LA POLITISATION DANS L' ADMINISTRATION ET LA CONFIANCE DU CITOYEN *

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1 LA POLITISATION DANS L' ADMINISTRATION ET LA CONFIANCE DU CITOYEN * Ömer BOZKURT Turgut TAN U. Abstract: Some developments in the field of public administration, such as the quasi abandon of merit system, the identity crisis of the independent administrative authorities and the transformation of local authorities into instruments to serve merely the interests ofpolitical parties in one hand and in the other, the replacement oflegal rationalzty by management rationauty, could be considered as important disfunctionnal changes ofthe last decade or more in Turkey. These changes in conjunction with the two major international tendendes ofthe end of the century, namely the so-called globalization and the market economy worship have led to the renouncement to legalist and consequendy confidence building bureaucracy and procedures, which in turn resulted in greater hegemony ofpartisan politidzation in public administration. These tendencies, via their conception of state reduced to the strict minimum, and their pressure for deregulation, have created among the individuals a deep feeling ofunsecurity. Keywords: Politicization of administration, Turkish administration, trust of citizens. A la fin du XXe siecle, et depuis assez longtemps deja, l' administration n' est plus, du moins dans les pays democratiques, cet appareil dont l'esoterisme tient les citoyens a l'ecart, et de ce fait les actes et les modalites de fonctionnement sont indiscutes. Ainsi les regles qu' elle edicte et les decisions qu'elle prend ne sont plus accueillis par les citoyen comme emanantes d'une autorite impenetrable et transcendante. D'autre part la conception de l'etat et du rôle qu'il devrait jouer etant en rapide transformation, l'administration qui en est l'element tangible -et souvent Communication presentee au 24 C Congres international des Sciences administratives, Paris Professeur d'administration publique au TODAIE (L'lnstitut d' Administration publique pour la Turquie et le Moyen-Orient), Ankara 000 Professeur de droit administratif il la Faculte des Sciences politiques de l'universite d' Ankara, Turkish Public Administration Annua~ Vol ,

2 50 Turkish Public Administration Annual identifiee a lui- se trouve confrontee a des attentes de la part du citoyen. Des attentes parfaitement justifiees que celui-ci exprime d'ailleurs av ec vigueur. En effet le citoyen qui apres avoir ete d' abord un administre, puis un usager des services publiques est en voie d'etre traite comme un "client". Ainsi est-il profondement sensible au bon fonctionnement de l' administration, dont les derives lui sont particulierement criticables, car il est la plupart du temps directement touche et conceme. D' autre part des changements survenus dans les pratiques administratives, semble preparer dans certaines conditions un terrain propice a la corruption qui repand un certain pessimisme chronique chez le citoyen. Ce pessimisme s'accentue encore en raison de la defaillance des mecanismes de contrôle et il en resulte une manque de confiance vis a vis de I'administration. Dans l'introduction qu'il a redige pour une collection d'etude sur le declin de la confiance al'administration, Joseph S. Nye remarque que non seulement I'administration, mais egalement plusieurs institutions majeures comme les universites, les grandes compagnies, la medecine, le journalisme ete. ont, dans une grande mesure, perdu la confiance du publique t Apres avoir souligne que d' autres pays tels que la Grande Bretagne, l'espagne, la Belgique, la Hollande, la Norvege, et la Suede ont ete egalement touches par le declin de la confiance envers I'administration, I'auteur passe en revue differentes hypotheses concemant le cas des Etats Unis, notamment les causes economiques, sociocu1turelles et politiques. Nous essayerons dans la presente etude d'explorer, en nous referant au cas de la Turquie, quelques dysfonctionnements ou derive de l'administration ou des pratiques administratives qui sont a la base de l'insatisfaction et du mecontentement voir meme quelques fois du desespoir des citoyens. DES STRUCTURES ET DE LA POLITISATION DE L'ADMINISTRATION Les deboires de la politisation dans l'administration. L'abandon de facto du systeme de meme Le regime de la fonction publique en vigueur est base en principe et selon les textes, sur le systeme de carriere et sur le merite. Ceci dit on s' aperçoit que tout changement de pouvoir engendre des remuements de grande envergure au sein de l'administration. Toute une serie de mutation, de nomination, de mise en disponibilite, surtout dans les hautes spheres de la fonction publique ont lieu apres la constitution de chaque nouveau gouvememenl. Ces mouvements sont ı Joseph S. Nye, Jr. et al. (ediıors). Wby People Don't Trust Government, Harvard Univ. Press, Cambridge. MA. 1997, p. ı.

3 LA politisation dans I'administration et /a confiance du citoyen 5 ı les resultats de la volonte du nouveau pouvoir de placer aux positions elevees, les personnes qui lui sont proches, ou les personnes qu'il veut gratifier en raison de leurs services passes. Cette façon de proceder, en contradiction avec I' esprit de la fonction publique a en plus, pour consequence de rendre plus difficile encore le devoilement des cas de corruption, en creant un systeme de solidarite au sein de l'equipe au pouvoir, et ceci au prix d'une instabilite dans le service publique. Les exemples abondent. En 1993, suite a la nomination d'un nouveau premier ministre et un remaniement ministeriel, 817 cadres moyens et superieurs ont ete mutes, en six mois, par decret conjoint ou par decision du conseil des ministres. Tandisqu'il n'y a que 78 departements, l'existence de 186 prefets, dont parconsequent 108 sont en disponibilite, montre qu'il y a pour ainsi dire plus d'une equipe de rechange pour le cas ou... L'instabilite pour certains postes est en core plus eacccentuee et n'est pas uniquement la consequence d'un changement de pouvoir ou de remaniement ministeriel. Par exemple onze personnes se sont succedees au poste de directeur de construction et de l'urbanisme d'un departement pendant une periode de dix-huit mois. Les recours des fonctionnaires mutes d'office ala suite d'un changement de gouvemement, devant les cours administratives, constituent la majorite des recours, et augmentent considerablement la charge de ces instances. La juridiction administrative juge illegal, les mutations et les mises en disponibilite pour des motifs politiques. L'execution des arrets des cours administratives ou du Conseil d'etat, n'est pas non plus sans creer des problemes supplementaires au sein de l'administration; et ceci lorsqu'il sagit surtout des decisions d'annulation ou de sursis al'execution. D'autre part, le malaise decoulant de cette politisation de la fonction publique est acompagne d'une insatisfaction des employes de l'etat, de leurs situation dans le sphere social. Les resultats d'un sondage d'opinion effectue en 1998, aupres des agents publique en Turquie, montrent que le taux des insatisfaits et mecontents de leur situation, de leur salaires, et de leur travail atteint le trois quart de la population des fonctionnaires. Cet etat des choses est en rapport directe et est une des consequences de I' abandon du systeme de merite. erise d'identite des autorites administratives independantes La creation d'organes de reglementation et de contrôle pour les secteurs sensibles de la vie publique a pris un essor important dans les annees 80 en Turquie. Ainsi, le Conseil superieur de la radio-diffusion et de la television, la Commission du marche de capital, le Conseil de la concurrence etc. furent crees en tant que des autorites administratives independantes. Mais la volonte de leur donner un caractere independant, de creer des organes autonomes n'a

4 52 Turkish Public Administration Annual pas parfaitement abouti, pour des raisons tenant d'une part ala faiblesse ou aux lacunes des textes legislatifs et de l'autre al'application de ceux -ci. Par exemples Ies membres du Conseil superieur de la radio-diffusion et de la television, sont nommes par l'assemblee nationale, a l'issu d'une election sur des listes etablies par des partis politiques, selon des contingents alloues au parti au pouvoir et a I'opposition. il est inevitable qu'un tel mode de nomination donne lieu a la formation d'un corps parfaitement ouvertes a des influences politiques. Or il est evident que cela n' est pas du tout compatibles avec les intentions qui avaient preside a la creation de ces organismes. La transjormations des eolleetivites loeales en instruments au service des partis politiques En Turquie, Ies collectivites locales sont dans une large mesure dependantes qe l'administration centrale. D' une part elles sont sous la tutelle administrative et de l'autre, une grande partie de leur budget est financee par les transferts des resources de I' administration centrale. En effet 15 % des recettes fiscales de I'Etat est tranfere aux municipalites selon une ele basees sur la population. Le resultat est que, Ies collectivites locales ou dominent les representants du ou des partis au pouvoir sont en position avantageuse par rapport aux autres. Les maires de certaines localites voient s' ouvrir devant eux la potentialite des avantages materiels -pour leur collectivite ou pour eux-memes- s'ils decident de changer de camps et de se placer dans les rangs de la majorite. Tandis qu'il y a une tendance assez marquee pour l'elargissemenet des competences des collectivites locales, la manic~re dont elles en jouissent engendre quelques hesitations. En effet certaines municipalites utilisent leurs competence, par exemple en matiere d'urbanisation et de construction, comme un instrnment de distribution d' avantages a leurs partisans. Cela se voit aussi dans les passsations des contrats des colectivites locales. La passsation de marche publique est souvent un instrument pour le financement caches et illicite des partis politiques, ce qui est illustre par des allegations de corruptions qui ont ete par la suite prouvees. Les administrations locales deviennent des sources de financement des partis politiques par le biais des faveurs qu'elles accordent aux personnes et societes proches de leur famille politique moyennant des dons verses aux caisses de leurs partis. Ainsi se cree, un reseaux plus ou moins ouvert d' appui reciproque, par la voie des marches pub1ique, par la gestion deleguee, par des embauches a tous les niveaux dans les services et travaux municipaux, nominations des conseillers, nominations a des sinecures, delivrance des permis de tout genre surtout les permis de construction. Une tendance recente des collectivites locales est de creer un grand nombre d' entreprises economiques. Cette politique dont le but deelare, est d' augmenter

5 La poutisation dans l'administration et la confiance du citoyen 53 l'efficacite et le rendement des services, sert en fait beaucoup plus, d' une part a creer de l'emploi pour les proches du pouvoir local ou central et de i'autre permet d'agir sans etre lie par les procedures de l'administration publique. En effet tandis que le nombre d' entreprises economiques creees av ec la participation des collecti vites locales n' etaient que 28 dans une periode de vingt ans, entre ; il en a ete creees 130 en dix ans, entre Alors qu'il y avait en 1992, au total fonctionnaires et ouvriers employes par quelques 2500 municipalites, en meme annee, personnes etaient embauchees par ces entreprises economiques municipales. La creation des postes d' emploi superflu par les collectivites locales, motivee par des considerations politiques, a pour consequence un etat de suremploi qui accapare une tres grande partie des recettes municipales. D'autre part les personnes embauchees par une municipalite beneficient du statut d' agent publique, et peuvent done passer sans subir un examen ou un concours, a d'autres etablissement publiques. Cette voie est ainsi utilisee comme un tremplin pour transferer du personnel aux agences et etablissement centraux. Ceci contribue a accroıtre la politisation dans l'administration et a creer des reseaux d'interets reciproques La substitution de la rationalite de management fa la rationalite juridique La notion de management a gagne du terrain au sein des institutions publiques. En effet une tendance tres marquee a remplacer la gestion publique par le management public se poursuil L'administration aujourd'hui profite des techniques qui portent en elles une rationalite d' efficacite qui transforme dans une certaine mesure le fonctionnement et les finalites de i'appareil administratif. Des lors, la rationalite juridique est confrontee a une rationalite technicoeconomique fondee sur les notions de cout, de rendement et d'efficacite. Les efforts visant acontourner les procedures classiques d' administration et de contrôle est un autre fait marquant de la derniere decennie. Les lois visant la creation des organismes publiques stipulent de plus en plus frequemment que lesdits organismes ne sont pas lies par la loi sur la passation des marches publiques (La 19i n. 2886) ou par la 19i generale des comptes publiques (la 19i n. 1050) ou encore sont exempts du contrôle de la Cour des Comptes. Cela procure acertains organismes publiqües une liberte d'action qui rend difficile le contrôle en matiere financiere La non application de la loi n 2886, empeche la conformite aux principes de libre concurrence et de transparence ou publicite. Tres souvent on rencontre dans les annonces faites par des grandes entreprises publiques İnvestisseuses ou etablissement publiques, des notices soulignant qu'ils ne sont pas lies par la 19i 2886, qu'ils so nt libres d'adjuger ou de ne pas adjuger; et ne sont pas tenus de

6 54 Turkish Public Administration Annual motiver leur choix. Or les arrets des instances judiciaires soulignent la necessite de conformite aux principes de libre concurrence et de publicite. La privatisation est un autre domain ou on se rend compte de l'importance des procedures relevant de la rationalite juridique pour le bon fonctionnement de l'administration. En effet au debut du processus de la privatisation en Turquie, en raison des lacunes et des insuffısances de l'infra-structure juridique, certaines decisions de pri vati~ation (la vente des cimenteries aune compagnie française, celle de USAŞ -compagnie de service de restauration aeroportuaire~ aune societe scandinave) avaient ete annulees par lajuridiction administrative. Toujours dans le cadre de la privatisation un autre probleme decoule des procedures d'estimation de la valeur des entreprises a vendre et de procedures d' adjudication. En effet certaines decisions de vente ont ete annulees ala suite des critiques concemant le prix atteint, formulees par l' opinion publique et selon lesquelles, la vente etait realisee aun prix en dessous du prix reel. Ces critiques ne concement pas uniquement le prix de vente mais vont souvent al'essence meme de la privatisation. En fait, en Turquie, la presion en faveur de la dereglementation et de la privatisation s'est revelee moins forte compte tenu de certaines traditions etatistes. La conception profondement ancree d'un Etat tuteur de la societe civile, ou de l'etat jacobin, intervenant en qualite d' arbitre dans les differends qui opposent divers interets sociaux. Ceci est illustre par un sondage qui montre que 59 % des sujets se sont prononces en faveur de la presence de l'etat dans la sphere economique, contre seulement ı 8% qui sont pour une economie de marche pure et simple. Un au tre exemple frappant de l'abandon des procedures administratives classiques est la pratique des fonds extra-budgetaires. La pratique des fonds qui ne relevent pas du budget general de l'etat, s' est elargie apres les annees 80. Les depenses realisees apartir de ces fonds n' etant pas soumises aux procedures de budget de retat, cette partique tout en soulageant l'administration, rends tres diffıcile les contrôles. En plus le premier ministre a le pouvoir de proceder ades trans fert s entre ces fonds, ce qui rend ces operations encore plus opaques. L 'administration opaque En l'etat actuel des choses on n'est pas en mesure de pouvoir affırmer que l'administration est suffısamment transparente et que les citoyens participent effectivement a la gestion de la chose publique. Pour ce qui est de le la transparence, les principes tels que le libre acces au documents administratifs, le droit d'etre entendu avant la prise d'une decision administrative, notamment le droit de se defendre dans le cas de actes administratifs de nature asanctionner le citoyen, et surtout I'obligation pour l'administration de motiver toute decision negative concemant les individus ne sont pas appliques regu1ierement.

7 uı politisation dans l'administration eıla confiance du cilayen 55 Un nouveau projet de Code de procedure et d'information administrative est prepare par i'office du premier ministre. Ce projet contient nombre de elauses qui permettraient la mise en application dans l'administration turque, des principes mentionnes ci-dessus. Lorsque ce texte enterera en vigueur, plusieurs recommendations du Conseil de l'europe, seraient reprises et realisees dans i'administration. L'INSUFFISANCE ET L'INEFFICACITE DES MECANISMES DE CONTROLE DE L'ADMINISTRA TION il est diffieile de parler de I' existence des lacunes dans le domaine des mecanismes de contrôle. Par contre on peut affirmer que ces mecanismes ou organes de contrôles sont loins de fonctionner efficacemenl La faiblesse des mecanismes de contrôle administratif et parlementaire Contrôle administratif Hormis les mecanismes de contrôle politique ou legislatif, il existe en Turquie, trois organes de contrôle au sein de i'executif: le Conseil presidentiel d'inspection, le Haut conseil d'inspection aupres du Premier Ministre, et la Commission d'inspection, rattachee elle aussi au premier ministre. Le premier est cree par une disposition de la Constitution. Le Conseil presidentiel d' inspection, cree selon l' artiele 108 de la Constitution afin de garantir le respect du droit par l'administration ainsi que son fonctionnement regulier et son efficacite, peut, ala demande du president de la republique, effectuer toutes sortes d'examen, de recherche et de contrôle dans tous les organismes et etablissements publiques, les entreprises publiques, ainsi que dans les organisations professionnelle creees par les diferents partenaires sociaux et ayant statut d'etablissement publique, et dans les syndicats des travailleurs et des employeurs, de meme que dans les associations et fondations. Asa creation cet organisme publiait un rapport annuel pour relater les resultats de ses travaux. Comme il n' est plus astreint par la suite de la modification de sa loi organique a publier ce rapport, ses travaux et les resultats auquels il aboutit ne sont pas connus par l'opinion publique, et par voie de consequence il n'a plus ce pouvoir de sanction indirecte. Le Haut conseil d' inspection aupres du Premier Ministre, charge de contrôler les entreprises economiques d'etat, presente ses rapports au premier ministre. La commission permanente de I' Assemblee, competente en matiere des entreprises ecomomiques d'etat, considere ces rapports comme documents de base lors de ses travaux de contrôle. Dans certains cas la commission ne donne pas decharge aux dirigeants de certaines entreprises pour leurs comptes et operations. il faudrait alors que ces responsables soient traduits devant la

8 56 Turkish Pubfic Administratian Annual justice. Or du fait du retard pris par la commission parlementaire dans I' examen des operations, et quelques fois, du fait que dans certains cas les decisions de la commission sont orientees par des considerations de parti politique, la traduction devant lajustice des responsables s'avere pratiquement impossible. Quant ala Commission d'inspection du Premier Ministre, l'on peut affirıner que le contrôle effectue par celle-ci est plus efficace. A la suite de ses examens cette commission renvoie plusieurs dossiers devant la justice. Or la, le probleme se trouve etre celui de la lenteur du systeme juridictionnel. Car le commencement de proces prend souvent beaucoup de temps, et le delai de prescription interdit la poursuite penale. Ou bien le pro~es se poursuit trop longtemps pour des raisons de procedure et ou lorsqu'on a recours aux avis des experts, surtout pour les cas de corruption. L'opinion publique se trouve ainsi dans l' insatisfaction qu' engendre I' impunite de certains reponsables. Enfin comme les rapports des commissions d'inspection des differents ministeres, n' ont de suite que si le ministre le juge opportun, les mecanismes administratifs de contrôle, ne fonctionnent pas efficacement en raison de l'attitude des politiques. Contrôle politique Les mecanismes de contrôle politique ou legislatif ne sont pas non plus tres efficaces. Entre 1984 et 1997, pendant une periode de treize ans, 74 motions de censure avaient ete deposees; mais les trois quart sont retirees ou bien devenues caduques, et le reste rejetees par l' Assembıee. Dans la meme periode, quarantequatre demandes d'investigation parlementaire avaient ete deposees contre les membres du Conseil des ministres. Trente-trois d' en tre elles avaient pour motif la prevarication et dommage porte aux fonds et ressources publics. Trente-cinq de ces demandes sont rejetees, et neuf seulement acceptees. Et encore parmi ces neufs accept~es il n'y a eu que deux demandes d'investigation qui ont conduit trois ministre devant la Cour supreme. il est generalement admis que l'immunite parlementaire constitue un obstade important pour la poursuite judiciaire. A i 'heure actuelle un courant po ur la limitation de l'immunite parlementaire trouve de plus en plus d'appui au sein du parlement. N'empeche que l'inefficacite du contrôle politique est manifeste. Elle est ressenti par le citoyen comme une atteinte directe a sa securite, ason bien etre, au progres de la societe, al'eradication des maux sociaux. Ce sentiment se traduit en un manque de confiance et du respect pour les elus, et parconsequent pour le parlement. Et conduit le citoyen a se poser des questions sur la democratie representative.

9 La politisation dans l'administration et la confiance du citoyen 57 il n'est pas etonnant d'observer que selon les resu1tats d'un sondage d' opinion 46% de la population ne fait pas confiance au le parlement, 36 % a la justice et et 49 % a l'etat Les Iimites du eontrôle juridietionnel Ni I' administration ni les administres ne sont satisfaits du contrôle exerce par la juridiction administrative. L'adminİstration se plaigne d'etre bloquee dans son fonctionnement par les arrets d' annulation ou de sursis al'execution des ces instances. Tandis que les individus se voient frustrees en raison de la non' execution par l'administration des arrets en leur faveuro Pour eviter que l'executif soit bloque par le contrôle de la justice administrative, une modification avait ete apportee au Code de procedure. Cette modification avait pour but de limiter les recours contre les actes administratifs. Ainsi pour qu'un individu puisse intenter un recours d' annulation, il etait necessaire qu' il y efit eu un droit personnel lese et non pas seulement interet ıese. Cependant cette modification fut par la suite annulee par la Cour constitutionnelle pour motif d'inconstitutionnalite. La prise d'une deeision d'anmilation prend en general beaucoup de temps. Et entre-temps les activites administratives qui se poursuivent rendent quelquefois sans effet la deeision de la justice. Pour remedier dans une certaine mesure aux limites du contrôle juridictionnel, des efforts pour la creation d'une institution semblable a celle d'ombudsman se sont intensifies. Faut-il ajouter d'autre part que vu le phenomeme de la globalisation il n'est pas evident que la lutte contre la corruption soit une affaire uniquement nationale. M. Thierry Jean-Pierre, l'auteur de Droit des plus forts 2 ' emet l'idee de la creation des juridictions finaneieres specialisees accompagnees d'une cooperation al'echelle du continent europeen. Et il ajoute qu' il conviendrait egalement de form er les juges a la matiere economique et finaneiere et de constituer autour d' eux des equipes d' enqueteljrs et d'experts. Les diffieultes engendrees par La Loi Portant sur la Mise en Jugement des Fonetionnaİres Conformement a cette loi, les poursuites penales contre les fonctionnaires et autres agents publiques, pour delits commis pendant et en raison de leur fonction, ne peuvent etre engagees, exception faite de certains cas prevus par la loi, qu' avec l'aval de l'autorite ou organe administratif designe. Or cette limitation rendent difficile la poursuite et le cas echeant la penalisation des commis de l'etat. En effet dans toute une serie d'evenement recents on a pu constater que la justice pourrait etre bloquee par des interventions emanant des 2 Editions Fixot, 1996.

10 58 Turkish Public Administration Annual spheres politiques via les superieurs hierarchiques des accuses. Les critiques de plus en plus virulents envers cette legislation ont fini par engendrer des travaux pour la modification de ladite loi. CONCLUSION Cette fin de siecle est marquee par deux tendances majeures qui forment ensemble, la base de ce qu' on appelle la nouvelle droite. Ce so nt la pretendue globalisation d'une part et le culte de l'economie du marche de l'autre, qui sont encore renforcees par la chutes du systeme collectiviste a planification centralisee. Ces deux tendances ont ete tres facilement traduites et reprises dans la sphere de l' administration. C'est alors le temps des privatisations, des dereglementations, de retrecissement de l'etat, de l'atomisation des structures administratives avec des reformes dites d' administrations locales, des regions, du pıincipe de subsididarite etc. On a renonce aune bureaucratie peut etre un peu lente, mais certainement tres legaliste et parconsequent rassurante, au nom de l'efficacite et de la productivite. Or l'administration d'une societe complexe ne pouvait se laisser guider uniquement par des principes tires d'une rationalite economique qui meme si elle a beaucoup de defenseur, ne peut aucunement etre consideree comme emanante d'une sagesse absolue. Cette nouvelle approche al'administration de la cite, tout en encourageant et favorisant certains groupes ou categories d'individus, reduit la majorite des citoyens, maintenant sans defense, an'etre qu'un spectateur passif de cette lutte pour le pouvoir economico-politique, qui une fois acquis peu etre reproduit a peu de frais mais souvent aux depens des larges couches de la societe. Mais pour aboutir il faut que ce pouvoir economico-politique se debarrasse de toute contrainte ou limite administrative ou juridique que lui impose l'administration ıegale-rationnelle. D'ou toutes sortes de pontage, de politisation, d~ soustraction au contrôle juridique, administratif ou parlementaire creant autant de dysfonctions. Ainsi sont detruites les assises d'une administration au service de l'interet general. il semble que le mecontentement et l'insatisfaction du citoyen vis avis des actes et decisions de l'administration, ou bien encore l'ecart entre les attentes du citoyen et les realites auxquelles il est confronte, n' est pas sans rapport avec la nouvelle vision de droite. Cette tendance par le biais de sa conception de l'etat reduit ason minimum, et sa demande accrue de dereglementation bouleverse le systeme administratif au nom de la notion sacro-sainte de l'economie du marche; mais cree chez l'individu un sentiment de profonde İnsecurite. Ce bouleversement recouvre non seulement l'administration mais aussi tes autres institutions de l'etat.

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