RAPPORT DU COMITÉ D EXPERTS sur le financement, l administration, la gestion et la gouvernance des commissions scolaires. Mai 2014

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1 RAPPORT DU COMITÉ D EXPERTS sur le financement, l administratin, la gestin et la guvernance des cmmissins sclaires Mai 2014

2 Le présent rapprt ne lie pas le ministère de l'éducatin, du Lisir et du Sprt et ne cnstitue pas ses rientatins. Il représente l pinin du cmité d experts chargé d'analyser le financement, la gestin et la guvernance des cmmissins sclaires. Sn cntenu n engage que ses auteurs. Crdinatin de la prductin et éditin Directin des cmmunicatins Révisin linguistique Sus la respnsabilité de la Directin des cmmunicatins Pur tut renseignement, s adresser à l endrit suivant : Renseignements généraux Directin des cmmunicatins Ministère de l Éducatin, du Lisir et du Sprt 1035, rue De La Chevrtière, 28 e étage Québec (Québec) G1R 5A5 Téléphne : Ligne sans frais : Ce dcument peut être cnsulté sur le site Web du Ministère : Guvernement du Québec Ministère de l'éducatin, du Lisir et du Sprt, 2014 ISBN (PDF) Dépôt légal - Biblithèque et Archives natinales du Québec,

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5 REMERCIEMENTS Le cmité d experts n aurait pas pu remplir sn mandat sans le sutien prfessinnel de MM. René Lepage et Mari Gagné. Il est également redevable à M me Carline Langlis pur sn aide sur le plan technique. Les membres du cmité les remercient chaleureusement. Le cmité désire également exprimer sa recnnaissance à la directin sus-ministérielle et aux différentes unités du Ministère qui lui nt assuré un sutien cntinu, particulièrement la Directin générale des plitiques, de la recherche et des statistiques et la Directin générale du financement. Enfin, les membres du cmité remercient tutes les persnnes du réseau de l éducatin primaire et secndaire qui nt bien vulu partager leurs pints de vue avec eux. 5

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7 TABLE DES MATIÈRES Smmaire. 11 Sigles. 13 Intrductin Le système sclaire québécis La cmpsitin du système sclaire québécis L évlutin de l effectif sclaire, du persnnel, des surces de financement et des dépenses L évlutin des dépenses de prgrammes du guvernement L rganisatin et la guvernance du système sclaire public québécis L rganisatin actuelle est-elle efficace? L existence des cmmissins sclaires dit-elle être remise en questin? Le mdèle de directin de cette structure intermédiaire dit-il être revu? Quelle est la situatin dans d autres pays u États? Cmment la réussite évlue-t-elle au Québec et quels snt les facteurs qui la favrisent? L évlutin des taux d btentin d un premier diplôme au Québec La perfrmance des élèves québécis aux enquêtes canadiennes et internatinales Les pistes d améliratin à explrer Le financement du réseau sclaire public québécis : qu en est-il? L évlutin des dépenses des cmmissins sclaires L évlutin de la dépense glbale des cmmissins sclaires par rapprt au PIB L évlutin des dépenses de fnctinnement des cmmissins sclaires L évlutin des dépenses par élève en dllars cnstants Le financement des cmmissins sclaires : ses règles, sn évlutin Les règles budgétaires actuelles Les effrts budgétaires exigés des cmmissins sclaires depuis Les ajuts de ressurces financières dans les cmmissins sclaires depuis Les dépenses d investissements dans les cmmissins sclaires

8 4.3 La taxe sclaire : sn évlutin, sn équité Les grandes étapes de sn évlutin Un système de taxatin fncière inéquitable Un système de taxatin sclaire lurd à gérer La taxe sclaire : un champ d impôt lcal devenu de fact un champ d impôt prvincial Un niveau de taxe fncière (municipal et sclaire) mins lurd au Québec qu en Ontari Les impacts de cette prpsitin La situatin financière des cmmissins sclaires L efficience des cmmissins sclaires peut-elle être amélirée? Un phénmène à mieux cerner : la crissance bservée de certaines catégries d élèves handicapés La frmatin prfessinnelle : un secteur à sutenir L enseignement privé : une base de financement à mieux définir L évlutin des dépenses par élève en dllars cnstants des établissements d enseignement privés Le financement des établissements d enseignement privés agréés aux fins de subventins Des changements à apprter pur assurer une utilisatin ptimale des ressurces et une gestin plus efficace Les plitiques centralisatrices du guvernement et la multiplicatin des cntraintes législatives Des chix plitiques sans analyse d impact préalable Les cntraintes liées à des clauses de cnventins cllectives Cnclusin 139 Liste des recmmandatins. 141 Bibligraphie

9 Annexes Mandat et cmpsitin du cmité d experts Mandat du cmité d experts Membres du cmité d experts Équipe de sutien Listes des grupes cnsultés Liste des rganismes du réseau sclaire cnsultés par le cmité d experts Liste des cmmissins sclaires ayant demandé de rencntrer le cmité d experts u ayant acheminé des dcuments pur alimenter ses travaux Liste des autres rganismes et cnsultants rencntrés par le cmité d experts Évlutin de l effectif sclaire de à Résumé d études prtant sur les effets de la sélectin des élèves sur la réussite sclaire Dnnées financières Effrts financiers exigés des cmmissins sclaires de à Ajuts de ressurces financières dans les cmmissins sclaires de à Dépenses d investissements autrisées dans les cmmissins sclaires de à Évlutin du prduit maximal de la taxe sclaire, des taxes sclaires et de la subventin de péréquatin, à Revenus de taxes au taux unique de 0,2425 $/100 $, avec subventin d équilibre de 140 M$ et éliminatin cmplète de la péréquatin additinnelle, appliqués en Cmparaisn des taux de taxe du régime fiscal prpsé au taux unique de 0,2425 $/100 $, avec le régime fiscal actuel à terme, appliqués en

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11 SOMMAIRE Le cmité d experts cnsidère que les règles de bnne guvernance snt présentes dans le réseau sclaire québécis. Il cnstate tutefis qu au curs des dernières années, le guvernement a augmenté le nmbre de prcessus et de znes de cntrôle, générant ainsi une plus grande bureaucratie. Il recmmande dnc de simplifier les règles en cette matière. Après avir examiné tutes les fnctins remplies par les cmmissins sclaires et cmparé les mdèles existants dans d autres pays u prvinces canadiennes, le cmité d experts recmmande le maintien de cette structure intermédiaire entre le guvernement et les établissements d enseignement. Il recmmande aussi de cnserver le mdèle démcratique actuel, qui accrde à la fis des puvirs aux usagers, sit les parents et les élèves adultes, et une vix à l ensemble des cityens. Il cnsidère cependant que l exercice de la démcratie sclaire dit être renfrcé. Le cmité d experts fait un bilan glbalement psitif de la perfrmance du système sclaire québécis : les taux de diplmatin s amélirent, et le décrchage diminue. De plus, le Québec se situe très bien tant dans les enquêtes canadiennes qu internatinales. Le cmité d experts, dans le but d évaluer si l rganisatin sclaire actuelle au Québec ffre des cnditins ptimales, a également recensé des études prtant sur les facteurs cntribuant à la réussite éducative. Ainsi, il rappelle l imprtance de dnner suffisamment de latitude aux établissements sclaires. Le cmité cnsidère que la pratique de sélectin, qui dépuille les classes des élèves les plus frts, cnjuguée à la plitique de maintien en classe rdinaire des élèves en difficulté u handicapés, nuit à la réussite de l ensemble des élèves. De plus, il recmmande la mise en place d un mécanisme d évaluatin cntinue du persnnel enseignant et suggère que sit recnsidérée la pssibilité de créer un rdre prfessinnel des enseignantes et des enseignants. Il recmmande aussi de hausser les cnditins d accès à la frmatin des maîtres. Au regard du financement des cmmissins sclaires, le cmité d experts dresse d abrd un prtrait de l évlutin des dépenses des cmmissins sclaires. Il cnstate que, depuis , les dépenses par élève se snt accrues à un rythme annuel de 4,3 %. Cette hausse imprtante résulte en bnne partie des ajuts de ressurces pédaggiques faits par le guvernement. Le cmité estime que les règles budgétaires actuelles tiennent cmpte de plusieurs facteurs qui assurent une répartitin glbalement équitable des ressurces. Il recmmande par ailleurs de simplifier la gestin et le cntrôle des allcatins supplémentaires. Le cmité d experts fait le bilan des effrts budgétaires demandés aux cmmissins sclaires et met en parallèle les ajuts effectués par le guvernement durant la même péride. 11

12 Il en ressrt que, depuis , le guvernement a effectué des ajuts de millins de dllars de nuvelles ressurces, incluant les 52 millins de On peut estimer que plus de 70 % de ces ressurces nt été investies pur amélirer les services aux élèves. Les effrts budgétaires récurrents demandés aux cmmissins sclaires nt été, pur la même péride, de 395 millins de dllars. Il s agit dnc d un ajut net de ressurces de millins. Il faut préciser que ces ajuts nt été assrtis d bligatins additinnelles pur les cmmissins sclaires, qui devaient utiliser ces smmes à des fins précises. Après l étude de l évlutin du régime fiscal sclaire, le cmité d experts cnclut que la frmule actuelle dit être revue parce qu elle est inéquitable. Il recmmande le maintien de la taxe sclaire, mais l établissement d un taux unique pur tut le Québec. Le cmité cnsidère préccupante la détériratin récente de la situatin financière du réseau sclaire public québécis qui, si elle était trp fragilisée, purrait cmprmettre la qualité des services aux élèves. Il prpse d explrer la piste des fusins de services pur générer des écnmies. Il recmmande d analyser plus finement l efficience cmparative des cmmissins sclaires pur en dégager les meilleures pratiques et en faire la diffusin. Par ailleurs, le cmité d experts attire l attentin du Ministère sur le phénmène de la frte crissance de certaines catégries d élèves handicapés. Il abrde aussi brièvement le dssier de la frmatin prfessinnelle, cnstatant le résultat psitif des mesures mises en place et sulevant quelques interrgatins sur sn financement. Il recmmande également de revir et de clarifier la base de calcul du financement du réseau privé pur qu elle crrespnde à la situatin réelle de ce dernier, qui a ntamment une structure de clientèle mins lurde que celle du réseau public. Le cmité d experts recmmande finalement au guvernement de recnsidérer ses plitiques centralisatrices et d éviter de multiplier indûment les cntraintes législatives. Il lui prpse aussi d analyser avec les assciatins syndicales les clauses de cnventins cllectives qui privent les cmmissins sclaires et les établissements de la suplesse nécessaire à une rganisatin efficace. 12

13 SIGLES AAESQ : Assciatin f Administratrs f English Schls f Quebec ACFAS : Assciatin francphne pur le savir ADERS : Assciatin des directins d établissement d enseignement de la Rive-Sud ADIGECS : Assciatin des directins générales des cmmissins sclaires AEP : Attestatin d études prfessinnelles AFP : Attestatin de frmatin prfessinnelle AMDES : Assciatin mntréalaise des directins d établissement sclaire AQPDE : Assciatin québécise du persnnel de directin des écles ASP : Attestatin de spécialisatin prfessinnelle BOSS : Besins à l égard de l rganisatin des services sclaires CEFER : Certificat de frmatin en entreprise et récupératin CEGEP : Cllège d enseignement général et prfessinnel CFMS : Certificat de frmatin à un métier semi-spécialisé CFPT : Certificat de frmatin préparatire au travail CGTSIM : Cmité de gestin de la taxe sclaire de l île de Mntréal CREEQ : Cmmissin ryale d enquête sur l enseignement au Québec CSST : Cmmissin de la santé et de la sécurité du travail CSDM : Cmmissin sclaire de Mntréal CSE : Cnseil supérieur de l éducatin DEP : Diplôme d études prfessinnelles DES : Diplôme d études secndaires DGE : Directeur général des électins 13

14 DSM : Diagnstic and Statistical Manual f Mental Disrders EHDAA : Élèves handicapés u en difficulté d adaptatin u d apprentissage ENAP : Écle natinale d administratin publique EPCA : Assciatin des cmités de parents anglphnes/english Parents Cmmittee Assciatin ETP : Équivalence au temps plein FAE : Fédératin autnme de l enseignement FCSQ : Fédératin des cmmissins sclaires du Québec FGA : Frmatin générale des adultes FGJ: Frmatin générale des jeunes FP : Frmatin prfessinnelle FSE : Fédératin des syndicats de l enseignement FSS : Fnds des services de santé GRICS : Gestin du réseau infrmatique des cmmissins sclaires ISPJ : Insertin sciale et prfessinnelle des jeunes LEP : Li sur l enseignement privé LIP : Li sur l instructin publique MAO : Mbilier, appareillage et utillage MEQ : Ministère de l Éducatin MELS : Ministère de l Éducatin, du Lisir et du Sprt MESRS : Ministère de l Enseignement supérieur, de la Recherche et de la Science MRC : Municipalité réginale de cmté PEC : Plan d enregistrement cmptable PIB : Prduit intérieur brut 14

15 PIRLS : Prgramme internatinal de recherche en lecture sclaire PISA : Prgramme internatinal pur le suivi des acquis des élèves PMT : Prduit maximal de la taxe PNE : Prfessinnel nn enseignant PPCE : Prgramme pancanadien d évaluatin PQI : Plan quinquennal des investissements OCDE : Organisatin de cpératin et de dévelppement écnmiques RQAP : Régime québécis d assurance parentale RRQ : Régie des rentes du Québec SCT : Secrétariat du Cnseil du trésr SEVEQ : Équipe de recherche sur la sécurité et la vilence dans les écles québécises TEIMS : Tendances de l enquête internatinale sur les mathématiques et les sciences TNI : Tableau numérique interactif TRAFEP : Traitement des rapprts financiers des établissements privés TRAFICS : Traitement des rapprts financiers des cmmissins sclaires 15

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17 INTRODUCTION Le cmité d experts s est vu cnfier le mandat d étudier le financement, l administratin, la gestin et la guvernance des cmmissins sclaires. Les pstulats qui nt servi de cadre à sn analyse snt les suivants: L éducatin étant un bien public, l rganisatin et le financement des services éducatifs divent assurer l équité, l accessibilité et la réussite du plus grand nmbre. L éducatin étant un pilier fndamental de la cmpétitivité et de la crissance de l écnmie, la sciété et le guvernement divent lui apprter une grande attentin. L éducatin ccupant une part imprtante du budget de l État, l rganisatin et le financement des services éducatifs divent viser la plus grande efficacité. Le cntexte budgétaire difficile du guvernement exige des effrts imprtants de tus les rganismes subventinnés par l État. C est en tenant cmpte de cette réalité que le cmité a mené ses travaux. Il a tenu à faire sn analyse, tant financière qu rganisatinnelle, en la mettant en relatin avec la réussite éducative. Les dnnées présentées dans ce rapprt permettent d apprécier glbalement la situatin du système sclaire québécis et de mesurer les prgrès accmplis ainsi que les effrts cnsentis par le guvernement et par le milieu sclaire. L analyse des mdalités de financement du réseau sclaire, de l rganisatin en place et de la guvernance actuelle cnduit le cmité à prpser des pistes d améliratin appuyées par des recherches faites en ces dmaines. 17

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19 1. LE SYSTÈME SCOLAIRE QUÉBÉCOIS Ce premier chapitre dnne une vue d ensemble du système sclaire présclaire, primaire et secndaire québécis. On y truve d abrd la cmpsitin du réseau des cmmissins sclaires et du réseau privé. Par la suite, l infrmatin présentée permet de situer l évlutin de l effectif sclaire, du persnnel, des surces de financement et des dépenses au curs des 15 dernières années. Ce chapitre se termine par la présentatin de l évlutin des dépenses de prgrammes du guvernement pur l ensemble des missins guvernementales. 1.1 La cmpsitin du système sclaire québécis Le système d éducatin présclaire, primaire et secndaire québécis cmprend un réseau public et un réseau privé. Le réseau public se cmpse de 72 rganismes 1 : 60 cmmissins sclaires francphnes, 9 cmmissins sclaires anglphnes et 3 cmmissins sclaires à statut particulier. Les territires des réseaux linguistiques francphne et anglphne se superpsent pur furnir des services dans l ensemble du Québec, à l exceptin des territires cuverts par les tris cmmissins sclaires à statut particulier situés dans la partie nrd de la prvince. Ces dernières dnnent l enseignement en français et en anglais et, pur le présclaire et le primaire, dans la langue de la cmmunauté cncernée pur les cmmissins sclaires Crie et Kativik. La répartitin des élèves du réseau public se présente cmme suit : Cmmissins sclaires francphnes (60) ETP 2 Cmmissins sclaires anglphnes (9) ETP Cmmissins sclaires à statut particulier (3) ETP ========== (Année sclaire ) ETP Le réseau privé cmprend quelque 272 rganismes : 183 établissements d enseignement agréés aux fins de subventins et 89 autres établissements simplement titulaires d un permis (situatin en ). La répartitin des élèves du réseau privé se présente cmme suit : Établissements privés agréés aux fins de subventin (183) ETP Autres établissements privés (89) ETP ========== (Année sclaire ) ETP 1 Il faut ajuter le Cmité de gestin de la taxe sclaire de l île de Mntréal (CGTSIM), qui ffre des services. administratifs regrupés pur les cinq cmmissins sclaires de l île de Mntréal. 2 ETP : Équivalence au temps plein 19

20 Dmaine cuvert par le rapprt Le présent rapprt prte sur les cmmissins sclaires linguistiques et ne tient pas cmpte de la situatin des tris cmmissins sclaires à statut particulier. En effet, celles-ci exercent leurs activités dans un cntexte très différent de celui des cmmissins sclaires linguistiques et nécessiteraient une analyse distincte. Ce rapprt prte également sur le réseau des établissements d enseignement privés agréés aux fins de subventin et ne traite pas de la situatin des établissements nn agréés. Les établissements du réseau public Pur l année sclaire , n dénmbre, dans les cmmissins sclaires linguistiques, écles ffrant la frmatin générale aux élèves du secteur des jeunes, 162 centres de frmatin aux adultes et 176 centres de frmatin prfessinnelle. L équipement sclaire du réseau public On cmpte bâtiments appartenant aux cmmissins sclaires linguistiques. Ces bâtiments nt un âge myen de 51 ans et ttalisent une superficie de 15,8 millins de mètres carrés 3 (situatin en ). 3 Indicateurs de gestin des cmmissins sclaires

21 1.2 L évlutin de l effectif sclaire, du persnnel, des surces de financement et des dépenses L évlutin de l effectif sclaire Depuis , l effectif sclaire présclaire, primaire, secndaire général et prfessinnel, chez les jeunes et les adultes des réseaux public et privé a cnnu une baisse marquée de quelque 11 % en 14 ans pur s établir à ETP en Pendant cette péride, le nmbre d élèves fréquentant le réseau public a diminué de 13 %, alrs que le nmbre d élèves inscrits dans les établissements d enseignement privés subventinnés a augmenté de 15 %. Ainsi, entre et , la part du réseau public est passée de 92 % à 90 % de l effectif ttal, alrs que la part du réseau privé est passée de 8 % à 10 %. Par ailleurs, n cnstate qu au secteur public, alrs que la prprtin d élèves inscrits à la frmatin générale des jeunes a diminué de 17 %, le nmbre d inscriptins à la frmatin générale des adultes a augmenté de 13 % et celui de la frmatin prfessinnelle, de 25 %. ÉVOLUTION DE L EFFECTIF SCOLAIRE (ETP) En équivalent au temps plein (ETP) Écart TOTAL Prprtin du ttal % % % Cmmissins sclaires linguistiques Prprtin du ttal % % % Frmatin générale des jeunes Frmatin générale des adultes Frmatin prfessinnelle % % % Établissements privés subventinnés Prprtin du ttal % % % Frmatin générale des jeunes Frmatin générale des adultes Frmatin prfessinnelle % % MELS, Système Charlemagne, dnnées au On peut enfin nter que les tendances bservées au curs des dernières années purraient se mdifier substantiellement dans le futur. En effet, les récentes prévisins démgraphiques du ministère de l Éducatin du Lisir et du Sprt (MELS) indiquent que l effectif sclaire de la frmatin générale des jeunes dans les cmmissins sclaires linguistiques sera de l rdre de élèves en , sit une crissance de quelque 9 % par rapprt à Du côté du réseau privé, la crissance de cet effectif devrait être de l rdre de 3 %. 21

22 L évlutin du persnnel des cmmissins sclaires 4 Depuis , le persnnel des cmmissins sclaires a augmenté de 12 % pur s établir à ETP en , et ce, malgré la réductin de 13 % du nmbre d élèves. Tutes les catégries de persnnel nt cnnu une hausse : celle-ci a été mins frte chez les enseignants (4 %) et les cadres (12 %), mais particulièrement marquée chez le persnnel de sutien (26 %) et le persnnel prfessinnel (67 %). ÉVOLUTION DU PERSONNEL DES COMMISSIONS SCOLAIRES Persnnel en ETP Écart Ttal Enseignant De sutien Prfessinnel Prprtin du ttal Prprtin du ttal Prprtin du ttal Prprtin du ttal % % % % Cadre Prprtin du ttal 5 % MELS, Indicateurs de gestin des cmmissins sclaires % % % % % % % % % % Les dnnées présentées dans les Indicateurs de gestin des cmmissins sclaires excluent le persnnel des services de garde et celui des services alimentaires. Or, de à , le persnnel des services de garde a cnnu une crissance de 151 %, passant de ETP à ETP, alrs que le persnnel des services alimentaires a diminué de 23 %, passant de 275 ETP à 211 ETP. Si n ajute ces deux catégries de persnnel à celles cnsidérées dans les Indicateurs de gestin, le persnnel des cmmissins sclaires passe de ETP en à ETP en , pur une hausse glbale de 16 %. 4 Il est à nter que le MELS ne dispse pas de dnnées sur le persnnel des établissements d enseignement privés. 22

23 L évlutin des surces de financement des cmmissins sclaires Depuis , les revenus ttaux des cmmissins sclaires nt augmenté de 56 % pur s établir à millins de dllars en Ce dernier mntant se répartit ainsi : Les subventins du MELS représentent 76 % des revenus des cmmissins sclaires et cnstituent leur principale surce de financement. Plus de 98 % de celles-ci snt établies a priri. La taxe sclaire représente 15 % des revenus des cmmissins sclaires. Elle est établie sur la valeur fncière impsable des prpriétés résidentielles et nn résidentielles seln le taux de taxatin décrété par chaque cmmissin sclaire en fnctin des paramètres établis par le MELS. Les valeurs fncières divent être réparties entre la cmmissin sclaire francphne et la cmmissin sclaire anglphne ayant autrité sur le même territire. Les autres revenus représentent 9 % des surces de financement des cmmissins sclaires. Les services de garde en milieu sclaire cmptent pur envirn le tiers de ces revenus. ÉVOLUTION DES SOURCES DE FINANCEMENT DES COMMISSIONS SCOLAIRES En millins de $ Écart Ttal Prprtin du ttal % % % Subventins du MELS Prprtin du ttal % % % Taxe sclaire Prprtin du ttal % % % Autres revenus Prprtin du ttal % MELS, Système TRAFICS, rapprts financiers des cmmissins sclaires % % 23

24 L évlutin des surces de financement des établissements d enseignement privés subventinnés Depuis , les revenus des établissements d enseignement privés nt augmenté de 98 % pur s établir à millins de dllars en Les subventins, prvenant en très grande partie du MELS, représentent 42 % des revenus La part des cntributins des parents pur les services éducatifs est restée stable à envirn 29 %. Les autres revenus, qui cmptent pur 29 % des revenus ttaux, cmplètent les surces de financement des établissements privés subventinnés. ÉVOLUTION DES SOURCES DE FINANCEMENT DES ÉTABLISSEMENTS D ENSEIGNEMENT PRIVÉS SUBVENTIONNÉS En millins de $ Écart Ttal Prprtin du ttal % % % Subventins du MELS et d autres ministères Prprtin du ttal % % % Cntributin des parents pur les services éducatifs Prprtin du ttal % % % Autres revenus Prprtin du ttal % MELS, Système TRAFEP, rapprts financiers des établissements d enseignement privés % % 24

25 L évlutin des dépenses de fnctinnement des cmmissins sclaires Entre et , les dépenses de fnctinnement des cmmissins sclaires nt augmenté de 57 % pur s établir à millins de dllars en Cette augmentatin paraît significative lrsque l n cnsidère que, durant cette péride, le nmbre d élèves a diminué de 13 %, ce qui reflète ntamment les effrts imprtants cnsentis depuis le début des années 2000 en lien avec la réussite éducative. On dit d ailleurs suligner à ce titre la hausse de 53 % des dépenses d enseignement et celle, marquée, des dépenses de sutien à l enseignement, qui nt plus que dublé, pur une hausse cmbinée de millins de dllars. Les dépenses administratives des cmmissins sclaires, qui représentaient 6 % des dépenses ttales de fnctinnement en , ccupent, en , une prprtin de seulement 5 % de ces dépenses, ce qui ne peut être cnsidéré cmme élevé. ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT DES COMMISSIONS SCOLAIRES En millins de $ Écart Ttal Prprtin du ttal % % % Enseignement et frmatin Prprtin du ttal % % % Sutien à l enseignement Prprtin du ttal % % % Services d appint Prprtin du ttal % % % Activités administratives Prprtin du ttal % % % Biens meubles et immeubles Prprtin du ttal % % % Activités cnnexes Prprtin du ttal % MELS, Système TRAFICS, rapprts financiers des cmmissins sclaires % % À des fins de cmparaisn, les chiffres présentés ici mdifient les dnnées pur éliminer l effet des changements apprtés au PEC en , par lesquels 47 M$ de dépenses administratives nt été transférés au sutien à l enseignement (perfectinnement du persnnel éducatif: 35 M$; messagerie et téléphnie des écles: 12 M$) et 5 M$ l nt été aux activités cnnexes (variatin des prvisins pur créances duteuses). 25

26 L évlutin des dépenses de fnctinnement des établissements d enseignement privés subventinnés Entre et , les dépenses de fnctinnement des établissements d enseignement privés nt augmenté de 90 % pur s établir à millins de dllars en Au curs de ces années, le nmbre d élèves a augmenté de 15 %. On remarque que les dépenses de sutien à l enseignement ainsi que celles des services d appint et des activités administratives nt plus que dublé pendant cette péride. ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT DES ÉTABLISSEMENTS D ENSEIGNEMENT PRIVÉS SUBVENTIONNÉS En millins de $ Écart Ttal Prprtin du ttal % % % Enseignement et frmatin Prprtin du ttal % % % Sutien à l enseignement Prprtin du ttal % % % Services d appint Prprtin du ttal 41 7 % 86 7 % % Activités administratives Prprtin du ttal % % % Biens meubles et immeubles Prprtin du ttal % % % Activités cnnexes et autres dépenses Prprtin du ttal 39 6 % 44 4 % MELS, Système TRAFEP, rapprts financiers des établissements d enseignement privés % 26

27 1.3 L évlutin des dépenses de prgrammes du guvernement De à , les dépenses de prgrammes du guvernement snt passées de 36,0 à 63,8 milliards de dllars pur une augmentatin de 77 % en 14 ans. Cmparée à l évlutin de l ensemble des dépenses de prgrammes du guvernement, celle des dépenses du prtefeuille de l Éducatin, du Lisir et du Sprt a été mins rapide (+57%), celle de l Enseignement supérieur, de la Recherche de la Science et de la Technlgie a été cmparable (+78%) et celle de la Santé et des Services sciaux a été plus imprtante (+113%). Ainsi, pendant cette péride, la part du prtefeuille de l Éducatin, du Lisir et du Sprt a diminué de 18 % à 16 % du ttal des dépenses de prgrammes, alrs que celle du prtefeuille de l Enseignement supérieur, de la Recherche, de la Science et de la Technlgie est demeurée stable à 10 % et que celle du prtefeuille de la Santé et des Services sciaux est passée de 41 % à 49 %. Enfin, n remarque que la part des dépenses de tutes les autres missins de l État a diminué de 31 % à 25 % pendant cette péride. ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE PROGRAMMES DU GOUVERNEMENT En milliards de $ Variatin Dépenses de prgrammes du guvernement du Québec Prprtin du ttal 36,0 100 % 63,8 100 % + 77 % Éducatin, Lisir et Sprt Prprtin du ttal 6,5 18 % 10,2 16 % + 57 % Enseignement supérieur, Recherche, Science et Technlgie Prprtin du ttal 3,5 10 % 6, 3 10 % + 78 % Santé et Services sciaux Prprtin du ttal 14,8 41 % 31,3 49 % +113 % Autres missins Prprtin du ttal 11,2 31 % Budget de dépenses , Renseignements cmplémentaires, Tableau B.3 16,0 25 % +43 % 27

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29 2. L ORGANISATION ET LA GOUVERNANCE DU SYSTÈME SCOLAIRE PUBLIC QUÉBÉCOIS 2.1. L rganisatin actuelle est-elle efficace? Le ministère de l Éducatin du Lisir et du Sprt (MELS) exerce un rôle d encadrement, d rientatin et d évaluatin du système sclaire : Il cnseille le guvernement sur l élabratin des lis (Li sur l instructin publique, Li sur les électins sclaires, Li sur l enseignement privé), des règlements et des instructins annuelles (régime pédaggique, règles budgétaires, etc.); Il élabre les prgrammes d études, précise les exigences relatives à la diplmatin et sumet les élèves à des épreuves ministérielles; Il allue les ressurces financières déterminées par le guvernement; Il assure le piltage du système et infrme le réseau par la publicatin d indicateurs; Il négcie, en cllabratin avec les cmmissins sclaires, les cnditins de travail du persnnel syndiqué; Il détermine les cnditins de travail du persnnel d encadrement; Il délivre les autrisatins d enseigner et agrée les prgrammes universitaires de frmatin à l enseignement; Il autrise les prjets de cnstructin; Il appruve le matériel didactique; Il délivre et renuvelle les permis aux établissements privés et leur attribue des agréments aux fins de subventins. Cmme n peut le cnstater, les respnsabilités du Ministère snt très nmbreuses. Elles visent à assurer la chérence et l équité du système. En utre, le Ministère cmpte nze directins réginales qui assurent le dépliement et le suivi des rientatins ministérielles sur le terrain. Leur rôle cnsiste à dnner de l infrmatin et à faire de l animatin et de la crdinatin. Depuis 2008, ces directins fnt également l analyse et le suivi des cnventins de partenariat. Les cmmissins sclaires nt pur missin : D rganiser les services éducatifs prévus par la li et les régimes pédaggiques; De prmuvir et de valriser l éducatin publique sur leur territire (frmatin générale et prfessinnelle, jeunes et adultes); De veiller à la qualité des services éducatifs et à la réussite des élèves; De cntribuer au dévelppement sciculturel et écnmique de leur régin. Elles divent : Déterminer les services éducatifs fferts dans les établissements de leur territire (frmatin générale, frmatin prfessinnelle, frmatin des adultes); 29

30 Établir leur calendrier sclaire; Assurer des services d accueil et de référence à l éducatin des adultes; Élabrer une plitique pur les élèves handicapés u en difficulté d adaptatin u d apprentissage (EHDAA) et rganiser les services; Embaucher, affecter et rémunérer le persnnel; Gérer les cnventins de travail (enseignants, prfessinnels, persnnel de sutien); Préparer leur prpre budget, répartir les subventins de façn équitable entre les établissements et appruver le budget de ceux-ci; Acquérir et gérer les biens requis pur les activités des établissements; Assurer des services de sutien et d accmpagnement aux écles sur le plan pédaggique et administratif; Élabrer un plan de répartitin des immeubles et vir à l entretien de ceux-ci; Organiser le transprt sclaire; Veiller à l applicatin de tutes les lis les cncernant (ex : santé et sécurité). Pur exercer ces respnsabilités, dans plusieurs cas, les cmmissins sclaires divent cnsulter un certain nmbre de cmités prévus par la li. Mentinnns, entre autres : Le cmité de parents; Le cmité cnsultatif des services aux EHDAA; Le cmité cnsultatif de gestin; Le cmité cnsultatif de transprt; Le cmité des relatins de travail. L écle (u le centre) a pur vcatin : D ffrir les services éducatifs prévus par la li De cllabrer au dévelppement scial et culturel de la cmmunauté. L écle a pur missin, dans le respect du principe de l égalité des chances, d instruire, de scialiser et de qualifier les élèves. Elle réalise cette missin dans le cadre d un prjet éducatif mis en œuvre par un plan de réussite. Le prjet éducatif de l écle cntient les rientatins prpres à celle-ci et les bjectifs liés à l améliratin de la réussite des élèves. Le prjet éducatif vise l applicatin, l adaptatin et l enrichissement du cadre natinal. L exercice de ces respnsabilités dit s effectuer de cncert avec le cnseil d établissement. De plus, un cmité des élèves est prévu pur les écles ffrant l enseignement secndaire de secnd cycle. Enfin, certains sujets divent faire l bjet de cnsultatins auprès des représentants syndicaux. Dans un tel cntexte, quel jugement peut-n prter sur la guvernance du réseau sclaire public québécis? 30

31 La guvernance MELS-RÉSEAU La Li sur l instructin publique prévit que les cmmissins sclaires divent dispser d utils de planificatin et de mécanismes d infrmatin et de redditin de cmptes. Elle blige celles-ci à infrmer et à cnsulter les parents, les élèves, le persnnel et la ppulatin. L encadrement qui leur est impsé est très précis et les mécanismes de cnsultatin bligatire snt nmbreux, tant pur les écles que pur les cmmissins sclaires. En utre, ces dernières divent se dter d un cmité d éthique, d un cmité des ressurces humaines et d un cmité de vérificatin de leur gestin financière. En 2008, le guvernement a chisi d accentuer encre davantage sn encadrement et sn cntrôle des cmmissins sclaires en définissant une ligne de guvernance du haut vers le bas. Ce faisant, il a inversé l rdre retenu à la suite des États généraux sur l éducatin, qui faisaient de l écle le pivt du système. Il a impsé des liens supplémentaires MELS Cmmissins sclaires Écles dans le but d assurer davantage de chérence à l intérieur du système sclaire. Pur ce faire, il exige du réseau sclaire une gestin axée sur les résultats, qu il frmalise par des ententes et des cntrats. Depuis 2008, les cmmissins sclaires divent signer une cnventin de partenariat avec le Ministère et cnvenir simultanément de cnventins de gestin et de réussite éducative avec chacun de leurs établissements. Le plan stratégique des cmmissins sclaires dit tenir cmpte du plan stratégique du MELS et les plans de réussite des écles divent s arrimer avec la planificatin stratégique des cmmissins sclaires. Le Ministère énnce ses rientatins ainsi que des buts et des bjectifs mesurables, puis prcède à l évaluatin annuelle des résultats atteints par les cmmissins sclaires. Les cmmissins sclaires divent rendre cmpte annuellement de leurs prgrès au ministre et à la ppulatin de leur territire. Chaque écle dit, pur sa part, rendre cmpte annuellement de sn plan de réussite aux parents, à la cmmunauté et à sa cmmissin sclaire. Enfin, la Li sur l instructin publique (LIP) a cnfié au ministre le puvir d impser des mesures aux cmmissins sclaires si les résultats attendus ne snt pas atteints. Les directins réginales juent un rôle imprtant dans le suivi et le cntrôle de ce nuveau mde de guvernance, puisqu elles nt la respnsabilité d analyser les cnventins de partenariat et de faire des recmmandatins au ministre. 31

32 CONSTATS La guvernance du système sclaire québécis évlue dans un cntexte ù l éducatin demeure un enjeu plitique imprtant. En préambule de sn plan stratégique , le MELS affirme que : «Le Québec, plus que jamais, dit s assurer d une main-d œuvre hautement qualifiée, ayant une meilleure cnnaissance de l envirnnement et des enjeux mndiaux, pur faire sa place dans cette nuvelle écnmie. Or, la frmatin et la qualificatin des persnnes nécessitent le dépliement d un système d éducatin perfrmant 5.» Les études cmparatives internatinales sur la perfrmance et la réussite éducative incitent les États à tujurs vulir amélirer leur psitinnement, ce qui est légitime. Cela a pur effet d augmenter les encadrements centraux et de multiplier les cntrôles tant a priri qu a psteriri. Tujurs dans le plan stratégique du MELS, n peut lire, à la page 11 : «La perfrmance de ntre système éducatif et sa capacité à relever des défis de la sciété du savir snt des préccupatins légitimes des Québécis et des Québécises. Cela pse de nuvelles exigences en matière de redditin de cmptes et de transparence des rganismes publics. D ù la vlnté guvernementale de mderniser les règles de guvernance 6.» Cette rientatin s inscrit dans la fulée de la nuvelle guvernance en place au guvernement du Québec, ù les rganismes centraux, particulièrement le Cnseil du trésr, multiplient les exigences, les nrmes et les cntrôles, ce qui entraîne un alurdissement de la bureaucratie dans tut l appareil guvernemental. Pur le réseau sclaire public, ces nuvelles règles s incarnent dans la cnventin de partenariat, util d un nuveau mde de guvernance. Au cœur de la cnventin de partenariat, n truve la gestin axée sur les résultats. Ce virage est indispensable pur rienter les décisins des acteurs lcaux et favriser la transparence, la respnsabilité ainsi que la redditin de cmptes. Tutefis, seln cette apprche, n dit ffrir aux rganisatins la marge de manœuvre nécessaire quant aux myens à prendre et à l utilisatin des ressurces. Or, ce que l n qualifie de cnventin de partenariat est une entente écrite qui prte sur : les mdalités de cntributin des cmmissins sclaires à l atteinte des buts fixés et des bjectifs mesurables déterminés par le ministre; les myens que les cmmissins sclaires entendent prendre pur s assurer de l atteinte des bjectifs qu elles nt établis; 5 MELS, Plan stratégique , Québec, p MELS, Plan stratégique , Québec. p

33 les mécanismes de suivi et de redditin de cmptes mis en place par les cmmissins sclaires. De l avis du cmité, les cntrats de partenariat, cntrairement à ce qu n laisse entendre, en se référant à la gestin axée sur les résultats, prtent aussi sur les myens et les mesures qu entendent prendre les cmmissins sclaires. Le cmité d experts adhère à la nécessité d établir des prirités natinales : Ces prirités snt fixées dans la planificatin stratégique du MELS. Le cmité adhère à l bjectif d assurer une cnvergence de l actin des cmmissins sclaires vers l atteinte de buts ministériels : Les cmmissins sclaires divent arrimer leur planificatin stratégique à celle du MELS, la rendre publique et rendre cmpte dans leur rapprt annuel des prgrès accmplis. Le cmité adhère également à l rientatin d une gestin axée sur les résultats : Chaque établissement dit se dnner un prjet éducatif et un plan de réussite qui tiennent cmpte de la planificatin stratégique de la cmmissin sclaire et a l bligatin d en rendre cmpte publiquement. Dans les cnsultatins que nus avns menées, les directrices et directeurs généraux des cmmissins sclaires nus nt cnfirmé que les rientatins guvernementales nt eu un impact psitif dans le milieu. Ils se snt dits d accrd avec les fndements de la cnventin de partenariat, qui a permis de dnner une impulsin vers une gestin axée sur la réussite des élèves. Par ailleurs, n a suligné la lurdeur du prcessus et reprché au Ministère de tarder à furnir les indicateurs requis. En utre, tant du côté francphne qu anglphne, n a dénncé le fait que, bien que les cnventins divent être centrées sur les résultats, le Ministère cntinue de cntrôler les cmmissins sclaires quant au chix des myens et à l utilisatin des ressurces. Les représentants des directins d établissement cnsidèrent qu avec la li de 2008, le MELS a mdifié l apprche retenue dans la li de 1997, ù l écle était désignée cmme le pivt du système. En dictant les cibles de réussite à chaque cmmissin sclaire, n a inversé le prcessus décisinnel. Parmi les directrices et directeurs d établissement, certains se perçivent désrmais cmme des exécutants du MELS, d autres cmme subrdnnés aux services administratifs des cmmissins sclaires. On cnstate un malaise sans dute créé par le sentiment qu ils nt été dépssédés d une partie de leur autnmie en raisn de ce changement dans la guvernance du réseau. Il faut préciser que les changements apprtés à la Li sur l instructin publique en 2008 nt défini la missin des cmmissins sclaires, sit celle d assurer la qualité des services, et nt précisé les respnsabilités des cnseils des cmmissaires dans le même sens. 33

34 Si n ne peut reprcher au guvernement d établir une cible glbale de réussite, bien au cntraire, le cmité d experts crit que l n dit laisser le sin aux milieux d établir leurs prpres cibles à la lumière de l analyse de leur situatin particulière et des attentes du MELS. Au regard des cibles fixées par ce dernier, n cnstate d ailleurs que certaines cmmissins sclaires déjà relativement perfrmantes (en raisn des caractéristiques de leur clientèle) avaient mins d effrts à furnir avec les mêmes myens que d autres en situatin plus critique. Lrs de ns cnsultatins, des syndicats d enseignants nus nt fait part de leurs réserves à l égard du mdèle de gestin en place au Québec. Ils cnsidèrent que «la mise en place d une gestin managériale en éducatin transfrme l écle en un bien de cnsmmatin qui dit se sumettre aux règles du marché 7». Ils cntestent la gestin axée sur les résultats et la «paperasse» dnt elle est assrtie. D autres craignent certaines dérives menant à faire réussir des élèves à tut prix en diminuant les exigences. De leur côté, les parents cnsidèrent qu il est essentiel d éviter les slutins uniques qui caractérisent suvent les interventins du MELS et de mettre fin à cette prescriptin de mdèles et de myens dictés d en haut. Enfin, tus les intervenants du réseau, sans exceptin, nt remis en cause la nécessité de maintenir les directins réginales du Ministère, un palier jugé superflu dans leur rôle auprès des cmmissins sclaires. Ils nt cnclu qu elles représentent : Un intermédiaire de trp; Une surce ccasinnelle de cnfusin dans la transmissin de l infrmatin; Un niveau qui demande aux cmmissins sclaires beaucup de renseignements sans que cela sit tujurs justifié; Une présence qu n juge inutile, dans certaines instances de cncertatin réginale, par exemple, lrs de la planificatin d activités de recherche avec les universités; Un rôle d analyse et de cntrôle dnt n ne recnnaît pas la légitimité, ntamment au regard des cntrats de partenariat; Une fnctin devenue bslète étant dnné le nmbre réduit de cmmissins sclaires, les myens de cmmunicatin mdernes et les relatins plus étrites et curantes avec les unités centrales du MELS. 7 FAE, Autnmie prfessinnelle et structures sclaires : pur reprendre ntre place. 34

35 Que peut-n dégager de cette analyse? Le système sclaire québécis est très centralisé et dirigé du haut vers le bas. Les mécanismes de cnsultatin impsés par la li, auxquels s ajutent ceux des cnventins cllectives, snt nmbreux. La prcédure de planificatin impsée est exigeante et cmplexe en plus de cnsmmer énrmément de temps. Les utils de planificatin et de redditin de cmptes se snt additinnés au fil des ans et nt entraîné une lurdeur bureaucratique qui n est pas sans effet sur l utilisatin des ressurces. La redditin de cmptes tuche l rganisatin et l affectatin des ressurces autant que les résultats. Le Ministère ne furnit pas à temps les dnnées nécessaires à l analyse des résultats par les cmmissins sclaires. Il y a un manque de synchrnisme entre la planificatin stratégique du MELS et celle des cmmissins sclaires. La cnsultatin des rapprts élabrés par celles-ci cnfirme cette dernière lacune. Cnséquemment, le cmité cnsidère que le prcessus de planificatin et de redditin de cmptes en place dit être revu dans une perspective d intégratin et de simplificatin. Cela permettra d ffrir au milieu tute la latitude pssible dans le chix des myens sans tutefis faire de cmprmis sur les résultats attendus. Les pistes d améliratin suivantes purraient être empruntées : Une planificatin stratégique synchrnisée pur le Ministère et les cmmissins sclaires (d une durée de 3 u 4 ans); Un nmbre limité de buts et de cibles cnvenus préalablement avec le réseau; Un plan d améliratin annuel établi par chaque établissement en fnctin de ces buts et de ces cibles, lequel dit être entériné par la cmmissin sclaire; Une redditin de cmptes annuelle sur la prgressin vers l atteinte des buts par chaque cmmissin sclaire dans un frmat simple; Une interventin ministérielle que l n réserve aux cmmissins sclaires dnt les cibles n apparaissent pas assez ambitieuses u dnt les résultats snt insatisfaisants et qui est réalisée dans une perspective d accmpagnement et de sutien. * * * ATTENDU QUE le MELS définit les rientatins à privilégier, qu il peut fixer des buts et des cibles, qu il cntrôle les grands encadrements (éducatifs, budgétaires et de guverne) et qu il dispse des myens pur évaluer les résultats (examens ministériels, taux de diplmatin, indicateurs de gestin, rapprts financiers, rapprts annuels); 35

36 ATTENDU QUE des règles de bnne guvernance snt en place dans les cmmissins sclaires (planificatin stratégique, gestin axée sur les résultats, participatin des usagers, redditin de cmptes publique, cmités d éthique et de vérificatin); ATTENDU QUE la cntractualisatin sur les mesures à mettre en place (cnventins) est une étape additinnelle qui apparaît cmme une frme de tutelle sur les chix de myens que fnt les cmmissins sclaires; ATTENDU QUE les études cnfirment que l instance lcale (écle u centre) est l rganisme le mieux placé pur faire des chix adaptés aux besins des jeunes et des adultes de sn milieu et que les usagers y juent un rôle imprtant au Québec; ATTENDU QUE le rôle et les fnctins des directins réginales du MELS snt remis en questin par les intervenants du réseau sclaire. Il est recmmandé : QUE le MELS maintienne ses grands encadrements et une gestin axée sur les résultats (buts et cibles natinales), mais rennce à fixer des cibles préétablies pur chacune des cmmissins sclaires, à déterminer avec elles les mesures à prendre et à faire valider le tut par les directins réginales; QUE le MELS maintienne l bligatin faite aux cmmissins sclaires d arrimer leur planificatin stratégique à la sienne, mais qu il revie et allège la démarche de planificatin, de cnsultatin et de redditin de cmptes; QUE le MELS hiérarchise et limite ses bjectifs natinaux, qu il simplifie sn plan stratégique pur s assurer que le milieu sclaire cncentre ses énergies sur les cibles d améliratin les plus urgentes et que les écles puissent chisir leurs autres prirités d actin en fnctin de leur réalité prpre; QUE le MELS cnvienne, en cncertatin avec les cmmissins sclaires, d un gabarit de base pur leur rapprt annuel, précisant les éléments essentiels que l n dit y truver pur que ce sit un util de redditin de cmptes intégrateur, simple et utile à la fis au Ministère et à la ppulatin; QUE les directeurs et directrices d établissement sient cnfirmés cmme premiers respnsables de la gestin pédaggique et qu à ce titre, ils rendent cmpte du plan annuel d améliratin de leur établissement; QUE le MELS revie la pertinence et la nécessité des fnctins présentement exercées par les directins réginales et que, le cas échéant, il envisage leur ablitin. 36

37 2.2. L existence des cmmissins sclaires dit-elle être remise en questin? Actuellement, n cmpte 72 cmmissins sclaires au Québec, dnt 3, à statut particulier 8. En 1948, ce nmbre était de ÉVOLUTION DU NOMBRE DE COMMISSIONS SCOLAIRES Péride Nmbre de cmmissins sclaires La cmmissin sclaire est l institutin éducative la plus ancienne après les écles primaires, ainsi que l une des institutins démcratiques les plus anciennes du Québec, précédant même la créatin des guvernements municipaux 9. Une cmmissin sclaire est cnstituée de ses établissements (écles, centres de frmatin prfessinnelle, centres d éducatin des adultes) et d un centre administratif. Elle est dirigée par un cnseil de cmmissaires élus au suffrage universel. Le cnseil nmme un directeur général, à qui il cnfie l rganisatin et la gestin administrative de la cmmissin sclaire. L existence des cmmissins sclaires fait, depuis quelques années, l bjet de déclaratins publiques, tant cityennes que plitiques. D aucuns suhaitent leur ablitin pure et simple, affirmant que ce snt des rganisatins cûteuses. D autres suhaitent simplement l ablitin des cmmissaires élus au suffrage universel, cnsidérant leur peu de légitimité, ntamment en raisn du faible taux de participatin aux électins sclaires. Un autre mdèle de directin serait alrs à définir. Certains désirent que les cmmissins sclaires se transfrment en cpératives de services au bénéfice des écles. On suggère alrs des cnseils sclaires dirigés par un cnseil d administratin. L ablitin des cmmissins sclaires est-elle pssible, suhaitable? Les fnctins et respnsabilités assumées par les cmmissins sclaires snt nmbreuses, mais semblent mal cnnues de la ppulatin. Elles ne peuvent être tutes déléguées aux écles, qui, d ailleurs, ne le suhaitent pas. Pensns seulement à l rganisatin des services éducatifs pur les jeunes, les adultes et la frmatin prfessinnelle, à la gestin des immeubles et des équipements, à l rganisatin des services particuliers destinés aux EHDAA, au service de la 8 Cmmissins sclaires Crie, Kativik et du Littral. 9 Prulx,