le contexte canadien 17

18 formulaires que doivent remplir les contribuables, facilitera la production des déclarations et le paiement des impôts, et permettra une approche plus directe. 2. Permettre aux groupes de sociétés de produire des déclarations consolidées pour limiter le nombre de déclarations que doit produire un groupe Les sociétés appartenant au même groupe devraient pouvoir éviter le double emploi dans la production de leurs déclarations. Par exemple, on devrait autoriser les sociétés liées à se céder des actifs sans coûts fiscaux, dans la mesure où le transfert se fait pour des raisons de production, et non pas dans le seul but de profiter d un avantage fiscal. 3. Réduire les incidences du fisc sur les restructurations par l établissement de règles plus précises En fournissant plus de certitude quant aux règles à suivre, on peut simplifier le système fiscal et, ainsi, permettre aux contribuables de mieux comprendre ce qu ils doivent faire pour respecter leurs obligations et de se sentir plus en confiance en matière de planification fiscale. Par contre, la simplification du système fiscal pourrait nuire à l équité. En effet, lorsque les règles sont très précises, il y a moins de marge de manœuvre quant à l interprétation du caractère raisonnable. En simplifiant le système fiscal, il faut donc chercher à établir un juste équilibre entre la simplicité et l équité, puisqu un surplus de simplicité pourrait créer un terrain propice aux échappatoires, à l évitement fiscal et à l iniquité. 4. Accroître la simplicité en réduisant ou en éliminant les écarts entre la constatation des produits et des charges pour les besoins de la présentation de l information financière et pour les besoins de la Loi de l impôt sur le revenu Cette recommandation implique l adoption de mesures permettant de réduire l information qui ne s applique qu aux déclarations fiscales. En ce qui a trait à la comptabilisation de l amortissement, par exemple, on pourrait chercher à donner aux contribuables une plus grande marge de manœuvre pour leur permettre de passer certains éléments en charges (au lieu de les inscrire à l actif), tout en veillant à ce que l admissibilité à la déduction pour amortissement (entre autres) soit mieux alignée sur les normes d information financière. 18 CGA-Canada

19 4. Enjeux politiques Malgré le poids des arguments qui jouent en faveur de la simplification du système fiscal, tant sur les plans économique et administratif que sur ceux de l observation et de la planification fiscale, les réalités politiques ajoutent une forte dose de complexité au problème. Par exemple, de l avis des participants au sommet, la mise en place de crédits et de déductions conçus expressément pour favoriser un groupe de particuliers ou un secteur économique bien précis a souvent pour effet d accroître inutilement la complexité du code des impôts en ne présentant des avantages que pour un petit groupe choisi de contribuables. Toutefois, lorsque ces mesures sont en place, leur éventuelle suppression risque fort d avoir des retombées politiques négatives pour le parti au pouvoir. Les participants au sommet ont fait valoir que les réformes fiscales sont par nature dangereuses pour les politiciens, parce qu elles créent inévitablement «des gagnants et des perdants». Et si certains électeurs voient leur taux d imposition augmenter, il est possible qu ils retirent leur appui au parti au pouvoir. «En règle générale, je crois qu il y a une dichotomie entre les mesures qui sont commodes ou attrayantes sur le plan politique et celles qui s inscrivent dans une bonne politique économique; et si c est bien le cas, cela pose problème», a fait observer l un des participants. Tout exercice de simplification du système fiscal soulèvera une autre difficulté, soit celle d intéresser la population à une question sur laquelle la plupart des Canadiens sont peu renseignés. Une bonne stratégie de simplification fiscale doit aider le public à comprendre en quoi la réforme et la simplification du système fiscal peuvent être avantageuses pour chaque famille en particulier et pour l économie canadienne en général. 4.1 Détermination des facteurs de complexité sur le plan politique La complexité du système fiscal canadien est surtout attribuable au fait que ce système vise plusieurs objectifs à la fois. Ainsi, on tente de prendre en compte tous les éléments suivants dans la Loi de l impôt sur le revenu : Équité : Le système fiscal repose sur le principe de la progressivité, selon lequel les particuliers dont les revenus sont plus élevés sont assujettis à des taux d imposition plus élevés. La simplification du système fiscal : avantages et enjeux politiques dans le contexte canadien 19

20 Réactivité : Le code des impôts contient une myriade de crédits et de déductions qui visent certains particuliers et certaines entreprises, et qui sont mis en place, en grande partie, pour appuyer des politiques sociales ou économiques. Certitude : La législation fiscale doit établir une feuille de route précise et un ensemble particulier de lois fiscales à respecter, particulièrement pour les sociétés qui effectuent des opérations financières complexes. Préservation des recettes : La législation fiscale doit permettre la préservation des recettes fiscales perçues au moyen des régimes d imposition des particuliers et des entreprises, et protéger le système fiscal contre les mesures inappropriées d évitement fiscal. Voici quelques exemples des nombreuses mesures fiscales qui ciblent des groupes et des objets très précis : la déduction des cotisations aux REER et aux régimes de retraite, établie pour encourager les contribuables à épargner en vue de la retraite; le crédit d impôt à l investissement, établi pour encourager l investissement dans certaines régions et certains actifs en particulier; la prestation fiscale canadienne pour enfants (PFCE), établie pour aider les familles à faible revenu; le crédit d impôt pour dons de bienfaisance, établi pour encourager la philanthropie; les régimes enregistrés d épargne-études (REEE), établis pour encourager les contribuables à épargner en vue d études postsecondaires; le crédit d impôt pour les activités artistiques des enfants, établi pour encourager la participation des enfants à des activités artistiques, culturelles et récréatives; le crédit d impôt pour la condition physique des enfants, établi pour encourager la participation des jeunes à des activités physiques et sportives; le Programme d encouragement fiscal à la recherche scientifique et au développement expérimental (RS&DE), établi pour soutenir la recherche et le développement industriels et stimuler l innovation en affaires au Canada. La polyvalence des objectifs de la Loi de l impôt sur le revenu rend donc toute tentative de refonte du système fiscal d autant plus difficile qu il faut composer avec l éternelle dichotomie entre l équité et l efficience du système. «Jusqu où sommes-nous prêts à aller pour sacrifier l équité à l autel de la simplicité? Et à quel point cela ébranlera-t-il la confiance dans le système?», a demandé l un des participants. Une discussion sur les crédits d impôt ciblés, comme les crédits d impôt pour les activités artistiques et la condition physique des enfants, a bien fait ressortir le dilemme qui se pose entre ce qui constitue la politique économique indiquée, selon de nombreux intervenants, et les intérêts politiques. 20 CGA-Canada

21 La création même de ces crédits témoigne de la volonté du gouvernement de mobiliser de précieuses ressources pour modifier la situation fiscale d un groupe en particulier. Si certains crédits d impôt sont établis dans le but d avantager certains groupes de particuliers ou d entreprises, il tombe sous le sens que la suppression de ces crédits sera coûteuse pour ces contribuables. Ceux qui se sentent ainsi désavantagés pourraient manifester hautement leur opposition et faire payer le prix fort au gouvernement sur le plan politique. L un des participants a fait remarquer que les économistes dédaignent généralement les crédits d impôt de si peu d importance dans leur appréciation de la situation globale. D autres ont fait valoir que, dans la plupart des familles, les enfants participaient déjà à des activités culturelles ou sportives avant la mise en place de ces crédits. Par conséquent, ces mesures ne sont pas des instruments de politique sociale très efficaces. Néanmoins, les crédits d impôt de ce type ont la cote depuis quelques années, pour des raisons politiques. Sur le plan financier, pourtant, ils sont moins avantageux pour les Canadiens, dans l ensemble, que ne le serait une réduction générale des taux d imposition des particuliers une mesure qui, de l avis des participants au sommet, serait beaucoup plus efficace dans une perspective de politique économique. Cependant, bien qu une réduction générale des taux d imposition des particuliers puisse se traduire pour tous les Canadiens par des économies plus importantes, qu ils pourraient utiliser à leur guise, les crédits d impôt ciblés sont souvent plus visibles et ainsi plus attrayants du point de vue politique. L un des participants a donné l exemple suivant : lorsqu une série d allégements fiscaux de 100 milliards de dollars a été annoncée, dans le budget fédéral de 2000, les Canadiens n ont pas estimé qu il s agissait d allégements fiscaux majeurs, parce l importance des réductions n était tout simplement pas suffisamment évidente dans le contexte des finances de chaque particulier. Par contre, lorsque la réduction de 2 % de la taxe sur les produits et services (TPS) est entrée en vigueur (par suite de deux réductions de 1 %, l une en 2006 et l autre en 2008), cette réduction était très visible et les gens s en rendaient compte chaque fois qu ils achetaient quelque chose. Malgré les protestations de la majorité des économistes et universitaires canadiens, qui soutenaient que le résultat net d une réduction des taux d imposition d une large tranche de particuliers serait plus avantageuse pour le Trésor qu une réduction du taux de la TPS, c est cette dernière mesure qui a été adoptée. Et elle s est révélée avantageuse sur le plan politique; en fait, elle a peut-être eu une incidence sur le résultat des élections fédérales de L un des participants a fait observer que cet exemple illustre à merveille à quel point les avantages politiques peuvent avoir plus de poids qu une politique économique judicieuse. La simplification du système fiscal : avantages et enjeux politiques dans le contexte canadien 21

22 Par opposition, lorsque la TPS a été établie, en 1991, nombreux sont ceux qui ont convenu que cette taxe était supérieure à la taxe cachée qu elle remplaçait, c est-à-dire la taxe sur les ventes des fabricants de 13,5 %. De plus, elle s accompagnait d un crédit d impôt pour TPS, qui compensait le caractère régressif de cette taxe pour les Canadiens à faible revenu. Selon l un des participants, cette mesure se révélait non seulement judicieuse sur le plan économique, mais constituait un geste noble sur le plan politique; toutefois, elle ne présentait que peu d avantages politiques. La TPS a fait perdre au gouvernement une portion considérable de ses appuis politiques et il est possible qu elle ait joué un rôle considérable dans la cuisante défaite du gouvernement fédéral en L un des grands problèmes que pourrait poser une réforme fiscale, selon les participants au sommet, réside dans le risque que les politiciens sélectionnent uniquement les mesures qui leur conviennent et qu ils fassent ainsi une entorse à la logique même qui sous-tend le principe d une réforme fiscale. Si l on envisage la simplification du système fiscal dans une perspective d économie politique, il faut alors se poser plusieurs questions clés, notamment les suivantes : Pourquoi, sous l influence de considérations électoralistes, le système fiscal change-t-il constamment et, à ce qu il semble, gagne-t-il sans cesse en complexité? Dans quelles circonstances le système politique ou parlementaire pourrait-il mener à une simplification du code des impôts? Quel est le degré de complexité fiscale souhaitable sur le plan social? Et, en tenant compte de ces paramètres, est-il possible que le Parlement produise un jour un système fiscal plus simple? 4.2 Combler l écart entre les intérêts économiques et politiques Il est généralement admis, d une part, que les Canadiens n accepteront pas un système fiscal simplifié si cela signifie qu ils doivent payer plus de taxes et d impôts et, d autre part, que toute tentative de réforme donnera l impression que certains contribuables en ressortiront gagnants (ceux dont le taux d imposition global diminuera) et les autres, perdants (ceux qui verront une augmentation nette de leurs taxes et de leurs impôts). Une proposition de ce genre se traduirait invariablement par une défaite le jour du scrutin, selon l un des participants. 22 CGA-Canada

23 Il est toutefois possible qu une réforme en profondeur du système fiscal puisse bénéficier d un appui public et politique si le grand public et les gens d affaires connaissent les avantages sousjacents d une telle réforme. Prenons pour exemple les crédits d impôt ciblés. Bien qu il soit exact que certains particuliers puissent profiter de la mise en place de crédits d impôt pour les activités artistiques ou la condition physique des enfants, ces crédits ne visent pas la majorité des Canadiens. Cela peut engendrer un certain ressentiment ou un sentiment d injustice chez les contribuables qui ne sont pas admissibles aux crédits d impôt dont d autres bénéficient. «L une des principales difficultés que posent les exemptions, c est que sans être nécessairement injustes, elles donnent l impression de l être et cela revient au même», a souligné l un des participants. Pour ce qui est des contribuables qui perdraient les avantages d un crédit d impôt existant, le gouvernement pourrait, pour compenser la perte de ces avantages, profiter des économies réalisées en frais administratif pour réduire les taux d imposition de tous les particuliers dont les revenus se situent dans une certaine fourchette, et tout particulièrement de manière à avantager les familles à revenu faible et moyen. Cette façon de procéder serait perçue et c est là un avantage important comme une mesure sans incidence sur les recettes publiques, un échange se révélant avantageux pour un plus grand nombre de particuliers et ne donnant pas l impression de diviser les contribuables en gagnants et en perdants. L un des participants a présenté un tableau révélant qu il en coûterait annuellement, en dollars de 2011, 6,1 milliards de dollars pour ramener le taux d imposition marginal inférieur de 15 % à 14 %, 1,9 milliard de dollars pour ramener le deuxième taux de 22 % à 21 %, 0,5 milliard de dollars pour ramener le troisième taux de 26 % à 25 %, et 1 milliard de dollars pour ramener le taux supérieur de 29 % à 28 %. Coût de la réduction des taux Coût estimatif de la réduction des taux d imposition d un point de pourcentage Réduction des taux Coût estimatif (2011) Taux inférieur (de 15 % à 14 %) 6,1 milliards $ Deuxième taux (de 22 % à 21 %) 1,9 milliard $ Troisième taux (de 26 % à 25 %) 0,5 milliard $ Taux supérieur (de 29 % à 28 %) 1,0 milliard $ Source : CLEMENS, Jason. Tax Compliance Costs and Simplification Through Tax Expenditure Reductions, Institut Fraser, décembre 2012, diapositive n o 8. La simplification du système fiscal : avantages et enjeux politiques dans le contexte canadien 23