Université de Toulouse MASTER 2 GEOMATIQUE. Parcours Professionnel : RAPPORT DE STAGE.

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1 Université de Toulouse MASTER 2 GEOMATIQUE Parcours Professionnel : «Science de l Information Géoréférencée pour la Maîtrise de l environnement et l Aménagement des territoires» (SIGMA) RAPPORT DE STAGE Réalisation d'une base de données spatiale et cartographie du foncierhabitat de l'agglomération albigeoise BOUVIER Gaëlle Communauté d agglomération de l Albigeois Maître de stage : Madame Georgette MOLLIER-VOGEL Tuteur-enseignant : Monsieur Martin PAEGELOW Septembre

2 REMERCIEMENTS Je tiens à remercier toutes les personnes qui m ont appuyée techniquement et moralement durant le stage. Un grand merci à ma responsable de stage, Madame Georgette Mollier-Vogel, pour son appui méthodologique et ses conseils avisés, mais aussi pour mon «initiation» au domaine de l habitat, sa qualité d écoute et sa grande curiosité. Je tiens à remercier mon tuteur-enseignement, Monsieur Martin Paegelow, pour son encadrement tout au long du stage. Ses conseils m ont permis de faire les bons choix et de valoriser le travail accompli. J en profite également pour remercier toute l équipe pédagogique du MASTER SIGMA, pour les solides bases en géomatique qu elle m a apportées. Merci à tous les partenaires de la C2A qui ont pris le temps de répondre à mes questions, je citerai en particulier : Messieurs William Modely, Philippe Rouquette et Jean-Michel Ejéa du service en charge de l information géographique de la DDT, mais aussi Mesdames Marie-Françoise Delcayre et Cathy Mazel, et Monsieur Denis Raysseguier du Pôle de l Urbanisme et de l aménagement du territoire de la commune d Albi, Monsieur Lagarrigue du service Urbanisme de la commune de Saint Juéry, et enfin Monsieur Jean-Pierre Etienne, responsable du service SIG de la commune d Albi et son collaborateur Sylvain Massol. Merci également aux élus qui ont été disponibles et ont pu m apporter leurs connaissances du terrain : les maires des communes de Cunac et de Saliès, le premier adjoint de la commune d Arthès ; mais aussi tous les agents des communes qui ont répondu à mes questions. Merci à tous les agents de la C2A qui ont partagé les mêmes locaux et par la même occasion de très bons moments, un merci particulier à Danièle Mercé et Marie-line Der. Enfin, je tiens à remercier l ensemble de ma famille et en particulier mon conjoint et ma fille pour leur soutien moral tout au long du stage et du MASTER. 2

3 SOMMAIRE ACRONYMES... 5 INTRODUCTION... 6 PARTIE I : PRESENTATION ET CONTEXTE Les objectifs du stage L organisation du stage Contexte Le contexte local... 9 La C2A sans service en charge de l information géoréférencée... 9 TiGéo : un réseau en devenir Les répercussions des réformes nationales La réforme des collectivités territoriales La réforme du code de l urbanisme et la refonte de la DGI Le Grenelle 2 et les documents d urbanisme des communes de la C2A PARIE II : CONCEPTION DE LA BD POUR LE SERVICE HABITAT DE LA C2A Définition des besoins et collecte des données Les besoins en données La collecte des données Etat des lieux de la qualité des données collectées et traitements effectués Les données cadastrales Le PCI vecteur : un SIG spaghetti Les fichiers fonciers issus MAJIC 3 : avantages et limites Le choix d un traitement limité des données cadastrales Les bases de données de l IGN Les données en urbanisme «La France des deux cadastres» Illustration des réformes de l urbanisme sur les données ADS : le cas de la DDT Traitements des données «Documents d urbanisme» Traitements des données «Permis de Construire» Les unités d analyse et de représentation retenues Les différentes unités de renseignement et de représentation administratives et fiscales et leur intérêt dans la BD Zoom sur le cas contraignant du bâti

4 4. Sélection des plans graphiques complémentaires : PCI vs BD TOPO Structuration et mise à jour des données Conceptualisation de la base de données Le foncier - habitat L urbanisme Intégration des données dans un SGBDR Propositions pour l intégration de la base de données Habitat dans le fonctionnement de la plate forme collaborative PARTIE III : ANALYSES THEMATIQUES Le foncier-habitat disponible La construction neuve CONCLUSION ANNEXES BIBLIOGRAPHIE TABLE DES CARTES TABLE DES FIGURES TABLE DES TABLEAUX

5 ACRONYMES ADS C2A CERTU CRIGEOS DDT GPS PCI PLU POS SCOT Autorisation du Droit des Sols. Communauté d agglomération de l Albigeois. Centre d Etudes sur les Réseaux, les Transports, l Urbanisme et les constructions publiques. Centre Régional d Information GEOSpatiale Direction Départementale des Territoires. Global Positioning System Plan Cadastral Informatisé Plan Local d Urbanisme. Plan d Occupation du Sol. Schéma de Cohérence Territoriale 5

6 INTRODUCTION La communauté d agglomération de l Albigeois est une intercommunalité récente, créée le 1 er janvier Elle réunit dix sept communes, comptant plus de quatre vingt mille habitants. Si les quatre compétences obligatoires sont opérationnelles depuis la création, la communauté d agglomération n a pas achevé sa mutation. Ainsi, début 2010, un important bloc de compétences comprenant entre autres l assainissement, la voirie et les réseaux divers a été transféré; et l urbanisme est annoncé comme prochaine compétence communautaire. En 2011, la communauté a par ailleurs souhaité définir un nouveau projet d agglomération à court et moyen termes. Dans le cadre des activités du service «Territoire d agglomération-habitat», le besoin d outils de connaissance et de suivi du territoire a émergé depuis sa création. Depuis l adoption et la mise en œuvre du Programme Local de l Habitat (PLH) , les données sur l habitat s accumulent sans que le service dispose des outils qui permettent de les organiser, les structurer, les suivre dans l espace et dans le temps, et de faciliter ainsi l analyse géographique et l évolution des dynamiques spatiales. Ce besoin s est accentué plus récemment avec la nécessité d intégrer dans ses activités de nouveaux éléments du contexte local et national. En effet, le grenelle II de l environnement préconise l abandon progressif du Programme Local de l Habitat, et redéfinit les priorités en matière d habitat à intégrer dans les prescriptions du Schéma de Cohérence Territorial (SCOT) et du Plan Local d Urbanisme (PLU). Le SCOT du Grand Albigeois a été approuvé fin juillet Il définit des prescriptions sur la densité de logements à respecter selon un zonage spécifique, et la limitation de la consommation foncière des zones agricoles par l habitat etc. Le suivi des prescriptions déclinées dans les documents locaux d urbanisme nécessite la mise en place des indicateurs géographiques. Pour répondre à ces besoins, le service Habitat a souhaité disposer d une base de données sur les thématiques de l habitat et de son développement, du foncier-habitat et de l urbanisme. Cet outil constituera un support à la réflexion stratégique et d aide à la décision des élus en matière de développement de l habitat sur l agglomération albigeoise. Les illustrations thématiques réalisées à partir de la base de données pourront être plus facilement partagées et croisées avec d autres thématiques, dans un objectif commun d aménagement et de développement de l agglomération albigeoise. La localisation du foncier-habitat potentiellement disponible et de la construction neuve ayant été jugées prioritaires par le service, elles constitueront la première utilisation test comme illustration des possibilités de la base de données. Le rapport s articule autour de trois parties. La première partie présente les objectifs du stage et les principaux éléments de contexte local et national. La deuxième partie détaille les étapes de conception de la base de données et des propositions de mise à jour et perspectives. Enfin, une dernière partie présente les analyses cartographiques sur le foncier-habitat retenues comme prioritaires pour une illustration test. 6

7 PARTIE I : PRESENTATION ET CONTEXTE 1. Les objectifs du stage Le service a défini clairement ses besoins qui s articulent principalement autour de deux principaux objectifs : la mise en place d une base de données spatiale pour le suivi de l habitat de l agglomération et la réalisation d analyses thématiques à partir de cette base de données, prioritairement sur le foncier-habitat potentiellement disponible. Plus précisément, les résultats attendus sont les suivants : - Une base de données spatiale pérenne intégrant les données sur le parc de logements de l agglomération, le foncier-habitat, la construction neuve (permis de construire), et les documents d urbanisme des dix sept communes. - La proposition d indicateurs de suivi géographique des activités et des problématiques de l habitat. - La proposition d une méthodologie et la cartographie test du foncier-habitat potentiellement disponible sur l agglomération. - La cartographie de l évolution de la construction neuve depuis 2003 (année du diagnostic du PLH). 2. L organisation du stage Des relations partenariales riches se sont nouées dans le cadre du stage avec les services en charge de l information géographique de la DDT du Tarn et de la commune d Albi, et les services en charge de l urbanisme des communes d Albi et de Saint Juéry. Les réunions techniques et de présentation des résultats ont été organisées de manière régulière et fréquente. Toutes les mesures ont été prises pour impliquer également les élus dans les analyses thématiques réalisées suite à la création de la base de données. La C2A ne disposant pas de service en charge de l information géographique nous avons utilisé les outils disponibles à la C2A qui se limitent au logiciel SIG Mapinfo 8.5 et au pack Office côté bureautique ; et nous avons eu accès aux logiciels de la commune d Albi, en particulier le logiciel Arcgis 9.3. Enfin, pour répondre aux besoins non satisfaits par cette offre, nous nous sommes tournés vers les logiciels gratuits, notamment les outils IGN Map et PostgreSQL. Les étapes chronologiques du stage correspondent globalement aux différentes parties du rapport. Le stage s est organisé de la manière suivante : 7

8 Tableau 1 : Calendrier de réalisation du stage Mois Semaines ETAPES Conception de la base de données géographique Définition des besoins et des producteurs de données Proposition d indicateurs Collecte des données Etat des lieux et traitements des données Modèle Conceptuel de données, MLD Structuration et implémentation Mises à jour de la BD Traitements cartographiques Définition du foncierhabitat potentiellement disponible Test sur le foncier non bâti de huit communes Test complet sur la commune d Albi Communication Rédaction du rapport Présentations de la base de données (DDT du Tarn, Service SIG d Albi, Pôle Aménagement/Urbanisme d Albi) Présentation de la cartographie du foncierhabitat aux élus d Arthès, Cunac et Saliès Présentation des résultats du stage à l élu en charge de l habitat, et à la Direction Générale des services de la C2A Soutenance à l université de Toulouse Mars Avril Mai Juin Juillet Août Sept

9 3. Contexte 3.1 Le contexte local La C2A sans service en charge de l information géoréférencée Le service Habitat fait partie des premiers services transférés. Il s inscrit dans l une des quatre compétences obligatoires fixées par la loi Chevènement de juillet 1999 : le développement économique, l aménagement du territoire et les transports urbains, l équilibre social de l habitat et la politique de la ville. Parmi les autres compétences facultatives que les élus des dix sept communes ont choisies, figurent entre autres l assainissement collectif, la voirie d intérêt communautaire, la gestion des déchets ménagers etc. Beaucoup de ces services ont des besoins en géomatique cependant, la C2A ne dispose pas encore de service en charge de l information géoréférencée. Afin que le travail des services transférés n en souffre pas, un système judicieux de «back office» a été mis en place. Les services transférés continuent à bénéficier du service SIG. Grâce à ce système, nous avons pu avoir accès aux outils du service SIG de la ville d Albi, mais aussi à l appui conseil de leurs agents sur demande. Le SIG de la ville d Albi dispose d une application Web de cartographie interactive nommée VEREMAP 1 à laquelle les divers agents de la commune et une partie de ceux de la C2A ont accès dans le cadre de leurs activités. Afin d intégrer au plus tôt la nouvelle base de données Habitat dans VEREMAP, cela implique qu elle soit être compatible avec celle du SIG d Albi (identifiants similaires pour les tables communes etc.). Pour ce faire, des rencontres régulières se sont tenues avec le responsable et les techniciens de ce service. Si le service de la C2A dédié à l information géographique n est pas encore mis en place, le budget de ce futur service est déjà voté. Il comprend notamment l achat de moyens importants tels que l acquisition d une plateforme GPS et la commande d images satellites récentes. Par ailleurs, un projet de réalisation de couverture aérienne des dix-sept communes monté par M. Etienne, a été validé le 15 mars 2011 mais ne devrait pas aboutir dans les délais du stage. Ces éléments techniques ont été pris en compte notamment pour les propositions d évolution de la base de données. TiGéo : un réseau en devenir 2 Le réseau TIGéo, mis en place depuis 2007, a pour but de favoriser l utilisation de l information géographique dans le Tarn. Depuis lors, il se compose majoritairement d acteurs publics, et fonctionne de manière informelle. Le projet de formalisation du réseau est en cours et doit aboutir avant octobre 2011, pour que la mise en place du réseau soit effective avant le lancement formel du Centre Régional d Information GEOSpatiale Midi-Pyrénées (CRIGEOS). En effet, à l heure actuelle, le Tarn est l un des deux seuls départements à ne pas disposer d une structure pour les représenter au sein du CRIGEOS. D ici octobre 2011, le réseau sera donc créé, ses missions définies, ainsi que son modèle de gouvernance et les relations entre TIGéo et CRIGEOS définies. 1 Application Web développée par la société VEREMES. 2 DDT (MAI 2011), Projet de préfiguration pour la création du réseau TIGéo, 4p. Entretiens DDT (M. MODELY), 26/05/2011 et 19/07/

10 Cet élément fort du contexte local en géomatique est pris en compte lors de la réalisation de la base de données. En effet, de nombreuses problématiques liées au présent travail pourraient être débattues à l avenir au sein de ce réseau. Il serait judicieux que l un représentant technique de la C2A puisse participer aux réunions et être membre du réseau. 3.2 Les répercussions des réformes nationales La réforme des collectivités territoriales 3 Dans le cadre du stage mais aussi pour anticiper l évolution de la base de données, il est important de prendre connaissance des intentions de la C2A quant aux objectifs de la réforme des collectivités territoriales. Cette réforme prévoit notamment que d ici le premier juin 2013 les dernières communes ne faisant pas partie d une intercommunalité soient rattachées à un EPCI. Pour faciliter la couverture intercommunale totale du territoire, la fusion et l élargissement des communautés est suscitée. Afin d anticiper un éventuel élargissement de la C2A et de l intégrer dans la construction de la base de données, la question a été évoquée avec Madame Estivals, directrice générale adjointe des services (DGA) de la C2A au cours d une rencontre début avril Il en ressort qu aucun élargissement de la C2A n est prévue à court et moyen termes. Bien qu une commune ait déjà publiquement émis le souhait d intégrer la C2A 4, nous nous en sommes tenus à la conclusion de notre rencontre avec la DGA, et donc au territoire actuel de la C2A dans le cadre du stage. La réforme du code de l urbanisme et la refonte de la DGI Le suivi de la construction neuve est l un des objectifs importants de la base de données. Or, le suivi des ADS a connu d importants changements suite à la réforme du code de l urbanisme, applicable depuis le 1 er octobre La réforme avait pour principaux objectifs 5 de (i) clarifier le code de l urbanisme notamment en fusionnant onze régimes d autorisation et cinq déclarations en trois permis (le permis de construire, le permis d aménager, le permis de démolir) et une déclaration préalable, (ii) d accélérer les délais de traitement en imposant des délais d instruction du dossier 6, et (iii) de préciser les responsabilités de l autorité qui délivre le permis et des autres acteurs (constructeurs, architectes etc.). Ce dernier objectif affiche plus précisément une volonté de responsabiliser davantage les constructeurs et d alléger les contrôles de l Etat. Ainsi, de nombreux éléments de la demande de permis de construire deviennent déclaratifs et le service instructeur n a pas à assurer de vérification préalable. Beaucoup d éléments devenant déclaratifs, le taux de remplissage de la base de données ADS est plus faible, et les déclarations n étant plus contrôlées sur le terrain, les données perdent de leur fiabilité. 3 MAIRIE CONSEIL (AVRIL 2011) 36p. 4 «Villefranche d albigeois veut adhérer à la communauté d agglo» in «La dépêche», du 14 juin «MINSTERE DU DEVELOPPEMENT DURABLE, «Présentation de la réforme» in DIRECTION GENERALE DE L URBANISME, DE L HABITAT ET DE LA CONSTRUCTION, (2007), 11p. 6 Deux mois pour les permis de construire de maisons individuelles et trois mois pour les autres permis 10

11 A la réforme du code de l urbanisme s ajoute la refonte de la Direction Générale des Impôts. Depuis le 3 avril 2008, la direction générale de la Comptabilité Publique (DGCP) et la DGI ont fusionné dans la direction générale des finances publiques 7. Toujours dans ce cadre, des guichets fiscaux uniques dénommés «service des impôts des particuliers» (SIP) sont ouverts progressivement dans les villes comptant au moins un centre des impôts et une trésorerie, regroupent les compétences de ces deux derniers organismes. Initialement, les centres des impôts fonciers comptaient parmi leurs agents des géomètres et des contrôleurs qui assuraient la mise à jour des données cadastrales littérales (MAJIC) pour les impôts. Depuis le transfert progressif des centres des impôts vers les SIP, les géomètres et contrôleurs sont quasi absents de ces nouveaux services. Par ailleurs, les données littérales (MAJIC) se basent notamment sur les déclarations faites par les particuliers pour les permis de construire. Les bases de données ADS et MAJIC sont donc intrinsèquement liées et souffrent toutes deux d une perte progressive de fiabilité suite à la réforme du code de l urbanisme et la réorganisation de la direction en charge des impôts 8. Les données ADS et MAJIC étant les principales sources de la présente base de données, ces éléments de contexte seront à prendre sérieusement en compte. Le Grenelle 2 et les documents d urbanisme des communes de la C2A 9 «Le Plan Local d Urbanisme est un document d urbanisme qui à l échelle d une commune ou d un groupement de communes, établit un projet global d urbanisme et d aménagement et fixe les règles d utilisation du sol sur le territoire considéré.» «Le Schéma de Cohérence Territorial est l outil de conception et de mise en œuvre d une planification intercommunale. Le SCOT est destiné à servir de cadre de référence pour les différentes politiques sectorielles, notamment celles centrées sur les questions d habitat, d organisation de l espace ( ) ; il assure la cohérence des documents sectoriels intercommunaux (PLH ) et des Plans Locaux d Urbanisme ( )». Source : Site internet du ministère de l écologie, du développement durable, des transports et du logement. L article 19 de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l environnement réforme profondément le contenu des SCOT et des PLU. La démarche «SCOT-Grenelle» est une démarche d accompagnement de nouveaux thèmes impulsés par le Grenelle de l environnement dans les SCOT, au titre desquels : la mesure de la 7 www2.economie.gouv.fr/directions_services/caef/collections_saef/histodir/dgi/dgi.htm 8 Entretien avec M. Enjalbert, informaticien de la C2A, ayant anciennement travaillé à la DGI. 9 Entretien Lise Oberti - Syndicat mixte du SCOT, 25/03/2011. Présentation «Les PLU Grenelle» par L. Oberti, Syndicat mixte du SCOT, 10p. 11

12 consommation d espace, les enjeux de préservation des terres agricoles, l articulation des différents plans (PLU, PLH ) et 10 c. Le SCOT du Grand Albigeois dont le territoire comprend la C2A, a été approuvé fin juillet Compte tenu des nouveaux thèmes impulsés par le Grenelle, il comprend de nombreuses prescriptions liées à l habitat, notamment liées à la densification des bourgs et à la réduction de la consommation foncière par l habitat. Par ailleurs, le service Habitat dispose de trois ans à partir de la date d approbation du SCOT pour être actualisé afin d être compatible avec le SCOT 11. Le service et le syndicat mixte du SCOT partageant des objectifs communs, ses prescriptions ont été prises en compte lors de la réalisation de la liste d indicateurs proposée. La base de données pourrait également bénéficier en partie également au syndicat mixte du SCOT. La loi 12 impose désormais dans le PLU la définition d Orientations d Aménagement et de Programmation (OAP). Dans les communes membres d un EPCI qui disposent d un PLU Intercommunal, les OAP tiendront lieu de Programme Local de l Habitat. Les OAP croiseront les objectifs communaux avec les ceux de la politique de l Etat comme les besoins en logement, le renouvellement urbain etc. Ces éléments de contexte signifient clairement que la base de données dont l un des objectifs était d appuyer le service Habitat pour les analyses nécessaires dans la réalisation et le suivi du PLH, sera utile pour des activités transversales des services communautaires et des services communaux en charge de l urbanisme. Dans la loi Grenelle, le rôle du PLU Intercommunal (PLUI) est renforcé. A court terme, la C2A ne prévoit pas la réalisation d un PLUI 13. Les recherches thématiques prévues dans le cadre du stage ne se sont donc pas positionnées dans un tel processus. 10 Site internet du ministère en charge de l écologie, du développement durable, des transports et du logement. 11 Modification du code de l urbanisme (Art L ) par le Grenelle Modification du code de l urbanisme (Art L ) par le Grenelle Entretien M. Estivals, DGA de la C2A, 06/04/

13 PARIE II : CONCEPTION DE LA BD POUR LE SERVICE HABITAT DE LA C2A 1. Définition des besoins et collecte des données 1.1 Les besoins en données Les besoins en données du service Habitat relèvent de deux types : les recherches précises sur l habitat existant de la C2A dans le cadre des activités quotidiennes du service, et le suivi régulier à travers des indicateurs de phénomènes et dynamiques liés à l urbanisation et à l habitat. Pour répondre au premier type de besoin, les données nécessaires s articulent principalement autour de deux objectifs : quantifier et évaluer l état des logements, suivre la construction neuve et le foncier-habitat dans les zones constructibles. La base de données nationale du cadastre communément appelée «fichiers MAJIC» avait déjà été pré identifiée par le service Habitat comme source importante de données, et fait important, déjà acquise par la C2A et mise à jour annuellement. Après des recherches bibliographiques et une première analyse des données MAJIC, il s est avéré que la base de données cadastrale répondrait de manière assez exhaustive au premier type de besoin mais participerait également au renseignement des indicateurs à venir. Pour suivre la construction neuve et le foncier habitat, les données cadastrales seront complétées par les données des permis de construire et des documents d urbanisme en vigueur dans les communes. Concernant le besoin en indicateurs de suivi de l habitat et du développement urbain, une première liste d indicateurs a été retenue sur la base des besoins évoqués par le service «Habitat», d une recherche bibliographique et d un croisement avec une liste d indicateurs définis lors d un stage précédent 14 dans le service portant sur la définition d un «observatoire habitat» pour la C2A. Cette liste tient compte des données à collecter notamment à travers les recherches d expériences menées avec les données MAJIC. La liste, disponible en annexes, constitue un apport complémentaire à celui du stage de Mlle Louis dans l optique d une éventuelle création d un observatoire de l habitat de la C2A. Le tri s est basé sur les objectifs spécifiques du stage liés surtout aux thématiques croisées : habitat, urbanisme, foncier-habitat. La nature d un indicateur étant d être renseigné de manière régulière afin de pouvoir suivre la dynamique souhaitée, et la C2A n ayant pas encore installé son service SIG, il n était pas prévu de débuter leur renseignement dans le cadre du stage. Toutefois, il représente l opportunité de proposer et tester une méthodologie pour cartographier un indicateur jugé prioritaire, celui du foncier-habitat potentiellement disponible en zone constructible. Il prend en partie en compte l indicateur concernant les dents creuses 15. Les définitions et méthodologies proposées sont détaillées dans la troisième partie. 14 LOUIS M. (2009). 15 «Parcelle ou groupe de parcelles non bâties insérées dans un tissu construit» Fédération Nationale des Conseils d Architecture, d Urbanisme et de l Environnement Ŕ 13

14 1.2 La collecte des données Les données cadastrales répondent aux besoins en données liés à l offre en logement et à l état des logements situés sur le territoire communautaire. Les communes de la C2A en ayant fait l acquisition, la collecte n est pas nécessaire. Les données cadastrales ont été transmises par le service SIG de la ville d Albi le 30 mars Pour le suivi de la construction neuve et du foncier-habitat dans les zones constructibles, la collecte des données s est orientée vers les producteurs de données à savoir les communes et la Direction Départementale des Territoires (DDT). Selon la loi sur les libertés et responsabilités locales du 13 août 2004, toute commune de moins de dix milles (10.000) habitants peut disposer des services déconcentrés de l Etat pour l instruction des autorisations d urbanisme dont les permis de construire 16. A noter que l instruction reste sous le contrôle de la commune et la décision finale revient au maire. Les données concernant les permis de construire et les documents d urbanisme ont été collectées auprès de la DDT pour les communes de la C2A hormis la ville Albi pour les deux types de données et Saint Juéry pour les permis de construire. Les aléas liés à la collecte de données sont évoquées dans la deuxième partie. 16 BAZAILLE M., COMPAGNON C., FEBVRE S., LIN Z., MUSABENDE J., WANG W., «SIG Application du Droit des Sols», 74p. [www.certu.fr]. 14

15 2. Etat des lieux de la qualité des données collectées et traitements effectués Cette partie fait état de la qualité des données collectées de manière synthétique, des traitements effectués avant leur structuration et intégration dans la base de données, et permet d expliquer les choix quant aux données à retenir et celles à écarter. Cette analyse des données collectées fait également émerger plusieurs problématiques qui dépassent le cadre du stage, sur lesquelles nous nous sommes penchés pour leur intérêt en géomatique. Avant analyse, un travail d harmonisation des données graphiques et raster collectées a été réalisé. Il s agit essentiellement de la re-projection des données collectées hormis le Plan Cadastral Informatisé, en Lambert 93 zone CC44. Le choix de l outil de re-projection «IGN MAP» s est porté sur un outil gratuit labélisé IGN afin de limiter les infimes décalages produits par la re-projection. 2.1 Les données cadastrales Le cadastre se décompose en deux types de données : le plan cadastral informatisé (PCI) et la documentation foncière sous forme de bases de données cadastrales communément appelée «fichiers MAJIC 3». Les données cadastrales utilisées dans le cadre du stage ont déjà subi un pré traitement par la mairie d Albi et ont été livrées sous forme de fichiers de formes de type SHAPE (format arcgis) pour le PCI Vecteur et de tables DBase pour les fichiers fonciers, ce qui en facilite considérablement l utilisation. En effet, les fichiers fonciers initiaux sont livrés sous forme d importants fichiers textes de format ASCII, qui nécessitent d importants traitements. Le PCI vecteur livré comprend principalement plusieurs couches renseignant les divers découpages fiscaux (sections cadastrales, subdivisions fiscales, parcellaire) et le découpage communal, mais aussi le bâti, le réseau routier, le réseau hydrographique 17. Toutes les données littérales du cadastre (MAJIC 3), excepté le fichier propriétaire 18, ont été transmises. Le PCI vecteur : un SIG spaghetti L informatisation sous forme vectorielle du plan cadastral a débuté depuis le début des années 90, sous l impulsion de la Direction Générale des Impôts sur la base d un dispositif de conventionnement avec les communes 19. Le plan cadastral est établi commune par commune, de manière isolée. Chaque plan est divisé en sections cadastrales. Les échelles de représentation varient selon les sections du 1/500 ème au 1/5000 ème. A titre d exemple, le plan cadastral de la commune d Albi compte 142 plans de section. Trois types d échelle 17 Le détail des données est disponible en annexes. 18 Selon la CNIL, seuls les services SIG, urbanisme et en charge des réseaux d assainissement, des collectivités ayant fait l acquisition des fichiers fonciers peuvent avoir accès au fichier propriétaire. 19 (Site de l association des Systèmes d Informations Géographiques en Languedoc- Roussillon). 15

16 coexistent : 1/500 ème pour le centre-ville, 1/1000 ème pour les zones urbaines et 1/2500 ème pour les zones naturelles 20. La vectorisation des plans cadastraux permet aux communes de disposer rapidement de données cartographiques numériques régulièrement mises à jour. Cependant les éléments cités ci-dessus génèrent des difficultés d utilisation dans un SIG. De manière globale, il ressort de l analyse réalisée du PCI vecteur de 2009 à l échelle de la C2A qui s appuie notamment sur la création d une géodatabase ponctuelle pour recenser les erreurs topologiques, que le PCI vecteur constitue un «SIG spaghetti» doublé d un certain nombre d erreurs de géométries. L analyse met en lumière de nombreuses erreurs topologiques dont des chevauchements entre les découpages fiscaux, entre parcelles, entre bâtiments et limites parcellaires, entre les tronçons de cours d eau représentés par des polygones ( ), l absence d interconnexion entre les tronçons routiers et leur possible superposition etc. Elle fait également ressortir des erreurs géométriques parmi lesquelles des géométries nulles et des auto-intersections 21. Un compte-rendu plus détaillé des erreurs topologiques et géométriques est disponible en annexes. Une partie des erreurs peut s expliquer par le choix du logiciel APIC sur lequel s est appuyée la direction en charge des impôts pour réaliser le PCI et qui est toujours son logiciel de référence 22. Ce logiciel ne gère pas la topologie et dispose d un seuil de tolérance de 1cm. Ceci explique une partie des erreurs de topologie recensées. Cependant un bon nombre d erreurs semble davantage dû à des erreurs humaines. Elles sont notamment constatées sur le terrain par les services de la commune d Albi. Dans ce cas, le service SIG fait remonter les erreurs recensées à la direction des impôts concernée. Les fichiers fonciers issus MAJIC 3 : avantages et limites A partir des bases de données MAJIC, les cinq fichiers suivants sont obtenus 23 : - fichier des propriétaires d'immeubles (FP) : il recense, dans chaque commune, l'identification et l'adresse des personnes physiques et morales redevables des taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, des gestionnaires et des fonctionnaires ou employés publics logés dans des immeubles exonérés de la taxe foncière et passible de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères ; - fichier des propriétés bâties (FPB ou fichier des immeubles) : il répertorie toutes les informations relatives à l'identification et à l'évaluation des locaux ; - fichier des propriétés divisées en lots : il répertorie l'ensemble des informations relatives aux lots (les lots sont les divisions de la propriété) ; - fichier des propriétés non bâties (FPNB ou fichier parcellaire) : il présente, par commune, toutes les informations relatives aux parcelles, aux lots non bâtis et, le cas échéant, aux subdivisions fiscales correspondantes ; - fichier annuaire topographique initialisé réduit (FANTOIR) : il a pour objet essentiel de recenser, pour chaque commune du territoire, la désignation en clair des rues, des ensembles 20 Entretien avec M. Etienne, responsable du SIG de la ville d Albi, 17/05/ Les auto intersections sont principalement dues à la saisie d un seul tenant d un polygone à trou. 22 Entretien avec M. Etienne, responsable du SIG de la ville d Albi, 17/05/ CERTU (2008), Les fichiers fonciers standards délivrés par la DGI, guide méthodologique pour leur utilisation, 64p. 16

17 immobiliers dont la voirie interne n'a pas reçu de dénomination, des lieux-dits et des pseudo-voies (voies ferrées, autoroutes, rivières, canaux, etc.) nécessaires à l'adressage. Il a succédé au RIVOLI (Répertoire Informatisé des VOies et Lieux-dits). Les fichiers fonciers ont un objectif purement fiscal. Ils servent à établir les rôles et avis d'imposition correspondant aux taxes foncières. Le rythme d actualisation et de livraison est annuel 24. Les fichiers fonciers constituent une mine d informations détaillées égalée par aucune autre base de données nationale pérenne sur le foncier et l habitat, qui bien souvent s y réfèrent. La mise à jour annuelle de la base de données cadastrale est livrée gratuitement à la C2A en raison de son statut de partenaire de la direction en charge des impôts 25. Pour ces deux arguments de poids, les données littérales cadastrales constitueront la seule source de données concernant le foncier-habitat et les logements. Pour le suivi de la construction neuve, le rythme d actualisation (annuel) n est pas compatible avec celui de cette thématique. Les fichiers fonciers comportent toutefois deux principales limites. Premièrement, rappelons que les fichiers fonciers ont un objectif purement fiscal et n ont pas pour vocation la représentation géographique de ces données ou la production d analyses thématiques. Certaines unités d analyse de la DGI n ont pas d intérêt ou ne peuvent pas disposer de correspondance graphique. Ainsi, les locaux, les parties d évaluation (fraction d un local), les copropriétés (PDL) des fichiers fonciers n ont pas de géométries associées dans le PCI. A l inverse, les plans graphiques du PCI concernant le bâti, les sections et les subdivisions de sections cadastrales n ont pas de «tables MAJIC» directement renseignées à ces échelles puisqu elles ne constituent pas des éléments de gestion des services des impôts. Deuxièmement, les entretiens menés auprès du service SIG de la ville d Albi et d un agent du service informatique de la C2A ayant travaillé pour le service de la DGI en charge de la base de données cadastrales, et les expériences d utilisation SIG des données MAJIC à des fins d analyse thématique en aménagement du territoire et urbanisme 26, ont fait ressortir une mise à jour défaillante et inégale des données selon leur intérêt fiscal. Certaines incohérences liées à la correspondance entre le PCI et les tables MAJIC correspondantes ont été relevées. A titre d exemple 27, un nombre de 195 parcelles figurent au PCI Vecteur et sont absentes du fichier MAJIC correspondant. A l inverse, 188 parcelles sont présentes dans ce même fichier MAJIC et absentes du PCI. Tout comme les erreurs topologiques et géométriques, ces incohérences entre les plans du cadastre et les fichiers fonciers sont relatives une fois ramenées à l ensemble des parcelles. Une partie de ces incohérences liées à la correspondance entre le PCI et les tables MAJIC est lié aux modalités 24 Ils donnent la situation au 1 er janvier de l année mais sont livrés quelques mois plus tard. 25 Précis de fiscalité 2011 Ŕ Livre VIII Affaires foncières Ŕ Titre 2/Chapitre 3B Délivrance des documents cadastraux. Site internet des impôts. 26 Cf webographie. 27 Sur la base des fichiers fonciers de l année de référence

18 de mise à jour de ces deux données gérées et transmises par deux producteurs de données 28. Le PCI est plus à jour que les fichiers fonciers et cela s explique par l implication de l Ecole Nationale du Cadastre de Toulouse dans ce domaine. En effet, l école effectue fréquemment des levées topographiques aériennes et transmet les mises à jour au service correspondant de la DGI 29. Par ailleurs, comme cela est évoqué dans la première partie du rapport, la réforme et la réorganisation récente des services des impôts ont engendré de sérieux problèmes de mises à jour des fichiers fonciers. Les données cadastrales dont nous disposons dans le cadre du stage aussi bien PCI que fichiers fonciers sont ceux faisant état de la situation au 1 er janvier En effet, des erreurs de la Direction Générale des Impôts n ont pas permis l utilisation des fichiers fonciers Par précaution, le service SIG de la ville d Albi a donc fait le choix de ne pas utiliser l ensemble des données cadastrales Nous avons choisi de nous conformer à ce choix. Les données 2011 (date de référence) n ont pas été disponibles avant la fin du stage ; c est pourquoi la plupart des tests et traitements ont été effectués sur la base des données cadastrales Soulignons, également, que nous n avons pas eu accès au fichier «Propriétaire» des données littérales du cadastre. Le choix d un traitement limité des données cadastrales Les erreurs topologiques et géométriques des plans cadastraux, si elles semblent importantes en chiffres bruts, sont faibles en part relative. A titre d exemple, 1114 parcelles se chevauchent mais elles représentent seulement 1,6% des parcelles. La mise à disposition et l utilisation de plans graphiques sans erreurs topologiques et géométriques constituent une priorité pour le géomaticien et les utilisateurs de la base de données spatiale. Cependant, les erreurs d ordre topologique des fonds cadastraux ne seront pas traitées dans le cadre de ce stage pour les raisons suivantes. Tout d abord, les traitements de rectification des erreurs recensées des fonds cadastraux sont importants et doivent être menés en collaboration avec la DGI ; ce qui pourrait faire l objet d un stage à part entière. Par ailleurs, le traitement partiel des erreurs topologiques dans le cadre du stage pourrait mener à un travestissement des données de la DGI, et les traitements renouvelés chaque année suite à la mise à jour annuelle du PCI Vecteur par la DGI seraient laborieux. Deuxièmement, ces erreurs relèvent de la DGI et doivent être corrigées par celle-ci. C est le choix du service de la commune d Albi qui transmet régulièrement à la DGI les erreurs recensées pour correction. 28 Le PCI vecteur est transmis par un service de la DGI et les données littérales sont transmises par l Association des Maires de France. 29 Entretien du 12 juillet 2011 avec M. Enjalbert, du service Informatique de la C2A. 18

19 Enfin, la communauté d agglomération de l albigeois a voté le budget de son futur SIG, qui comprend les outils et le matériel nécessaires pour la réalisation de ses propres fonds de référence. Les différents traitements menés dans le cadre des analyses spatiales et travaux cartographiques ont pris en compte ces limites. Par exemple, les requêtes attributaires ont été préférées aux requêtes spatiales autant que possible ; ou bien encore les représentations à des échelles fines sont à éviter sur les zones de frontières communales où se concentrent les erreurs topologiques. Certaines erreurs géométriques peuvent restreindre les traitements possibles des plans. A titre d exemple, la fonction d Arcgis permettant de fusionner des objets à partir d un attribut n est pas exécutable à partir des données erronées. Les erreurs géométriques des plans cadastraux lorsqu elles ne travestissaient pas les données initiales du PCI, que les moyens disponibles étaient suffisants et le temps de correction pour la mise à jour annuelle était faible, ont été corrigées. Les erreurs géométriques recensées dans les plans cadastraux retenus (parcelles et bâti) sont de quatre ordres : i) les géométries nulles, ii) les autointersections, iii) les organisations de boucle incorrectes. L utilisation de la fonction «réparer les géométries» d Arcgis a permis de corriger les erreurs sans dommages. En réponse aux limites énoncées, en particulier la fiabilité des données liée aux problèmes de mise à jour, les indicateurs définis pour le service Habitat de la C2A et les analyses thématiques réalisées à partir des données issues du système MAJIC n utiliseront pas les valeurs brutes mais seulement des valeurs relatives (proportion, taux, coefficient ), à l instar du service en charge du SIG de la DDT 30. Les valeurs relatives ont davantage une valeur indicative. 2.2 Les bases de données de l IGN La C2A dispose de deux bases de données de l IGN : la BD TOPO et la BD ORTHO. Les bases de données de l IGN présentent l avantage d être normalisées, de disposer d un même référentiel (RGE), avec des identifiants constants dans le temps. Cependant, leurs possibilités d utilisation sont limitées dans le cadre de la présente base de données, pour les raisons évoquées ci-dessous. Tout d abord, le rythme d actualisation des BD ORTHO et BD TOPO n est pas compatible avec une base de données concernant le foncier-habitat, et notamment le développement de la construction neuve. Concernant la BD ORTHO 31, les orthophotos datent de 2006, et sont 30 Echanges avec M. EJEA, technicien SIG à la DDT. 16/03/11 ; 17/05/ La BD ORTHO est mise à jour tous les 5 ans (source : 19

20 les plus récentes de l IGN pour l ensemble du département du TARN. Quant aux données de la BD TOPO du territoire de la C2A, leur date de mise à jour est variable, et celles qui concernent le bâti datent de Concernant la BD TOPO, du fait de la thématique de la base de données, les données MAJIC constitue la principale source de données attributaires. Or, la faible correspondance entre la BD TOPO et ces fichiers MAJIC nous en limite considérablement l exploitation 33. Cependant, certains plans de la BD TOPO concernant le découpage administratif et l occupation du sol ont été préférés à ceux du PCI compte tenu des limites importantes de ces plans 34. Les orthophotos de la BD ORTHO nous ont été transmises par la commune d Albi, mais elles ne couvrent pas l ensemble du territoire de la C2A comme l illustre la copie d écran cidessous. Par ailleurs, leur ancienneté (2006) nous ampute d un outil pour la phase de vérification des méthodes employées pour les cartographies sur le foncier-habitat, et plus globalement pour vérifier la «qualité» de mise à jour des données de MAJIC et des données sur les permis de construire en les confrontant aux orthophotos les plus récentes. La couverture disponible de la BD ORTHO Actualité du thème Bâti : 25/05/2006, in Métadonnées de la BD TOPO livrée le 20/02/2010 à la C2A. 33 Information complémentaire : depuis 2008, l IGN a débuté l intégration du cadastre comme source de données de constitution des couches concernant le bâti. Le territoire de la C2A n est pas encore concerné. 34 Limites détaillées en annexes. 20

21 2.3 Les données en urbanisme «La France des deux cadastres» Bien que l inter opérabilité des données géographiques constitue de plus en plus une préoccupation des acteurs de l information géographique, elle ne s est pas encore généralisée. Le cas des données collectées concernant le domaine de l urbanisme l illustre particulièrement, en soulevant le problème d absence d unicité du géoréférentiel cadastral. En effet, contrairement à la plupart des Etats européens, la France n a pas fusionné ou regroupé ses services topographiques et cadastraux 35. En résulte donc deux géoréférentiels : le PCI des services cadastraux et la couche parcellaire du RGE de l IGN. La couche parcellaire de l IGN n est ni plus ni moins le PCI ayant subi une rectification géométrique. Concrètement, les traitements opérés par l IGN provoquent un décalage plus ou moins importants entre les deux géométries. A titre d exemple, la DTT du Tarn a relevé des décalages de l ordre de quatre vingt (80) mètres dans des zones montagneuses 36. Les données collectées concernant l urbanisme, proviennent de trois sources différentes : la mairie d Albi, la mairie de Saint Juéry, et la Direction Départementale des Territoires. Les communes de la C2A utilisent le PCI vecteur labellisé par la DGI alors que la DDT a opté pour la BD PARCELLAIRE de l IGN depuis septembre Avant cette date, la DDT utilisait un autre référentiel cadastral créé par la DDE (ex-ddt) sur la base d un recalage du PCI sur le SCAN 25 (IGN) 37. Les décalages entre les deux sources actuelles étant dus à la rectification géométrique du PCI, les décalages devraient être importants dans les zones montagneuses, et plus faibles dans les régions planes. Le territoire de la C2A se situe en majorité dans la vallée du Tarn, comme l illustre la carte n 4 en annexes. Les communes à la frontière Est du territoire de la C2A, de Arthès à Dénat, se trouvent dans les prémices du massif de la montagne noire, et présentent un relief légèrement accidenté. Les décalages entre les données issues de la DDT (permis de construire et document d urbanisme) et le PCI devraient donc être très faibles et plus importants dans les dernières communes citées. Les décalages observés entre le PCI et les géométries du plan graphique des permis de construire de la DDT sont pourtant fréquents et peuvent être relativement importants. Pour repérer ces décalages, les fichiers de formes (shapefiles) correspondants ont été importés dans le système de gestion de bases de données relationnelles «POSTGRE/POSTGIS» choisi comme SGBDR 38. Ensuite, la création d une table temporaire issue d une requête SQL de sélection spatiale a permis d isoler les informations parcellaires des PC et celles des parcelles cadastrales les contenant. Enfin des requêtes SQL de sélections 35 F. SALGE (FEVRIER 2011), «Coordonner les acteurs français», in La jaune et la rouge, n 662 Ŕ revue mensuelle de l association des ancien élèves de polytechnique. (www.lajauneetlarouge.com). 36 Entretien du 26/05/11 avec Monsieur Modely, responsable du service en charge de l information géographique à la DDT du Tarn. 37 Entretiens DDT, 16/06/2011 et 19/07/ Les raisons du choix du SGBDR sont détaillées dans la partie concernant la structuration des données. 21

22 attributaires à partir de cette table temporaire ont permis d isoler les permis de construire ayant des références cadastrales différentes des parcelles du PCI dans lesquelles elles sont contenues. Cette démarche a été réalisée avec le PCI 2009 et le plan graphique ADS2007 des données permis de construire de quinze des dix-sept communes de la C2A (toutes hormis Albi et Saint Juéry). En conclusion, sur les 384 PC autorisés entre janvier 2008 et décembre 2010, plus de la moitié (218) n ont pas les mêmes références parcellaires que celles des parcelles du PCI de 2009 les contenant. Parmi ces parcelles sélectionnées, plus de 65% d entre elles sont absentes du PCI 2009 et ont été mises de côté pour ce test. Une bonne partie de ces parcelles absentes devraient être issues de divisions parcellaires postérieures aux dates de références des PCI. Pour évaluer approximativement les décalages, nous nous sommes basés sur une sélection de PC en décalage et dans des différents types de zones de relief (plus ou moins plane). Pour ce faire, nous avons croisé le plan graphique de la sélection évoquée précédemment et le plan graphique du relief de la C2A créé à partir du MNT vectorisé par plages d altitude d un pas de 25M (carte n 4 en annexes). La DDT saisit les PC en essayant de tenir compte de l emplacement futur de la construction 39. N ayant pas les informations sur l emplacement futur du bâti, les mesures de décalages ont été réalisées de la géométrie ponctuelle du PC vers la frontière de la parcelle concernée. En conclusion, les décalages observés oscillent entre cinq et trois cent mètres, aussi bien dans les zones planes que pentues, comme l illustrent les copies d écran ci-dessous. Les PC ci-contre (points jaunes) délivrés sur dans la commune de Cunac dans une zone pentue sont tous en décalage avec leurs parcelles d implantation. Les décalages oscillent entre 10 mètres et plus de 65 mètres (PC en bleu ci-contre). Le PC ci-contre en bleu délivré dans la commune de Marssac sur Tarn dans une zone plane se situe pourtant à près de 100 mètres de sa parcelle d implantation. 39 Entretien DDT du 26/05/

23 Décalage de plus de 300 mètres entre la localisation du PC ci-contre délivré à Arthès en zone pentue (point bleu) et la parcelle du PCI concernée par ledit PC (en bleu). Les PC concernés par d importants décalages sont ceux antérieurs à septembre 2009 et donc saisis sur l ancien «référentiel cadastral DDE». Ces PC n ont pas été saisis à nouveau sur le nouveau référentiel (BD PARCELLAIRE) 40. Concernant les documents d urbanisme, une correspondance graphique des zonages est indispensable. En effet, la représentation est essentielle pour son appropriation et son utilisation par les élus et services concernés des communes. Par ailleurs, le simple renseignement de l affectation de chaque parcelle par le document d urbanisme en vigueur de la commune n est pas pertinent puisque le découpage des zones ne correspond pas systématiquement à celui du cadastre. Contrairement aux données PC, les données concernant les documents d urbanisme et provenant de la DDT présentent des décalages peu fréquents et peu importants. La réalisation des documents d urbanisme en format SIG est à l initiative de la DDT. Les communes concernées ne réclament jamais ces fichiers en retour 41. Pour évaluer la compatibilité entre les zonages des documents d urbanisme transmis par la DTT et le PCI Vecteur, la méthode retenue consiste en la comparaison visuelle entre les plans de zonage en format image approuvés, en vigueur en 2011 et n étant pas en révision lors de la période de stage, et les fichiers en format SIG correspondants transmis par la DDT. La comparaison s est basée sur deux critères : la similarité du découpage des zones pour repérer et quantifier d éventuels décalages, et la similarité des données attributaires sur le zonage. Huit documents d urbanisme n étaient pas en révision durant la période du stage. Il s agissait des communes d Arthès, Cunac, Castelnau de Lévis, Marssac, Terssac, Dénat, Salies, et du Séquestre. Le test de compatibilité est exhaustif uniquement pour les communes du Séquestre et de Cunac, pour lesquelles le format numérique du plan de zonage est disponible et le plan lisible. Ce constat se base sur la demande et les échanges qui se sont tenus à ce sujet avec les huit communes concernées. L indisponibilité du plan de zonage dans un quelconque format numérique pour plusieurs d entre elles illustre le manque d intérêt ou de connaissance de ces petites communes pour ce type de format et donc pour 40 Entretien DDT, 19/07/ Entretien du 16/06/2011 avec M. Rouquette, technicien SIG de la DDT. 23

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