DEPLOIEMENT DES RESEAUX TRES HAUT DEBIT SUR L ENSEMBLE DU TERRITOIRE NATIONAL RAPPORT D ÉTUDE

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1 DEPLOIEMENT DES RESEAUX TRES HAUT DEBIT SUR L ENSEMBLE DU TERRITOIRE NATIONAL RAPPORT D ÉTUDE TECHNOLOGIES ET COUTS DE DEPLOIEMENT MECANISMES DE SOUTIEN POSSIBLES Etude réalisée pour le compte de la DATAR Par les cabinets TACTIS et SEBAN & ASSOCIES Avec le soutien du CETE de l'ouest A la demande du Ministre de l Espace Rural et de l Aménagement du Territoire Janvier / 107

2 Résumé Le déploiement du très haut débit constitue un enjeu économique majeur pour le développement de la société de l'information, l'attractivité des territoires, les entreprises de travaux publics, les équipementiers télécoms, les opérateurs et les fournisseurs de services à valeur ajoutée, et toutes les entreprises et organisations utilisatrices. Dans le cadre de la stratégie de Lisbonne visant au développement de l'économie de la connaissance, les enjeux liés au développement du très haut débit peuvent justifier une intervention vigoureuse des pouvoirs publics au cours des prochaines années, aux niveaux communautaire, national et territorial, comme l indiquent les lignes directrices adoptées par la Commission. Le très haut débit peut être fourni de plusieurs manières complémentaires : - par déploiement de nouveaux réseaux tout optique jusqu'aux abonnés ; ces réseaux permettent d'acheminer plusieurs centaines de mégabits par seconde, de manière symétrique en voies montante et descendante ; - par modernisation des réseaux cuivre téléphonique et coaxial existants ; cette modernisation permet d'écouler plusieurs dizaines de mégabits par seconde en voie descendante, et quelques mégabits en voie montante ; - et par les technologies hertziennes de nouvelle génération ; chaque station de base a une capacité de plusieurs centaines de mégabits, mais le débit est partagé entre les usagers desservis par la station de base mobile. Le tableau ci-dessous présente les coûts de déploiement pour différents niveaux de couverture : Taux de couverture et technologies utilisées Coût total dont financement public 80% de la population et des entreprises couverts en fibre optique à l abonné (FTTH) 15 Mds 6 Mds 100% de la population et des entreprises couverts dont 80% en FTTH et 5% par équipement des sous-répartiteurs et 15% en 4G/LTE (mobile de prochaine génération) 18 Mds 8 Mds 100 % de la population et des entreprises couverts en fibre optique à l abonné 30 Mds 15Mds 2 / 107

3 La rentabilité du très haut débit et notamment de la fibre optique est obérée par la perspective d'une concurrence durable avec le réseau cuivre téléphonique existant et les offres haut débit que supporte ce dernier. Ceci explique que dans plusieurs pays soit considérée l hypothèse d une séparation structurelle de l'opérateur historique entre l infrastructure passive et les autres activités. Cette séparation structurelle permet au propriétaire de l infrastructure de financer la transition vers le très haut débit en y réinvestissant les revenus du monopole de la boucle locale téléphonique en cuivre, tout en prévenant les distorsions de concurrence entre opérateurs utilisateurs de la boucle. Compte-tenu de la structure de marché actuelle, les opérateurs de télécommunication ne peuvent équilibrer les coûts liés à un déploiement du très haut débit sur l ensemble du territoire national. Le besoin de financement public est de l'ordre de 8 milliards d euros pour couvrir tout le territoire en très haut débit. La couverture en fibre optique serait complétée en zone rurale par l'équipement des sous répartiteurs et le déploiement des technologies hertziennes de prochaine génération. A ces 8 milliards de financement public, s ajoutent des possibilités de soutien en termes d autres interventions publiques (capital public, prêts bonifiés et garanties d emprunt) qui peuvent prendre des formes et montants très variés. L intervention publique viserait d une part à dynamiser le déploiement de la fibre dans les zones où les réseaux peuvent être rentables et d autre part à permettre son déploiement dans les zones non rentables pour les acteurs privés. La modulation du financement public permettrait d établir une forme de péréquation entre les zones. L Etat pourrait intervenir aux côtés de collectivités, dans le cadre de délégations de services publics (DSP) ou de partenariats public privé (PPP). Dans ce type de montage, la participation publique est souvent accordée en contrepartie d un Service d Intérêt Economique Général (SIEG) et de la propriété des réseaux à terme, s'assimilant donc à un investissement public direct offrant une rentabilité différée. Si un fonds de soutien au très haut débit était créé, il pourrait intervenir en capital, en prêts à taux bonifiés et en financement de DSP ou PPP en fonction de la nature des projets qui lui seraient soumis. Le besoin d investissements publics est de l ordre de 500 millions d euros par an sur 15 ans. Le fonds de soutien pourrait être abondé pour partie par le grand emprunt et pour partie par une taxe opportuniste, par exemple de la même manière qu a été alimenté le fonds national de développement des adductions d'eau. 3 / 107

4 Sommaire I- INTRODUCTION...6 II- RÉSEAUX ET TECHNOLOGIES TRÈS HAUT DÉBIT...8 A) LES RESEAUX TELEPHONIQUE ET CABLE MODERNISES...9 B) LES RESEAUX TOUT OPTIQUE...10 C) LES TECHNOLOGIES HERTZIENNES...11 III- COUTS DE DÉPLOIEMENT DU TRÈS HAUT DÉBIT...12 A) RESEAU TOUT OPTIQUE : TRENTE MILLIARDS D EUROS...12 B) COMPARAISON AVEC LE RESEAU TELEPHONIQUE...15 C) TECHNOLOGIES TRES HAUT DEBIT ALTERNATIVES...17 D) SYNTHESE DES COUTS DE DEPLOIEMENT...20 IV- EQUILIBRES ÉCONOMIQUES...21 A) ECONOMIE DE LA BOUCLE LOCALE...21 B) UN PROBLEME DE RECETTES, PAS DE COUTS...21 C) CAPACITE DE FINANCEMENT DES ACTEURS PRIVES...23 V- LE DÉPLOIEMENT DES AUTRES INDUSTRIES DE RÉSEAU...24 A) OCTROI DE PREROGATIVES DE PUISSANCE PUBLIQUE...24 B) OCTROI D UNE SITUATION DE MONOPOLE OU D OLIGOPOLE LEGAL...25 C) MECANISMES DE PEREQUATION...26 D) FACILITES DE FINANCEMENT...29 E) ATTRIBUTION DES AIDES ET ORGANISATION INSTITUTIONNELLE...30 F) SYNTHESE...31 VI- LES SOUTIENS POSSIBLES AU DÉPLOIEMENT DU TRÈS HAUT DÉBIT...32 A) STRUCTURATION INDUSTRIELLE DES OPERATEUR DE FIBRE OPTIQUE...32 B) LES TECHNOLOGIES ALTERNATIVES...38 C) AIDES NON FINANCIERES...41 D) AIDES EN CAPITAL ET EN PRET...44 E) AIDES EN APPORTS PUBLICS...46 F) BESOIN ET SCENARIO D INTERVENTION PUBLIQUE / 107

5 ANNEXE 1 COUTS DE DEPLOIEMENT DES RESEAUX TRES HAUT DEBIT...53 I- DONNÉES SOURCES...54 II- DÉFINITION DE L ÉCHANTILLON...54 III- DÉFINITION DES SCÉNARII DE COUVERTURE...55 IV- MÉTHODOLOGIE DE MODÉLISATION DU RÉSEAU OPTIQUE A DÉPLOYER...56 V- RÉSULTATS DE LA MODÉLISATION...58 VI- COÛTS UNITAIRES RETENUS DANS LE MODÈLE...59 VII- COMPLÉMENTS DE COUVERTURE A LA DESSERTE FTTH...60 ANNEXE 2 LES MECANISMES DE FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES...63 I- MECANISMES DE PEREQUATION HORIZONTALE EXISTANT...64 A) ELECTRICITE...64 B) GAZ...68 C) COMMUNICATIONS ELECTRONIQUES...68 D) TRANSPORTS AERIENS...70 E) TRANSPORTS FERROVIAIRES...71 F) AUTOROUTES ET GRANDS RESEAUX DE TRANSPORTS...73 G) POSTE...76 H) EAU...79 I) PRESSE...80 J) AUDIOVISUEL...82 II- AUTRES TYPES D AIDES ENVISAGEABLES POUR LES OPERATEURS...85 A) PRETS A TAUX BONIFIE...85 B) GARANTIES D EMPRUNT...85 C) GARANTIES D EMPRUNTS ACCORDEES PAR LES BANQUES AUX ENTREPRISES...87 D) PARTICIPATION ET DOTATIONS EN FAVEUR D UN FONDS DE GARANTIE...88 E) APPORTS EN CAPITAL...88 ANNEXE 3 ÉLEMENTS CARTOGRAPHIQUES...90 I- ARRONDISSEMENT DE FAIBLE DENSITÉ : RODEZ...91 II- ARRONDISSEMENT DE DENSITÉ MOYENNE : SAINT-OMER...96 III- ARRONDISSEMENT DE DENSITÉ SUPÉRIEURE À LA MOYENNE : ETAMPES.101 IV- IMBRICATION DES ZONES RENTABLES ET NON RENTABLES / 107

6 I- INTRODUCTION Le soutien au déploiement des réseaux très haut débit sur le territoire national est perçu comme un enjeu stratégique par les pouvoirs publics pour plusieurs raisons principales : - Le déploiement des réseaux de fibre optique, et plus généralement des réseaux très haut débit, suppose des opérations de génie civil, de tirage de câble puis d installation dans les immeubles et les logements. Elles représentent plus de la moitié du coût de déploiement du très haut débit et sont génératrices de croissance et d emplois, moyennement qualifiés, non délocalisables. - Le développement du marché entrainera un besoin d équipement en équipements actifs de nouvelle génération, de transmission sur les réseaux d accès fixe et mobile ou d équipement des ménages en terminaux mobiles ou «box» optiques. Des équipementiers peuvent bénéficier d un marché national dynamique et précoce pour initier des chaines de production leur permettant de se renforcer ensuite à l international. - Le développement rapide d un marché national du très haut débit peut, de même, favoriser le développement d entreprises innovantes sur de nouveaux services ou la constitution d une base de savoir faire susceptible d essaimer à l international. Les Etats-Unis, menant une politique volontariste sur Internet au milieu des années 90, alors que la France pensait encore disposer d une avance sur les services télématiques d ancienne génération, servent ici de référence. - Les technologies de l information et de la communication permettent de gains de productivité importants et sont génératrices du quart de la croissance des pays les plus avancés. Le passage au très haut débit, en permettant l hébergement et la maintenance de données et surtout d applications distantes, favorisera la compétitivité des petites et moyennes entreprises françaises. - Plus largement, l amélioration de la connectivité participe du développement de l économie de la connaissance et s inscrit dans la stratégie de Lisbonne. Les applications en devenir liées à l enseignement, à la médecine, à la sureté, à la gestion de l espace publique, à la domotique, supposent le déploiement de réseaux à large bande, plus performants et fiables que les réseaux haut débit existants. - Finalement, une politique publique volontariste menée dès le début du cycle d investissement vers le très haut débit est susceptible d anticiper et de limiter les disparités territoriales, évitant ainsi l apparition d une fracture numérique pérenne entre des grandes villes dotées de moyens de télécommunications 6 / 107

7 performants et de zones moins denses structurellement en retard par rapport aux standards internationaux. Le présent rapport vise à éclairer les décisions qui pourraient être prises pour favoriser le déploiement des réseaux très haut débit. Dans un premier temps, les technologies pertinentes sont identifiées ainsi leurs coûts de déploiement respectifs et le besoin de financement public attaché. Des scénarios de référence sont proposés pour leurs articulations possibles dans le temps et sur le territoire. Ensuite, le rapport rappelle les principaux mécanismes de soutien et de péréquation historiquement mis en œuvre pour le déploiement des grandes infrastructures, notamment pour l eau, l électricité ou le rail. La dernière partie propose différents mécanismes de soutien et de péréquation envisageables pour favoriser le développement du très haut débit, de manière la plus homogène possible, sur le territoire national. 7 / 107

8 II- RESEAUX ET TECHNOLOGIES TRES HAUT DEBIT Il n existe pas de définition normalisée du terme très haut débit. Les liaisons classiques dites à haut débit fournies actuellement par les opérateurs aux abonnés résidentiels culminent à 20 Mbits sur les réseaux fixes, ce qui fixe donc une limite basse pour le très haut débit. Les attentes portent en outre sur une meilleure résilience des futurs réseaux vis-à-vis des perturbations extérieures, une plus grande symétrie des capacités de transmission entre l abonné et le cœur de réseau et un Le très haut débit permet d'acheminer plusieurs chaînes haute définition et de travailler avec des données et applications hébergées par des serveurs distants temps de latence, c'est-à-dire de traversée du réseau, inférieur à celui des réseaux actuels. Les usages et applications du très haut débit résidentiel sont encore largement inconnus. A moyen terme, les réseaux très haut débit se distingueront des précédents par leur capacité à véhiculer plusieurs flux audiovisuels haute définition simultanément et à permettre une quasi instantanéité de transmission entre l abonné et le réseau, ce qui permet d accéder à des applications ou des données stockées sur des serveurs distants, par exemple une vidéothèque, avec le même confort que si elle demeurait chez l abonné. Le niveau d exigence vis-à-vis du très haut débit sera probablement évolutif dans le temps en fonction des usages, et donc sa définition. A ce jour, l Autorité de régulation a retenu un débit minimal de 50 Mbits. Dans ce document, nous considérons qu un réseau très haut débit doit être capable d acheminer 30 Mbits vers chaque abonné, soit deux flux audiovisuels haute définition, disposer d un canal montant à haut débit et avoir un temps de traversée du réseau court permettant ainsi l hébergement et l utilisation d applications distantes sans délais de latence perceptible par l utilisateur. En suivant ces critères, il existe trois principales technologies industrielle candidates pour véhiculer, à grande échelle, des offres très haut débit au cours de la prochaine décennie : la modernisation des réseaux historiques du téléphone et du câble, le déploiement des nouveaux réseaux intégralement en fibre optique jusqu aux abonnés et les technologies mobiles hertziennes de quatrième génération, dites LTE ou 4G. Ces trois technologies sont détaillées dans le présent rapport. D'autres solutions peuvent exister ou être en cours de développement. Parmi cellesci, on peut citer le satellite et les boucles locales en Wi-Fi, WiMax et courant porteurs en ligne (CPL). Il s'agit de technologies plutôt adaptées à la distribution du haut débit que du très haut débit au sens de la définition précédente. Elles pourraient être mises en œuvre de manière ponctuelle ou transitoire. Leur succès commercial dépendra en outre de l'intégration de ces technologies dans les gammes d'offres commerciales des grands opérateurs, ce qui n'est pas le cas à ce jour. 8 / 107

9 A) LES RESEAUX TELEPHONIQUE ET CABLE MODERNISES Les offres d accès haut débit se sont développées sur des réseaux de communications électroniques préexistants. La très grande majorité des accès haut débit est fournie sur la paire de cuivre téléphonique, initialement dédiée à l acheminement de la voix. Le réseau câblé, conçu pour diffuser des services audiovisuels, est également en mesure de supporter des accès haut débit, même si sa part de marché effective reste faible en France. Pour permettre la fourniture de connectivité sur les réseaux métalliques, les opérateurs ont dû procéder au cours de la dernière décennie à une première mise à niveau. Il s agissait pour le cuivre téléphonique d installer des équipements de transmission dans les répartiteurs, et de relier ceux-ci aux réseaux centraux par des réseaux à très haute capacité en fibre optique. Pour le câble, cela suppose de passer d un mode de diffusion analogique à un mode de diffusion numérique, nécessitant là Le réaménagement du réseau téléphonique permettra de monter un peu en débit, mais ne permettra pas de fournir du très haut débit de manière homogène, notamment en zones rurales aussi le déploiement de fibre optique pour interconnecter les plaques câblées aux réseaux mondiaux de données. Les réseaux métalliques peuvent être modernisés une nouvelle fois pour supporter des débits plus élevés, pouvant être qualifiés de très haut débit au regard de la définition précédente. La modernisation a pour objectif de remplacer, sur le segment de desserte des abonnés constitutif d une boucle locale, une partie du métal, cuivre téléphonique ou câble coaxial, par de la fibre optique. Le lien métallique est maintenu sur les dernières centaines de mètres uniquement, alors qu il véhiculait précédemment le signal sur plusieurs kilomètres. L affaiblissement du signal étant moindre sur la partie métallique, le débit est plus élevé. La boucle locale téléphonique peut ainsi être modernisée en substituant le câble de transport métallique entre les répartiteurs et les sous-répartiteurs, qui sont des armoires de rue concentrant les lignes, par des liens optiques, puis à installer les équipements de transmission très haut débit à ce niveau. Le débit réellement disponible pour les abonnés sera alors fonction de la longueur résiduelle de la ligne téléphonique en cuivre. Malheureusement, cette longueur résiduelle a tendance à être courte en zone urbaine dense, mais reste relativement longue en zone rurale. La modernisation du réseau téléphonique peut permettre de fournir de manière relativement homogène sur le territoire, une connectivité à haut débit à quelques Mbits. Elle ne permettra pas, en revanche, sauf à réinvestir très lourdement, de fournir en milieu rural des accès très haut débit aussi performants que ceux qui commencent à être déployés en zone urbaine. 9 / 107

10 Par ailleurs, le principal câblo-opérateur a lancé un plan modernisation de son réseau qui consiste, de la même façon, à réduire la longueur de la boucle métallique en apportant la fibre jusqu au dernier amplificateur. On parle de technologie FTTLA (Fibre To The Last Amplifier). La boucle locale métallique résiduelle est d une longueur nettement inférieure à celle de la sous-boucle locale téléphonique, permettant d atteindre un débit de l ordre 100 Mbits, donc réellement à très haut débit. Les réseaux câblés ne couvrent qu une dizaine de millions de ménages, situés en zone urbaine. B) LES RESEAUX TOUT OPTIQUE A long terme, les réseaux seront intégralement en fibre optique. Ces réseaux sont dits FTTH (acronyme de l anglais Fibre To The Home) A long terme, la création d une boucle locale fibre jusqu aux domiciles et aux entreprises, selon une technologie dite FTTH (acronyme de l anglais Fibre To The Home) est la seule manière d amener une offre de très haut débit filaire avec des performances homogènes sur tout le territoire national. Techniquement, le réseau est intégralement en fibre optique, du répartiteur jusqu à l abonné. Le faible affaiblissement du signal transmis sur une fibre, par rapport au métal, permet de proposer un débit homogène, indépendant de la distance au répartiteur. Dans le présent rapport, nous qualifions ces réseaux de «tout optique». On distingue deux sous familles de boucle locale en fibre optique. La technologie PON (acronyme de l anglais Passive Optical Network) est la plus répandue à l échelle mondiale pour la clientèle résidentielle. Elle consiste à amener une seule fibre entre le répartiteur et les immeubles ou groupes de logement et à utiliser un coupleur optique passif pour diviser le débit de cette fibre entre les abonnés desservis. Cette technique est économe en fibre, mais un peu complexe et donc coûteuse au niveau électronique, pour synchroniser les flux de plusieurs utilisateurs sur une même fibre. La technologie alternative, dite Point à Point, consiste à tirer une fibre dédiée, par logement, entre l abonné et le répartiteur. Il s agit de la technologie la plus répandue pour les entreprises. Elle est recommandée et généralement mise en œuvre dans le cadre des projets publics, car la cohabitation de plusieurs opérateurs sur le même réseau est plus facile à organiser qu avec la technologie PON. La technologie Point à Point est en revanche plus coûteuse, surtout si les points de concentration regroupent plusieurs milliers de lignes. Le diamètre des câbles de fibre qui en sortent est alors important et ils peuvent être difficiles à déployer dans le génie civil existant ou sur les appuis aériens. Les principaux opérateurs ont commencé à déployer des réseaux tout optique, concurrents les uns des autres, dans les plus grandes agglomérations. Cette multiplication des déploiements est intrinsèquement peu rentable. Pour rentabiliser le déploiement de ces réseaux en zone de faible densité, un partage des coûts entre 10 / 107

11 opérateurs est indispensable. Le fait que les opérateurs soient concurrents et leurs différences de capacité de financement, de position sur le marché, et donc de stratégie, rend difficile la conclusion spontanée d accords de coinvestissement. Audelà de la zone urbaine rassemblant une quinzaine de millions de ménages, aucune perspective de déploiement tout optique sur fonds privés n existe à ce jour. C) LES TECHNOLOGIES HERTZIENNES Plusieurs technologies hertziennes sont utilisées pour fournir des accès haut débit. Les technologies satellitaires sont intrinsèquement limitées par les délais de traversée du réseau et la bande passante disponible, partagée en un grand nombre d utilisateurs potentiels. Les technologies terrestres permettent en théorie de fournir des accès haut débit de relativement bonne qualité. En France, l utilisation de la téléphonie mobile de troisième génération (3G) pour le transfert de données a connu une explosion au cours de la dernière année, avec la généralisation des Les technologies LTE ou 4G déployées dans la bande de fréquences du dividende numérique permettront de fournir du très haut débit en zone rurale, à l'exception de la diffusion audiovisuelle haute définition smartphones, comme l i-phone, et des clefs 3G pour ordinateurs portables. Les performances restent cependant en deçà de celles des réseaux filaires haut débit actuels. Les industriels fondent de grands espoirs dans la 4G (ou LTE) évoquée plus haut. Cette technologie pourrait en particulier être utilisée dans la bande spectrale libérée par l extinction de la diffusion analogique de la télévision, communément appelée «dividende numérique», qui est bien adaptée à une transmission à longue distance, donc à l aménagement du territoire. Le débit maximal théorique serait de 300 Mbits en voie descendante par site, en supposant qu un même opérateur occupe l intégralité du dividende numérique. Le fait de devoir partager le débit à chaque instant entre les différents utilisateurs de la station de base est une contrainte forte. Fournir une connexion permanente à 30 Mbits à tous les ménages par l intermédiaire du LTE supposerait de multiplier par trente le nombre actuel de stations de base. Dit autrement, le LTE ne permet de fournir du très haut débit que si moins d un ménage sur trente l exploite au maximum de ses capacités à l heure de pointe. En pratique, le LTE offrira du haut débit de bonne qualité au regard des standards actuels, mais en excluant la diffusion audiovisuelle haute définition, qui est l'application la plus gourmande en bande passante. Le LTE sera performant pour la desserte très haut débit des habitats les plus isolés, où il n y aura que quelques dizaines de ménages abonnés et actifs par station de base. 11 / 107

12 III- COUTS DE DEPLOIEMENT DU TRES HAUT DEBIT A) RESEAU TOUT OPTIQUE : TRENTE MILLIARDS D EUROS Les coûts d investissement pour construire un réseau tout optique portent sur les postes suivants : la construction des locaux techniques des opérateurs et des points de brassage de la fibre, le tirage de la fibre dans les fourreaux existants ou sur des appuis aériens, de manière marginale la construction de nouvelles tranchées, l adduction des bâtiments et, finalement, le déploiement de la fibre dans les Les coûts de déploiement du FTTH sont inversement proportionnels à la densité de logements. En zone rurale, le coût est de plusieurs milliers d'euros par ménage colonnes montantes jusqu aux paliers ou, pour le tissu pavillonnaire, jusqu à la dernière chambre de tirage ou le dernier appui aérien. La fourniture de services suppose ensuite la réalisation du raccordement client. Pour les logements neufs, ce raccordement est à la charge du propriétaire. Pour les logements anciens, le coût de construction est actuellement supporté par les opérateurs qui peuvent le répercuter partiellement sur leurs clients finals. La dépense correspondante n est engagée que lorsqu un client s abonne à la fibre optique. Les opérateurs considèrent cette dépense comme une charge récurrente plutôt que comme un investissement de premier établissement du réseau. Le principal poste de coût de construction, représentant plus de quatre vingt pourcents du total, est le déploiement du réseau horizontal entre les locaux techniques des opérateurs et les logements. Ce coût reste raisonnable en zone urbaine, de quelques centaines d euros par prise. En revanche en zone rurale, il est fréquent de devoir parcourir plusieurs centaines de mètres, voire kilomètres, plusieurs pour desservir le hameau suivant. Les coûts de construction sont alors de plusieurs milliers d euros par abonné potentiel Mètre linéaire duréseau horizontal par prise 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Taux de couverture des foyers Au total, la desserte de l intégralité des bâtiments en France, à l exception des bâtiments uniques isolés, tels que les hangars agricoles, suppose de déployer un réseau d environ kilomètres, répartis comme suit : kilomètres pour desservir la population vivant en zone urbaine et périurbaine, représentant quatre vingt pourcents des ménages ; kilomètres supplémentaires pour 12 / 107

13 atteindre un taux de couverture de quatre vingt quinze pourcents de la population ; kilomètres supplémentaires pour desservir les cinq derniers pourcents, habitant pour l essentiel en hameaux de moins de cinq logements. Taux de couverture : 50% Taux de couverture : 80% Taux de couverture : 95% Taux de couverture : 100% Linéaire optique nécessaire pour un arrondissement représentatif Trente milliards d'euros pour couvrir intégralement la France en fibre optique, quinze milliards pour couvrir quatre-vingts pour cent de la population Le déploiement s effectue en zone urbaine dense, pour l essentiel, dans des fourreaux existants, qui représentent milles kilomètres de linéaire, et sur réseaux aériens moyenne tension, basse tension, sur des appuis télécom existants ou en façade pour un linéaire trois à quatre fois supérieur. La moitié des ménages vit dans une zone où les réseaux sont enterrés et l autre moitié avec une desserte aérienne. Les trois quarts du réseau optique à créer pour couvrir la France entière seraient déployés en aérien. 13 / 107

14 Couverture 20% 40% 60% 80% 100% Coût de la tranche (Mds ) 1,5 2, Coût cumulé (Mds ) 1, Au sein de la dernière tranche, les cinq derniers pourcents de couverture coûtent 7 milliards d euros. Le coût de construction d un réseau couvrant quatre vingt quinze pourcents de la population est donc de 23 milliards d euros. Milliards Coût du déploiement d'une boucle locale optique (en milliards d'euros constants) % 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Taux de couverture des foyers Dans la durée, les opérateurs du réseau optique auront à supporter des charges récurrentes, qui ne font pas partie du périmètre du présent modèle et sont encore largement inconnues à ce stade, faute de recul. Les trois principaux postes de charges récurrentes sont les suivants : - Le coût de construction supporté par les opérateurs pour le raccordement final d un logement situé dans un immeuble collectif est actuellement de l ordre de deux cents euros par abonné. Le coût de raccordement des pavillons devrait être sensiblement plus élevé. Avec un million de clients raccordés par an, le coût annuel serait de 300 millions d euros. Il n est pas impossible que, dans la durée, le législateur transfère cette charge de construction du réseau intérieur aux propriétaires, comme cela s est fait pour les autres réseaux. Cette responsabilité a d ailleurs déjà été transférée aux promoteurs pour les immeubles neufs. 14 / 107

15 - Le coût de location du génie civil de l opérateur historique dans les zones où les réseaux sont enterrés est plus difficile à estimer. Aujourd hui, la charge annuelle de ce génie civil, telle qu elle apparaît dans la comptabilité de l opérateur, recouvre son amortissement et la rémunération du capital immobilisé, pour un montant de l ordre du milliard d euros. Au-delà de cette valorisation comptable, pour déterminer un coût de location de ce génie civil, deux variables sont déterminantes : la répartition de la charge du génie civil entre le cuivre téléphonique et la fibre d une part et, d autre part, l amortissement progressif des investissements réalisés il y a quarante ans, qui devrait réduire sensiblement les dotations annuelles aux amortissements à recouvrer par l intermédiaire d un tarif de location. Les recettes annuelles que tirera l opérateur historique de l occupation de son génie civil par les réseaux tout optique devraient varier progressivement de quelques dizaines millions d euros en 2010, puisque peu de réseaux sont déployés, à une somme de l'ordre de 500 millions d euros en 2030, en supposant que la contribution du cuivre sera alors négligeable. - Enfin, les coûts de maintenance des réseaux en fibre optique sont largement inconnus à ce jour. Le coût de maintenance des réseaux optiques de collecte est de l ordre de 20 centimes d euros par mètre et par an. La boucle locale fibre sera vraisemblablement plus coûteuse à entretenir, car davantage déployée en aérien et dans les logements et parties communes, donc plus exposées aux intempéries d une part et aux erreurs de manipulation d autre part. Là encore, les coûts évolueront avec les déploiements, passant de quelques millions d euros en 2010 à peut être 600 millions d euros à long terme, soit deux pourcents du coût d investissement. Au total, la valeur actuelle nette, à un taux de dix pourcents, de ces différentes charges récurrentes est de l ordre de 6 milliards d euros, avec une hypothèse de construction régulière du réseau optique sur trois décennies, et une bascule de l intégralité des abonnés du cuivre vers la fibre optique sur la même période. B) COMPARAISON AVEC LE RESEAU TELEPHONIQUE La boucle locale téléphonique a été construite dans les années soixante dix et quatre vingt sous l impulsion de l Etat. Le cycle d investissement a duré une vingtaine d année et a culminé à plus de 2 milliards d euros par an à la fin des années soixante dix. Depuis une décennie, le rythme d investissement est relativement stable, à moins de 500 millions d euros par an. Ces investissements couvrent la desserte des constructions neuves et le maintien à niveau du réseau. L investissement cumulé sur la période de construction proprement dite est de 33 milliards, exprimés en euros constants. 15 / 107

16 2500 Investissements annuels dans la boucle locale cuivre (en millions d'euros constants) Les ordres de grandeurs sont relativement proches de ceux anticipés précédemment pour la construction à neuf d une boucle locale optique desservant tous les foyers. La répartition des masses est néanmoins un peu différente. Pour la boucle locale cuivre, la moitié des investissements a porté sur la création de génie civil, qui existe Il a fallu vingt ans pour déployer la boucle locale cuivre téléphonique. Elle a coûté trente trois milliards, en euros constants aujourd hui et n est plus à reconstruire. A l inverse, la création de normes de sécurité et environnementales et l augmentation du coût du travail faiblement qualifié renchérissent les coûts de déploiements actuels par rapports aux coûts de déploiements des années soixante dix. Le déploiement de la boucle locale cuivre s est étalé sur plus de vingt ans, et ce en situation de monopole, avec une pression politique constante et une forte demande du marché, les abonnés s inscrivant plusieurs mois, voire années à l avance pour être raccordés au réseau. Il est peu probable que le déploiement de la boucle locale optique se déroule sur une échelle de temps plus courte, car le contexte est aujourd hui moins favorable. Il convient néanmoins de rappeler que la moitié des investissements sont suffisants pour raccorder quatre vingt pourcents de la population. Un objectif ambitieux pour la fibre, au moins autant que l était le plan de rattrapage pour le téléphone, consisterait à souhaiter le déploiement de la fibre optique pour quatre vingt pourcents des ménages en dix ans, puis à finir la couverture au cours des dix années suivantes. Peut être serait-il plus réaliste d imaginer un cycle un peu plus long, d'une trentaine d'années, vu l existence de technologies concurrentes. 16 / 107

17 C) TECHNOLOGIES TRES HAUT DEBIT ALTERNATIVES Compte tenu des masses financières et de l échelle de temps nécessaire à la construction d un réseau tout optique, la question se pose de la mise en œuvre de technologies alternatives, de manière transitoire ou avec l objectif de se substituer de manière durable à une boucle locale optique qui ne serait jamais déployée dans certaines zones. La présente section vise à donner quelques ordres de grandeur sur leurs coûts de déploiement. La modernisation de la boucle locale cuivre La première étape de la modernisation de boucle locale cuivre pour fournir du très haut débit suppose d installer de la fibre entre les répartiteurs et les sous répartiteurs, puis d installer des équipements actifs à coté des sous répartiteurs. Il y a environ cent mille sous répartiteurs en France. Exemple de réseau de desserte de sous répartiteurs cuivre Deux scénarii peuvent être envisagés : soit l équipement de tous les sous répartiteurs, soit l équipement d une fraction d entre eux. Un scénario possible, étudié par l opérateur historique, consiste à équiper un tiers des sous répartiteurs, ceux étant éloignés de leur répartiteur de plus de deux kilomètres. Ces sous répartiteurs concentrent en effet la majorité des lignes longues ne supportant Le réaménagement de la boucle locale cuivre de l opérateur historique est une option moins coûteuse qu'un déploiement tout optique FTTH... actuellement pas des débits élevés. Le coût de desserte optique des seuls sous répartiteurs situés à plus de deux kilomètres de leur répartiteur de rattachement couterait de l ordre de 1,5 milliards d euros et la desserte optique de tous les sous répartiteurs environ 2,5 milliards d euros. Le coût de déploiement n est pas proportionnel au nombre de sous répartiteurs concernés, car l équipement d un plus grand nombre d entre eux permet d optimiser les trajets de desserte, et donc de réduire la longueur moyenne de fibre par sous répartiteur. 17 / 107

18 Les coûts de reconfiguration et d installation de locaux destinés à accueillir les équipements actifs ont été en moyenne de l ordre de euros par sous répartiteur, au vu des quelques centaines de premiers sites réalisés par France Télécom. Ces coûts peuvent encore être optimisés à mesure que le processus sera industrialisé. L opérateur historique néerlandais, qui a lancé un plan d équipement de plusieurs dizaines de milliers de sous répartiteurs, supporte un coût inférieur à euros par site, chiffre que nous retiendrons ici dans la perspective d un plan... mais celle-ci n'est performante qu'en zone urbaine dense (moins que la fibre toutefois). En zone rurale, même réaménagée, la boucle locale téléphonique n'est pas adaptée pour fournir du très haut débit d envergure nationale permettant de diminuer les coûts unitaires de production. Au total, le coût d équipement d un plan de montée en débit par reconfiguration et équipement des sous répartiteurs est compris entre 3 milliards d'euros pour équiper le tiers des sous répartiteurs et 5 milliards d'euros pour en équiper la totalité. Pour compléter un plan de déploiement fibre couvrant quatre vingt pourcents des ménages, le coût serait de l'ordre de 3 milliards d'euros. 100% 80% 60% 40% 20% Affaiblissement des lignes téléphoniques et impact del'opticalisation des sous-répartiteurs à plus de 2 km du NRA de rattachement 0% Affaiblissement en db Proportion des lignes (en Y) situées à moins de X db du répartiteur En pointillé, après réaménagement de sous répartiteurs Il convient néanmoins de rappeler que l équipement des sous répartiteurs ne permet pas de fournir des services très haut débit à l ensemble des ménages de la zone. En effet, en zone rurale, le quart des lignes environ est situé à plus d un kilomètre du sous répartiteur de rattachement. Ces lignes peuvent disposer d un service haut débit de bonne qualité, mais pas de services très haut débit au sens de la présente étude. En particulier, la diffusion simultanée de deux flux audiovisuels haute définition n est pas garantie et le débit ne peut pas être symétrique. 18 / 107

19 Dans un scénario où quatre vingt pourcents de la couverture serait assurée en fibre optique, la couverture additionnelle apportée par les sous répartiteurs est faible, de l'ordre du quart des ménages non couvert en fibre. La plus grande partie des ménages couverts en fibre sont en zones urbaine ou en bourg, proches de répartiteurs. A contrario, les ménages non desservis en fibre sont éloignés de leur sous répartiteur et son équipement ne permet pas d'apporter le très haut débit. L'équipement des sous SOUS-REPARTITEURS A CREER EN ZONE RURALE répartiteurs et le déploiement de fibre jusqu'à l'abonné sont donc des technologies essentiellement concurrentes et non complémentaires. Leurs zones de pertinence technologique et économique se recouvrent largement mais ne se complètent pas. L étape suivante consiste à créer de nouveaux sous répartiteurs, pour que chaque abonné soit situé à moins d un kilomètre de son sous répartiteur de rattachement, celui-ci étant raccordé en fibre et hébergeant des équipements très haut débit. Les points figurant sur la carte ci-dessus représentent les nouveaux sous répartiteurs à créer. Chacun ne dessert que quelques dizaines de lignes. Nous estimons que le nombre de sous répartiteurs devrait être triplé pour atteindre cet objectif en milieu rural. Les coûts de déploiement représenteraient environ le tiers du coût de déploiement d un réseau tout optique, soit 5 milliards d euros pour couvrir les vingt pourcents de ménages situés dans les zones les moins denses. Le tableau ci-dessous présente une synthèse du nombre de sous répartiteurs à équiper en fonction des objectifs de couverture, et hors déploiement fibre. Objectif Nombre de sous répartiteurs Couverture des zones blanche ADSL Mbits pour tous Très haut débit sur cuivre pour 85% des ménages Très haut débit pour tous (création) 19 / 107

20 Les réseaux hertziens de prochaine génération Les fréquences du dividende numérique libérées par le passage à la télévision numérique terrestre sont en passe d être réallouées aux services de télécommunication, pour y déployer des réseaux mobiles de nouvelle génération, susceptibles de véhiculer des services très haut débit. Ainsi qu exposé Les équipements des réseaux hertziens de nouvelle génération (dits LTE ou 4G) seront déployés sur les sites 2G et 3G existants. Les déploiements seront donc peu coûteux pour les opérateurs précédemment, le service très haut débit ne peut être fourni effectivement que si peu d usagers sollicitent simultanément le réseau, ce qui exclut a priori la diffusion audiovisuelle. Les fréquences du dividende numérique sont proches des fréquences des réseaux de deuxième génération. Les opérateurs déploieront donc leurs équipements sur les mêmes pylônes et appuis aériens, déjà construits et alimentés en énergie. En revanche, la fourniture de services très haut débit supposera probablement le remplacement des liens de raccordements de ces pylônes aux grands réseaux nationaux. La plupart des stations de base, en zone rurale, sont raccordées en faisceau hertzien ou par une liaison louée sur cuivre. Ces liens devraient être remplacés par de la fibre optique. Le coût de déploiement d un réseau optique de collecte vers les dix sept milles pylônes nécessaires pour la France coûterait environ 3 milliards d euros. S y ajoute le coût des stations de base. Le coût d un déploiement complet est donc compris entre 4 et 5 milliards d euros. Dans la durée, la dépense réelle sera supérieure, car il sera nécessaire de densifier le réseau pour supporter la charge de trafic dans les grandes villes. La moitié de cette somme, soit environ 2 milliards d euros, serait nécessaire pour couvrir les vingt pourcents de ménages situés dans les zones les moins denses. D) SYNTHESE DES COUTS DE DEPLOIEMENT. Scénario Couverture Coût 80% FTTH* + 5% SR** 85% 17 Mds 80% FTTH + 5% SR + 15% LTE*** 100% 18 Mds 80% FTTH + 20% SR 100% 22 Mds 100 % FTTH 100% 30 Mds * FTTH : déploiement d'un réseau tout optique jusqu'aux abonnés finals ** SR : montée en débit par équipement de la sous boucle locale cuivre *** LTE : réseau hertzien de prochaine génération, dits 4G 20 / 107

21 Un déploiement très haut débit incluant de la fibre optique (FTTH), le réaménagement de plusieurs dizaines de milliers de sous répartiteurs cuivre et de la 4G dans le dividende numérique coûterait 18 milliards d'euros Les scénarii présentés ci-dessus sont optimaux, en supposant un coinvestissement des opérateurs. En pratique, les investissements seront en partie concurrents et redondants. Par exemple, les opérateurs alternatifs pourraient déployer un réseau tout optique couvrant les quatre cinquièmes du territoire les plus denses, auxquels l opérateur historique répondrait en modernisant son cuivre. Dans le même temps, trois licences mobiles de nouvelle génération seraient attribuées, avec de fortes obligations de déploiement. Le coût complet du déploiement du très haut débit serait alors plus proche de 40 milliards d euros. IV- EQUILIBRES ECONOMIQUES A) ECONOMIE DE LA BOUCLE LOCALE Il n est pas inutile, avant d étudier les conditions de rentabilité des futures boucles locales optiques, de rappeler les ordres de grandeurs économiques attachés à la boucle locale du cuivre téléphonique et la ventilation des coûts et revenus correspondants. Le coût de construction de la boucle locale cuivre a été, en euros constants, de 33 milliards. Avec un taux d actualisation de l ordre dix pourcents et un taux de progrès technique négatif de deux pourcents, la somme de la dotation aux amortissements et de la rémunération du capital représente entre 2 et 3 milliards par an. S y ajoutent environ 600 millions d euros de coût d exploitation et une contribution aux coûts communs de l entreprise. Le coût complet de la boucle locale cuivre est donc légèrement supérieur à 3 milliards d euros par an. Les revenus des services de télécommunications sur réseaux fixes sont de 16 milliards d euros par an, dont environ la moitié pour la téléphonie et un peu plus du tiers pour le haut débit, le reste étant composé des liaisons louées et des services à valeur ajoutée. L autorité de régulation estime que les revenus correspondant à l accès, donc à la boucle locale dont l utilisation est ouverte aux concurrents de l opérateur historique, représente un chiffre d affaire annuel de 6 milliards d euros. B) UN PROBLEME DE RECETTES, PAS DE COUTS Construire et exploiter la boucle locale cuivre est une activité rentable. De la même manière, construire et exploiter une boucle locale optique qui serait en monopole sur le territoire serait une activité extrêmement rentable, même en rémunérant à 21 / 107

22 dix pourcents les capitaux immobilisés. Engager une dépense de 30 milliards d euros pour un revenu récurrent de 6 milliards ne pose pas de problème de rentabilité ni de mobilisation des capitaux. Les ordres de grandeurs sont équivalents à ceux engagés dans les autoroutes, avec une rentabilité supérieure et un risque moindre. La principale fragilité de la rentabilité de la future boucle locale optique résulte de son absence de monopole, car elle sera en concurrence avec la boucle locale cuivre, la diffusion audiovisuelle hertzienne terrestre et satellitaire et les réseaux mobile de 3G et bientôt 4G. Cette boucle locale sera sous utilisée au début de son exploitation, et sans doute pour une durée relativement longue. Il convient de rappeler qu en dix Les revenus de la boucle locale sont de six milliards d'euros par an. Le déploiement d'une nouvelle boucle locale très haut débit pour vingt à trente milliards d'euros ne devrait donc pas être un problème... ans, il n y a que dix huit millions d abonnement haut débit, soit moins de deux tiers des lignes actives. La migration vers le très haut débit ne sera pas instantanée. Le problème est aggravé par le fait que la plus grande partie des ménages et entreprises, environ les trois quarts, sont abonnés aux services de l opérateur historique. La moitié des ménages n a jamais eu d autres fournisseurs de services. Les opérateurs alternatifs ont intérêt à voir se déployer ou à déployer eux-mêmes une boucle locale concurrente de celle de France Télécom, mais leur capacité à le faire de manière rentable est obérée par leur relativement faible nombre d abonnés. Leurs projets de déploiements sont structurellement cantonnés à la zone urbaine en l absence de coinvestissement de la part de France Télécom. Or l opérateur historique n a aucun intérêt à voir se déployer une boucle locale concurrente de la sienne. Même si une boucle locale devait être déployée à grande échelle, il n est pas évident que France Télécom accepte de la cofinancer. Les chiffrages précédents montrent que la modernisation de son réseau cuivre lui coûterait moins cher, sur une grande partie du territoire, que le tiers du coût de construction d une boucle locale optique. D ailleurs, les services pouvant être fournis via un réseau tout optique ne devant pas être, au moins pendant quelques années,... mais les futures boucles locales optiques seront concurrencées par la boucle locale cuivre de l'opérateur historique. Celle-ci captera durablement la plus grande partie des dépenses télécoms des ménages radicalement différents de ceux pouvant être fournis sur une boucle locale cuivre modernisée, cela tend à conforter une posture attentiste de l opérateur historique. Le propos n est bien évidemment pas de considérer que tel ou tel acteur aurait un comportement plus vertueux qu un autre. Le problème fondamental est que la boucle locale cuivre a pu être déployée relativement facilement parce qu elle était en monopole et que, tant que celle-ci ne sera pas démontée, la boucle locale optique sera en concurrence et donc moins facile à financer et à déployer. Une activité de construction et de gestion d autoroute est en général rentable. En revanche, peu d industriels prendraient le risque de construire une nouvelle autoroute parallèle à une autoroute existante et non saturée, et encore moins le gestionnaire de celle-ci. 22 / 107

23 C) CAPACITE DE FINANCEMENT DES ACTEURS PRIVES Les opérateurs privés pourraient couvrir en fibre, sur fonds propres, environ la moitié des ménages. Au delà, des apports publics seront nécessaires Les opérateurs alternatifs construisent en zone très dense des boucles locales optiques dont le coût est compris entre deux cent et deux cent cinquante euros par prise. L équation économique intègre les revenus qu ils tireront de la commercialisation de la partie terminale du réseau, dans les immeubles, auprès des autres opérateurs ainsi que les économies de location de la boucle locale cuivre auprès de l opérateur historique. En zone moins dense, leur disposition à payer est plus faible, car leur part de marché est inférieure et les coûts de raccordement des clients vraisemblablement plus élevés dans le tissu pavillonnaire. Prenons ici l hypothèse que les deux principaux opérateurs alternatifs du haut débit ont chacun une disposition à payer de cent cinquante euros par prise. Considérons ensuite l hypothèse, non fondée à ce stade, que l opérateur historique est prêt à financer la construction d une boucle locale optique pour un montant équivalent pour l utiliser plutôt que de moderniser son réseau cuivre. La disposition à payer des autres opérateurs est négligeable, compte tenu de leurs parts de marché. La communauté des opérateurs est donc disposée à payer environ 500 euros par prise Coût par prisedu déploiement d'une boucle locale optique (en euros constants) % 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Taux de couverture des foyers Leur disposition à payer pour couvrir quatre vingt pourcents des ménages, soit vingt trois millions de prises, serait de l ordre de 11,5 milliards d euros, à comparer à un coût de construction de 15 milliards d euros. Le plan d affaire de construction du réseau n est pas trop déséquilibré. Un étalement du paiement des opérateurs, par exemple au moyen d un prêt à taux bonifié ou d une garantie d emprunt, peut 23 / 107

24 suffire à couvrir une large partie de cette première zone, peut être la moitié des ménages français. Pour les vingt pourcents les moins denses en revanche, l équation économique est inverse. La disposition à payer des opérateurs est inférieure à six milliards d euros, alors que le coût de construction est de 15 milliards également. Le besoin de financement public est évident. La mise en place de mécanismes de péréquation entre les deux zones, les quatre vingt pourcents les plus denses et le vingt pourcents les moins denses ne serait pas opérants, la première zone ne pouvant déjà être qu en partie couverte en saturant la disposition à payer des opérateurs. Un financement public externe prélevé soit sur le consommateur d autres segments du marché, soit sur le contribuable, est nécessaire. V- LE DEPLOIEMENT DES AUTRES INDUSTRIES DE RESEAU Le déploiement des autres infrastructures de réseau a presque toujours bénéficié de facilités accordées par les pouvoirs publics, qu il s agisse de mécanismes non financiers facilitant leur implantation puis leur commercialisation ou de mécanismes de péréquation horizontale assurant une solidarité territoriale pour le déploiement des infrastructures. A) OCTROI DE PREROGATIVES DE PUISSANCE PUBLIQUE Tous les opérateurs d'infrastructures, y compris télécoms, disposent de droits de passage sur le domaine public Tous les opérateurs déployant des infrastructures ont bénéficié de prérogatives exorbitantes du droit commun. L exemple-type est le régime de l article 12 de la loi du 15 juin 1906 sur les distributions d énergie, qui permet l octroi, après enquête publique, de servitudes d implantation des lignes électriques sur les propriétés privées, toujours en vigueur aujourd hui. Des mécanismes similaires existent aussi pour l installation d oléoducs et de gazoducs. Pour les réseaux de télécommunications, tous les opérateurs disposent désormais, d un droit de passage sur le domaine public routier, étendu récemment au domaine public non routier. Les opérateurs bénéficient aussi de la possibilité d obtenir l octroi de servitudes sur les propriétés privées, mais cela est très peu utilisé par les opérateurs en pratique. Les câblo-opérateurs ont par ailleurs longtemps bénéficié d une servitude leur permettant d installer leurs réseaux à l intérieur des immeubles collectifs, leur épargnant ainsi l octroi d une autorisation expresse de l assemblée générale des copropriétaires. En l occurrence, pour le très haut débit, la loi de modernisation de l économie du 4 août 2008 a, d une part, modifié le régime des immeubles en copropriété des 24 / 107

25 immeubles bâtis, en réservant des règles de majorité assouplies pour l installation de réseaux optiques internes et, d autre part, institué un «droit à la fibre» pour tout occupant d un logement souhaitant être raccordé en très haut débit. Ces deux dispositifs ne concernent toutefois que l intérieur des immeubles collectifs, et s inscrivent dans le cadre plus large de mutualisation de la partie terminale des réseaux optiques, le plus souvent verticale (à l intérieur des immeubles). Aucun mécanisme similaire n a toutefois été prévu pour le déploiement de la partie horizontale des réseaux. B) OCTROI D UNE SITUATION DE MONOPOLE OU D OLIGOPOLE LEGAL Il s agit d une voie permettant de faciliter le déploiement d une infrastructure, les pouvoirs publics accordant un droit exclusif de fourniture du service qui lui est associé. Ce monopole permet en principe à l opérateur de fixer ses prix en fonction du seul consentement à payer de ses clients et non d offres concurrentes. Cette liberté tarifaire est totale dès lors qu aucun service substituable à celui fourni par le monopole n existe. L exemple-type est le service téléphonique avant l apparition du mobile, ou encore la fourniture d électricité en France avant sa libéralisation. Cette liberté est moindre en revanche si le consommateur peut s affranchir de la prestation du monopole. Typiquement, la SNCF doit prendre en compte la La plupart des grandes infrastructures ont été déployées par un monopole, libre de fixer des tarifs suffisamment élevés pour équilibrer ses coûts. Ce ne sera pas le cas pour la fibre optique concurrence du transport aérien, pour certaines liaisons TGV, et du transport routier, notamment pour le fret. Des mécanismes de modérations tarifaires sont souvent mis en place, par exemple par des procédures d homologation des hausses par les pouvoirs publics. Dans la durée, ceux-ci s avèrent en général moins contraignants et moins aléatoires que la pression tarifaire d un marché concurrentiel. Enfin, le monopole tend à l uniformité tarifaire sur sa zone d emprise, que celle soit imposée ou non par la puissance publique. En l absence d obligation légale, il est parfois plus simple, voire plus économe, de procéder à une forme de péréquation interne que de tenter d identifier les coûts de chaque unité produite pour élaborer des tarifs différenciés. Mais le monopole est généralement contraint à l uniformité tarifaire par la puissance publique, qui lui impose de fournir un tarif identique quelle que soit la localisation de sa délivrance. C est dans ce cadre que sont mis en place les mécanismes de péréquation. Enfin, l octroi de ressources rares à un nombre limité d acteurs permet aussi d imposer des contraintes de couverture. L exemple-type est fourni par les licences 25 / 107

26 de téléphonie mobile, leurs détenteurs, membres d une forme d oligopole légal, sont soumis à des obligations de couverture de l ensemble du territoire. En revanche, l oligopole exclut tout mécanisme de contrôle et de péréquation tarifaire, ses étant réputés concurrents. C) MECANISMES DE PEREQUATION La logique de péréquation La plupart des grandes infrastructures de réseaux ont été financées par le mécanisme dit de la péréquation horizontale (ou géographique), qui suppose pour simplifier, que les recettes tirées de l exploitation d une infrastructure dans les zones plus denses d un territoire viennent financer le déploiement de cette infrastructure, et dans certains cas le déficit de son exploitation, dans les zones moins rentables. Cette logique a gouverné la construction de la plupart des grandes infrastructures de réseaux, qu elles aient été déployées dans un cadre national, régional ou local, qui a été confiée généralement à un opérateur économique disposant, sur un territoire donné, d un monopole de fourniture du service. Cette même logique a aussi été appliquée à d autres secteurs n impliquant pas la construction d une infrastructure, En monopole, les mécanismes de péréquation tarifaire sont internalisés par l'entreprise soumise à une obligation de tarification homogène sur le territoire toujours pour garantir la fourniture d un service dans une zone que l initiative privée ne couvrirait pas spontanément. Dans la mise en place d un mécanisme de péréquation, la structuration du marché est déterminante. Elle permet d abord de circonscrire l assiette d un éventuel prélèvement au niveau matériel et géographique. Elle peut aussi servir à segmenter verticalement un même secteur pour limiter l intensité concurrentielle à certaines prestations, de sorte que d autres puissent permettre aux opérateurs protégés de réaliser cette péréquation dans leur comptabilité interne. En fonction de la structuration du marché, la péréquation est interne ou externe. Au niveau national, l octroi par la puissance publique d un monopole à un opérateur unique et verticalement intégré conduit celui-ci à réaliser cette péréquation au sein de sa propre comptabilité, sans autre mécanisme de redistribution externe. L exemple-type de la péréquation interne est celui du réseau téléphonique avant la libéralisation. Le système coopératif mis en place entre les entreprises de presse, au sein des Nouvelles messageries de la presse parisienne, réalise également une péréquation entre la distribution des magazines, activité rentable, et celle de la presse quotidienne nationale, qui ne l est pas. Ce système coopératif a ses limites, car il repose sur le volontariat : un éditeur de magazines peut, s il ne souhaite pas supporter indirectement le coût de la presse quotidienne nationale, s adresser à un distributeur dont l activité repose uniquement sur les magazines. 26 / 107

27 En revanche, dès lors qu un marché est structuré, horizontalement et/ou verticalement, sur une base infranationale, des mécanismes de redistribution externes sont souvent institués, bien qu ils ne soient pas exclusifs de péréquation interne sur certains segments. Dans ce schéma, tous les opérateurs locaux sont censés, en fonction de leurs capacités financières, contribuer à un fonds de péréquation pour financer l investissement ou l exploitation des opérateurs locaux devant supporter des charges particulières. Un mécanisme de ce type a été mise en œuvre pour favoriser le déploiement des réseaux de distribution d électricité, dont les communes (souvent réunies dans le cadre de syndicats) ont la charge. Les concessionnaires de ces réseaux sont soumis à un prélèvement proportionnel au nombre de kilowatts heure fournis abondant le Les fonds de péréquation ou de soutien sont en revanche nécessaires et généralisés lorsqu'il n'existe pas de monopole national, par exemple pour la distribution électrique ou pour la distribution d'eau Fonds d amortissement des charges de l électricité (FACE), dont les recettes sont ensuite redistribuées au niveau national, puis départemental, pour assurer la couverture des zones rurales. Pour le déploiement des réseaux de distribution d eau, un mécanisme similaire a été mis en place via le Fonds national d adduction en eau (FNDAE), comme pour celui des autoroutes. Ces deux mécanismes ont été aujourd hui abandonnés. Enfin, lorsque la péréquation intra-sectorielle s est révélée insuffisante à couvrir un besoin de financement, des ressources opportunistes extra-sectorielles ont pu être utilisées pour abonder ces fonds : les recettes du PMU pour le FNDAE, ou encore la part des recettes des radars automatiques allouée à l Agence française de financement des infrastructures de France (AFTIF), affectée notamment aux lignes à grande vitesse. Les recettes fiscales non-affectées permettent quant à elles de financer, à travers le budget de l Etat certaines infrastructures routières, là encore dans un souci d aménagement du territoire. Les opérateurs déployant ces réseaux ont aussi bénéficié, en plus de subventions, d outils de financement spécifiques : avances remboursables pour le réseau téléphonique et les réseaux d adduction d eaux, des prêts à taux bonifiés et l émission d emprunts obligataires (pour les autoroutes notamment). L impact de la libéralisation La libéralisation d un secteur remet généralement à plat ces modalités de financement. Sa structuration historique éclate, au niveau horizontal comme vertical, en imposant a minima une adaptation des mécanismes historiques de péréquation, sinon leur suppression. Trois options sont ouvertes pour perpétuer le financement des missions de service public datant du monopole : la sanctuarisation d un secteur réservé dont les acteurs pratiquent toujours une péréquation interne, leur prise en charge par la 27 / 107

28 communauté des acteurs du secteur et leur fiscalisation, en faisant porter cette charge sur les consommateurs. On retrouve notamment des secteurs réservés dans les transports ferroviaires, les services postaux et l électricité. Pour les transports ferroviaires, l infrastructure a été Dans les secteurs libéralisés, la tendance est à la fiscalisation des mécanismes de péréquation dissociée dès 1997 de l exploitation, avec la création de Réseau ferré de France (RFF), ce qui a permis une libéralisation progressive et limitée à certains segments : fret et transport international de voyageurs, avec possibilité de cabotage à l intérieur d un même Etat sont ou seront très prochainement ouverts à la concurrence, mais le transport régional demeure soumis à un monopole d exploitation. Par ailleurs, au niveau régional, les dépenses d infrastructures sont prises en charge par l Etat, par RFF et par la Région. La séparation structurelle fut ici le préalable à la libéralisation. Dans le secteur postal, La Poste bénéficie d un secteur réservé (pour les courriers et colis les plus légers) uniquement à titre transitoire, la libéralisation totale étant prévue en Pour l électricité, la distribution demeure un secteur réservé, car il n existera toujours, même si Electricité réseau de distribution France (ERDF) vient à être mise en concurrence, qu un exploitant du réseau. De même, le transport est aussi confié uniquement à Réseau de transport d électricité (RTE). Les tarifs de ces deux segments demeurent réglementés par le biais du Tarif d utilisation des réseaux Les fonds de péréquation peuvent être abondés par une taxe prélevée sur les consommateurs (électricité), sur les opérateurs (service téléphonique) ou par un financement extra-sectoriel (PMU pour l'eau, budget général pour la presse, la route ou le rail...) publics d électricité (TURPE), dont la fixation résulte notamment d une péréquation interne. Un Fonds de péréquation de l électricité (FPE) destiné à compenser les charges d exploitation des distributeurs non nationalisés a par ailleurs été mis en place ; il est alimenté par ERDF. Ensuite, la prise en charge du financement des missions de service public historiquement attachées au monopole par les acteurs d un marché libéralisé, c est la logique du service universel. Si ces missions ont un coût, les ressources dégagées sont attribuées aux acteurs acceptant de continuer à les exécuter. Le service universel a été mis en place dans le secteur des communications électroniques, et le sera probablement dans le secteur postal une fois la libéralisation achevée. Le service universel est conçu comme un service de base fourni à partir d une infrastructure pour l'essentiel déjà existante. En France, le coût net du service universel des communications électroniques est faible : euros en Le mécanisme de service universel pourrait être peu opérant pour soutenir le déploiement d'une nouvelle infrastructure filaire. Dans les pays où le réseau 28 / 107

29 cuivre est peu développé, le service universel téléphonique est le plus souvent fourni par voie hertzienne. Enfin, la répercussion directe sur le consommateur de charges auparavant supportées par les opérateurs est également pratiquée. En effet, pour la production d électricité, les obligations tarifaires pesant sur la production fournie par EDF sont désormais, compte tenu de l ouverture à la concurrence de ce segment, répercutées sur le consommateur final par le biais de la contribution pour le service public de l électricité (CSPE). En outre, les coûts des extensions et du branchement liés au raccordement d un nouvel usager au réseau de distribution ne sont pris en compte qu à 40% par le TURPE, de sorte que là encore les 60% restant de ces deux postes sont pris en charge directement par la collectivité concédante et l usager. Ces différents mécanismes montrent que la libéralisation complique le financement du maintien, sur la totalité du territoire, d un niveau de service homogène. Si la garantie d un service universel de base peut, dans une certaine mesure, être supportée uniquement par les acteurs du marché, aller au-delà implique de mobiliser des financements complémentaires ou de sanctuariser des secteurs réservés à un monopole, légal ou de fait. Pour les communications électroniques, donc le très haut débit, le marché n est structuré horizontalement ou verticalement que par les logiques propres des opérateurs privés, non un cadre réglementaire particulier. Le financement du très haut débit sur le territoire implique nécessairement la combinaison de plusieurs mécanismes, que ce soit l octroi de versements compensatoires pour déploiement de services d intérêt économique général, de participations en capital ou de facilités de financement tel que les prêts à taux bonifiés. D) FACILITES DE FINANCEMENT En complément des mécanismes de péréquation horizontale, de nombreux modes de financement autres que l aide directe aux opérateurs déployant les L'octroi de prêts à taux bonifiés ou de garanties d'emprunts sont des outils efficaces pour alléger la charge financière d'une infrastructure en construction, n'ayant pas encore beaucoup de clients et donc de recettes infrastructures ont été utilisés. Ils ont déjà été partiellement évoqués plus haut, et fournissent des outils pertinents permettant de répondre, dans certains cas, à des besoins de financement qu il n est pas forcément nécessaire de satisfaire par le biais d aides directes. Ces outils tels que les avances remboursables, les prêts à taux bonifiés ou les garanties d emprunt ont récemment été remis au gout du jour par la crise financière de l automne L émission d un grand emprunt national pour financer des projets d infrastructures s inscrit d ailleurs dans cette logique, et les collectivités utilisent d ailleurs souvent la possibilité d accorder des garanties d emprunt. 29 / 107

30 Ces outils offrant une réelle souplesse. L État l a d ailleurs récemment prouvé en accordant sa garantie et, via la Caisse des dépôts, des prêts à des conditions préférentielles, dans le cadre de la loi de la loi du 17 février 2009 pour l accélération des programmes d investissement et de construction publics et privés. L usage combiné de ces outils est nécessaire au vu des importants besoins de financement nécessaires à la construction d un réseau très haut débit fixe à l échelle nationale. Si ces facilités de financement ne sont pas octroyées dans le cadre de contrats publics, elles devront être liées à des contreparties pour leur bénéficiaire, comme par exemple une obligation d ouverture et de neutralité des infrastructures déployées, à même de favoriser la concurrence sur le marché de détail. E) ATTRIBUTION DES AIDES ET ORGANISATION INSTITUTIONNELLE Dans chacun des secteurs analysés, un maître d ouvrage public a été clairement identifié dès l origine pour piloter et planifier le déploiement de l infrastructure : les communes pour la distribution d électricité et l eau, la région pour les transports ferroviaires locaux, l Etat pour les autoroutes, les liaisons aériennes, la production et le transport d électricité. Cet élément est essentiel pour asseoir un mécanisme de financement du déploiement et des déséquilibres des charges d exploitation, car la maîtrise d ouvrage unique facilite la récolte des fonds et leur redistribution. Pour le très haut débit, la désignation d un échelon unique pour assurer la maîtrise d ouvrage de projets portés par les collectivités et/ou l Etat n apparaît pas essentielle. L article L du code général des collectivités territoriales, voté en 2004, institue un service public local facultatif dont tous les échelons (Commune, Département, Région) peuvent devenir autorité organisatrice. Au vu de la centaine de projets lancés depuis, cette souplesse n a jamais conduit à des duplications de réseaux publics, mais a au contraire permis des interventions complémentaires. Les collectivités ont très majoritairement respecté l obligation légale de cohérence de leurs actions. Pour le très haut débit, cette complémentarité peut être confortée par l élaboration concertée de schémas directeurs d aménagement, comme cela sera vu plus loin. Désigner a posteriori un échelon unique risque de perturber l équilibre des projets déjà lancés, alors même que le très haut débit implique une mobilisation de tous ces échelons. Ensuite, la redistribution des fonds, prélevés en principe sur les recettes tirées des zones rentables, s organise à l échelon national dans un premier temps, puis local dans un second temps. Sur ce point, le mécanisme du FACE paraît robuste et il permet une répartition des recettes auprès des collectivités sous l égide de l Etat. La décentralisation pourrait justifier une augmentation du pouvoir des collectivités, mais seul l Etat est légitime à assurer, par la redistribution, une véritable solidarité nationale entre zones urbaines et rurales. 30 / 107

31 F) SYNTHESE Secteurs Nom Type de prélèvement, contributeurs et assiette Intrasectoriel Extrasectoriel Montant annuel collecté Forme de l'aide Bénéficiaires de l'aide Fonds d'amortissement des charges d'électrification (FACE) Distributeurs (kwh) 350 M Subvention Autorités organisatrices (communes) Electricité Fonds de péréquation de l'électricité (FPE) Distributeurs (recette nettes) 7 M Subvention Distributeurs non nationalisés Contribution au service Consommateurs public de l'électricité (CSPE) (kwh) M Subvention EDF Eau FNDAE (supprimé en 2005) Distributeurs (m³ d'eau distribués) Prélèvement des recettes PMU 175 M Subventions Prêts à taux réduits Autorités organisatrices (communes) Transport aérien Fonds de pérequation des transports aériens (FPTA) Supprimé en 1999 Transporteurs (nombre de passagers) 150 M Subvention Exploitants des lignes Poste Fonds postal national de péréquation territoriale Contributeur (abattement fiscalité locale) 140 M La Poste Audiovisuel public Compensation de la suppression partielle de la publicité Chaînes hertziennes nationales Opérateurs télécom 350 M Subvention France Télévisions Télécom Fonds de service universel Opérateurs (chiffre d'affaires) 22 M Subvention Opérateur(s) désigné(s) par appel d'offres Routes nationales Entretien du réseau routier national non concédé Budget général Etat M Investissements directs Secteur du BTP 31 / 107

32 VI- LES SOUTIENS POSSIBLES AU DEPLOIEMENT DU TRES HAUT DEBIT A) STRUCTURATION INDUSTRIELLE DES OPERATEUR DE FIBRE OPTIQUE Nous distinguerons dans cette partie concurrence par les infrastructures et concurrence par les services. On parle de concurrence par les infrastructures lorsque deux réseaux au moins ont été déployés sur la même zone, par exemple le câble et le réseau téléphonique. Lorsqu'il y a un seul réseau en monopole, il peut néanmoins Il est possible d'organiser une concurrence par les services entre plusieurs opérateurs, même si l'infrastructure sous jacente est unique. Ainsi, il y a plusieurs opérateurs ADSL mais une seule boucle locale cuivre exister une concurrence par les services. Plusieurs fournisseurs utilisent le même réseau pour proposer leurs services. Le marché de l'adsl est organisé de cette manière. Pour la fibre optique, une notion de concurrence par les réseaux pourrait être introduite, intermédiaire entre la concurrence par les infrastructures et la concurrence par les services. Il s'agit d'un déploiement de réseaux et de câbles optiques dans lesquels chaque opérateur disposerait du droit d'usage de long terme d'une partie des fibres. Il n'y aurait pas duplication d'infrastructures lourdes, comme les tranchées. Chaque opérateur disposant de ses fibres, il n'aurait pas être, à la différence de l ADSL, durablement locataire des lignes d'un concurrent, ce qui diminue le besoin de régulation et assainit les conditions de marché sur le long terme. Les infrastructures de réseaux sont souvent perçues comme étant des monopoles naturels. Les études économiques et l'expérience ont montré que la situation n'était pas aussi simple. Le coût de construction de l'infrastructure est évidemment moins élevé si un seul réseau est déployé que si plusieurs opérateurs construisent chacun leur infrastructure, multipliant les réseaux et les investissements. Niveau des tarifs Nombre d opérateurs Cette notion s'applique à presque toute industrie. Par exemple, il serait moins coûteux de n'avoir en France qu'une seule chaîne de production de voitures que d'avoir plusieurs industries concurrentes. Ce modèle de production a d'ailleurs historiquement été retenu en Europe de l'est. L'expérience a montré, pour l'industrie automobile, que le marché fonctionnait de manière plus satisfaisante en concurrence qu'en monopole. De même, le dégroupage, impliquant la 32 / 107

33 En zones périurbaines et rurales, il ne serait pas raisonnable de déployer plusieurs boucles locales optiques concurrentes. Des mécanismes de coinvestissement ou de partage (dégroupage) d'une infrastructure unique devront être privilégiés duplication des réseaux de collecte, a probablement conduit à un marché du haut débit plus satisfaisant que si l'opérateur historique était resté en monopole. Il existe en effet une autre variable à prendre en compte : la pression concurrentielle du marché, d'autant plus importante que le nombre d'industriels est élevé. Cette pression concurrentielle tend à diminuer les prix et stimuler l'innovation, chaque industriel cherchant à prendre l'avantage sur ces concurrents. Le schéma ci-contre présente une vision simplifiée de ces deux dynamiques. Pour une boucle locale fixe, la question de l'organisation industrielle optimale dépend de la densité. Dans les zones denses de la plupart des pays, deux boucles locales concurrentes ont été déployées, le téléphone et le câble. Les pays où le taux de pénétration du haut débit est le plus élevé sont ceux où la concurrence entre ces deux réseaux a été la plus vive, comme aux Pays Bas. La boucle locale optique n'est donc vraisemblablement pas un monopole naturel en ville dense, typiquement sur l'emprise actuelle du câble en France. Si le câbloopérateur et tous les opérateurs alternatifs fusionnaient, ils auraient les moyens de développer un réseau tout optique sur une large partie de la zone d'emprise du câble. Ce réseau aurait un concurrent : le réseau très haut débit qu'y déploierait vraisemblablement l'opérateur historique. Une telle concentration du marché n'est toutefois pas souhaitable pour le dynamisme du marché de télécommunications dans son ensemble. En revanche, dans les zones moins denses, l équilibre économique du déploiement du très haut débit parait fragile voire impossible si plusieurs infrastructures concurrentes devaient se déployer simultanément. En l état actuel de la connaissance des coûts de déploiement et de la disposition à payer des ménages, la zone la moins dense, typiquement la zone rurale hébergeant vingt pourcents de la population, constitue vraisemblablement une zone de monopole naturel du très haut débit filaire. Sur les zones les plus rurales, il n'est pas exclu que le très haut débit hertzien soit également un monopole naturel. Le schéma ci-dessous synthétise le propos en matière d'organisation industrielle optimale pour le déploiement du très haut débit, selon les principes économiques exposés précédemment. Taux de couverture Types de zones 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Grandes villes Urbain dense Périurbain et petites villes Rural Organisation optimale Concurrence Pas de certitude économique Monopole En zone rurale, l optimum économique et social consisterait à ne construire qu une seule boucle locale optique, ouverte à tous les opérateurs et neutre, afin de minimiser les investissements et de maintenir un certain degré de concurrence sur le marché de détail auprès des clients finals. L exemple du haut débit sur la paire de 33 / 107

34 cuivre, caractérisé par la compétition fondée sur le dégroupage, a montré que l intensité concurrentielle résultant de l usage d une seule boucle locale passive partagée était satisfaisante, à condition toutefois d une régulation contraignante pour son détenteur. Les opérateurs se font concurrence sur les services, en utilisant tous la même infrastructure en monopole. Poursuivant cette logique, il est tentant de penser que la constitution d un monopole de réseau filaire très haut débit couvrant quatre vingt pourcents des ménages résidant à l'extérieur des plus grandes agglomérations constituerait une réponse adaptée. La création d un tel acteur permettrait à la fois d'accélérer la couverture en fibre optique et de limiter les mouvements de concentration spontanés du secteur autour de deux acteurs, comme précédemment évoqué. L'opérateur historique, intégré ou structurellement séparé Il s agit de demander à l opérateur historique de faire migrer son réseau vers la fibre optique, en finançant cette mutation par la rente de monopole du cuivre et en tant que de besoin des financements publics. Dans la mesure où la rente de situation du cuivre serait prélevée, en partie, sur les opérateurs concurrents par le maintien du tarif du dégroupage au dessus des coûts du cuivre seul, des gages devraient leur être donnés sur la neutralité du nouveau réseau vis à vis de l ensemble des opérateurs, de fait financeurs. Ces gages peuvent être gradués : - maintien d'un opérateur historique verticalement intégré, mais régulation asymétrique des réseaux optiques qu'il déploie, permettant leur dégroupage et leur utilisation par les opérateurs concurrents. En droit européen, le régulateur peut avoir des difficultés à réguler et à spécifier les caractéristiques d'une infrastructure qui n'existe pas encore. Si cette voie devait être retenue, les pouvoirs de l'autorité de régulation en matière de régulation et de dégroupage des réseaux optiques déployés par France Télécom devraient probablement être renforcés par voie législative. - séparation fonctionnelle du réseau de boucle locale ou de sous boucle locale au sein de l opérateur historique garantissant une non discrimination en matière d approvisionnement des opérateurs de services ; cette option ne garantit toutefois pas que les caractéristiques structurelles du réseau déployé par l opérateur historique n avantagent pas, de manière décisive, sa propre activité sur le marché de détail au détriment de celle de ses concurrents ; - séparation structurelle, avec ouverture du capital et des organes de décision de l entité créée à des investisseurs neutres, voire plus directement aux concurrents de l opérateur historique ; il s agit vraisemblablement d une opération positive à moyen terme pour l ensemble des acteurs, opérateur historique et ses actionnaires compris, mais risquée à long terme pour France Télécom qui y perd sa base arrière de monopole verticalement intégré sur le marché fixe français ; de fait, l opérateur historique s est toujours opposé à une telle scission ; 34 / 107

35 Une séparation structurelle a été systématiquement mise en œuvre en Europe pour les réseaux électriques. En France, une séparation à été mise en œuvre pour le rail, plutôt sur un modèle fonctionnel dans la mesure où RFF sous-traite la totalité des opérations d exploitation et de maintenance à la SNCF. Les détracteurs de la séparation fonctionnelle estiment qu il est très difficile, dans le secteur des La solution la plus efficace serait que l'opérateur historique déploie les futures boucles locales optiques, en finançant ces investissements par la rente de monopole de la boucle locale cuivre télécommunications, de dissocier réseaux et services. Cette difficulté tend à s'amoindrir si la disjonction s opère entre infrastructures passives d une part et réseau activé et services d autre part. Au Royaume-Uni, la construction d'un réseau très haut débit fixe est mise en œuvre par la division Open Reach de British Telecom, dans le cadre d une séparation fonctionnelle. Le problème du financement croisé entre le cuivre et l optique s y pose de manière moins aigue qu en France, car le dégroupage est moins utilisé. Le principal opérateur alternatif y est le câblo-opérateur, qui n utilise pas le réseau de l opérateur historique du téléphone. L entité «réseau» étant quasiment en monopole sur son segment de marché, elle n a que peu d intérêt, dans la durée, à améliorer ses performances, tant en termes de coûts que de qualité de service, et doit être régulée durablement. En France, il semble difficile de contraindre l opérateur historique à une séparation structurelle s il n est en est pas lui-même moteur. France Télécom pourrait arguer d une inégalité de traitement par rapport à ses concurrents directs, Telefonica et Deutsche Telekom, qui sont, et resteront probablement, verticalement intégrés, alors qu il serait fragilisé par une telle opération. Création d une société de coinvestissement Ce scénario consiste en la création d'une société projet, en charge de la construction d'un réseau passif très haut débit, dont les opérateurs seraient clients et, dans la mesure du possible, actionnaires. Une telle société peut être mise en place de manière spontanée par les opérateurs pour couvrir les zones dans lesquelles l investissement privé est rentable, à condition de le mutualiser. Les estimations De même, les opérateurs de boucles locales n'ont que peu d'intérêt à participer à une société de coinvestissement déployant un réseau de fibre optique venant concurrencer leurs réseaux existant précédentes laissent penser que les trois ou quatre principaux opérateurs pourraient coinvestir dans un réseau couvrant environ la moitié des ménages. A ce stade, les opérateurs ne semblent pas s engager spontanément dans la constitution d une telle société. Il convient de noter que les opérateurs possédant une boucle locale y ont objectivement peu intérêts, surtout s ils estiment que le blocage des projets de coinvestissement leur permettra de faire perdurer leur oligopole sur la boucle locale : - soit parce que l absence de projet de coinvestissement bloque les initiatives de l Etat et évite donc une accélération du déploiement de la fibre ; 35 / 107

36 - soit parce que l Etat, pour accélérer le déploiement de la fibre, n aurait d autre solution que de négocier un plan d investissement avec l opérateur historique. Dès lors les moyens dont disposent les pouvoirs publics impulser la création d une société en charge de la construction de la boucle locale optique sont peu nombreux. Deux scénarii polaires peuvent être envisagés. Le scénario maximaliste consisterait pour l Etat à se désengager progressivement de l opérateur historique, en ce qu il n est plus un outil permettant de mettre en œuvre la politique industrielle souhaitée pour le très haut débit, et à s engager massivement dans la création d une nouvelle structure en charge du déploiement de la fibre optique. La valeur des parts détenue par l Etat dans l opérateur historique est comprise entre 10 et 15 milliards d euros. En attirants des fonds d investissement privés et en levant de la dette, l Etat aurait donc, à budget constant, largement les moyens de déployer un réseau fibre d ampleur nationale. Ce scénario est moins satisfaisant que la séparation structurelle, à la fois pour l Etat et pour l opérateur historique. En effet, le nouveau réseau optique et le réseau cuivre potentiellement modernisé seraient en concurrence sur le long terme, ce qui obérerait leur rentabilité. Par ailleurs, les conséquences politiques et sociales d une telle décision sont difficiles à anticiper en France. Un scénario maximaliste de ce type a été retenu par le gouvernement australien qui a annoncé en 2009 la création d une société commune à l échelle nationale chargée de la construction d un réseau très haut débit couvrant quatre vingt dix pourcents de la population d ici huit ans. L Etat et les collectivités locales détiendront la majorité des capitaux pendant la phase de construction, avant de les céder au secteur privé une fois le réseau rentable. Cette initiative, repoussoir pour l'opérateur historique, pourrait l'amener à accepter une séparation structurelle pour pouvoir bénéficier du programme d'aides gouvernemental. A terme, il pourra exister une tension entre la politique industrielle de l'etat tendant à favoriser le déploiement des réseaux de fibre optique et sa politique patrimoniale tendant à préserver la situation de France Télécom sur la boucle locale... Un scénario minimaliste consisterait à constituer une société de coinvestissement à l ambition mesurée, susceptible de construire une boucle locale optique desservant quelques millions de ménages uniquement. Un tel scénario pourrait soit être accepté comme un moindre mal par l opérateur historique soit être mis en œuvre en s appuyant uniquement sur les opérateurs alternatifs. L ampleur du projet est suffisamment faible pour ne pas mettre en danger la viabilité de l opérateur historique, même si celui-ci n y participe pas. Pour couvrir quatre millions de ménages, l apport par l Etat de 500 millions d euros en capital et d environ 1 milliard en prêts bonifié à un taux de quatre pourcents permet d équilibrer le plan d affaire d une société projet montée avec des investisseurs privés, même dans l'hypothèse où seuls les opérateurs alternatifs étaient clients du réseau. Néanmoins, ici encore, la rentabilité et donc la capacité de 36 / 107

37 couverture du territoire est structurellement dégradée par la concurrence potentielle avec le réseau de l opérateur historique. Organisation de monopoles locaux Dans l hypothèse où il serait impossible d arriver à une structuration industrielle satisfaisante pour la construction du réseau optique, une version dégradée consisterait à tenter d établir, de fait, des situations de monopoles locaux limitant la duplication des réseaux. Ces monopoles locaux pourraient se constituer spontanément, si chaque opérateur se déployait sur une zone et louait le réseau déployé pas ses concurrents sur les autres territoires. En pratique, les opérateurs semblent tous déployer dans les mêmes zones. Aucun accord n'a pu encore être trouvé en matière d'architecture de réseau permettant de garantir que le réseau déployé par chaque opérateur dans sa zone serait effectivement utilisable par ses concurrents. L'émergence de monopoles locaux peut éventuellement être facilitée par l organisation d appels d offres régionaux. Le lauréat bénéficierait d avantages qui rendraient ensuite difficile la construction d un réseau concurrent par un autre opérateur, dès lors contraint de louer le premier réseau construit. En échange des avantages accordés, le lauréat se verrait imposer des obligations de couverture et d ouverture de son réseau aux opérateurs concurrents, comme c est le cas pour les réseaux d initiative publique déployés depuis 2004 par les collectivités. Le niveau d aide publique sera proportionnel aux surcoûts imposés au lauréat. Un mode de fonctionnement sous forme de guichet où le premier opérateur déployant dans une zone pourrait solliciter et bénéficier d'une aide que n'obtiendraient pas les suivants pourrait aboutir au même résultat. Dans une approche maximaliste, les pouvoirs publics interviennent massivement en capital ou autres formes de financement dans la société lauréate. Le cas le plus... dès lors, l'émergence de réseaux FTTH semi publics, concurrents du réseau cuivre historique, déployés dans le cadre de partenariats public privé et cofinancés par les collectivités, voire par l'etat lui même, n'est pas exclue extrême est l organisation d un contrat de partenariat dans lequel les pouvoirs publics financent l intégralité de la construction du réseau et perçoivent l intégralité des recettes potentielles. Economiquement, ce scénario n est pas aberrant puisqu il revient à faire porter le risque commercial au capital public, dont le taux de rémunération est moins élevé que ce que demanderait un actionnaire privé pour un risque équivalent. En fait, il s agit sous un autre habillage, d un scénario proche du projet mis en œuvre par le gouvernement australien. Il s agit intrinsèquement d une renationalisation des réseaux. Compte tenu des montants en jeu, la séparation structurelle de l opérateur historique, voire sa renationalisation, paraitrait plus efficace et sensiblement plus économe en argent public. Dans une approche minimaliste, les aides accordées sont des apports en capital, en prêts bonifiés ou en garantie d emprunt, accordées à l opérateur lauréat. Au premier 37 / 107

38 abord, cela permet de mettre sur un pied d égalité les opérateurs alternatifs et l opérateur historique dans le processus d attribution de ces contrats, ce dernier disposant déjà de capitaux publics et donc d une quasi garantie d emprunt. En fait, la situation n est pas symétrique. L opérateur historique peut soumissionner en étant quasiment certain de louer le réseau qu il construira, à moyen terme, à ses concurrents. A l inverse, ceux-ci ne peuvent être certains que l opérateur historique ne préférera pas moderniser son réseau cuivre plutôt que de louer le réseau tout optique construit par un ou plusieurs opérateurs alternatifs. Ce scénario minimaliste revient donc à confier pour l essentiel la construction du réseau fibre à l opérateur historique. Celui-ci n ayant que peu à gagner, à obtenir des aides en capital ou en garantie d emprunt dont il dispose déjà, les résultats des appels d offres pourraient être décevants. B) LES TECHNOLOGIES ALTERNATIVES Comme cela a été vu précédemment, le principal obstacle au déploiement de la boucle locale optique résulte de sa concurrence avec le réseau cuivre modernisé de l opérateur historique et, dans une moindre mesure, avec les technologies hertziennes de quatrième génération. L optimum économique, pour la zone de monopole naturel, serait de confier le déploiement de ces différentes technologies à une seule et même structure, chargée de fournir des offres de gros non discriminatoires à tous les opérateurs. Cette structure pourrait être la filiale de l opérateur historique en charge des réseaux en cas de séparation structurelle, ou une nouvelle société en charge du très haut débit. Les arbitrages entre le déploiement des différentes technologies suivant les zones pourraient être internalisés, réduisant les risques de concurrence intermodale et favorisant les complémentarités géographiques. La constitution d une telle structure globale est loin d'être garantie et la question se pose de la régulation de la concurrence ou des complémentarités entre les futurs réseaux optiques, le réseau cuivre modernisé et les futurs réseaux hertziens. Le réseau cuivre téléphonique La modernisation du réseau métallique permet une augmentation significative de la qualité de service à un coût moindre que celui d un réseau tout optique, dans un délai plus court. Cette modernisation tend à exclure le déploiement, sur la même emprise, d un réseau tout optique. Les financements publics de la modernisation du Il sera nécessaire de veiller à ce que les prix pratiqués pour la location de fourreaux et les concours publics mobilisés ne découragent pas les déploiements fibre réseau téléphonique devraient donc se concentrer sur les zones pour lesquelles le déploiement d un réseau optique n est pas envisagé au cours de la prochaine décennie. Par ailleurs, les réseaux tout optiques seront en partie déployés dans les fourreaux de France Télécom, qui 38 / 107

39 accueillent déjà le réseau téléphonique. Il conviendra de s assurer que le tarif d occupation appliqué à la fibre optique ne la désavantage pas vis-à-vis du cuivre. Ce tarif est actuellement fondé sur une clef d allocation technique, proportionnelle à la surface des câbles optiques déployés. Il n est pas évident que la même formule soit appliquée de manière non discriminatoire pour les câbles en cuivre. Une tarification alternative pourrait être envisagée, fondée sur une clef d allocation économique. Les redevances d occupation de la fibre et du cuivre seraient fixées en fonction du nombre de clients ou du chiffre d affaires généré par chaque technologie. Le choix d une clef d allocation économique a le double mérite de faciliter au démarrage le déploiement de la fibre optique et d éviter ensuite les effets de cliquet, lors de la réduction du nombre d abonnés cuivre, puis lors du démontage du réseau téléphonique, d ici une à deux décennies. Enfin, il pourrait être tentant d imposer un péage sur le cuivre, pénalisant les opérateurs et les abonnés l utilisant, afin de les inciter à basculer sur des liaisons optiques. Les recettes du péage pourraient être réallouées à la construction du réseau optique. Le Royaume Uni a ainsi récemment mis en place une taxe sur les abonnés haut débit. Il n est pourtant pas conseillé de taxer spécifiquement un bien ou un service dont on veut développer l usage. Or le taux de pénétration du haut débit est en France encore bien inférieur à celui des pays les plus avancés, et notamment ceux du nord de l Europe. De la même manière, il pourrait être envisagé d augmenter le tarif du dégroupage pour inciter les opérateurs alternatifs à déployer des réseaux optiques. Comme nous l avons vu précédemment, le principal frein au déploiement des réseaux optiques par les opérateurs alternatifs provient du refus de l opérateur historique de participer à des projets de coinvestissement. Augmenter le tarif du dégroupage n aurait donc que peu d incidence. En outre, la démarche consistant à augmenter la rente de monopole cuivre de l opérateur historique en conséquence de son refus de déployer des boucles locales optiques paraitrait étrange, voire contestable. Les technologies hertziennes Les technologies hertziennes de nouvelle génération déployées dans la bande du Les fréquences du dividende numérique représentent un enjeu majeur pour l'aménagement du territoire et le très haut débit en zones rurales dividende numérique seront susceptibles de supporter des offres haut débit de bonne qualité et, sous réserve de faible densité de population, des offres très haut débit, diffusion audiovisuelle haute définition exclue. Les technologies hertziennes sont moins perturbatrices pour le déploiement de la fibre que la modernisation du réseau cuivre, et paraissent plus complémentaires que concurrentes de la fibre optique. Leur performance est en effet inversement proportionnelle à la densité, le débit d une station de base étant partagé entre les utilisateurs à un instant donné : - en zone relativement dense, les technologies hertziennes ne pourront pas déstabiliser durablement le marché du très haut débit filaire, car le réseau 39 / 107

40 hertzien ne pourrait supporter un grand nombre d abonnés consommant beaucoup de débit ; la densification du réseau y est en outre devenue difficile compte tenu de l aversion des riverains à l implantation de nouvelles antennes ; - en zone rurale, les technologies hertziennes peuvent a priori supporter des services très haut débit performants ; dans ces zones, au-delà de quatre vingt pourcents de couverture, la fibre optique ne peut se déployer sans concours publics massif ; le risque de dissuasion par l'hertzien de l investissement privé dans la fibre optique n existe donc pas. Il semblerait dès lors naturel que les pouvoirs publics intègrent largement le déploiement des futures technologies hertziennes dans leur vision du déploiement du très haut débit sur le territoire national. L enjeu du futur appel d offre pour l attribution du dividende numérique pourrait autant être la couverture du territoire que l augmentation de l intensité concurrentielle et du débit en zone dense. Un scénario consisterait à réserver au sein du dividende numérique un lot de fréquences pour l'aménagement du territoire. Son attribution serait conditionnée à une obligation de couverture de la totalité du territoire et à la formulation d'une offre de gros permettant à tous les opérateurs de fournir leurs services haut débit sur ce réseau. Ces offres de bande passantes en gros sont techniquement possibles, et sont classiquement appelées offres de roaming data ou offres d accès Full MVNO data. L opérateur en charge du déploiement n aurait pas le droit de commercialiser les accès sur le marché de détail, afin de ne pas entrer en concurrence avec ses clients opérateurs. Il serait ainsi possible de structurer le très haut débit hertzien en zone rurale en monopole de fait, en échange d obligations de couverture et d ouverture du réseau élevées. Ce qui apparait aujourd hui difficile à réaliser, en matière de structuration Un lot de fréquences pourrait ainsi être attribué sous conditions de couverture quasi intégrale du territoire et d offre de gros ouverte à tous les opérateurs de détail industrielle, pour les réseaux fixes peut être mis en place pour les réseaux mobiles de prochaine génération en bande basse, et pour la zone rurale. La question d un éventuel allotissement du dividende numérique non pas en bande de fréquences mais de manière géographique pourrait se poser. Il pourrait s agir d un allotissement régional ou d une segmentation entre zones urbaines et zones rurales. L expérience de la dernière décennie a montré que l allotissement géographique des fréquences conduisait systématiquement à un échec industriel. L attribution d'un lot de fréquences destiné à l'aménagement du territoire mais couvrant l'intégralité du territoire national parait préférable. Un autre lot pourrait être mis aux enchères, sans être assorti d'obligations de couverture contraignantes. 40 / 107

41 C) AIDES NON FINANCIERES Planification territoriale La mise en place de schémas directeurs d aménagement numérique à l échelle départementale ou régionale, telle que prévue par la relative à la lutte contre la fracture numérique déposée par le sénateur Pintat devraient permettre aux pouvoirs publics de formaliser leurs prévisions et attentes en matière de déploiement haut et très haut débit sur le territoire. La circulaire du Premier ministre du 31 juillet 2009 anticipe ce mouvement, en demandant d ores et déjà aux préfets de susciter l élaboration de documents de planification stratégique. Il existe deux échelles pertinentes pour développer une vision territoriale du développement des réseaux très haut débit. L'échelle de la région ou du département est nécessaire pour identifier les zones où une initiative privée est probable et celles dans lesquelles une intervention publique sera nécessaire pour favoriser le déploiement du réseau. Il sera utile d'élaborer une stratégie territoriale visant à privilégier, zone par zone, le soutien au déploiement des réseaux fibre, le soutien à la modernisation du réseau cuivre ou le soutien au déploiement des réseaux hertziens de nouvelle génération. De manière plus opérationnelle, une analyse régionale ou départementale devrait permettre d'identifier les barreaux interurbains sur lesquels les opérateurs ne disposent pas de fibre optique disponible et le cas échéant d'y planifier la pose de fourreaux ou de fibres en attente lors des opérations d'enfouissements de lignes aériennes ou de réfection de voiries interurbaines. Compte tenu des échelles de temps prévisionnel du déploiement du très haut débit, l horizon de ces schémas devrait être compris entre dix et vingt ans, avec une réactualisation périodique. Ce type de documents pourrait, à terme, être repris et constituer une annexe des schémas de cohérence territoriale. En aval, une réflexion à une échelle plus fine, typiquement à la maille de la commune, de la communauté de communes ou de l'agglomération, peut également s'avérer nécessaire pour préparer le déploiement des réseaux optiques. A cette échelle, il est possible grâce à des schémas d ingénierie très haut débit d'identifier à la maille de la rue l'existence de fourreaux disponibles ou saturés, dans le cadre du droit d information dont disposent désormais les collectivités, et d'identifier les secteurs où les réseaux sont aériens, sur poteaux ou en façade. Instauré un lien entre ces schémas directeurs et les opérations et règles d urbanisme serait ainsi naturel. Opérations et règles d'urbanisme Des infrastructures tels que des fourreaux et des chambres de tirage peuvent être déployées en attente, c'est à dire en avance de phase par rapport à l'arrivée 41 / 107

42 effective des réseaux très haut débit. Ces infrastructures permettent une diminution ultérieure des coûts de déploiements. Les opportunités de pose d'infrastructures en attente sont liées aux travaux de grande ampleur, typiquement l'effacement du réseau électrique sur l'ensemble d'un quartier, une opération de renouvellement urbain ou l'enfouissement d'une ligne électrique interurbaine. En revanche, hors cas particulier, la pose des segments de quelques dizaines ou centaine de mètres de fourreaux est inutile car ils s'avéreront difficiles à gérer et vraisemblablement inexploitables par les opérateurs. Dans le passé, les réseaux du téléphone et du câble ont en grande partie été déployés en façade. Le réseau téléphonique français est encore pour un quart enterré et pour trois quarts aérien. Les plans locaux d urbanisme interdisent aujourd hui souvent ce mode de déploiement. Surtout, en l'absence de servitude de passage, le réseau ne peut être déployé en façade qu'après les accords formels de tous les bailleurs et copropriétés de la rue, ce qui est long et coûteux, voire impossible. A droit et pratiques constantes, la fibre ne sera donc probablement pas déployée dans les rues où les réseaux sont actuellement déployés en façade. Pour lever ce blocage, l'instauration de servitudes de passage par les pouvoirs publics peut être nécessaire. Les maires disposent aujourd'hui de la faculté d'instaurer une servitude sur le domaine privé, mais sont fort logiquement réticents à l'utiliser. Une certaine forme d'automaticité, l'instauration d'un droit de recours des opérateurs ou un transfert de responsabilité subsidiaire vers le préfet pourrait permettre de faciliter l'établissement de ce type de servitudes. Par ailleurs, le déploiement des réseaux optiques suppose l'installation de points de mutualisation, qui constituent en général des points de brassage dans le réseau. Pour les premiers déploiements dans les plus grandes agglomérations, ces points de mutualisation ont été installés soit dans les immeubles de grande taille soit dans des locaux privés spécifiquement achetés à cet effet. Aucun de ces deux modes de déploiement n'est soutenable à grande échelle et en zone de moindre densité. Il sera donc probablement nécessaire d'installer des armoires de brassage et de mutualisation sur le domaine public. Ces armoires auront vraisemblablement des caractéristiques proches des sous répartiteurs Il sera probablement nécessaire de déployer des armoires de mutualisation et de brassage de la fibre optique sur le domaine public. Un dialogue entre collectivités et opérateurs serait utile téléphoniques, qui sont des armoires de brassage du cuivre, occupant environ un mètre carré au sol et permettant de desservir entre deux et cinq cents ménages. En vertu de l article L du code de la voirie routière, les ouvrages de télécommunications disposent simplement d une possibilité, mais non d'un droit, d occupation au sol de la voirie. Le gestionnaire de la voirie, dans la majorité 42 / 107

43 des cas la Commune, dispose du pouvoir de refuser une implantation. Les maires sont en général hostiles à l'installation d'équipements sur le domaine public, qui risque d'en rendre plus difficile l'entretien ou de gêner la circulation piétonne. L'instauration d'un droit d'occupation du domaine public, en surface, au bénéfice des opérateurs paraitrait disproportionnée. Il pourrait en revanche être demandé que, dans le cadre de l élaboration des schémas directeurs, les gestionnaires de voirie (communes et intercommunalités principalement) identifient les emplacements possibles d implantation de SRO, permettant ainsi aux opérateurs de les intégrer dans leurs plans de déploiement. Cette identification permettra de préparer avec le ou les opérateurs, dans le cadre de l élaboration des schémas directeurs : - l'établissement de servitudes de passage sur le domaine privé dans certaines rues pour le déploiement de réseaux en façade ou la programmation d opérations d'enfouissement coordonné des réseaux existants et futurs ; - l'identification d'emplacements dans lesquels les opérateurs seraient susceptibles d'installer, sur le domaine public, des armoires de brassage de la fibre optique permettant la mutualisation du réseau. A terme, il paraitrait relativement naturel d'annexer au plan local d'urbanisme un document graphique, réalisé dans le cadre de l élaboration d un schéma directeur d agglomération, localisant les éventuelles servitudes de passage en façade et les lieux d'implantation privilégiés des futures armoires de brassage de la fibre optique. Commande publique Le levier de la commande publique a été utilisé à plusieurs reprises pour faciliter le déploiement des réseaux, en France et à l'étranger. Les collectivités peuvent par exemple passer un marché pour faire raccorder une partie des bâtiments publics à un réseau très haut débit. Le réseau ainsi construit peut ensuite être réutilisés par les opérateurs pour desservir, à coût incrémental, les logements situés à proximité. Au stade actuel de développement du marché du très haut débit, ce levier est vraisemblablement inefficace. Les opérateurs concentrent leurs investissements dans les plus grandes villes afin d'y éviter une préemption du marché par leurs concurrents. Ils n'investiraient pas pour équiper en fibre des logements situés en zone peu dense, même si ceux étaient à proximité immédiate de réseaux optiques existants et donc très peu coûteux à raccorder. Enfin, le parc de logements sociaux est en général dense, car formé d immeubles de grande taille. Il est donc rentable pour les opérateurs d'y déployer de la fibre optique. Les collectivités disposant d'un parc de plusieurs milliers de logements sociaux sur leur territoire peuvent organiser un appel d'offres groupé, visant à sélectionner un opérateur en charge de l'équipement en fibre de ce patrimoine. Si le parc est conséquent et relativement proche des réseaux existants, les opérateurs ne demanderont pas de compensation financière. L'opérateur lauréat pourra, après 43 / 107

44 avoir déployé son réseau, desservir plus facilement le parc immobilier privé environnant. D) AIDES EN CAPITAL ET EN PRET La prise de participations minoritaires au capital de société Le projet de la ville d'amsterdam, validé par la Commission européenne, a illustré l utilité, pour les pouvoirs publics, d intervenir en tant qu actionnaire minoritaire Une prise de participation publique minoritaire au capital d'un opérateur déployant de la fibre optique fournit un bon poste d'observation avant, le cas échéant, d'intervenir en aides compensatoires de services d intérêt économique général. d une société constituée avec des investisseurs privés et qui a pour objet d établir et de déployer une boucle locale optique mise disposition de tous les opérateurs. Une prise de participation publique au capital d'une société n'entre en effet pas dans le champ des aides d'etat, ce qui évite un risque de veto communautaire. Les lignes directrices publiées par la Commission européenne en septembre 2009 en matière d'aides au déploiement du très haut débit l ont confirmé. En outre, elles autorisent d'autres modes d'intervention, même en zone relativement dense, comme cela sera vu plus loin. Le principal intérêt d'une prise de participation en capital est de procurer aux pouvoirs publics une position d'observation sur l'économie et la dynamique de déploiement du très haut débit ainsi qu'une certaine influence sur la gouvernance du projet. Le coût d'intervention est nul puisque le capital public immobilisé est réputé à un taux normal, identique à celui des actionnaires privés. Au regard des incertitudes actuelles sur le développement du très haut débit, la participation publique au capital de sociétés en charge du déploiement de réseaux passifs de fibre est une approche raisonnable. Si ces premiers déploiements s'avèrent rentables, les bénéfices réalisés par les pouvoirs publics pourront être réinvestis en financements dans les zones plus rurales. Surtout, les pouvoirs publics auront eu une place leur permettant de monter en compétence et en connaissance sur l'économie du très haut débit, avant de basculer vers une logique de partenariat public-privé. L'Etat est d'ores et déjà actionnaire de l'opérateur historique, détenant le quart de son capital. Cette participation ne semble toutefois pas décisive pour amener France Télécom à déployer un réseau optique neutre et ouvert à tous les opérateurs sur une large partie du territoire. Dans l'hypothèse de la création d'une autre structure, trois voies permettent d envisager une prise de participation minoritaire des pouvoirs publics dans une société privée : - A l occasion de la discussion de la proposition de loi relative à la fracture numérique déposée par le Sénateur Pintat, un amendement autorisant la prise 44 / 107

45 de participations minoritaires de collectivités au capital de sociétés ayant pour objet de déployer des infrastructures et réseaux très haut débit a été adopté. La collectivité se comporte alors comme un investisseur avisé, mais participe à la gouvernance de la société et à l'élaboration de son plan de déploiement. - L'Etat est susceptible de prendre une participation minoritaire dans une société de droit privé. L'Etat intervient relativement fréquemment sous cette forme, pour stabiliser une société ou s'assurer un certain contrôle sur une activité jugée stratégique. Les modalités fixées par les statuts ou le pacte d'actionnaire jouent un rôle déterminant pour la définition des objectifs du projet et de sa gouvernance. - La notion de partenariats publics privés institutionnels permet à une collectivité ou à l Etat de prendre une participation au capital d'une société ad hoc retenue à l issue d une procédure de mise en concurrence, pour établir et exploiter un réseau. Dans ce schéma, les pouvoirs publics octroient en général une participation, permettant d'équilibrer le plan d'affaire et d'atteindre les objectifs de l'appel d'offre initial. En contrepartie, ils disposent d'un double contrôle contractuel et capitalistique sur la société. Ce mode d intervention a été jugé compatible avec le droit communautaire de la commande publique par une communication de la Commission européenne de février 2008, mais il reste encore à intégrer pleinement dans le droit français. Le régime des contrats de partenariats exclut en effet expressément une prise de participation de la personne publique dans le capital de la société lauréate. Ensuite, dans une délégation de service public, cela serait envisageable, a priori, si la prise de participation minoritaire d une collectivité au capital d une société ayant pour objet de déployer un réseau très haut débit, évoquée ci-dessus, était définitivement entérinée par le législateur. Cela est enfin en tout état de cause possible pour une société d économie mixte à capital public majoritaire, mais une telle opération a moins d attrait pour un opérateur privé. Pour l'opérateur privé, le principal avantage d'ouvrir son capital aux pouvoirs publics est de bénéficier d'une garantie implicite ou explicite de la dette de la société projet. Si plusieurs investisseurs privés sont présents, chacun peut être suffisamment minoritaire pour ne pas avoir à consolider les résultats et la dette de la société projet. Dans cette hypothèse toutefois, la garantie publique peut être interprétée L'opérateur privé obtient une garantie de la dette du projet par les pouvoirs publics et donc un abaissement de son taux d'emprunt. L effet levier sur l'équilibre économique et donc l'extension possible des déploiements est important comme une aide d'etat. Alternativement, l'octroi direct d'un prêt peut être envisagé, par exemple dans le cadre d'un futur grand emprunt national. Le coût pour les pouvoirs publics est plus élevé que le simple octroi d'une garantie d'emprunt. Le schéma ci-contre illustre l'effet levier d'un emprunt à taux faible. Nous reprenons l'hypothèse de la partie II, en supposant que la disposition cumulée des trois 45 / 107

46 principaux opérateurs à investir est de 450 euros par prise. Avec un taux de rentabilité interne de 10%, ce qui est classique pour un opérateur, cette dépense est équivalente à un coût de location de 4,5 euros par mois et par prise % Disposition à investir 450 Avec TRI 10% Location 4,5 par mois Avec TRI 5% Possibilité de construire 660 Chaque que opérateur louerait le réseau construit par une société projet à un tarif de 1,5 euros par prise, soit 180 millions d euros par an si la société a construit dix millions de prises. A titre de comparaison, les opérateurs alternatifs verseront en 2010 environ 1 milliards d euros à France Télécom au titre du dégroupage. La société projet dispose d'un capital propre rémunéré à 10% et de quatre fois plus de dette à 4%. Son taux de rentabilité interne est donc de l'ordre de 5%. Cette société peut construire de manière rentable des prises coûtant jusqu'à 660 euros. L'effet levier de la dette à faible taux sur le coût des prises pouvant être construites est donc de l'ordre de 45%. En investissant de manière coordonnée dans le réseau, les trois opérateurs auraient été capables de couvrir 9 millions de ménages. En levant de la dette à faible taux, garantie par l'etat, ils peuvent couvrir jusqu'à 14 millions de ménages. E) AIDES EN APPORTS PUBLICS Des apports publics (DSP, PPP, marchés de travaux) seront indispensables pour déployer le très haut débit en dehors des centres urbains Les concours financiers éventuellement apportés par les pouvoirs publics recouvrent une large gamme de modes d'intervention. Il peut d abord s'agir d'aides directes aux entreprises. Dans ce cas, les aides peuvent avoir une rentabilité indirecte sur l'emploi ou, d'un point de vue financier, sur les recettes fiscales. Dans le cadre du déploiement des réseaux d initiative publique de l article L du code général des collectivités territoriales, les aides ont pour l'essentiel été attribuées dans le cadre de délégations de service public ou de contrats de partenariats, formes qui donnent aux personnes publiques de véritables contreparties patrimoniales au versement de leurs concours financiers. Le maître 46 / 107

47 d'ouvrage public perçoit l'intégralité des recettes commerciales en contrat de partenariat et une partie de celles-ci en concession, par l'intermédiaire de clauses de retour à meilleure fortune. En outre, il sera au terme du contrat propriétaire du réseau et pourra l'exploiter. D'un point de vue économique, ces aides s'apparentent alors à un investissement public direct à rentabilité différée. Les lignes directrices de la Commission européenne de septembre 2009 ont confirmé la possibilité d accorder, aux opérateurs déployant des réseaux d initiative publique à très haut débit, des versements ayant pour objet de compenser les surcoûts induits par les missions de service public qui leur sont imposées. La Commission a ainsi affirmé que, à l instar du haut débit, l établissement et l exploitation de réseaux très haut débit constitue bien un service d intérêt économique général (SIEG). L octroi de compensations déterminées dans les conditions prévues par l arrêt Altmark de la Cour de justice des communautés européennes de 2003 est donc possible. Ces lignes directrices précisent toutefois, en fonction des territoires concernés, les précautions à prendre avant de décider de lancer un projet soutenu par des fonds publics. Sur les zones blanches, qui ne verront a priori, aucun réseau être spontanément déployé par l initiative privée, les règles d intervention demeurent souples. Sur les zones grises (au moins un réseau très haut débit projeté par les opérateurs privés) ou noires (au moins deux), il sera au préalable nécessaire de demander aux opérateurs leurs projets de déploiement sur les trois ans à venir, calendrier et plan de financement à l appui. En outre, une démonstration des insuffisances de la seule initiative privée, en termes de niveau de concurrence, de services et de tarifs, est requise. Cela autorise, comme la Commission l a fait pour le Département des Hauts-de- Seine, une intervention publique couvrant également la zone 1 circonscrite par l ARCEP et organisant une péréquation interne entre zones rentables et non rentables. Au vu du coût de déploiement d un réseau optique sur certains territoires, on peut s interroger, pour respecter les lignes directrices et le principe d universalité de couverture induit par la notion de SIEG, sur l existence d une obligation de desserte, par une même technologie, de l intégralité du ressort territorial de la collectivité qui agit. Sur ce point, il n existe pas de principe intangible. Si la notion de SIEG induit, en matière d industrie de réseaux, une couverture territoriale étendue, justement pour permettre la péréquation tarifaire, elle n impose pas une logique de «tout ou rien». En matière de haut débit, la Commission a par exemple qualifié de SIEG les projets du Département des Pyrénées-Atlantiques et du Syndicat mixte Dorsal, en Limousin, alors qu ils n offraient pas un accès haut débit identique sur l ensemble des zones rurales couvertes. 47 / 107

48 Pour le très haut débit, un équilibre à la fois territorial et financier devra être recherché pour tout projet ayant comme ambition de couvrir des agglomérations et des zones rurales, afin d assurer un minimum de péréquation. Cela étant, il est possible de justifier de traiter différemment certaines zones au vu des coûts induits par leur desserte optique, par exemple en leur offrant dans un premier temps une modernisation de la boucle locale en cuivre ou une couverture hertzienne. L échelle de temps de construction d une boucle locale s étalant sur dix à vingt ans, il serait économiquement aberrant de n autoriser l octroi d aides que pour les projets assurant une couverture complète et immédiate du territoire. Enfin, la Commission européenne requiert que tout réseau établi grâce à des fonds publics soit ouvert à tous les opérateurs, en insistant notamment sur le caractère vertueux de la mise à disposition de fibres nues, sans toutefois l imposer. En droit français, cela ne pose pas de difficultés pour les collectivités, l article L du code général des collectivités privilégiant l intervention sur le marché de gros. En revanche, pour des aides qui seraient attribuées directement par l Etat aux opérateurs, une réflexion sur le support juridique des contreparties imposées sera nécessaire. En tout état de cause, une politique ambitieuse de soutien de l'etat et/ou des collectivités au très haut débit devrait faire l objet d une notification, à la Commission européenne, d un régime d aide spécifique prenant en compte ces lignes directrices. Une telle notification assurera la sécurité juridique de la politique gouvernementale et permettra de faire l'économie d une notification particulière de chaque projet, à la fois longue et lourde pour les autorités qui les portent. Dans tous les scénarii précédemment évoqués, sauf peut être la séparation structurelle de l opérateur historique, le besoin de financement public pour le déploiement du très haut débit filaire en zone rurale est irréductible. Les aides visant à un aménagement numérique du territoire sont actuellement apportées par les collectivités territoriales avec des financements européens. Les sources de financement sont donc pour l'essentiel les impôts locaux, fonciers et la taxe professionnelle. Il s'agit d'un prélèvement sur une base large, ce qui est économiquement efficace. Dans l'hypothèse où les pouvoirs publics souhaiteraient se doter d'un fond de péréquation venant compléter ou abonder l'action des collectivités, la présente partie s attache à proposer des mécanismes et la structuration institutionnelle envisageables pour la collecte et l attribution des financements. Sources de financement La source de financement la plus efficace, ainsi qu'évoquée précédemment, est le budget général des collectivités ou de l'etat. A titre d'exemple, le seul réinvestissement par l'etat des dividendes qu'il perçoit en tant qu'actionnaire de l'opérateur historique lui permettrait de financer, en vingt ans, le déploiement de la boucle locale optique sur l'ensemble du territoire. 48 / 107

49 L'instauration de nouvelles taxes sur les acteurs des communications électroniques est aussi évoquée de manière récurrente, notamment pour financer le déploiement de la fibre optique. Le secteur des télécommunications, au sens large, compte une multiplicité d'industriels et d'acteurs : opérateurs, équipementiers, entreprises de Le besoin de financement est relativement modeste, de quelques centaines de millions par an. Il peut être couvert par une taxe opportuniste génie civil, fournisseurs de contenus et de services et, bien évidemment, les clients, résidentiels et professionnels. Lever un impôt supplémentaire sur des biens ou services dont les producteurs et fournisseurs sont en concurrence à l'échelle mondiale, ou qui peuvent être délocalisées dans un autre pays, peut être contreproductif. Il semble donc difficile d'instaurer une taxe sur les équipementiers ou sur les éditeurs de services en ligne. Une exception serait toutefois justifiée pour les jeux en ligne, pour lesquels une réglementation plus stricte peut imposer aux acteurs actifs sur le marché français une présence nationale permettant une taxation spécifique. Les entreprises de jeux en ligne sont des bénéficiaires potentiels du déploiement du très haut débit et pourraient être imposés à ce titre. Ensuite, les opérateurs, les entreprises de génie civil et les clients finals seront les principaux bénéficiaires du remplacement des réseaux cuivre par les réseaux optiques. Un prélèvement spécifique pourrait être imposé aux opérateurs, sur le modèle de la taxe finançant le service public audiovisuel. Un impôt nouveau sur les entreprises de génie civil n'est pas évident à cibler, car toutes ne sont pas actives dans le domaine du déploiement des réseaux. Enfin, sur le modèle du Royaume-Uni précédemment évoqué, ou encore de la contribution au service public de l électricité, il est possible de taxer les clients finals en prélevant une somme de quelques euros par mois sur les consommateurs de service haut débit, ou plus généralement aux consommateurs de services de communications électroniques, en incluant éventuellement les abonnements à la téléphonie mobile. Compte tenu de la généralisation et du caractère quasi indispensable des services télécoms, un tel prélèvement serait proche d'un impôt obligatoire. Le besoin de financement public est d'environ 500 millions d'euros sur les vingt prochaines années avec un déploiement utilisant les technologies alternatives à la fibre pour les zones les plus rurales. Les fonds de l Etat viendraient en complément des investissements des collectivités, qui s'élèvent en moyenne à 200 millions d euros par an sur les dernières années. Un plan de financement possible pourrait être le suivant. Fonds Fond national d aménagement numérique Investissements des collectivités (niveau actuel +50%) Subvention Financement Etat Etat fondée sur (taxe une taxe opportuniste) opportuniste (jeux en ligne) Investissement rentable de l Etat en capital et en prêts bonifiés 49 / 107

50 La participation de l'etat pourrait, alternativement, être remplacée par l'octroi d'un crédit d'impôt proportionnel aux investissements réalisés par les opérateurs pour déployer du très haut débit en zone peu dense. Un mécanisme similaire existe déjà pour les câbles sous marins. Les différentes sources de financement de l Etat, en capital en prêts et sous toutes formes de concours, pourraient être gérées par le fonds national d aménagement numérique institué par la proposition de loi du Sénateur Pintat. Ensuite, il reviendrait à ce fonds d accorder différents types d aides en fonction des projets et des territoires concernés. Structuration institutionnelle La diversité des acteurs publics intéressés, l Etat et tous les échelons de collectivités, implique une structure institutionnelle d'allocation des concours financiers proche de celle mise en place pour le déploiement du réseau de distribution électrique (FACE) ou pour les réseaux d assainissement (FNDAE). Une déconcentration de la prise de décision pourrait aussi être organisée, mais ne saurait se traduire par une tutelle entre collectivités, ce qui milite pour réserver à l Etat, par le biais du préfet de région, au moins un rôle d arbitre en cas de difficulté. La présence de certains opérateurs au comité de gestion de ce fonds ne parait pas indispensable, d'autant plus qu'ils pourraient être bénéficiaires des fonds accordés. En revanche, il paraitrait utile, au moins les premières années, que le fonds s'appuie sur un conseil scientifique indépendant des opérateurs et permettant de garantir que les réseaux financés seront bien utilisables par tous les opérateurs très haut débit pour fournir leurs services. Compte tenu des difficultés rencontrées ces deux dernières années par les opérateurs pour s entendre sur des principes communs de mutualisation, une action énergique de l Etat sur ce point devient indispensable, au risque de voir se déployer des réseaux n étant utilisables que par leur propriétaire. F) BESOIN ET SCENARIO D INTERVENTION PUBLIQUE Le besoin de financement public dépendra de l'ambition fixée pour les déploiements. Dans cette partie, nous ferons l'hypothèse d'un objectif de couverture en fibre de quatre-vingts pourcents des ménages et entreprises. Les derniers vingt pourcents sont couverts par les technologies alternatives d'équipement de la sous boucle locale cuivre et de réseaux hertziens de prochaine génération. L'investissement total est de l'ordre de 18 milliards d euros, dont 15 milliards pour la fibre. La capacité de financement du secteur privé est estimée à 450 euros par prise optique, soit 150 euros par opérateurs avec trois opérateurs cofinanceurs ou clients de l'infrastructure. En revanche, la capacité de financement pour l'équipement en débit de la sous boucle est quasi nul. Finalement, nous faisons l'hypothèse que le secteur privé prendra en charge intégralement les coûts de déploiement des réseaux 50 / 107

51 Le besoin de financement public est de 8 milliards d'euros sur la durée du cycle d'investissement mobile hertzien de prochaine génération. Des obligations de couverture ambitieuses peuvent être fixées lors de l'attribution de la licence. Le besoin total de financement est d'environ 8 milliards d'euros. Les pouvoirs publics peuvent en outre accorder des prêts à taux bonifiés, des apports en capital ou des garanties d'emprunts pour accélérer les déploiements. Le volume de capitaux publics octroyés sous forme de prêts dépend en grande partie du montage. Si l'etat proposait des prêts à maturité longue, une quinzaine d'années, à un taux bonifié attractif pour les opérateurs, y compris l'opérateur historique, le besoin total pourrait être de l'ordre de 8 milliards d'euros également. Ce volume peut être diminué si une partie des prêts sont remplacés par des garanties d'emprunts. Le graphique ci-après représente la ventilation des coûts et besoins en capital, prêts et financements, sous hypothèse que les opérateurs couvrent quatre vingt pourcents de leurs dépense avec des prêts à taux bonifiés. Couverture cumulée Coûts, et interventions publiques par tranche 20 % 1,5 Mds Capitaux privé 40 % 60 % 2,5 Mds 4 Mds Fibre jusqu à l abonné Capital public et prêts bonifiés Financements publics 80 % 4,5 Mds 7 Mds 100 % 3 Mds En pointillé, la dépense d un réseau intégralement en fibre optique, soit 15 Mds, essentiellement en subvention Il parait raisonnable d'envisager un cycle d'investissement sur une vingtaine d'années, soit sur une échelle de temps comparable à celle qui a été nécessaire pour déployer le réseau téléphonique. Un tel cycle d'investissement est en outre compatible avec les délais de lancement des projets par l initiative privée ou publique ainsi qu avec les capacités de financement de tous les principaux opérateurs. Un cycle d'investissement plus rapide pourrait être risqué en termes industriels et entrainer une consolidation du marché, les acteurs les plus petits n'étant pas en mesure de suivre le rythme. En retenant un cycle d'investissement en cloche, identique à celui de la boucle locale cuivre, nous pouvons estimer le besoin de financement annuel. Le graphique cicontre n'a qu'une valeur illustrative. Le profil d'investissement réel dépendra des dispositifs de soutien publics mis en place, de l'appétence des consommateurs pour les services à très haut débit et de la capacité des opérateurs à monétiser ces services Cycle d investissement et interventions publiques annuelles en millions d euros Financements publics 1200 Capital public et prêts 1000 Acteurs privés Les besoins de financements publics sont inférieurs à 500 millions d'euros par an. En anticipant une légère augmentation des financements octroyés par les collectivités 51 / 107

52 sur la période, le besoin de financements de l'état est de l'ordre de 200 millions d euros par an. Ce besoin de financement pourrait être couvert par le budget général ou : Le besoin de financement public est de l'ordre de 500 M par an. Des prêts ou dotations en capital pourraient être accordés pour un volume équivalent. - par un financement extra-sectoriel, prenant par exemple la forme d une taxe sur les jeux en lignes ; actuellement, les jeux d argents rapporte 5 milliards par an à l État ; le potentiel de croissance de l offre légale en ligne est encore inconnu ; - par un financement intra-sectoriel, prenant vraisemblablement la forme d une nouvelle taxe sur les opérateurs ; le niveau en serait légèrement inférieur à celui de la taxe finançant la suppression partielle de la publicité sur France Télévision. Le besoin d intervention en capital et prêts à taux bonifiés est du même ordre de grandeur, soit 500 millions par an. Il convient de noter que ces apports en capital et en dette ne correspondent pas à des dépenses réelles, le capital pouvant être rémunéré à dix pour cent et la dette être proposée à un taux légèrement supérieur à celui auquel l'etat emprunte pour ses propres besoins. Les intérêts du capital et de la dette publique pourraient rapporter un à deux milliards d euros sur la période. Le plan de financement public global pourrait être le suivant. Fonds Fond national d aménagement numérique Investissements des collectivités (niveau actuel +50%) 300 M / an Financement Subvention Etat (taxe opportuniste) 200 M / an Investissement rentable de l Etat en capital et en prêts bonifiés < 500 M / an 52 / 107

53 ANNEXE 1 COUTS DE DEPLOIEMENT DES RESEAUX TRES HAUT DEBIT 53 / 107

54 I- DONNEES SOURCES Nous avons utilisé la base de données géographique BD TOPO de l IGN et notamment aux couches suivantes : - Voirie : typologie et nature de revêtement - Bâtiments : polygone et hauteur - Limites administratives Ces informations constituent un ensemble de 18,3 millions de bâtiments et de 2,7 millions de km de routes à l échelle nationale. Il s agit des briques élémentaires de la base pour la constitution du modèle de coût d une boucle locale optique. Par ailleurs, nous avons utilisé la base de données IRIS sur les logements afin de qualifier les bâtiments entre pavillons et immeubles. II- DEFINITION DE L ECHANTILLON Au vu du nombre conséquent d éléments à traiter, nous avons procédé à un échantillonnage représentatif d environ 10% de la France métropolitaine. Le niveau d analyse a été fixé à la maille de l arrondissement. On rappelle que l arrondissement est une subdivision territoriale des départements français. On compte 329 arrondissements en France métropolitaine. Quatre critères ont été retenus pour s assurer de la représentativité des arrondissements retenus : - Le linéaire moyen de voirie par logement sur l arrondissement - Le taux de logement en habitat collectif sur l arrondissement - La densité de logements au km² de l arrondissement - La déclivité de l arrondissement (différence d'altitude en son sein) Le choix des arrondissements représentatifs doit donc permettre à la fois de respecter critère par critère la moyenne de ces différents paramètres à l échelle nationale, mais aussi de pouvoir disposer d une diversité de cas (urbain dense, périurbain, rurbain, rural, montagneux, ). Les 30 arrondissements retenus sont les suivants : 54 / 107

55 Ces 30 arrondissements regroupent km de voirie et 2,07 millions de bâtiments, représentant près de 3,1 millions de logements. Un arrondissement a été analysé dans chaque région. III- DEFINITION DES SCENARII DE COUVERTURE Quatre scénarii de couverture du territoire national ont été définis dont les taux respectifs de couverture sont les suivants : 50%, 80%, 95%, et 100%.A chacun de ces différents scénarii, ont été attribués les taux de couverture précis pour chacun des arrondissements de l échantillon. Ainsi, à titre d exemple : - pour assurer une couverture nationale de 50%, il faut couvrir à hauteur de 16% l arrondissement de Vesoul et à 67% l arrondissement d Aix-en-Provence ; - pour assurer une couverture nationale de 80%, il faut couvrir à hauteur de 48% l arrondissement de Rodez et à 96% l arrondissement de Strasbourg-Campagne ; - pour assurer une couverture nationale de 95%, il faut couvrir à hauteur de 86% l arrondissement d Ajaccio et à 99% l arrondissement de Sarcelles- Montmorency ; La couverture par arrondissement est alors la suivante : Taux de couverture: 50% Taux de couverture: 80% 55 / 107

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