Transparence, Légitimité et Confiance dans la gouvernance européenne

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1 Université de Lyon Université Lyon 2 Institut d'études Politiques de Lyon Transparence, Légitimité et Confiance dans la gouvernance européenne EICHHOLTZER Marie Mémoire de séminaire : La croisée des chemins dans la construction européenne. Quelles orientations entre approfondissement et élargissement? Sous la direction de Laurent GUIHERY Soutenu le :2 septembre 2010 Membres du jury : Laurent GUIHERY et Stéphanie SOUCHE

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3 Table des matières Remerciements.. Introduction.. Partie 1 : Légitimité et confiance au cœur du processus de gouvernance européenne.. 1. Les sources de légitimation européenne.. a. Les typologies.. b. Comment l'europe aborde la légitimité? Une stratégie controversée.. 2. Le rôle de la confiance institutionnelle.. a. Peut-on faire confiance aux institutions?.. b. Les dispositifs de confiance.. 3. Quand la transparence apparaît comme une stratégie de l'union européenne... a. Définition et historique.. b. Quand la transparence devient un mythe.. Partie 2 : La transparence, vice ou vertu des démocraties? La transparence au service de l'europe.. a. Transparence et légitimité.. b. Transparence et confiance.. 2. Le côté obscur de la transparence.. a. La nouvelle culture d'accountability est-elle la panacée aux problèmes de légitimité?.. b. La confiance peut-elle émerger dans un monde transparent?.. Partie 3 : Rendre visible, l'invisible.. 1. Des mutations à l'œuvre dans nos sociétés.. a. L'impact du libéralisme sur nos sociétés.. b. La fin de la médiatisation par les médias.. 2. Vers une meilleure gouvernance européenne.. a. Institutionnaliser la méfiance.. b. Repenser le fonctionnement de la gouvernance européenne.. Conclusion.. Bibliographie.. Ouvrages.. Périodiques.. Webographie.. Discours.. Émissions radiophoniques.. Traités.. Annexes.. Annexe 1 : Extraits Eurobaromètre 72.. Annexe 1.1 :.. Annexe 1.2 :.. Annexe 1.3 :

4 Annexe 1.4 :.. Annexe 2 : Extraits Étude CEVIPOF.. Annexe 2.1 :.. Annexe 2.2 :.. Annexe 2.3 :.. Annexe 2.4 :.. Annexe 2.5 :.. Résumé

5 Remerciements Remerciements Un grand merci à M. Guihéry. Il m'a aidée à cerner ma problématique. Je le remercie pour son enthousiasme communicatif. Je remercie également M. Rosanvallon, qui malgré un emploi du temps très chargé a bien voulu m'accorder quelques conseils très utiles à l'élaboration de mon travail. Enfin, je remercie mes parents pour leurs précieux conseils et leur soutien tout au long de l'élaboration de mon travail. 5

6 Transparence, Légitimité et Confiance dans la gouvernance européenne Introduction En chaque début d'année, la Lake Superior State University dans le Michigan sélectionne une «liste de mots à bannir de la langue anglaise car galvaudés, employés à tort et à travers 1 ou inutiles». Le nom «transparence» et l'adjectif «transparent» ont eu l'honneur de figurer dans la collection En effet, il semblerait qu'à l'heure actuelle notre société soit irrésistiblement attirée par cette envie de pureté que sous-tend la transparence. La lumière devrait être faite sur toute chose, sans qu'aucune place ne soit laissée à l'ombre, au secret. Les rayons du soleil seraient ainsi le meilleur désinfectant disponible pour guérir les maux de notre société. L'Union européenne n'échappe pas à ce phénomène. En quête d'identité en raison de son caractère sui generis, elle a du mal aujourd'hui à se faire reconnaître des populations européennes. La question classique de son «déficit démocratique» a été remplacée par la problématique du «déficit de légitimité». Ainsi, depuis les années 2000, une idée s'est développée au sein de l'administration européenne : l'accès à la transparence pourrait être la clef qui permettrait de restaurer la confiance des citoyens dans l'union et retrouver une légitimité. On retrouve cette volonté dans les discours émis par la Commission européenne sur la question de la confiance et de la légitimité dans la gouvernance européenne. La stratégie recommandée pour restaurer le lien entre les citoyens et l'union est principalement orientée vers des politiques de transparence. Au moment du lancement de l'initiative européenne en matière de transparence, c'est notamment le commissaire chargé des affaires administratives, d'audit et de la lutte anti-fraude en 2005, Siim Kallas qui a développé officiellement ce slogan. Dans un discours du 20 octobre 2005 prononcé devant le CEPS (Centre for European Policy Studies) à Bruxelles, on peut relever les extraits suivants : «L'Union européenne est confrontée à une crise de légitimité politique à un moment de changement planétaire majeur. [...] Selon le dernier sondage Eurobaromètre, la confiance des citoyens dans les institutions européennes a baissé de manière significative durant la première moitié de 2005, à l'un des plus bas niveaux enregistrés depuis [...] Comment faire pour restaurer la confiance dans l'union européenne? Ma réponse est simple: augmenter le niveau de transparence. [...] La transparence doit faire la lumière et permettre aux gens 2 de voir ce qui se passe» Ce discours montre que l'instauration de la transparence dans les mécanismes de décision et de fonctionnement de l'union européenne est vue par l'administration européenne comme la réponse simple et efficace à la crise de confiance et de légitimité. Par la suite, Siim Kallas énumère les trois objectifs que vise l'instauration de la transparence : 1 Lake Superior State University 2010 Banished Words List. [page consultée le 13 juin 2010]. <http://www.lssu.edu/banished/ current.php> 2 KALLAS, Siim, (2005). Transparency restores confidence in Europe. Speech to the European Policy Institutes Network, at the Centre of European Policy Studies, prononcé le 20 octobre 2005, p

7 Introduction «1. La transparence est nécessaire pour assurer un bon fonctionnement du processus décisionnel. [...] 2. La transparence est nécessaire pour gagner la confiance du public. [...] La légitimité n'est assurée que si les institutions politiques sont exposées à la transparence, quand les gens savent que ce qu'ils voient est ce qu'ils obtiennent. 3. La transparence protège les décideurs contre 3 eux-mêmes». Non seulement la transparence serait à même de restaurer la confiance des citoyens dans l'union, mais également d'améliorer le fonctionnement du processus de décision et de lutter efficacement contre la fraude et la corruption. Enfin, le but ultime de la mise en place des mécanismes de transparence, est de couper l'herbe sous les pieds des détracteurs de l'union européenne, qui accusent l'organisation supranationale d'opacité et de corruption. Renforcer la crédibilité des institutions européennes accélérerait le rapprochement entre les citoyens européens et l'union : «La transparence peut "estomper le brouillard" et supprimer les mythes qui peuvent exister, et réduire la distance entre le public et l'administration à son service. [...] La transparence renforce donc l'intégration européenne en améliorant la 4 crédibilité des institutions européennes». Les traités et leurs modifications, ont peu à peu intégré l'idée que la transparence doit faire partie intégrante des processus de délibération et de prise de décision au niveau européen. La parution du Livre Blanc sur la gouvernance européenne de 2001 a accéléré le processus. Ce Livre Blanc fait office de plan de réforme pour les dix prochaines années. Ainsi en novembre 2005, la commission européenne lance l'initiative sur la transparence pour permettre un meilleur accès aux documents concernant les bénéficiaires des fonds communautaires, pour lutter contre la fraude, renforcer l'éthique et la responsabilité du personnel européen et améliorer la transparence du lobbying. Depuis cette année, les premiers rapports d'évaluation sur ces mécanismes mis en place commencent à paraître, notamment ceux concernant le registre des lobbies. Pourquoi le débat européen se focalise-t-il aujourd'hui sur la question de la confiance et de la légitimité? Car certains constats sont devenus alarmants. Tout d'abord le rejet référendaire du projet de Constitution européenne par la France et les Pays-Bas a été un véritable choc, mettant en "pause" pour un certain temps le projet européen. En outre, les sondages ont révélé que le nombre de personnes qui ne font pas confiance à l'union européenne est plus important que ceux qui font confiance. Néanmoins, en comparant ces données avec celles recueillies auprès des États membres, l'on s'aperçoit que la supposée crise de confiance ne serait pas une exclusivité des institutions européennes. En effet 5 comme l'indiquent les résultats du sondage TNS Sofres réalisé pour le CEVIPOF, ce sont les institutions décentralisées et locales qui jouissent du plus fort taux de confiance. A l'inverse, la part de la population qui fait confiance à l'union européenne et aux institutions centrales est inférieure à 50%. Toutes les institutions étatiques centrales souffrent aujourd'hui d'une perte de confiance de la part des citoyens. Le désenchantement vis à vis du politique semble chronique et généralisé dans toutes les sociétés modernes. Pourquoi alors reprocher exclusivement à l'union européenne des maux, dont tous les États membres souffrent également? Comme 3 4 Ibid., p. 2 WALLSTRÖM, KALLAS, HÜBNER et al. Proposing the launch of a European transparency initiative. Memorandum to the commission, 9 novembre 2005, p. 4 5 Voir Annexe 2.1 et Annexe 2.2 7

8 Transparence, Légitimité et Confiance dans la gouvernance européenne le souligne Yves Meny, «les États ne méritent pas cet excès d'honneur et l'europe cet 6 excès d'indignité». Toutes les démocraties sont imparfaites, les États-nations ne sont pas en position de donner des leçons à l'europe. En effet, loin d'être le point d'orgue des dysfonctionnements de la démocratie, il faudrait plutôt voir les problèmes auxquels doit faire face l'europe comme un aperçu des défis que devront relever nos États nations. Le fait est que la question des mécanismes de confiance ne se pose que depuis qu'il paraît évident que la confiance est en profond déclin. Il en est de même pour la question de la légitimité. Un moment historique paraît être néanmoins le point de départ de cette "rupture" : la chute du mur de Berlin et l'effondrement du régime soviétique. En effet, jusqu'alors la construction européenne se justifiait principalement de manière téléologique : être uni contre l'empire communiste. La peur de devenir un satellite du géant russe était réelle et l'instauration de la paix sur le territoire européen était donc un gage suffisant pour fonder la légitimité du projet européen. Cette raison d'être ayant disparu, l'adhésion des citoyens à l'union doit se faire par d'autres moyens, d'où le besoin à présent existentiel de refonder l'union sur la confiance des citoyens et sur une légitimité non remise en doute. La question se pose d'autant plus aujourd'hui que certains États membres aimeraient voir évoluer l'union européenne vers une Union dont les considérations seraient plus politiques qu'économiques. Problématique : Le but de ce mémoire est de mieux appréhender un aspect de la stratégie européenne actuelle. Cette stratégie de transparence est-elle efficace pour réinstaurer la confiance dans les institutions européennes et relégitimer l'union européenne? Est-elle la seule voie possible aujourd'hui? Présentation du plan : L'analyse des discours émis par la Commission européenne m'a interpellée. La transparence est aujourd'hui vue comme la panacée de l'union européenne, une vertu suprême qui par sa pureté permettrait de résoudre tous les maux et dysfonctionnements actuels de la démocratie européenne. Dans un premier temps, les concepts de confiance et de légitimité seront analysés. Lors de mes recherches, ces principes se sont révélés difficiles à cerner et à définir. Ce sont des concepts "fourre-tout" souvent utilisés de manière simplificatrice. Dans un deuxième temps, j'analyserai les effets positifs et négatifs de la transparence sur les questions de la confiance et de la légitimité. La transparence est-elle toujours un instrument vertueux, au service des démocraties ou peut-elle revêtir un côté plus obscur, plus incertain? La transparence a été d'une grande importance dans l'histoire des démocraties. C'est un principe fondamental qui a permis à nos sociétés de sortir de l'obscurantisme. Elle favorise notamment la participation des citoyens, la meilleure compréhension entre gouvernants et gouvernés et permet d'éloigner le spectre du secret, de la corruption et de la manipulation. Néanmoins, j'apporterai des nuances à ce tableau : la transparence peut être à l'origine de dysfonctionnements, mais également de manipulation. Elle peut même être l'un des moteurs de la perte de confiance des citoyens dans l'union européenne. 6 8 Enfin, dans un troisième temps, le débat sera élargi. La stratégie européenne de transparence semble être trop réductrice. Il est surprenant que les dirigeants européens se soient montrés naïfs au point de croire qu'améliorer la transparence serait suffisante pour faire face aux problèmes structurels de l'union européenne. La confiance et la légitimité sont des concepts à géométrie variables. Il est donc évident qu'une réponse aussi simple MENY, Y. (2002). Constituer l'europe. Le Monde, 2002/02/28

9 Introduction ne peut être efficace à l'égard de sujets aussi compliqués. Ces dernières années, des évolutions ont transformé notre société : l'individualisme a progressé, le rôle des médias et de la communication politique en ont été affectés. Mais surtout la méfiance à l'égard de nos institutions est devenue chronique. Ces changements obligent notre société à s'adapter et repenser notamment les questions de la participation, de la responsabilité et du contrôle. La transparence a toute sa place dans cette réflexion. 9

10 Transparence, Légitimité et Confiance dans la gouvernance européenne Partie 1 : Légitimité et confiance au cœur du processus de gouvernance européenne La légitimité et la confiance sont deux «institutions invisibles» dans le sens que leur donne 7 Kenneth Arrow. Elles permettent de nouer des liens solides entre les citoyens européens et leurs institutions. «Si la légitimité est au sens général du terme un simple économiseur de coercition, sa variante démocratique a pour fonction plus exigeante de tisser des liens 8 constructifs entre le pouvoir et la société». La confiance quant à elle agit comme un 9 «réducteur de la complexité sociale» selon Niklas Luhmann. Elle facilite l'échange, la participation, et l'engagement citoyen. Pour pouvoir comprendre l'impact de la stratégie visant à tout miser sur la transparence pour mettre un terme aux problèmes de confiance et de légitimité auxquels l'union européenne doit faire face, il est primordial de comprendre l'importance que peut revêtir ces deux notions dans la gouvernance européenne. 1. Les sources de légitimation européenne En raison de son caractère propre, l'union européenne a toujours été à la recherche de son identité. Trop longtemps, on a voulu appliquer des grilles de lecture traditionnelles à cette nouvelle organisation qui était inédite à tout point de vue. Quelle est cette/ces légitimité(s) perdue(s) que visent les discours de M. Kallas? C'est un terme qui est souvent, à tort, confondu, superposé, assimilé à la notion de confiance. Deirdre Curtin et Albert Jacob Meijer estiment que «dans le débat contemporain, la légitimité 10 est plus souvent invoquée que décrite, et plus souvent décrite que définie». a. Les typologies La légitimité n'est pas un concept simple. Il y a différentes manières de l'aborder. Elle est définie par le Petit Larousse comme «la qualité de ce qui est fondé en droit, en justice, ou en équité». Ainsi, la légitimité revêt plusieurs facettes, et pas uniquement l'aspect juridique qui est incarné par le droit. Il est aussi question de justice, et notamment de justice sociale. Un régime ne peut être totalement légitime s'il est fondamentalement inégalitaire. Ainsi, il ne faut pas se représenter la question de la légitimité de manière manichéenne, soit le régime ARROW, K. J. (1974). The Limits of Organization. New York : Norton. 86 p. ROSANVALLON, P. (2008). La légitimité démocratique : impartialité, réflexivité, proximité. Paris : Seuil. p. 21 LUHMANN, N. (2006). La confiance : un mécanisme de réduction de la complexité sociale. Paris : Economica, 123 p CURTIN, D., MEIJER, A.J. (2006). Does transparency strengthen legitimacy?. Information polity, IOS Press, 2006/11, p. 111

11 Partie 1 : Légitimité et confiance au cœur du processus de gouvernance européenne est légitime soit il ne l'est pas, mais plutôt visualiser la légitimité comme un axe allant d'un soutien inconditionnel à un rejet total du régime politique. A l'inverse d'un régime se basant sur la coercition, un régime démocratique doit se baser sur le consentement libre de sa population. Au départ, la légitimité européenne était d'origine indirecte, le mode de légitimation s'apparentait en effet à celui des politiques étrangères. C'était les États membres qui bénéficiaient d'une légitimité à agir au niveau international. Il n'y avait pas de légitimité propre à l'union européenne. Depuis qu'elle est devenue une organisation supranationale, elle a donc du construire sa légitimité à partir de ses prestations, mais également de la manière dont elle permet aux citoyens de participer à la prise de décision. Comme l'explique Paul Magnette, «la légitimité fonctionnelle de la technocratie devait prendre le relais de la 11 légitimité diplomatique». Une première typologie, la plus courante, fait une distinction entre la légitimité formelle et la légitimité sociale. Comme son nom l'indique, la légitimité formelle est celle qui découle du bon respect des règles et des procédures. C'est l'aspect légal de la légitimité d'une organisation politique. Dans le cas de l'union européenne, jamais la validité de ses traités constitutifs n'a été remise en cause. La légitimité sociale est plus complexe. En effet, il ne suffit pas de donner des compétences légales à une institution pour voir émerger un soutien inconditionnel de la population au nouveau système. La légitimité sociale se présente comme le lien affectif, la loyauté qui relient les citoyens à leurs institutions sur la base d'une identité collective forte et d'intérêts communs. C'est sur ce versant de la légitimité que l'union européenne a le plus à travailler. Une autre typologie, spécialement conçue pour le cas européen par Fritz Scharpf, propose de différencier la légitimité par les procédures (input legitimacy) et la légitimité 12 par les résultats ou prestations (output legitimacy). Pour reprendre la célèbre maxime de Lincoln, la première se réfère à la notion de gouvernement par les peuples, la seconde à celle de gouvernement pour les peuples. Dans la légitimité par les procédures, l'accent est mis à l'entrée du système. L'acceptation sociale se réalise lorsque les citoyens peuvent influer sur les prises de décision. Scharpf indique que «les arguments liés aux inputs reposent souvent de manière 13 simultanée sur la rhétorique de la " participation " et du "consensus"». Les mécanismes mis en œuvre permettent de faire en sorte que chaque personne concernée puisse prendre part à la procédure de délibération : le but est de trouver une solution où tous se sentent gagnants, et où l'approbation de tous soit acquise. A l'inverse, la légitimité par les résultats part du constat que si les citoyens acceptent l'intervention de telle ou telle institution, c'est en raison des bénéfices qu'ils peuvent en tirer. L'adhésion est donc dénuée de tout lien affectif, et se concentre sur la théorie d'un agent rationnel qui maximiserait ses intérêts. C'est la question de la compétence qui est au fondement de cette légitimité. En outre, une distinction supplémentaire dans la manière d'aborder cette légitimité peut être faite. Elle recouvre en effet des éléments objectifs qui rejoignent la notion d'efficacité : est ce que les résultats sont effectifs? Ont-ils réglé le problème du départ? Mais il y a également des éléments subjectifs, reposant sur MAGNETTE, P. (2000). L'Europe, l'état et la démocratie. Bruxelles : Complexe. p. 176 SCHARPF, F. (2000). Chapitre 1 : Démocratie et capitalisme. In : Gouverner l'europe. Paris : Presses de sciences-po, 238 p. SCHARPF, F. (2000). Gouverner l'europe. Paris : Presses de sciences-po, p

12 Transparence, Légitimité et Confiance dans la gouvernance européenne l'efficience : est ce que les citoyens sont satisfaits du résultat et de la manière dont il a été obtenu? Selon Scharpf, ces deux légitimités peuvent être dissociées, c'est à dire que l'une peut exister en l'absence de l'autre. En effet, pour lui cette dissociation est nécessaire, la légitimité par les procédures ne pouvant être réellement efficace que dans des communautés de taille restreinte. La loi de la majorité dans nos démocraties actuelles annihile en effet la rhétorique consensuelle. Le gouvernement par le peuple se réfère selon lui à des individus, et non à une collectivité. b. Comment l'europe aborde la légitimité? Une stratégie controversée Depuis le départ, à l'instant même où les européens décidaient de réduire le projet européen à une communauté économique et de laisser le politique à des évolutions futures en se basant sur la théorie fonctionnaliste prônée par Jean Monnet, la légitimité par les procédures a été délaissée au profit de la légitimité par les résultats. La légitimité par les procédures nécessite une forte identité collective. Au sortir de la dernière guerre, cette identité n'était pas une évidence pour les européens. L'histoire conflictuelle du continent européen n'était pas compatible avec l'émergence d'intérêts communs qui fondent la légitimité par les procédures. A cette difficulté s'ajoutait celles de la diversité des langues, des cultures, et des pratiques politiques. Très vite, tous les efforts se sont donc portés sur les résultats, les avantages que l'union européenne pouvait apporter à ses citoyens. Durant les premières années de la construction européenne, le climat économique étant extrêmement favorable, les retombées bénéficiaient directement aux européens. La communauté était donc vue comme un progrès indéniable, assurant ainsi sa légitimité. Les principales raisons avancées pour expliquer les limites d'une politique fondée sur la légitimité par les procédures sont de trois ordres comme l'explique Vernon Bogdanor dans 14 son rapport sur la légitimité, la responsabilité et la démocratie dans l'union européenne. La première, la critique maximaliste (maximalist critic) met en avant que l'amélioration des processus en Europe est vouée à l'échec car l'union ne jouit pas d'un peuple homogène possédant une identité collective forte. Il n'y a pas de demos européen. La seconde, appelée critique du «chaînon manquant» (missing link critic) met en avant le fait qu'il n'y a pas de réelle compétition pour le pouvoir. L'absence de réelle confrontation partisane au niveau européen et d'un discours politique commun seraient un obstacle trop difficile à surmonter pour améliorer la légitimité par les procédures. Enfin, la critique du lien indirect (indirect link critic) avance que les institutions européennes sont trop technocratiques, trop éloignées des citoyens européens pour leur rendre des comptes et permettre un véritable contrôle démocratique. Selon Scharpf, la marge de manœuvre étant limitée du côté des inputs, l'intérêt de l'union Européenne est de se concentrer sur l'amélioration des outputs. En effet, il est peu probable qu'une identité collective forte se développe. 15 D'autres auteurs comme François Foret, mettent en garde contre le fait de tout miser sur la légitimité par les résultats. «Tout régime qui prétend fonder sa légitimité sur sa 14 BOGDANOR, V. (2007). Legitimacy, accountability and democracy in the European union. A federal trust report, janvier 2007, 20 p. 15 FORET, F. (2008). Chapitre 1 : Fonctionnalisme et constitution. Le mariage raté. In : Légitimer l'europe : Pouvoir et symbolique à l'ère de la gouvernance. Paris : Presses de Sciences Po. p

13 Partie 1 : Légitimité et confiance au cœur du processus de gouvernance européenne 16 seule action est condamné à la précarité» souligne également Paul Magnette. Pour être démocratique, l'union européenne doit fournir des moyens aux citoyens de vérifier qu'elle agit bien dans leur intérêt et pour le bien commun. Assurer la paix et la prospérité ne suffit pas à asseoir la légitimité démocratique de l'europe. En effet, au moindre revers de la situation économique, c'est l'adhésion de toute la population qui peut être ébranlée. La situation serait d'autant plus grave, qu'une perte de soutien à un régime durant une période de crise ne ferait que l'empirer. En outre, des mesures principalement orientées vers la réussite économique de l'union peuvent faire naître un sentiment de crainte chez les citoyens européens. En effet, elles pourraient remettre en cause l'existence de l'état providence qui est une valeur profondément ancrée dans les démocraties européennes. Il ne faut pas privilégier les outputs économiques au détriment des outputs sociaux. De surcroît, l'indépendance des deux notions, légitimité par les inputs et légitimité par 17 les outputs est également remise en cause par Sverker Gustavsson. Penser que l'on peut compenser le manque de légitimité par les processus en concentrant tous ses efforts pour développer la légitimité par les résultats relève de l'utopie. La substance ne peut remplacer la procédure, un gouvernement pour le peuple ne peut se substituer à un gouvernement par le peuple. En effet, le résultat d'une politique publique ne peut être efficient que si les attentes des citoyens ont été satisfaites. Or, si la légitimité par les procédures n'est pas améliorée, il y a peu de chance que l'union européenne puisse déterminer ces attentes de la meilleure manière qu'il soit. La légitimité par les outputs et la légitimité par les inputs sont interdépendantes. Obtenir le soutien de la population est donc primordial pour l'union européenne. Ce besoin de légitimation est vital pour son avenir. Toute évolution sera bloquée si l'adhésion des citoyens n'est pas au rendez-vous, s'ils rejettent l'idée même qu'une instance supranationale puisse faire autorité. Mais ce souci de légitimité n'est pas le seul auquel doit faire face l'union. Le problème de la confiance que lui accordent les citoyens est aussi important. La confiance est un élément fondamental à l'origine de l'adhésion de la population à ses institutions. Une défiance généralisée serait un frein à l'évolution de l'union européenne et mettrait à mal la réalisation de toutes ses politiques. Lorsque légitimité et confiance sont couplées, on parle d'état de grâce : la légitimité offerte par une large victoire électorale et un bon bilan, sont associés à un fort sentiment de confiance dans le fonctionnement des institutions. 2. Le rôle de la confiance institutionnelle Comme souvent, c'est quand elle vient à manquer, que l'on s'intéresse à elle. La confiance est aussi une notion complexe, paradoxalement étudiée depuis peu de temps alors qu'elle revêt une importance primordiale pour le bon fonctionnement de nos sociétés. Selon le petit Larousse, la confiance serait un «s entiment de quelqu'un qui se fie entièrement à quelqu'un d'autre, à quelque chose». Mais pour ce qui concerne la question de la confiance dans MAGNETTE, P. (2006). Contrôler l'europe, Pouvoirs et Responsabilité dans l'union européenne. Paris : L'Harmattan. p. 8 GUSTAVSSON, S. (2009). 4. Putting limits on accountability avoidance. In : The Illusion of Accountability in the European Union. London : Routledge. p

14 Transparence, Légitimité et Confiance dans la gouvernance européenne les institutions, nous verrons que la confiance n'est pas seulement un sentiment mais aussi une question d'engagement. Légitimité et confiance sont deux notions intimement liées et pourtant bien distinctes. Un régime peut être légitime malgré un manque total de confiance de la part de la population en ses institutions. Mais pour des raisons pratiques, il est vrai que la recherche de confiance parmi la population a toujours été une priorité pour les gouvernements démocratiques. Une population confiante est plus à même d'accepter les changements et les réformes, sans demander beaucoup de justifications. Traditionnellement, c'est la légitimité par les résultats qui a été considérée la plus à même d'influer sur la confiance que les citoyens peuvent porter à leurs institutions. Mais est-ce vraiment le cas? Comment la confiance se crée-telle? Comment la restaurer lorsqu'elle a été perdue? Nous ne pouvons être sûrs que d'une 18 chose, «la confiance (trust) ne peut être exigée, elle ne peut qu'être offerte et acceptée». La confiance est actuellement au cœur d'un débat pour définir sa nature. En effet, sociologues, économistes et psychologues apportent différentes contributions à sa compréhension. La confiance est abordée dans des champs différents. De ce fait la conception de la confiance est souvent parcellaire. Généralement, c'est la nature cognitive 19 de la confiance qui est le plus souvent abordée. Mais selon Louis Quéré, aucune de ces descriptions n'est réellement satisfaisante et ce pour plusieurs raisons : tout d'abord, l'approche purement cognitiviste ne prend pas bien en compte la distinction établie par 20 Rom Harré entre les «discours de la confiance» et les «pratiques de la confiance». Souvent, on entend des personnes affirmer qu'elles n'ont pas confiance dans la police pour reprendre l'exemple de Louis Quéré, mais en réalité lorsque ces mêmes personnes se font agresser dans la rue, leur premier réflexe sera de composer le numéro de la police. Il y a donc une différence entre le discours et la pratique de la confiance. Deuxièmement, la confiance institutionnelle est souvent interprétée comme une simple extrapolation du concept de confiance interpersonnelle, ce qui serait réducteur. La confiance interpersonnelle intervient lorsqu'une relation s'établit entre deux personnes. Généralement, ce type de relation suppose une connaissance des qualités et du comportement d'autrui, ce qui n'est certainement pas le cas du rapport entre gouvernés et gouvernants. Enfin, cette vision laisse trop de place à la rationalité, les dimensions qui ne font pas partie de la dualité connaissance/ignorance seraient ainsi injustement écartées. L'analyse suivante a donc pour but d'expliquer les aspects de la question de la confiance dans les institutions. a. Peut-on faire confiance aux institutions? Nos sociétés modernes reposent sur des systèmes démocratiques. Selon l'encyclopaedia Universalis, «la spécificité d'un système démocratique est que les gouvernés sont censés être en même temps des gouvernants, associés aux principales décisions engageant la vie de la cité. Et c'est parce que le peuple est à la fois sujet (c'est-à LUHMANN, N. (1979). Trust and Power. New York : John Wiley and Sons. p QUERE, L. (2001). La structure cognitive et normative de la confiance. Réseaux, 2001/4, no. 108, p. 127 HARRE, R. (1999). Trust and its surrogates : psychological foundations of political process. In Warren M. (éd.), Democracy and Trust. Cambridge : Cambridge University Press. p

15 Partie 1 : Légitimité et confiance au cœur du processus de gouvernance européenne dire soumis au pouvoir politique) et souverain (détenteur de ce pouvoir) que les 21 systèmes démocratiques sont supposés agir dans l'intérêt du peuple.» Il paraît humainement difficile de créer une véritable démocratie aujourd'hui. Chaque citoyen ne peut concrètement être associé à toutes les prises de décision de façon systématique : il s'agirait d'une entreprise titanesque. La participation citoyenne a des limites. Il est dès lors nécessaire que les citoyens délèguent leurs devoirs de contrôle et de participation démocratique à une personne tierce : là réside toute l'importance de la confiance. Déléguer un tel pouvoir ne peut se faire que dans un lien de confiance. Il s'agit d'accepter de se soumettre à l'autorité d'une institution que l'on juge compétente pour faire des choix à notre place. Avant le développement des démocraties modernes, la question de la confiance ne se posait pas. L'autorité inspirée par le despote ou le souverain était suffisante pour que la population se soumette. Les sujets lui faisaient ainsi une confiance aveugle, absolue pour qu'il mène à bien les projets d'intérêt général. Mais aujourd'hui, l'éveil citoyen de la population a transformé ce lien de confiance qui peut exister entre gouvernés et gouvernants. Louis Quéré explique que les contrôles, les vérifications et la participation exercés par de tierces personnes fonctionnent comme des «dispositifs de confiance», c'est à dire qu'ils réduisent «l'incertitude sur les comportements des institutions et de leurs agents, et en dissolvant l'opacité de l'exercice des pouvoirs, ils créent les conditions d'une 22 relative confiance dans les institutions sociales et politiques». Il convient de préciser ce que recouvre cette notion de confiance dans les institutions. Tous les théoriciens ne sont pas d'accord. Deux aspects seront étudiés dans cette partie : la nature de la confiance dans les institutions, ainsi que les origines de la formation de la confiance dans les institutions. La nature de la confiance dans les institutions : Beaucoup d'économistes, de psychologues et de sociologues abordent la question de la confiance sous l'angle cognitiviste, la confiance étant considérée comme engagement. C'est notamment le cas du politologue Russell Hardin qui a écrit de nombreux ouvrages en collaboration avec la Russell Sage Foundation sur la question de la confiance. Selon lui, le principe de confiance dans des institutions n'est pas une évidence. Il est dubitatif quant au fait que le lien qui relie les gouvernés aux gouvernants soit d'une nature spéciale, d'une nature différente de ce que l'on nomme couramment la confiance interpersonnelle. Il se place ainsi dans le courant théorique du Choix Rationnel pour examiner la question de la confiance dans les institutions. La confiance se base ici sur une connaissance : c'est un raisonnement fondé sur un savoir, une observation. Hardin explique cela à travers le concept d'«intérêts encapsulés», c'est-à-dire que les personnes font confiance aux gouvernements car elles savent que les intérêts des gouvernants rejoignent les leurs. Il n'y a donc pas de dimension morale de la confiance, mais uniquement un choix rationnel. Ainsi, il n'y aurait pas de lien de confiance spécifique aux institutions. Ce que l'on nomme confiance dans les institutions ne serait qu'un aspect de la confiance interpersonnelle. C'est la connaissance des motivations et des intérêts des gouvernants qui porte les personnes à accepter une relation de confiance. Ils choisissent donc d'agir en fonction du niveau de confiance qu'ils accordent à l'institution, la confiance n'étant en elle-même pas un choix. Le choix se porte en effet sur l'action d'agir ou non en fonction des informations recueillies. En outre, dans la théorie d'hardin, la question du manque de confiance n'est pas primordiale, ce n'est pas ce 21 GAXIE, D. «Démocratie», dans 22 Encyclopaedia Universalis en ligne QUERE, L. (2005). Les «dispositifs de confiance» dans l'espace public. Réseaux, 2005/4, no. 132, p

16 Transparence, Légitimité et Confiance dans la gouvernance européenne problème qui peut entraver l'action de l'état. Pour lui, c'est plutôt la méfiance ou la défiance active qui pourrait être à l'origine de dysfonctionnements. Toujours d'un point de vue cognitiviste, la question de la confiance dans les institutions peut aussi être abordée comme une croyance : la croyance dans la fiabilité de l'institution. C'est Claus Offe qui considère que «la confiance est la croyance concernant l'action qui est 23 à attendre des autres». C'est la plausibilité que l'institution agisse d'une certaine manière et non d'une autre. Comme toute croyance, cette dernière peut être erronée. C'est là que l'on retrouve une caractéristique principale de la confiance : la possibilité du risque. La confiance se crée en somme, lorsque toutes les autres raisons de la remettre en doute ont été écartées. Enfin, la question de la confiance peut être traitée à travers la notion assez proche de la précédente qui est celle de l'hypothèse. C'est notamment George Simmel qui défend cette vision. Lorsque l'on fait confiance, l'on fait une hypothèse sur le futur. Le manque d'information sur le futur devrait pousser une personne complètement rationnelle à s'abstenir d'agir. Mais en réalité ce n'est pas ce que l'on observe, car pour parer à ce défaut de renseignement, on va faire confiance. C'est-à-dire, que l'on suppose que le peu d'informations dont on dispose est suffisant pour que l'on agisse tout de même. Tous les auteurs cités considèrent donc la confiance comme un engagement, c'est à dire qu'ils se placent dans un rapport à la confiance qui s'assimile à la confiance interpersonnelle. Dans ce cadre, le sujet de la fiabilité entre en œuvre : les gouvernés jugent les gouvernants dignes de confiance ou non. Pour Hardin, la question de la fiabilité (trustworthiness) est capitale dans la question de la confiance dans les institutions. La fiabilité se mesure en fonction du fait que les gouvernants honorent ou non leurs promesses. Les citoyens ne font pas «confiance» aux institutions au sens strict du terme, c'est davantage une appréciation de leurs qualités, une «quasi-confiance» selon Hardin. On juge les gouvernants dignes de confiance en fonction de critères fondés sur l'expérience, définis par la loi, en fonction de l'existence ou non d'incitations à la performance, et enfin en fonction de l'intérêt de l'institution à se montrer digne de confiance. De ce fait, lorsque l'on parle de confiance dans les institutions, c'est plutôt une «généralisation inductive». On juge les institutions fiables d'accomplir le travail qu'on leur a délégué. Pourtant, il apparaît évident que dans la vie de tous les jours, nous n'engageons pas de rapport de confiance personnelle avec les dirigeants de l'union européenne. Nous, citoyens lambdas, ne possédons pas en effet les moyens de déterminer leur fiabilité. Cela veut-il pour autant dire que la confiance dans les institutions n'existe pas? A partir du moment, où l'on parle de crise ou de perte de confiance, et que ce sujet devient un véritable débat de société, cela veut dire qu'il doit bien y avoir une spécificité dans la notion de confiance en ce qui concerne le rapport que nous entretenons avec ces institutions. Louis Quéré comme nous l'avons déjà indiqué propose d'étudier la confiance dans les institutions sous un autre angle et de la considérer comme une attitude, plutôt qu'un engagement. En effet, les explications des auteurs précédents ne sont pas convaincantes pour expliquer le cas spécifique de la confiance dans les institutions. «Certes, l'attitude comporte aussi une part d'engagement, dont est corrélative une forme de vulnérabilité : l'idée de relâcher sa volonté de savoir, son besoin 23 OFFE, C. (1999). How can we trust our fellow citizens? In : Warren M. (éd.), Democracy and Trust. Cambridge : Cambridge University Press. p

17 Partie 1 : Légitimité et confiance au cœur du processus de gouvernance européenne d'information ou son désir de certitude et de contrôle, est inhérente au sens de 24 l'expression " se fier à "». A travers cette vision, Louis Quéré ôte la composante de la délégation de pouvoir à autrui qu'implique la notion d'engagement. Avec cette définition plus large, on obtient donc bien un concept de confiance spécifique aux institutions. En effet, lorsque je me rends dans un bureau de vote, je n'accorde pas spécifiquement ma confiance aux personnes qui tiennent le bureau de vote pour que ma voix soit effectivement comptabilisée. J'agis dans une attitude de confiance générale considérant qu'a priori chaque bulletin de vote mis dans l'urne sera dé-comptabilisé. Je n'ai aucune raison de croire le contraire, au moins dans des pays démocratiques comme les Etats-membres européens. Plus précisément, Louis Quéré 25 nomme ce concept «une attitude générale d'adhésion». Cette vision de la confiance rejoint le concept de confiance assurée (confidence) 26 développé par Niklas Luhmann qui s'oppose à la confiance décidée (trust). La confiance pour Luhmann agit comme un réducteur de la complexité sociale en permettant de ne pas prendre en compte intentionnellement un certain nombre d'éventualités pour le futur. Ces deux formes comportent donc le risque d'être déçu. Leurs particularités résident dans le degré de risque que chacune comporte. La confiance assurée est la plus répandue : des attentes qui risquent peu d'être déçues sont formulées vis-à-vis du futur. Par exemple, je peux être confiant dans le fait que l'allemagne ne quittera pas l'union européenne du jour au lendemain. Si les citoyens ne possèdent pas un tel type de confiance assurée, ils seraient rongés par l'incertitude de sorte que cela les empêcherait d'agir. Dans la confiance assurée, les personnes font confiance car elles n'ont pas vraiment d'autre choix et la probabilité d'être déçu est rare. La confiance décidée (trust) rejoint la vision de la confiance comme engagement. Il y a présence d'un réel risque mais également l'existence d'avantages non négligeables si il y a engagement. C'est donc un choix risques/avantages. Mais, ici ce n'est pas une question de choix rationnel puisque le risque peut être largement supérieur aux avantages. La différence réside donc dans la question de l'alternative : si je ne conçois pas d'alternative, je suis dans un cas de confiance assurée. A l'inverse, si j'ai des possibilités autres, je suis dans un cas de confiance décidée. «La distinction ne fait pas référence à des questions de probabilité ou d'improbabilité. Le problème est de savoir si oui ou non la 27 possibilité de déception dépend de notre propre conduite préalable». Appliqué au domaine de la confiance dans les institutions, le rapport entre confiance assurée et confiance décidée peut devenir plus complexe. Une relation de confiance assurée peut ainsi muter et se transformer en cas de relation de confiance décidée s'il devient possible de se soustraire à cette relation. «Ainsi, des élections peuvent-elles dans une certaine mesure transformer une confiance politique du premier type en confiance politique du second type, tout au moins si votre parti gagne. A l'inverse, la confiance décidée peut revenir à une simple confiance assurée quand l'opinion se répand que vous ne pouvez pas 28 influencer réellement le comportement politique à travers le vote» QUERE, L. (2001). La structure cognitive et normative de la confiance, op. cit., p. 141 Ibid., p LUHMANN, N. (1979). Trust and Power, op. cit. LUHMANN, N. (2001). Confiance et familiarité. Problèmes et alternatives. Réseaux, 2001/4, no. 108, p. 22 Ibid., p.23 17

18 Transparence, Légitimité et Confiance dans la gouvernance européenne Faire cette distinction est extrêmement important puisqu'elle permet de comprendre les évolutions récentes liées au libéralisme. Les institutions et notamment l'union européenne ont besoin de ces deux types de confiance. Si la confiance assurée venait à manquer, ce serait un sentiment de désaffection qui s'emparerait des citoyens européens. Si c'est la confiance décidée qui venait à diminuer, il y aurait modification de la manière dont les citoyens prennent des décisions qui comportent un risque. Comme l'explique Luhmann, un manque de confiance assurée doublé d'une insatisfaction de confiance décidée peut faire tomber le système dans un cercle vicieux : «Un système, qu'il soit économique, légal ou politique, requiert la confiance décidée comme condition input. Sans cette confiance, il ne peut pas stimuler des activités de soutien (supportive activities) dans des situations d'incertitude ou de risque. En même temps, les propriétés structurales et opérationnelles d'un tel système peuvent éroder la confiance assurée et par là détruire une des 29 conditions essentielles de la confiance décidée». En résumé, dans un système politique, le manque de confiance assurée amène à un rejet du système, et le besoin non satisfait de confiance décidée pousse les citoyens à s'abstenir d'agir. Il va s'en dire qu'il serait problématique pour un système démocratique d'en arriver à de telles extrémités. Les origines de la formation de la confiance dans les institutions Après avoir abordé la nature de la confiance dans les institutions, ce sont les sources de cette confiance qui vont être analysées. Claus Offe décrit le phénomène de la manière suivante : chaque institution aurait à l'origine une «idée normative» constitutrice. Cette idée normative est composée de valeurs, de normes, de règles, de significations partagées. C'est l'adhésion et l'obéissance à cette idée normative qui va engendrer la confiance à la fois dans l'institution et entre les citoyens. Faire confiance dans une institution c'est accepter et considérer comme valides ses normes et ses valeurs directrices. Louis Quéré va plus loin, en dépassant le concept de confiance dans les institutions comme une émanation de la confiance interpersonnelle. En effet, c'est parce que nous partageons des significations communes, des valeurs identiques que nous pouvons nous faire confiance. La confiance dans l'institution s'installe lorsque les normes communes établies sont respectées. L'idée même de confiance interpersonnelle n'a pas de sens dans ce contexte: nous ne connaissons pas personnellement les gouvernants, nous ne pouvons les juger dignes de confiance ou non en fonction de leurs qualités propres. L'engagement repose donc bien sur d'autres critères, notamment celui de la fiabilité des institutions. Cette dernière s'établit lorsque l'institution respecte l'idée normative, les valeurs et les symboles qui la constituent et qui sont partagés par ses citoyens. «A quoi s'en remet-on dans le cas de la confiance dans une institution? A sa volonté et à sa capacité de parler et d'agir au nom d'une idée normative et de standards impersonnels, qui revendiquent notre allégeance et à l'autorité desquels nous acceptons de nous soumettre. Elle n'est pas elle-même l'agent qui crée et définit cette idée et ces standards (ceux du vrai et du faux, du juste et de l'injuste, du correct et de l'incorrect, de ce qui est conforme ou pas au Ibid., p.30

19 Partie 1 : Légitimité et confiance au cœur du processus de gouvernance européenne bien public, etc.). Ceux-ci sont posés comme existant indépendamment d'elle et 30 comme s'imposant à elle». Aujourd'hui, l'on peut dire que les deux concepts qui font le plus largement sens en tant qu'idées normatives sont ceux de la vérité et de la justice. Les politiques mises en place pour restaurer la confiance dans les institutions vont donc tout naturellement se porter vers l'amélioration de ces deux notions. Cela est particulièrement observable au niveau européen, où les politiques de transparence visent aussi à faire émerger la vérité et combattre la dissimulation. En l'absence d'idée normative et de standards indépendants, la confiance n'est pas possible dans une institution, c'est la crise. Ainsi pour Mark Warren, «faire confiance à une institution signifie que celui qui fait confiance connaît l'idée normative de l'institution, et se repose sur la fiabilité des sanctions qui fournissent une motivation supplémentaire aux 31 agents à se conduire conformément à cette idée». b. Les dispositifs de confiance Pour que la confiance s'établisse, nous venons de voir qu'il est nécessaire que les citoyens bénéficient de moyens efficaces pour déterminer la fiabilité des informations et la crédibilité des engagements des institutions, ainsi que la conformité des comportements de ses agents à son idée normative. En effet, il est impossible que chaque citoyen exerce un contrôle directe sur l'institution, en l'occurrence l'union européenne. Il faut donc s'en remettre à des institutions ou organisations tierces. Mais pour que ces dernières puissent être à même d'effectuer le travail qu'on leur a délégué, c'est à dire contrôler, surveiller et participer, il faut que les institutions se rendent observables. Nous aborderons ici trois points : la nature des dispositifs de confiance, l'importance du principe de publicité, et enfin ses modalités de mise en œuvre. La nature des dispositifs de confiance Dans une démocratie, il est nécessaire de faire appel à des institutions qui agissent en tant que «dispositifs de confiance». Ces dispositifs veillent au respect des principes démocratiques dans notre société. Ils réduisent «l'incertitude sur les comportements des institutions et de leurs agents, et en dissolvant l'opacité de l'exercice des pouvoirs, ils créent 32 les conditions d'une relative confiance dans les institutions sociales et politiques». Ils sont le moyen d'institutionnaliser la méfiance afin d'assurer la crédibilité des engagements des dirigeants. En effet, une société n'est véritablement démocratique que si la limitation des pouvoirs et la possibilité de surveiller le pouvoir sont assurées. Ce contrôle a pour mission de vérifier la conformité des actes et des comportements au sein de l'institution par rapport à son idée normative. Le but des dispositifs de confiance est de lutter contre les abus, la manipulation et les mensonges. Paradoxalement, il n'y a pas d' incompatibilité entre la notion de confiance et de contrôle. La confiance constitue en effet un renoncement au jugement en même temps que l'on accepte de se soumettre à une autorité sur les bases de sa compétence. Louis Quéré explique ce phénomène déroutant par le fait qu'une «sorte d'équilibre [...] doit être atteint, 30 QUERE, L. (2005). Les «dispositifs de confiance» dans l'espace public, op. cit., p WARREN, M. (1999). Conclusion. In : Democracy and Trust. Cambridge : Cambridge University Press. p. 349 QUERE, L. (2005). Les «dispositifs de confiance» dans l'espace public, op. cit., p

20 Transparence, Légitimité et Confiance dans la gouvernance européenne dans la confiance, entre la délégation et le renoncement à interférer, d'un côté, le contrôle et la vigilance, de l'autre» 33. Selon Lucien Karpik, on peut distinguer deux types de dispositifs de confiance : les 34 dispositifs de jugements et les dispositifs de promesses. Les premiers servent à réduire l'incertitude sur la qualité des outputs de l'institution, par le biais par exemple de rapports rédigés par des agences indépendantes, par l'établissement de standards de qualité, etc. Les seconds servent à prévenir contre l'opportunisme des agents afin de garantir leur fiabilité. On obtient ce second résultat grâce à des mécanismes d'autorégulation ou par des exigences morales. Le code de bonne conduite administrative est par exemple un de ces mécanismes utilisé au niveau européen. Néanmoins, ces dispositifs de confiance ne peuvent fonctionner efficacement que s'ils jouissent eux-mêmes d'une relative confiance de la part de la population. L'importance du principe de publicité Kant a été le premier grand auteur à aborder la question de la publicité et de son rôle pour les institutions. Il déclare ainsi dans que la publicité «écarte toute méfiance à l'égard 35 des maximes» de la politique. La publicité est la base même d'une société juste et d'un État de droit. Kant ajoutait que toute action qui ne pourrait être «avouée publiquement 36 [...] n'est pas de droit». Le principe de publicité a pour but de rendre contestables les décisions publiques, et donne ainsi la possibilité aux citoyens de s'opposer à des projets jugés dangereux pour la protection de la démocratie et des droits de chacun. Néanmoins, il convient de bien différencier le principe de publicité de celui de transparence. En effet, là où il y a transparence totale, la confiance est accessoire comme le rappelle George Simmel : «Celui qui sait tout n'a pas besoin de faire confiance, celui qui 37 ne sait rien ne peut raisonnablement même pas faire confiance». La confiance est ainsi 38 «un état intermédiaire entre le savoir et le non-savoir». Les modalités de mise en œuvre Louis Quéré explique enfin qu'il y a «dans la confiance une dimension irréductible de délégation et de déférence, qui est antinomique de l'interférence et du contrôle continu» 39. En effet, si l'on fait confiance, c'est que l'on a accepté volontairement de se soumettre à une autorité (délégation) que l'on a jugé compétente et fiable (déférence). Néanmoins, la déférence n'empêche pas que l'on puisse instaurer des mécanismes d'accountability, c'est à dire demander des comptes aux institutions sur leurs actions et comportements. Pour pouvoir procéder à cette accountability, il est nécessaire pour l'institution de se rendre KANT, E. (1991). Vers la paix perpétuelle et autres textes. Paris : GF-Flammarion. p KARPIK, L. (1996). Dispositifs de confiance et engagements crédibles. Sociologie du travail, no. 4/96, p KANT, E. (1991). Vers la paix perpétuelle et autres textes. Paris : GF-Flammarion. p Ibid., p. 190 SIMMEL, G. (1999).Sociologie. Études sur les formes de la socialisation. Paris : PUF. p. 355 Ibid., p. 356 QUERE, L. (2005). Les «dispositifs de confiance» dans l'espace public, op. cit., p. 205

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