ANALYSE L ETAT EXERCICE

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1 ANALYSE L ETAT DE L EXECUTION DU BUDGET DE PAR MISSION ET PROGRAMMEE EXERCICE 2012 ECONOMIE MAI 2013

2 2 COUR DES COMPTES Mission Economie Programme 134 Développement des entreprises et de l emploi Programme 223 Tourisme Programme 220 Statistiques et études économiques Programme 305 Stratégie économique et fiscale

3 MISSION ECONOMIE 3 Sommaire Synthèse... 4 Introduction et présentation de la mission... 9 I - Les dépenses de l exercice et la gestion des crédits A - Une exécution des crédits de la mission presque conforme à la LFI et en diminution par rapport à B - Une amélioration de la programmation des crédits C - Une gestion des crédits marquée par deux évènements exceptionnels : la création de la BPI et le «plan automobile» II - Les grandes composantes de la dépense A - Un schéma d emplois globalement respecté et une masse salariale qui reste tendue B - Une baisse des dépenses de fonctionnement engagée. 30 C - Une réduction sensible des dépenses d intervention à périmètre inchangé D - Des dépenses d investissement faibles et gérées comme des dépenses de fonctionnement E - Des efforts entrepris en matière de réduction du coût des dépenses fiscales F - Des opérateurs inscrits dans la démarche de réduction de la dépense publique III - Régularité, performance et soutenabilité A - Les questions de régularité soulevées par les redéploiements de crédits d investissements d avenir B - Une démarche de performance à améliorer C - Une exécution conforme aux plafonds du triennal et une soutenabilité affectée par la rigidité des dépenses à périmètre constant IV - Recommandations de la Cour A - Des recommandations peu suivies d effets en B - Sept recommandations de la Cour, dont trois nouvelles au titre de l exercice

4 4 COUR DES COMPTES Synthèse (Md ) LFI AE : 1,97 ; CP : 1,98 ; Crédits ouverts AE : 2,33 ; CP : 2,34 ; Exécution AE : 2,00 ; CP : 2,02; Plafond d emplois en ETPT : ; exécution : Plafond d emplois opérateurs en ETP : ; exécution : Une architecture budgétaire en voie de stabilisation Pour la première fois depuis la mise en œuvre de la LOLF, la composition de la mission Economie n a, à l exception d un changement mineur sur le programme 305, pas évolué en En revanche, trois changements significatifs sont prévus en LFI 2013 pour le programme 134, issues de recommandations formulées notamment par la Cour. 2. Une exécution budgétaire marquée par la création de la Banque publique d investissement et le financement du plan automobile du Gouvernement L exécution 2012 se caractérise par une augmentation sensible des crédits de la mission en cours d année (+ 18 % en AE et en CP) pour une consommation finalement proche de la LFI (+ 1,6 % en AE et + 1,9 % en CP) et en légère diminution par rapport à 2011 (-0,3 % en AE et -1,1 % en CP). Cette situation résulte de l abondement exceptionnel dont a bénéficié le programme 134 (470 M ) pour la création de la banque de l industrie, devenue banque publique d investissement (BPI) et qui a été mobilisé en fin d année pour le financement d une partie du «plan automobile» du Gouvernement (170 M ). Le redéploiement de ces crédits, en provenance de et à destination des programmes d investissements d avenir (PIA), soulève des difficultés quant au recours à la procédure de rétablissement de crédits. La mise en œuvre de ces redéploiements requiert un encadrement plus rigoureux compte tenu du contexte budgétaire de plus en plus contraint et des masses financières en jeu. En dehors de ces deux mesures exceptionnelles, l exécution des crédits de la mission est conforme à la prévision en LFI 2012.

5 MISSION ECONOMIE 5 3. Un schéma d emploi globalement respecté et une gestion de la masse salariale qui reste tendue Le schéma d emploi de la mission (-239 ETP) et son plafond de masse salariale (938 M ) sont respectés en exécution. Le programme 134 est le seul cette année à faire moins bien que la prévision, avec un objectif de suppression d emplois partiellement atteint (-129 contre -141) et un nouveau dérapage sur le T2 (4,9 M ). Toutefois sa masse salariale est stabilisée en exécution par rapport à Les risques portant sur la masse salariale de l INSEE et de la DG Trésor, pointés par le CBCM lors de la programmation initiale des crédits, ne se sont pas matérialisés en gestion. Cette situation résulte principalement, pour l INSEE, des retards observés dans la montée en puissance du centre de Metz et du report en 2013 de l intégration du millier d enquêteurs vacataires dans leur nouveau cadre d emploi. Sur le programme 305, la DG Trésor a réussi à maîtriser sa masse salariale en 2012, tout en finançant des dépenses non prévues en LFI, grâce à une économie liée au schéma d emplois plus importante que prévue. Toutefois, ce programme continue de se singulariser par une absence de pilotage des effectifs et de la masse salariale de la direction de la législation fiscale (DLF). 4. Une réduction des dépenses de fonctionnement, d intervention et fiscales engagée Les dépenses de fonctionnement du programme 305, liées à la rémunération des prestations effectuées par la Banque de France et les instituts d émission d outre-mer pour le compte de l Etat (90 % des CP du programme), sont désormais sous contrôle depuis la conclusion des contrats d objectifs et de performance avec ces organismes. Les autres dépenses de fonctionnement de la mission (117,7 M en CP en exécution) sont en baisse de 12% par rapport à 2011 (133,8 M ). Hors «plan automobile», les dépenses d intervention de la mission reculent également entre 2011 et 2012, tant en programmation ( - 4 % en AE et - 13 % en CP) qu en exécution (- 13 % en AE et - 12,5 % en CP). La quasi-totalité des dispositifs d intervention est concernée, y compris l aide au départ des commerçants et des artisans qui constitue la seule dépense de guichet de la mission. Cet effort de réduction, engagé dès 2010 et qui se poursuit en 2013, est réalisé à périmètre constant.

6 6 COUR DES COMPTES Enfin, des mesures législatives votées en 2011 ont contribué à la baisse du coût total des dépenses fiscales de la mission en 2012 (-8,5 % en PLF, -12,7 % en exécution 1 ) : la suppression du régime du bénéfice mondial ou consolidé pour l impôt sur les sociétés permet d économiser 583 M, le relèvement du taux de TVA de 5,5 à 7 % applicable à partir du 1 er janvier 2012 pour la restauration, l hôtellerie et les campings 400 M. 5. Des opérateurs participant à l objectif de réduction de la dépense publique La mission comprend dix opérateurs, dont neuf relevant du programme 134. L ensemble de ces organismes s inscrit dans le respect de l objectif de maîtrise des dépenses publiques, même si l effort est variable d un organisme à l autre. L objectif de réduction de 1,5 % des effectifs est atteint globalement pour le programme 134 (- 57 ETP et - 1,42 M en masse salariale) et pour Atout-France sur le programme 223 (-5 ETP). Les subventions ont été réduites de 13 % en LFI et de 14 % en exécution pour les opérateurs du programme 134 et de 5 % pour Atout-France en LFI et en exécution. A l exception du FNPCA, ces opérateurs ont signé avec l Etat des contrats d objectifs et de performance en 2012 ou ceux-ci sont en cours de négociation (ANSP, LNE, EPARECA, APCE, Atout-France). 6. Une démarche de performance à améliorer Deux nouveaux objectifs ont été introduits en PLF 2012, dont l un, portant sur les prestations réalisées par la Banque de France pour le compte de l Etat (programme 305), fait suite aux recommandations de la Cour. La rationalisation de la cartographie des objectifs et des indicateurs doit se poursuivre, notamment sur les programmes 134 et 223. Pour l ensemble des programmes, les objectifs fixés sont globalement atteints, mais les cibles sont parfois peu ambitieuses. Il n y a pas d articulation entre la budgétisation et la performance. Appréciation de la Cour sur la gestion de la mission en 2012 L exécution des crédits de la mission a été marquée par deux évènements non prévus en LFI - la création de la BPI, finalement reportée en 2013, et la mise en œuvre en fin d année d une partie du «plan automobile» - dont le financement repose sur le redéploiement de crédits d investissements d avenir. 1 Selon les estimations du PLF 2013 pour l année 2012.

7 MISSION ECONOMIE 7 Compte tenu des risques de substitution entre le budget général et les programmes d investissement d avenir, les modalités de redéploiement de ces crédits devraient être davantage encadrées. La stratégie de performance de la mission demeure perfectible. La baisse des crédits dans le contexte de restriction budgétaire contraint l administration à s organiser pour atteindre les objectifs fixés avec moins de moyens. Des progrès sont constatés, tant au niveau de la programmation que de la gestion des crédits, pour l ensemble des programmes. L objectif de réduction de la dépense publique est atteint. Le maintien de cette trajectoire sur le prochain triennal nécessite de poursuivre le travail d évaluation de l action du ministère et de ses opérateurs, qu il s agisse des dépenses budgétaires ou fiscales, et d arbitrer en conséquence. PRINCIPALES RECOMMANDATIONS La Cour formule sept principales recommandations au titre de l exercice 2012 : Recommandations ayant trait à la performance : - Recommandation n 1 : poursuivre la rationalisation de la cartographie des indicateurs du programme 134; Recommandations ayant trait à la régularité : - Recommandation n 2 : prendre l arrêté prévu par l article 17.IV de la LOLF s agissant de l encadrement des rétablissements de crédits ; - Recommandation n 3 : encadrer les redéploiements de crédits liés aux investissements d avenir, notamment en renforçant la motivation et la transparence de ces redéploiements et en s assurant qu ils s effectuent dans le cadre du respect de l autorisation parlementaire ; Recommandations ayant trait à la soutenabilité : - Recommandation n 4 : poursuivre le travail d évaluation des dépenses d intervention et des dépenses fiscales des programmes 134 et 305, en examinant la pertinence de chacune d entre elles sans exception et, si nécessaire, rattacher les dépenses fiscales du programme 305 à un programme plus approprié. - Recommandation n 5 : améliorer les procédures de gestion des attributions de produits et des fonds de concours qui conduisent à des

8 8 COUR DES COMPTES reports élevés, en tenant compte des risques de diminution de ces ressources ; - Recommandation n 6 : renforcer le pilotage de la masse salariale du programme 220, notamment par une plus grande maîtrise des recrutements, par une fiabilisation des prévisions de départs à la retraite et par la mise en place d outils pour le suivi de la mise en œuvre du nouveau cadre d emplois des enquêteurs vacataires ; - Recommandation n 7 : mieux piloter les évolutions touchant les effectifs et prévoir la mise en œuvre d un schéma d emplois à la direction de la législation fiscale pour le programme 305.

9 MISSION ECONOMIE 9 Introduction et présentation de la mission La mission Economie a pour objectif de favoriser la mise en place d un environnement propice à une croissance durable et équilibrée de l économie française. Cette mission dépend du ministère chargé de l économie et des finances. Le responsable de la mission est le secrétaire général des ministères économique et financier. Pour la première fois depuis la mise en œuvre de la LOLF, la composition de cette mission est restée relativement stable en En LFI 2012, cette mission représente 1,97 Md d AE et 1,98 Md de CP, dont près de la moitié pour le seul titre 2 (47 %), 83 dépenses fiscales principales pour un coût de 7,92 Md et ETPT (hors opérateurs). Le programme 134-Développement des entreprises et de l emploi est un programme multidirectionnel 2 placé sous la responsabilité du secrétaire général des ministères économique et financier. Ce rattachement vise à préserver la neutralité et la capacité d arbitrage du responsable de programme entre les administrations concernées. Ce choix devrait faciliter la gouvernance du programme en 2013 compte tenu de son rattachement à quatre ministres de plein exercice 3. Outre son éclatement en 12 actions, le programme se caractérise par un nombre significatif d opérateurs (neuf en 2012) et des dépenses fiscales élevées (6,62 Md en PLF 2012) par rapport aux crédits budgétaires (1 Md d AE et 1,01 Md de CP). Le périmètre de ce programme fait l objet de trois modifications importantes en 2013, issues de recommandations de la Cour et du comité interministériel d audit des programmes (CIAP). 2 Trois directions générales (de la compétitivité, de l industrie et des services ; du trésor ; de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes), la délégation générale à l emploi et à la formation professionnelle, le réseau déconcentré constitué par les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l emploi (DIRECCTE), trois autorités administratives indépendantes (l Autorité de la concurrence, la Commission de régulation de l énergie et l Autorité de régulation des communications électroniques et des postes) et le Conseil général de l industrie, de l énergie et des technologies (CGIET) concourent à la réalisation des objectifs du programme Outre le ministre de l économie et des finances, la ministre du commerce extérieur, le ministre du redressement productif et la ministre de l artisanat, du commerce et du tourisme. Une charte est en cours de finalisation pour définir les modalités de concertation entre ces ministres, notamment pour les mouvements en cours de gestion.

10 10 COUR DES COMPTES Parallèlement à l intégration des crédits du programme 223 dédiés au tourisme (cf. infra), la LFI 2013 prévoit le transfert de l aide au transport de presse (-143 M ) au programme 180- Presse du ministère de la culture et de la communication et celui des emplois (262 ETP) et des moyens de fonctionnement et de personnel de la DGEFP (-23,1 M ) au programme 155- Conception, gestion et évaluation des politiques de l emploi et du travail du ministère du travail, de l emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social. L objectif est de regrouper dans un seul ministère les crédits correspondant à la mise en œuvre d une même politique publique. Le programme 220-Statistiques et études économiques retrace l activité de l Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), dont le directeur général est responsable du programme. C est le troisième programme en volume de crédits de la mission et le second en termes d effectifs. Il porte essentiellement des crédits de personnel (374 M en LFI 2012, soit 84 % des CP). Le programme 223-Tourisme, placé sous la responsabilité du directeur général de la compétitivité, de l industrie et des services, regroupe les moyens de fonctionnement du groupement d intérêt économique Atout France, seul opérateur du programme (76 % des CP en PLF 2012) et les dépenses d intervention de la DGCIS pour le développement de l attractivité touristique et de l accès aux vacances. Ce programme se caractérise également par des dépenses fiscales plus conséquentes que les dépenses budgétaires (1,3 Md en PLF 2012, contre 43,2 M d AE et 44,7 M de CP). A compter de la LFI 2013, ses crédits sont transférés au programme 134, lequel est renommé Développement des entreprises et du tourisme, en cohérence avec le transfert des crédits de personnel effectué en 2009 et avec l objet de ce programme dont d autres actions contribuent au développement de l économie touristique. Cette évolution devrait offrir plus de souplesse dans la gestion des crédits par la ministre du tourisme, également en charge du commerce, de l artisanat et des services. Elle s accompagne de l élaboration d un document de politique transversale (DPT), établi pour la première fois en 2012, pour préserver la visibilité des crédits dédiés au tourisme 4. 4 Ce document recense 24 programmes contribuant à cette politique, pour un montant total d 1,9 Md d AE et de 2 Md de CP, en diminution de 15 % en AE et de 10 % en CP par rapport à l exécution 2010, et 19 dépenses fiscales principales pour un coût estimé de 4,6 Md. Le programme 223 ne représente que 2 % de ces CP et 30 % du coût de ces dépenses fiscales en LFI 2012.

11 MISSION ECONOMIE 11 Le programme 305-Stratégie économique et fiscale, créé en LFI 2008, a vocation à aider l exécutif à concevoir et à mettre en œuvre les politiques économiques et financières du pays. Ces actions sont mises en œuvre par la direction générale du Trésor (DG Trésor) et par la direction de la législation fiscale (DLF). Le programme regroupe les dépenses de personnel liées aux fonctions d état-major de ces directions (29 % des CP en LFI 2012), sans inclure l ensemble des moyens, notamment de fonctionnement, qui leur sont alloués. Il comprend également la rémunération des prestations réalisées par la Banque de France et les instituts d émission d outre-mer pour le compte de l Etat (65 % des CP en LFI 2012), qui, pour la plupart d entre elles, n ont aucun rapport avec la stratégie économique (secrétariat des commissions de surendettement). Cette composition hétérogène est contraire à l esprit de la LOLF. Par ailleurs, le responsable du programme, le directeur général du Trésor, n exerce une autorité complète que sur deux des trois actions du programme. Cela se traduit par une absence de pilotage des crédits de personnel de la DLF. Enfin, ce programme est concerné par un changement de périmètre en 2012, avec la fin du transfert à Ubifrance des missions non régaliennes du réseau de la DG Trésor à l étranger (-2,63 M en T2, et -0,29 M en HT2 en 2012 à destination du programme 134) et le rattachement de la mission d appui aux partenariats public-privé à la DG Trésor (1,61 M en titre 2).

12 12 COUR DES COMPTES I - Les dépenses de l exercice et la gestion des crédits Autorisations d engagement (en M ) Programme 134 Programme 220 Programme 223 Programme 305 Mission LFI 983,31 445,12 41,96 505, ,49 LFR 336,20-1,50-1,19-1,40 332,11 Total des 3,54 11,74-3,86 3,51 14,93 mouvements de crédits Dont : Reports 7,20 13,85 0,89 4,63 26,57 Virements 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 Transferts -6,45-2,11 0,00-0,62 26,57 Décret d avance 2,79 0,00-4,75-0,50-2,46 Annulations 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 Fonds de concours 0,28 16,67 0,00 1,56 18,51 et attribution de produits Total des crédits 1 323,33 472,03 36,91 508, ,04 disponibles 5 Crédits consommés 1 008,93 459,62 35,69 502, ,15 Crédits de paiement Programme Programme Programme Programme Mission (en M ) LFI 995,65 442,52 43,46 505, ,73 LFR 336,20-1,50-1,19-1,40 332,11 Total des 4,39 5,77 0,44 3,43 14,03 mouvements de crédits Dont : Reports 8,05 7,88 1,49 4,55 21,97 Virements 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 Transferts -6,45-2,11 0,00-0,62-9,18 Décret d avance 2,79 0,00-1,05-0,50 1,24 Annulations 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 Fonds de concours 0,28 16,67 0,00 1,56 18,51 et attribution de produits Total des crédits 1 336,52 463,46 42,71 508, ,38 disponibles Crédits 1 026,95 452,80 42,33 503, ,65 consommés Source : CBCM 5 Il s agit des crédits ouverts, sachant que dans certains cas ces crédits ont pu être gelés jusqu en fin de gestion et donc non utilisables par des responsables de programme.

13 MISSION ECONOMIE 13 A - Une exécution des crédits de la mission presque conforme à la LFI et en diminution par rapport à 2011 Autorisations d engagement (en M ) Programme 134 Programme 220 Programme 223 Programme 305 LFI Evolution par rapport à 2011 (%) Crédits disponibles Evolution par rapport à 2011 (%) Crédits consommés 983,31-9, , , ,93-0,9 445,12 + 1,6 472,03 + 0,5 459,62 + 2,7 41, , , , ,77-0,6 502,92-0,5 Mission 1 975, , ,15-0,3 Evolution par rapport à 2011 (%) Crédits paiement (en M ) Programme 134 Programme 220 Programme 223 Programme 305 de LFI Evolution par rapport à 2011 (%) Crédits disponibles Evolution par rapport à 2011 (%) Crédits consommés 995,65-8, ,52 +26, ,95-1,8 442,52 +1,8 463,46 +1,5 452,80 +0,9 43,46-14,7 42,71-14,5 42,33-8,6 505,10 +4,1 508,69-0,5 503,58-0,6 Mission 1 986,73-3, ,38 +13, ,65-1,1 Source : CBCM et Cour des comptes (comparaison à périmètre courant) Evolution par rapport à 2011 (%) L exécution 2012 se caractérise par une augmentation sensible des crédits de la mission en cours d année (+ 18 % en AE et en CP) pour une consommation finalement proche de la LFI (+ 1,6 % en AE et + 1,9 % en CP) et en légère diminution par rapport à 2011 (-0,3 % en AE et -1,1 % en CP). Au final, seuls 85,7 % des AE et 86,1 % des CP disponibles de la mission ont été consommés.

14 14 COUR DES COMPTES Cette sous-consommation s explique principalement par le programme 134. Ce programme a bénéficié d une augmentation de 34,5 % de ses AE et CP par rapport à la LFI (+ 60 % sur le HT2) et n en a consommé que 76 %. Le solde correspond aux crédits relatifs à la création de la BPI, dont le projet a été retardé au cours de l année Seul le programme 220 enregistre une hausse de son exécution en 2012 par rapport en 2011 (+2,7 % en AE et +0,9 % en CP), liée notamment au coût du recensement dans les collectivités d outre-mer. Comme les autres programmes, son exécution reste proche des crédits ouverts en LFI. Cette situation traduit, pour le programme 305, une amélioration de la budgétisation des rémunérations de la Banque de France au titre des missions d intérêt général exercées pour le compte de l Etat. B - Une amélioration de la programmation des crédits 1 - Les programmes 220 et 305 ont bénéficié d une revalorisation de leurs crédits en LFI tenant compte de l exécution 2011 La mission se caractérise par une diminution de ses crédits en LFI entre 2011 et 2012 de 3,9 % en AE et de 3,6 % en CP. Toutefois, cette diminution est portée par les programmes 134 (-9 % en AE et en CP) et 223 (-21 % en AE et -15 % en CP). A l inverse, les programmes 220 et 305 ont bénéficié d une revalorisation de leurs crédits (respectivement +1,6 % en AE et + 1,8 % en CP pour le programme 220 et +4 % en AE et en CP pour le programme 305), laquelle s est ajoutée à celle déjà opérée entre 2010 et 2011 (+ 3,6 % en AE et + 3,4 % en CP pour le programme 220 et + 40 % en AE et en CP pour le programme 305). Pour les programmes 134 et 223, la baisse des crédits LFI s est traduite par une réduction sensible des dépenses d intervention (-13 % en AE et en CP pour le programme 134 et 46 % en AE et 41 % en CP pour le programme 223) conformément aux orientations fixées dans le cadre du triennal Pour le programme 223, le niveau de CP ouverts ne permettant qu un apurement partiel des restes à payer sur les engagements pris antérieurement pour les contrats de plan Etat-régions (CPER) 2007/2013 et les contractualisations hors CPER, il a été décidé, pour la première fois en 2012, de ne déléguer aucune AE nouvelle aux DIRECCTE. La revalorisation des crédits des programmes 220 et 305 tient compte de la sous-budgétisation en titre 2 constatée en M avaient en effet été ouverts pour chacun des programmes par décret

15 MISSION ECONOMIE 15 d avance en novembre La masse salariale est ainsi revalorisée de 1,9 % pour le programme 220 et de 1,8 % pour le programme 305. Cette augmentation des crédits s explique également, pour le programme 220, par la mise en œuvre du recensement dans les collectivités d outre-mer (+ 17,8 % des crédits d intervention) et, pour le programme 305, par les nouveaux contrats d objectifs et de performance (COP) conclus entre l Etat, la Banque de France et les instituts d émission d outre-mer. Ces contrats fixent le principe d un objectif triennal de rémunération, sur la base du coût complet des prestations assurées par ces organismes. Après un quasi-doublement en LFI 2011 des crédits afférents, en raison de l introduction de la méthode de calcul au coût complet, l enveloppe ouverte en LFI 2012 (327,88 M ) est cohérente avec le montant de l exécution des crédits en 2011 (328,14 M ). 2. Les risques de dérapage, anticipés dès la programmation, se sont matérialisés pour le seul programme 134 La construction du budget 2012 de la mission respecte la lettre de cadrage du Premier ministre fixant la norme de baisse des dépenses d intervention et de fonctionnement de l Etat à -2,5 % entre 2011 et 2012 ainsi que l application des taux de la réserve de précaution (0,5 % des crédits de titre 2 et 6 % sur les dotations des autres titres) et des gels de crédits opérés au titre du «Fonds Etat exemplaire» et de l insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (circulaire du budget du 2 décembre 2011). En conséquence, la programmation budgétaire initiale (PBI) de la mission a recueilli le visa du CBCM le 30 décembre Lors de l élaboration des documents prévisionnels de gestion, seul le BOP de la DGCCRF a fait l objet d un avis défavorable: il faisait apparaître un besoin de financement de 3,3 M par rapport à la PBI sur le T2, en dépit d un rebasage des crédits de 2,7 M hors CAS pensions en Cette situation a conduit en cours d année à augmenter la dotation de titre 2 du programme 134 par décret d avance (7,2 M ). Trois autres BOP (DGEFP, INSEE et DG-Trésor Réseau) ont fait l objet d une réserve pour des tensions de même nature sur la masse salariale ou le plafond d emploi, sans toutefois que ces risques se matérialisent en cours de gestion. Enfin le BOP de la DG Trésor-Centrale a fait l objet d une réserve du CBCM au motif qu il serait nécessaire de recourir à la réserve de précaution pour couvrir les montants à verser à la Banque de France, ce qui a été réalisé en fin de gestion. Hors financement de la BPI, le faible écart entre les crédits ouverts en LFI et l exécution confirme l amélioration de la programmation des crédits pour l ensemble des programmes.

16 16 COUR DES COMPTES C - Une gestion des crédits marquée par deux évènements exceptionnels : la création de la BPI et le «plan automobile» 1. La réserve de précaution est principalement utilisée pour couvrir les besoins en gestion de la mission La mise en réserve initiale de la mission s est élevée à 4,68 M en AE=CP pour le T2 et à 57,1 M en AE et 58,1 M en CP pour le HT2, soit à 0,5 % des crédits LFI en T2 et à 5,7% des crédits LFI en HT2 compte tenu de la pondération appliquée aux opérateurs. Cette réserve a été complétée en cours d année par 475,6 M de crédits supplémentaires en AE et en CP pour le HT2, principalement issus du gel des crédits destinés à la BPI (470 M ) en raison du report du projet, soit un montant total de réserve de 529,7 M en AE et 533,7 M en CP pour le HT2. Sur le T2, les crédits des programmes 134 et 305 (60 % des crédits de cette réserve) ont été restitués, tandis que ceux du programme 220 ont été dégelés en vue d un transfert vers un autre programme. Sur le HT2, seuls 4,3 % des crédits en AE et en CP ont été annulés, mais 100 % de ceux du programme 223. Près de 40 % des crédits en AE et CP ont été restitués. Le reste des crédits (300M sur le programme 134) ont été dégelés au 31 décembre 2012 en vue d un report sur Une disposition en ce sens est prévue par la LFI 2013 compte tenu du caractère dérogatoire de ce report (dépassement du plafond de 3 % autorisé par la LOLF). Ainsi, la mise en réserve relève, pour les programmes de la mission et à l exception notable du programme 223, davantage d une logique de dissuasion d une consommation trop rapide de crédits que d une logique de gel dans une perspective d annulation de crédits 6. 6 L utilisation de la réserve de précaution par programme est présentée en annexe 1.

17 MISSION ECONOMIE Les mouvements de crédits en gestion sont concentrés sur le programme 134 Le programme 134 a bénéficié d un abondement exceptionnel de 350 M en AE=CP par la LFR du 14 mars 2012, compensé par des annulations de crédits sur le programme Recherche dans les domaines de l énergie, du développement et de l aménagement durable (200 M ) et sur le programme Avances à des organismes distincts de l Etat et gérant des services publics (150 M ) 7, soit une augmentation de plus de 60 % de ses crédits en HT2 par rapport à la LFI 2012.Cette même LFR a annulé 12,9 M de crédits du programme en gage, issus de la réserve de précaution 8. Ce programme a également bénéficié d un rétablissement de crédits 9 de 120 M issus des programmes d investissements d avenir (PIA), dont 50 M de la part d OSEO (dispositif «prêts verts») et 70 M de la Caisse des dépôts et consignations (dispositif «plateformes mutualisées d innovation des pôles de compétitivité») respectivement en septembre et en décembre Le ministère justifie ce rétablissement de crédits, prévu par décision du Premier ministre du 29 février 2012, d une part par la non utilisation de ces crédits, versés en 2010, par les opérateurs et d autre part par la proximité de l objet de ces crédits avec le contenu du programme 134. Ces deux mouvements (ouverture de crédits en LFR et rétablissements de crédits) s inscrivent dans le cadre de la constitution de la banque de l industrie, devenue banque publique d investissement (BPI), dotée d un capital d un milliard d euros. Le schéma de financement retenu par le Gouvernement 10, particulièrement complexe, s appuie sur le seul redéploiement de crédits issus des programmes d investissement d avenir. Cette solution, cohérente avec l objectif poursuivi par les investissements d avenir, notamment l action «recapitalisation d OSEO» par laquelle les crédits doivent transiter, présente l avantage d être neutre sur le solde budgétaire. 7 Ces crédits, initialement dédiés au financement d actions dans le cadre des programmes d investissement d avenir (PIA), avaient préalablement fait l objet d un rétablissement de crédits sur les programmes 190 et 823, au regard de la proximité de leur objet avec le contenu de ces programmes. 8 0,9 M de crédits ont été également annulés par la LFR du 16 août 2012 au titre de la contribution du programme au financement des premières mesures prises par le Gouvernement, notamment pour la rentrée scolaire Pour mémoire, un rétablissement de crédits n est pas un mouvement de crédits, mais une procédure comptable d annulation d une dépense sur un programme donné qui reconstitue le disponible, en AE et en CP, à hauteur des remboursements obtenus. 10 Le schéma de financement de la BPI figure en annexe 2.

18 18 COUR DES COMPTES Sur cette enveloppe d un milliard d euros, 650 M proviennent d actions PIA rattachées à la mission Economie. L action «plateformes mutualisées d innovation des pôles de compétitivité» a été particulièrement mobilisée puisque ses crédits ont été réduits à hauteur de 75 % (50 M fin 2012 contre 200 M délégués en 2010). Les modalités de redéploiement de crédits d investissement d avenir sont prévues par l article 8 de la LFR du 9 mars 2010 ayant institué les PIA : «Les redéploiements modifiant la répartition initiale des fonds entre les différentes actions du programme d'investissements sont approuvés par le Premier ministre, après information des commissions chargées des finances et des autres commissions compétentes de l'assemblée nationale et du Sénat». Le recours au rétablissement de crédits est l une des procédures prévues par les conventions d investissements d avenir, lesquelles stipulent qu en cas d emploi sous-optimal des crédits, ceux-ci «sont redéployés vers une autre action au sein du même opérateur, ou reversés par l opérateur au programme [d origine] par rétablissements de crédits, ou reversés au budget général à disparition du programme». Cette procédure de nature comptable et non budgétaire permet d affecter le remboursement d une dépense à un programme qui l a initialement supportée par exception à la règle de non affectation des recettes aux dépenses. Elle est prévue par l article 17-IV de la LOLF dans trois cas particuliers 11 : «sommes payées indûment ou à titre provisoire» ou produits de «cessions entre services de l Etat». Selon la direction du budget, «la gestion des crédits du PIA a été confiée à des opérateurs agissant pour le compte de l Etat ; compte tenu des décisions prises par le Premier ministre sur le changement de destination des crédits, il est considéré que ces sommes ont été versées provisoirement et indûment et qu elles doivent être restituées à l Etat» 12. Ainsi le recours à la procédure de rétablissement de crédits repose sur une conception très large de l article 17-IV de la LOLF.. Par ailleurs, le recours à cette procédure présente plusieurs difficultés : 11 «Peuvent donner lieu à rétablissement de crédits dans des conditions fixées par arrêté du ministre chargé des finances : 1 Les recettes provenant de la restitution au Trésor de sommes payées indûment ou à titre provisoire sur crédits budgétaires ; 2 Les recettes provenant de cessions entre services de l'etat ayant donné lieu à paiement sur crédits budgétaires.» 12 Réponse à la contradiction du 29 mars 2013.

19 MISSION ECONOMIE 19 - D une part, en intervenant sur un programme (en l espèce, le programme 134) qui n a pas dépensé initialement ces crédits, il a pour effet d atténuer les dépenses de ce programme et de nuire ainsi à la sincérité de son exécution budgétaire, en ne reflétant pas la totalité de la dépense. Lors de la contradiction, le secrétariat général des ministères économique et financier a toutefois indiqué que l ensemble de ces mouvements de crédits ainsi que la totalité de l exécution de la dépense seront retracés dans le rapport annuel de performance (RAP) de l exercice D autre part, il libère des crédits disponibles qui, s ils ne sont pas redéployés la même année pour d autres investissements d avenir, contribuent à l amélioration du solde budgétaire de manière artificielle puisqu il ne s agit que d un mouvement temporaire et peuvent créer des risques de substitution entre le budget général et les investissements d avenir pour le financement de dépenses nouvelles (cf. infra sur le financement d une partie du «plan automobile» lancé par le Gouvernement le 25 juillet 2012). - Enfin, il permet de se soustraire à la règle de l autorisation budgétaire, en évitant le recours à un décret d avance ou à une loi de finances pour l ouverture de crédits supplémentaires alors même qu il peut porter sur des masses financières importantes. Ces difficultés sont accrues par l absence d encadrement de la procédure de rétablissement de crédits, contrairement aux mouvements de crédits prévus par la LOLF. Il existe un vide juridique en la matière, l arrêté du ministre chargé des finances prévu par l article 17-IV de la LOLF n ayant pas été pris à ce jour et l ancien arrêté, daté du 2 juin , ne paraissant plus adapté au cadre budgétaire actuel Arrêté du 2 juin 1986 relatif aux modalités de comptabilisation des recettes et des dépenses de l Etat, pris sur le fondement du décret n du 14 mars 1986 pris en application de l article 16 de l ordonnance n 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances en ce qui concerne la comptabilisation des recettes et des dépenses de l Etat et du décret n du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique. 14 Il est à noter qu en application de l article 7 de cet arrêté, «sauf disposition spéciale expresse, un rétablissement de crédits ne peut intervenir qu au titre de la gestion qui a supporté la dépense ( ). Toutefois, le rétablissement de crédits sur chapitre doté d autorisation de programme peut intervenir au cours de la gestion de la constatation de la recette.»

20 20 COUR DES COMPTES Ni la direction du budget ni le contrôleur budgétaire et comptable ministériel n ont apporté de justification sur ce point lors de la contradiction. Cette absence de texte est d autant plus regrettable qu à ce jour l emploi du recours au rétablissement de crédits n est soumise à aucune procédure ni limitation particulières. Le programme 134 a également bénéficié, comme en 2010 et en 2011, d une ouverture de crédits de 7,2 M en AE et en CP par le décret d avance du 30 novembre 2012 pour pallier le sous-calibrage de sa dotation en titre 2. Cette situation résulte d une part de coûts d entrées et de sorties et de glissement vieillesse technicité (GVT) sous évalués et de départs en retraite inférieurs aux prévisions à la DGCCRF et d autre part d un besoin de financement au titre du versement au CAS pensions. Cette ouverture a été en partie financée par le programme, avec l annulation par ce même décret de 4,4 M d AE et de CP. Elle s est révélée supérieure aux besoins des administrations concernées. En fin d exercice, un million d euros en AE et en CP ont ainsi été transférés vers le programme Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers pour reversement sur le CAS pensions. Le programme 223 a bénéficié d une ouverture d AE/CP au titre de la réserve parlementaire de par la LFR du 14 mars 2012 et d un report de crédits de 0,8 M en AE et de 1,4 M en CP par arrêté du 28 mars L impossibilité d engager de nouvelles AE pour les CPER et les contrats hors CPER compte tenu du niveau de CP disponibles et des restes à payer sur engagements antérieurs a conduit à l annulation de ces AE par le décret d avance (3,8 M en AE et en CP). Le programme 220 a bénéficié de 28,8 M de ressources complémentaires par rapport à la LFI, en légère augmentation par rapport aux années précédentes (15,2 M d attributions de produits, 1,5 M de fonds de concours, 5 M de rétablissements de crédits et un report de 13,8 M en AE et 7,8 M en CP). Seule la moitié des attributions de produits et fonds de concours a été consommée, ce qui a pour effet de reporter 7,88 M en CP sur Ce niveau de report est nettement supérieur à celui constaté en 2010 (2,1 M ) et en 2011 (4,8 M ).

21 MISSION ECONOMIE 21 Dans sa réponse à la Cour lors de la contradiction, l INSEE précise que le recouvrement tardif de ces fonds en fin d année n explique pas à lui seul l écart constaté. Le niveau plus élevé en 2012 des rétablissements de crédits contribue mécaniquement à cet écart car il diminue le besoin de recours à ces produits pour financer la dépense et en conséquence contribue à augmenter les attributions de produits et fonds de concours libres d emplois en fin de gestion. L amélioration de cette situation passe par le renforcement du suivi par l INSEE, en lien avec la DB et la DGFIP, de l exécution des titres de recettes émis pour le recouvrement de ces crédits. Par ailleurs, son excédent en T2 (4 M ) a permis le transfert en fin d année de 2,1 M vers le programme 195 Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers, en vue du financement du CAS Pensions. 3. La fongibilité reste peu utilisée en gestion La fongibilité n est utilisée qu au sein du programme 134 et de façon très limitée. Par ailleurs, un mouvement de fongibilité asymétrique a été effectué sur ce programme pour un montant de 4,2 M (remboursement par Atout France en titre 2 des personnels mis à disposition par la DGGIS). 4. La fin de gestion a été marquée par le financement d une partie du «plan automobile» Sur le programme 134, 170 M ont été versés à OSEO le 28 décembre 2012 en vue du financement, dans le cadre des investissements d avenir, d une partie du «plan automobile» lancé par le Gouvernement le 25 juillet 2012 : 120 M au titre de l action «aide à la réindustrialisation» (avances remboursables), ce qui a pour effet d accroître de 60 % les crédits dédiés à cette action, et 50 M au titre de l action «financement des entreprises innovantes : renforcement de la compétitivité des PMI et des filières stratégiques industrielles» (subventions), soit + 13,5 % des crédits de cette action. Cette réallocation des crédits, initialement destinés à la BPI 15 et qui auraient dû être versés au CAS Participations financières de l Etat (LFR du 14 mars 2012), a été rendue possible par la participation plus grande des actionnaires d OSEO au financement de cet établissement, ce qui a permis de diminuer la contribution de l Etat au projet de 270 M. Elle est intervenue sur décision du Premier ministre du 21 décembre 2012 et a 15 Ces crédits résultent à hauteur de 70 M du rétablissement de crédits décidé en février 2012 et à hauteur de 100 M des crédits ouverts par la LFR du 14 mars 2012.

22 22 COUR DES COMPTES donné lieu à la modification des conventions 16 liant l Etat à OSEO pour la mise en œuvre des investissements d avenir, datée du 21 décembre 2012 et publiée au JO du 3 février Les commissions économiques et des finances du Parlement avaient préalablement été informées par courrier du Commissaire général à l investissement le 1 er octobre 2012 et saisies de ces actes contractuels par courrier du 27 novembre 2012, ainsi que le prévoit l article 8-II-B de la LFR du 9 mars 2010 ayant créé les programmes d investissement d avenir. Cette opération, ainsi que les rétablissements de crédits opérés pour le financement de la BPI, révèlent un encadrement insuffisant des redéploiements de crédits d investissements d avenir prévus par la LFR du 9 mars 2010 et les conventions d investissements d avenir. S agissant des motifs du redéploiement, les conventions d investissements d avenir précisent les critères d appréciation d un emploi sous-optimal des crédits pouvant donner lieu à redéploiement : «résultats des indicateurs insuffisants au regard des cibles fixées ; rentabilité économique et financière notoirement insuffisante ; retard important dans le processus de sélection des bénéficiaires ou incapacité à sélectionner des bénéficiaires selon les critères retenus par le cahier des charges». L instruction n a pas permis de vérifier si l un au moins de ces critères était satisfait, les décisions du Premier ministre, tant pour la BPI que pour le plan automobile, faisant apparaître les seuls mouvements financiers. D autre part, l affectation des crédits au financement du plan automobile n apparaît pas clairement à la lecture des documents contractuels : ce plan est cité comme un élément de contexte, au même titre que «l impulsion en faveur du redressement productif» 17 et l abondement est justifié par l épuisement des crédits des deux actions concernées plutôt que la nécessité de conduire de nouveaux projets au bénéfice de la filière automobile. Enfin, le rapport relatif à la mise en œuvre et au suivi des investissements d avenir annexé au PLF 2013 est ambigu sur l affectation des nouveaux crédits Etablissement d une nouvelle convention pour l aide à la réindustrialisation et modification par avenant de celle sur le financement des entreprises innovantes. 17 Courrier du Commissaire général à l investissement du 1 er octobre 18 «A l issue du comité de pilotage de juillet 2012, l enveloppe ARI a été virtuellement consommée. L exercice sera donc principalement consacré à la mise en œuvre des aides accordées et au suivi de l implémentation des projets soutenus. Une dotation complémentaire de 120 M a été décidée par le

23 MISSION ECONOMIE 23 Compte tenu des risques de dérive, il convient de renforcer la motivation de ces redéploiements, au regard des critères fixés par les conventions d avenir, dans les documents budgétaires et contractuels afférents. S agissant des modalités de mise en œuvre du redéploiement, le recours à la procédure de rétablissement de crédits peut avoir pour effet de soustraire ces mouvements de crédits à la compétence du Parlement: ainsi, le législateur n a pas eu à se prononcer sur le plan automobile dont le financement repose de manière significative sur un redéploiement de crédits d investissements d avenir 19. Le Parlement a seulement été informé de cette opération. Le secrétariat général des ministères économiques et financiers a fait remarquer lors de la contradiction que «si les commissions des finances des assemblées avaient jugé nécessaire une validation législative des mouvements [liés au plan automobile], elles l auraient fait savoir au gouvernement qui pouvait insérer à cette fin un article au collectif de fin d année». Cette absence de vote du Parlement se justifie, selon la direction du budget, par le principe de spécialité et l absence de changement de programme budgétaire des crédits concernés. Selon elle, «il n apparaît nécessaire de recourir au vote du Parlement que dans les cas où les redéploiements impliquent des mouvements qui sont de nature à changer plus fondamentalement la destination et la nature des crédits en question». En l espèce, l absence de vote du Parlement pose question au regard du fait : - d une part, qu il s était prononcé lors de la LFR du 14 mars 2012 sur l affectation de ces crédits à la création de la BPI ; - et d autre part, que le redéploiement a pour effet d augmenter de 60 % le budget d une action («Aide à la réindustrialisation») qu il avait Gouvernement dans le cadre du plan de soutien à l industrie automobile présenté en juillet La mise en œuvre de cette décision permettra de poursuivre l action de l ARI et de continuer à financer des projets exemplaires d investissement productifs.» Ce paragraphe est repris à l identique pour décrire l abondement de l action «filières» à hauteur de 50 M. 19 Ce plan prévoit la mobilisation de 600 M de financements pour répondre aux besoins d investissement et de liquidité à court terme de la filière automobile (dont 170 M en provenance du programme 134) ainsi qu une réorientation de 350 M de PIA pour les priorités de la filière en matière de recherche et développement. 260 M sont également mobilisés au titre du Fonds de modernisation des équipementiers automobiles.

24 24 COUR DES COMPTES voté en 2010, tout en réservant les crédits supplémentaires au financement des besoins de la seule filière automobile. S agissant de l objet du redéploiement (financement d une partie du plan automobile), il y a lieu de constater que ces dépenses poursuivent les mêmes objectifs que l action n 3 «actions en faveur des entreprises industrielles» du programme 134. Elles auraient donc pu en partie s inscrire dans le cadre de cette action budgétaire : à titre d exemple, l aide à la structuration de «filières industrielles» est à la fois prévu dans le cadre de cette action et dans le cadre de l action dédiée du PIA. Par ailleurs, ces dépenses s inscrivent principalement dans une logique de préservation de l emploi dans la filière automobile à court terme. Cet objectif est certes cohérent avec l objet de l action «aide à la réindustrialisation» qui vise, via des avances remboursables, à «encourager la création ou recréation d activités à dominante industrielle et à créer de l emploi 20». Mais il s éloigne de l ambition générale des investissements d avenir, telle qu énoncée dans l exposé des motifs de la loi du 9 mars 2010 les ayant institué : à savoir «financer des investissements visant à augmenter le potentiel de croissance de la France» 21 au moyen d un mode de financement exceptionnel, l emprunt national. Il convient d ailleurs de noter que l action «aide à la réindustrialisation» avait été dotée en 2010 d un budget modeste (200 M ) au regard de la masse des crédits ouverts, dans le cadre des PIA, pour les filières industrielles et les PME (6,5 Md ). L accent était mis sur le véhicule du futur (1 Md ), l avion du futur (2 Md ) et le soutien des PME innovantes (2,5 Md ). Ainsi, cette opération témoigne de la tentation existante, dans un contexte budgétaire de plus en plus contraint, de sacrifier la logique initiale des PIA, axée sur les leviers de la croissance durable, pour 20 Cf. convention avec OSEO pour l action «aide à la réindustrialisation». 21 L exposé des motifs de la LFR du 9 mars 2010 indique ainsi : «Par ces nouveaux investissements, le Gouvernement a pour objectif : - d accélérer le rythme d innovation de la France, afin de remédier à la chute de la croissance de la productivité constatée au cours des dernières années ; - de faire de l enseignement supérieur un moteur essentiel de la croissance, dans un environnement de concurrence internationale pour lequel la qualité de la formation de la main d œuvre constituera un avantage stratégique indispensable ; - de renforcer l effort en matière de recherche et de développement et de mieux valoriser la recherche fondamentale ; - de placer la France parmi les pays les plus avancés en matière de croissance verte et de préserver ainsi la durabilité de notre modèle de croissance.

25 MISSION ECONOMIE 25 financer en urgence des mesures permettant la pérennisation des sites et le maintien de l emploi industriels. Compte tenu de ce qui précède, des masses financières en jeu 22 et de la durée d exécution des investissements d avenir d une part, et de ce qui a été indiqué précédemment sur les rétablissements de crédits d autre part, il est essentiel de mieux encadrer à l avenir les redéploiements de crédits : - d une part, en renforçant la motivation et la transparence de ces redéploiements de crédits dans les documents budgétaires et contractuels afférents; - d autre part, en privilégiant le recours au reversement des crédits non utilisés au budget général puis à leur ouverture en loi de finances, autre option prévue par les conventions d investissements d avenir, afin que le Parlement puisse se prononcer sur la légitimité de ces redéploiements au regard des objectifs poursuivis par les investissements d avenir. A titre subsidiaire, la contradiction n a pas permis d apporter de réponse non plus quant à l impact de ces redéploiements de crédits sur les procédures de notification des aides d Etat à la Commission européenne. Sur le programme 134, le solde de la subvention versée à la Poste au titre du soutien au transport de presse (82,5 M ) et la compensation des heures supplémentaires des agents de France Telecom (0,5 M ) ont également été versés en fin de gestion, à la suite de la levée de la mise en réserve. Enfin, la somme de 3,1 M revenant à la société International Distribution en application de l arrêt du Conseil d Etat du 14 novembre 2012 ne lui a pas été versée que début 2013, après qu elle eut tardivement accepté un versement direct. Pour le programme 220, les AE non consommées en fin d exercice s élèvent à 9,8 M, dont 8,9 M de reports sur fond de concours et 0,9 M d AE ouvertes mais non consommées portant sur des opérations immobilières. 22 Environ 7 Md de crédits d investissements d avenir ne sont aujourd hui pas encore engagés sur les 35 Md prévus.