Identifier le potentiel en PPP Un guide pour les ministères et les agences du gouvernement fédéral

Transcription

1 Identifier le potentiel en PPP Un guide pour les ministères et les agences du gouvernement fédéral i Identifier le potentiel en PPP : Un guide pour les ministères

2 À propos de PPP Canada PPP Canada est une ligne de conduite fédérale portant sur les PPP et ayant comme mandat d'évaluer les occasions de partenariat fédéral public-privé; de conseiller sur la réalisation de projets en partenariat public-privé; et, de façon plus générale, d'agir comme expert et conseiller pour le gouvernement du Canada sur des sujets de partenariats public-privé. En 2008, le gouvernement a créé PPP Canada comme société d'état ayant un conseil d'administration indépendant relevant du Parlement par l'entremise du ministre des Finances. La société est devenue opérationnelle en février 2009 avec les nominations d'un président du conseil d'administration et d'un Premier dirigeant. Le mandat de PPP Canada inclut également la distribution des Fonds de PPP Canada qui subventionne l'utilisation des PPP dans des contextes provinciaux, territoriaux, municipaux et des Premières nations. N'hésitez pas à communiquer avec nous pour toute question relative à un PPP. Nous sommes disponibles pour vous aider. p3canada.ca i Identifier le potentiel en PPP : Un guide pour les ministères

3 TABLE DES MATIÈRES Table des matières... ii Introduction... 1 Objectif... 1 Synthèse du document... 2 Introduction à un PPP... 3 PPP : Une définition pour le contexte fédéral... 3 Qu est-ce qui n est pas un PPP... 3 À quoi ressemble un PPP?... 4 Les mythes d un PPP... 5 Comment les PPP créés de la valeur pour les canadiens... 7 Les modèles de livraison des PPP et leur bénéfices... 9 Les coûts des PPP L identification du potential en ppp : quand et comment? La matrice de présélection Comment utiliser la matrice de présélection L application des critères de présélection Critère n o 1: La taille du projet Critère n o 2 : L expertise du secteur privé Critère n o 3: Les antécédents du marché Critère N O 4: Le type de site pour l infrastructure Critère n o 5: L ampleur des gains d innovation par le secteur privé Critère n o 6: Les exigences en sécurité Critère n o 7: Le potentiel pour l intégration d un contrat Critère n o 8: Le cycle de vie du bien Critère n o 9: La complexité du bien Critère n o 10: Les précisions sur le rendement et la performance Critère n o 11: Les exigences d exploitation et d entretien Critère n o 12: Les critères et les indicateurs de performance Critère n o 13: Les coûts du cycle de vie Critère n o 14: La production de revenus L interprétation des résultats La conclusion et les prochaines étapes Identifier le potentiel en PPP : Un guide pour les ministères ii

4 INTRODUCTION Les partenariats publics-privés (PPP) ont démontré qu ils étaient une valeur ajoutée pour les contribuables avec la réalisation d infrastructures publiques. En effet, le gouvernement peut maintenant construire des infrastructures publiques plus rapidement et à moindres coûts pour les contribuables en devenant partenaire avec le secteur privé et ainsi partager les risques associés à la construction, le financement et l exploitation de tels projets d infrastructures. Le gouvernement du Canada a annoncé pour le budget 2011 que les ministères fédéraux ont l obligation d évaluer la possibilité d utiliser les PPP pour les projets d investissement fédéral d envergure. Tout projet d infrastructure ayant un cycle de vie d au moins 20 ans avec un coût en capital de 100 millions de dollars et plus, sera assujetti à une présélection en PPP afin de déterminer si cette approche peut être une option de livraison convenable. Dans l éventualité où l évaluation démontre un potentiel en PPP ; le ministère responsable de l approvisionnement devra développer une proposition en PPP parmi les options possibles d approvisionnement. En plus de ses critères rigides, le gouvernement a encouragé les ministères à examiner les possibilités d approche en PPP pour d autres types de projets et de services d approvisionnement. Objectif Ce document a pour objectif d accompagner les organisations fédérales à se conformer avec cette nouvelle condition de présélection d un PPP, en leur présentant une façon de faire constante et systématique dans l évaluation de la recevabilité des projets d investissement en PPP. Un objectif tout aussi important dans ce document est d appuyer l utilisation adéquate de ressources analytiques en s assurant que les projets ayant une recevabilité limitée en PPP ne subissent pas l analyse d un PPP. Au gouvernement du Canada, PPP Canada est le centre de liaison de l expertise en PPP. L expertise interne de PPP Canada et l accès à leurs partenaires externes peuvent directement alimenter la capacité des ministères et des agences fédéraux lorsqu ils considèrent la recevabilité de l investissement en PPP pour des projets spécifiques ou tout projet inclus dans le plan d investissement ministériel. Pour ces raisons, les ministères sont à la fois tenus et encouragés à consulter PPP Canada lorsqu ils entreprennent des activités de présélection. PPP Canada est également ouvert pour répondre à toute question d ordre général relative à un PPP. Communiquez avec nous à tout moment; nous sommes impatients de travailler avec vous. 1 Identifier le potentiel en PPP : Un guide pour les ministères

5 Synthèse du document L évaluation de recevabilité de tout projet d investissement en PPP présuppose une compréhension générale des PPP et, plus spécifiquement les PPP dans le contexte du gouvernement du Canada. Par conséquent, le document débute avec une section consacrée à donner de l information générale sur l approche en PPP quant à la livraison d infrastructure, incluant : o une définition sur la constitution d un PPP dans un contexte fédéral ; o les principaux concepts en PPP ; o les bénéfices, les coûts et les mythes associés aux PPP ; o les outils de support pour les décisions concernant un PPP ; et o les ressources en PPP pour les organisations fédérales. Dans la section suivante, nous nous concentrons sur le processus actuel d évaluation d une conclusion positive de recevabilité d un PPP. Ici, nous débutons avec une vue d ensemble sur la procédure d analyse des options d approvisionnement afin de donner au lecteur de l information pour qu il comprenne où pourrait être utilisé cet outil de processus d évaluation de recevabilité autant que l informer sur ce que veut dire le rendement de cet outil de recevabilité tout en respectant le processus d analyse des options d approvisionnement. Dans cette section, nous traiterons des questions générales telles que la signification qu entraîne une conclusion positive de recevabilité d un PPP dans la poursuite d une analyse de projet en PPP. En partant de là, nous établirons les critères spécifiques qui seront utilisés pour mener l évaluation de recevabilité, incluant : o la taille du projet ; o la capacité du secteur privé et la compétition possible ; o la priorité du marché ; et o la complexité du projet. Nous élaborerons également sur la façon dont cet outil d évaluation de recevabilité calcule son rendement et comment, une fois l évaluation terminée, il prodigue ses conseils sur la façon de placer ce rendement en contexte avant de conseiller sur les prochaines étapes. L outil de sélection d un PPP a été conçu pour être utilisable par tous les ministères et les agences fédéraux, même ceux qui ont une expertise et une expérience limitée en PPP. Toutefois, des résultats de sélection plus précis sont prévisibles lorsqu une plus grande expertise des PPP est fournie. Par conséquent, les ministères et les agences du gouvernement sont tenus et encouragés à communiquer avec PPP Canada pour obtenir du support et des conseils lorsqu ils entreprennent une procédure d évaluation de leurs projets d investissement. PPP Canada est disponible pour offrir un support à toutes les organisations fédérales dans l évaluation de la recevabilité de projets spécifiques ou tout autre projet contenu dans leur plan d immobilisation des ministères. Identifier le potentiel en PPP : Un guide pour les ministères 2

6 INTRODUCTION À UN PPP Avant que nous puissions commencer à déterminer si un projet donné a le potentiel pour devenir un PPP prometteur, nous devons tout d abord comprendre ce que constitue un PPP et avoir une idée de sa valeur ajoutée pour les citoyens. La prochaine section contient cette information en plus de permettre au lecteur d acquérir une compréhension de base des principes fondamentaux de quelques principaux concepts en PPP. PPP : Une définition pour le contexte fédéral Il y a plusieurs définitions pour expliquer en quoi constitue un PPP et presque autant d autres termes utilisés et attribués au concept en PPP. Pour le gouvernement du Canada, un PPP est défini comme une relation d affaires contractuelle à long terme entre une autorité publique et le secteur privé, et comprend : o o o o la provision d immobilisations et de services associés pour répondre au devis de performance spécifique (c.-à-d., définir ce qui est exigé contrairement à la façon dont ce doit être fait) ; l intégration des phases multiples du projet (p.ex., la conception, la construction, le financement, l exploitation et l entretien) ; un transfert de risque au secteur privé ancré à un risque en capital du secteur privé ; et un mécanisme de paiement lié à des prescriptions de résultats. Il existe un large éventail de définitions utilisées par des organismes qui ne font pas partie du gouvernement fédéral. À une extrémité de cet éventail se trouvent les définitions du Conseil canadien pour les partenariats public-privé, qui englobent les ententes traditionnelles de la sous-traitance. À l autre extrémité de cet éventail se trouve une opinion plus restrictive qui définit les modèles de PPP les plus avancés, comme expliqués ci-dessous, le CCFEE (Conception-Construction-Financement-Exploitation- Entretien), comme étant les vrais PPP. Le terme PPP, dans d autres contextes, est associé avec la privatisation des services publics. Comme ces différentes opinions peuvent être attribuées à plusieurs facteurs, dans le contexte fédéral, nous nous concentrerons sur les facettes des PPP qui sont susceptibles d être une valeur ajoutée pour les Canadiens. Qu est-ce qui n est pas un PPP Selon cette définition, les types d ententes contractuelles suivants NE SONT PAS des exemples d ententes en PPP : o la privatisation ; o des coentreprises avec le secteur privé ; o une copropriété avec une autre entité du secteur public ; o une entente de démantèlement d actifs fédéraux où le partenaire privé devient le nouveau propriétaire ; o les contrats de conception - construction ; o des contrats de cession de bail ; et o les contrats de bail-achat. 3 Identifier le potentiel en PPP : Un guide pour les ministères

7 À quoi ressemble un PPP? En général, les PPP impliquent une entité morale légale conçue spécialement (p.ex., un véhicule avec une fonction précise) et souvent référée comme une «Projet Co.» créée spécialement pour un projet spécifique. Un «Projet Co.» est composée d un consortium de firmes détenant chacune une expertise pertinente pour le projet, comprenant en général un constructeur, un exploitant ou un fournisseur d entretien et un fournisseur d équité. Le «Projet Co.» aurait des ententes avec les prêteurs qui gouvernent son financement et avec l autorité publique qui parraine le projet. Ces relations d affaires sont illustrées dans la figure cidessous. Structure Typique d un PPP Entente directe des prêteurs Propriétaire (Gouvernement) Équipe du propriétaire Conseillers financiers,juridiqu es et techniques Prêteur Entente de projet Conseillers financiers, juridiques et techniques «Projet Co.» Gestion périodique de l exploitation Équité Contrat conception-construction Contrat E&E Sous-contrats de conception Sous-contrats de construction Sous-contrats E&E Le secteur public aurait seulement une entente avec un «Projet Co.» même si cette dernière est composée de plusieurs firmes. Ce contrat est connu sous le nom d Entente de projet et sera expliqué plus tard dans ce document. Identifier le potentiel en PPP : Un guide pour les ministères 4

8 Les mythes d un PPP Il n est pas surprenant que des mythes sur les PPP aient émergé en sachant comment un grand éventail d entre eux ont été interprétés et appliqués partout sur la planète. Nous nous penchons ci-dessous sur quelques cas importants et comment ils ont un rapport avec le contexte fédéral. Les Partenariats Public-Privé sont équivalent à une privatisation des infrastructures publiques La privatisation laisse entendre une propriété entière ou partielle d un bien. Dans le contexte canadien, les PPP ont été interprétés comme étant des propriétaires permanents publics du bien avec un contrôle total dans l établissement des prévisions de leur performance. Les PPP sont plus dispendieux Le coût du financement du secteur privé signifiera habituellement que le coût de l option d un PPP excèdera le coût de livraison du projet dans un cadre traditionnel. Toutefois, une comparaison juste des coûts d un PPP par opposition aux coûts traditionnels requiert également de prendre en considération le transfert de risques attachés à ce financement du secteur privé. Cette comparaison de risque ajusté (quand les coûts sont ajustés pour refléter la valeur de risques associés au projet/bien) est une façon ad hoc plus précise et mieux appropriée pour comparer les deux options. Lorsque ceci est effectué en fonction de projets qui conviennent à une livraison d un PPP, la valeur positive du transfert de risques excède normalement les coûts négatifs du financement. Ce ne sont pas tous les projets qui conviennent à la livraison d un PPP. Les PPP rendent les contribuables responsables des erreurs commises par le secteur privé Comme mentionnées ci-dessus, dans un PPP, les obligations de paiements par le secteur public sont fondées sur la performance du secteur privé relativement aux précisions de performance contenues dans l entente de projet. De plus, les PPP fournissent au secteur public un coût assuré. Par conséquent, les PPP ont pour effet de protéger le secteur public contre toute erreur commise par le secteur privé. Les PPP représentent des profits plus substantiels seulement pour le secteur privé Peu importe si le projet est livré comme un PPP, le secteur privé est impliqué dans tout projet d infrastructure publique et dans tout modèle de livraison ; leur participation est fondée sur le potentiel des bénéfices. De façon similaire, la motivation du secteur public dans la construction d une infrastructure publique est également de réaliser les bénéfices associés à cette infrastructure. Le choix d approche de livraison d une infrastructure donnée est basé sur la valeur maximisée pour les Canadiens. Les Ententes de projets sont conçues de façon à considérer le potentiel de bénéfices pour le partenaire du secteur privé, et ce, basé sur la performance prévue du bien. En ce qui a trait aux projets dont les bénéfices sont plus substantiels que prévus en raison de frais de péage ou d utilisateurs, les PPP modernes sont conçus pour assurer un partage de ces bénéfices exceptionnels entre le secteur privé et le secteur public. 5 Identifier le potentiel en PPP : Un guide pour les ministères

9 Des coûts plus élevé pour les consommateurs Dans une entente en PPP, les coûts de revient complets du cycle de vie du bien sont transparents pour le consommateur/utilisateur final parce que les coûts sont pris comme facteur dans les coûts du projet contrairement à un approvisionnement traditionnel où les coûts de revient complets du bien selon son cycle de vie ne sont souvent pas connus ou ne sont pas disponibles. En fin de compte, c est l utilisateur, le contribuable qui finance les coûts non prévus du processus traditionnel contrairement aux PPP qui peuvent assurer les coûts sur du long terme tout en garantissant un certain niveau de service. Identifier le potentiel en PPP : Un guide pour les ministères 6

10 Coûts c. Bénéfices : Le concept de l optimisation des ressources Nous comprenons tous de façon intuitive ce que veut dire les mots «optimisation des ressources», et ce, en tant que consommateurs individuels qui prennent des décisions sur la façon de gérer leurs revenus personnels sur une base journalière. Dans un contexte en PPP, le sens du terme a la même signification dans son ensemble, mais au lieu de prendre en considération le bien à être construit, c est l approche de livraison qui est considérée. Essentiellement, la question de l optimisation des ressources se concentre sur le choix de l approche de livraison qui a la meilleure possibilité de produire le bien au coût le moins élevé une fois que tous les facteurs ont été considérés, incluant le cycle de vie du bien, le risque et la valeur de rendement de capitaux. Répondre à cette question dans un contexte en PPP est fait selon une analyse d «optimisation des ressources» (ODR), qui signifie de développer une évaluation rigide de la valeur nette actuelle des options de livraison des compétiteurs, sur une base de données comparable, du risque ajusté. Un élément critique pour toute analyse d «optimisation des ressources» (ODR) est l identification et l évaluation du risque. Comme mentionnés précédemment, les PPP comprennent des risques de transfert significatifs du secteur public au secteur privé. Des approches d approvisionnement différentes impliqueront ou permettront différents profils de transferts de risque. Par conséquent, la comparaison de ces approches de livraison requiert l identification et l évaluation des risques associés au projet. Lorsque les évaluations de risque de chaque approche d approvisionnement pour la conception, la construction, l exploitation et l entretien à long terme, sont associées aux différents profils de transferts de risque des coûts de la transaction, cela change les coûts relatifs de chaque option. Finalement, pour justifier la chronologie des dépenses, la comparaison des options est faite sur une base de valeur nette actuelle. Les détails et les hypothèses sous-jacents à une analyse d «optimisation des ressources» (ODR) sont très importants. Bien qu il existe plusieurs approches pour mener une analyse, elles ont toutes tendance à conclure sur des résultats semblables. Dans le but d assister les organismes fédéraux dans l exécution des analyses d «optimisation des ressources» (ODR), dans un cadre uniforme et cohérent, ce qui en retour facilitera la prise de décision, PPP Canada développe présentement une méthodologie d «optimisation des ressources» (ODR) répondant aux besoins des décideurs fédéraux. 7 Identifier le potentiel en PPP : Un guide pour les ministères

11 Comment les PPP créés de la valeur pour les canadiens Faire ressortir les devis de performance et les exigences liées à des prescriptions de résultats au lieu d utiliser les méthodes d entrée (normatives), est au coeur du modèle d un PPP et constitue la fondation sur laquelle les autres facettes de la définition sont construites. Contrairement aux approches plus traditionnelles qui tendent à dépendre des précisions normatives qui détaillent la façon dont un bien doit être conçu et construit, les devis de performance et les précisions sur le rendement permettent au secteur public de mesurer si le bien performe comme prévu et non simplement de vérifier s il a été construit selon les devis de contribution. L intégration des phases du projet dans un seul contrat est importante, car cela aligne les mesures incitatives du secteur privé au bénéfice du secteur public. Par exemple, l intégration de la conception, de la construction et du financement privé assure que les rendements de la phase de conception sont concrets et réalisables pendant que les prêteurs et les coûts de financement sont motivés par l examen minutieux du délai de livraison. La responsabilité du secteur privé pour un bien durant le cycle de vie du projet comprend une plus grande efficacité dans la conception et la construction du bien pour ensuite étendre cette efficacité sur les phases d exploitation et d entretien du projet. Une confiance dans les devis/exigences liés à la performance en plus de l intégration des stades du projet constituent la fondation sur laquelle les risques associés au projet peuvent être transférés du secteur public au secteur privé. La meilleure répartition du risque entre les partenaires public-privé est basée sur la capacité de l un ou l autre à gérer et/ou réduire chaque risque de même que les particularités du projet/bien en question. Les risques associés à la conception, la construction et l assurance du financement sont ceux qui sont généralement les plus communs et les plus simples à transférer au secteur privé. De tels risques incluant l augmentation des coûts des matériaux et les erreurs de conception/intégration affectent directement le flux net de trésorerie du partenaire privé, une fois le risque transféré. Les risques associés à l exploitation et à l entretien à long terme requièrent quelquefois d être pris en considération plus sérieusement de la part du secteur public, même si ces risques sont souvent simples à transférer. De tels risques comprennent des coûts imprévus d entretien ou un manquement à exécuter un entretien. Dans une approche de livraison traditionnelle, il n y a pas de façon optimale pour l attribution des risques, car c est le secteur public qui assume les risques du projet et ses coûts. Souvent, cela se manifeste par un coût élevé du bien pour le secteur public. Les risques qui pourraient être réduits de façon plus efficace par le secteur privé ne sont pas transférés. Les PPP créés de la valeur pour les Canadiens en attribuant efficacement les risques entre les parties du secteur privé et public; en intensifiant l innovation et l efficacité, et aussi en spécifiant les exigences de performance durant le cycle de vie d un bien. Les paiements axés sur le rendement et les capitaux privés sont les composantes finales qui rendent le transfert de risque réel. Le contrôle diligent du prêteur assure que le partenaire privé respecte la marche à suivre. Le partenaire privé ayant emprunté les fonds pour la construction du bien doit maintenant rembourser le paiement durant tout le cycle de vie de l entente. Le flux de trésorerie qui permet au partenaire privé de faire ces paiements de même qu extraire son revenu, vient des paiements qu il reçoit du secteur public qui sont généralement versés lorsque le bien est complété et prêt à être utilisé. Contrairement aux approches traditionnelles, le paiement est une fonction de la performance du partenaire privé relativement aux exigences de la performance et du rendement. Dans l éventualité où le partenaire Identifier le potentiel en PPP : Un guide pour les ministères 8

12 privé ne réussit pas à rencontrer les critères de performance exigés, ses paiements seront réduits selon les sanctions de pénalité stipulées dans l Entente de projet. Par conséquent, le partenaire privé a une très grande motivation pour assurer qu il performe selon ces critères. La motivation pour le partenaire du secteur privé Prenant en considération les avantages d un projet en PPP pour le secteur public, on peut se demander pour quelles raisons le secteur privé voudrait participer à un tel projet. La réponse réside dans le fait que les PPP fournissent une occasion d investissement à long terme avec un partenaire fiable du gouvernement qui permet également au secteur privé d avoir un flot de revenus pour toute la durée du contrat, et ce, en présumant une performance adéquate. Les modèles de livraison des PPP et leur bénéfices Malgré le fait que la définition fédérale d un PPP est décidément plus précise que d autres, elle demeure suffisamment générale pour englober un bon nombre de modèles ou structures de PPP variant par l entremise des degrés d implication et des transferts de risque associés au secteur privé. Dans tous les modèles mentionnés ci-dessous, l explication suppose que le bien appartient au secteur public durant toute la durée de l entente du projet. Notre explication débute avec un modèle ayant l implication la moins importante du secteur privé: Conception-Construction-Financement (CCF) : Dans ce modèle, le partenaire privé a comme responsabilité la conception et la construction du bien tout en se conformant aux exigences du secteur public. Le secteur privé est également responsable pour l organisation de son propre financement durant la période de construction puisque normalement, il ne recevra aucun paiement du secteur public avant que le bien soit complété et prêt à être utilisé. La durée de ces ententes couvre habituellement la période de construction et la période de garantie suivant la livraison. Les bénéfices principaux de ce modèle pour le secteur public sont la certitude de la durée et des coûts de même que le transfert de risques reliés à la conception et à la construction. Les restrictions de ce modèle résident dans la motivation que pourrait avoir le secteur privé à limiter ses coûts dans les phases de conception et de construction en sachant que le secteur public sera responsable du bien à long terme. Conception-Construction-Financement-Entretien (CCFE) : Le modèle CCFE ajoute au CCF en responsabilisant le secteur privé de l entretien du bien selon les critères de la performance à long terme d une durée habituelle de 20 à 35 ans. L entretien peut comprendre l entretien journalier, l entretien annuel et l entretien durant le cycle de vie des installations qui inclut des mises à niveau majeures ou le remplacement d importantes composantes. Contrairement au CCF, les disciplines occasionnées par le financement du secteur privé et ses paiements liés à des prescriptions de résultats sont appelées à être présentes pour le cycle de vie complet du bien, ce qui a pour effet de fournir au secteur public une garantie à long terme sur la performance du bien. Les bénéfices reliés à la certitude de la durée des coûts continuent de s appliquer durant la construction de même que durant la majorité du cycle de vie des dépenses publiques qui doivent maintenant être reprises par le partenaire privé. 9 Identifier le potentiel en PPP : Un guide pour les ministères

13 À l intérieur du modèle CCFE il y a de la place pour le changement en tenant compte de la responsabilité de l entretien et du risque qui est transférée au partenaire du secteur privé et en tenant compte de la durée du financement privé. Pour cette raison, vous pourrez souvent entendre des références à la taille du F ou du E, comme dans CCfE ou CCFe. Le petit «f» fait référence à une utilisation à court terme plutôt qu à long terme du financement privé et le petit «e» fait référence à un transfert de responsabilité d entretien/risque qui est moins important. De toute évidence, ces variantes représentent différents profils de risques (et coûts) pour le secteur public. La nature d un projet CCFE, exige du secteur public qu il spécifie également dans quelle condition il souhaite que le bien soit livré à la fin de l entente de projet. Normalement, certaines provisions seront incluses dans l entente de projet pour assurer des incitatifs financiers appropriés au secteur privé afin qu il rencontre les attentes du secteur public. Conception-Construction-Financement-Exploitation-Entretien (CCFEE) : Le modèle CCFEE maximise le transfert de risques pour le secteur privé avec le transfert de responsabilités qui y est associé en plus de l exploitation et de l entretien du bien. L exploitation se distingue généralement de l entretien de la façon suivante : l entretien a comme objectif d entretenir le bien tandis que l exploitation se rapporte plutôt à livrer les services associés au bien. Dans le cas d un exemple simple comme une librairie publique : l entretien de la librairie se rapporte à l enveloppe de la bâtisse comme le système de chauffage/de climatisation/de ventilation, etc. L exploitation de la librairie se rapporte à la dotation de personnel, le maintien de la collection, le service aux clients, etc. En plus des bénéfices d un CCFE, le modèle CCFEE relie l efficacité de l exploitation à toutes les phases du cycle de vie du bien et établit des exigences de performances qui renforcent cette efficacité. Cela impose encore une couche supplémentaire à la responsabilité et la discipline associées aux paiements du projet pour le partenaire privé. Le CCFEE est également sujet à des changements dans la durée du financement privé et l étendue de responsabilité pour l exploitation «E» et l entretien «E» du secteur privé. Ces changements tendent à se manifester de la même façon pour le secteur public, mais avec des changements similaires aux profils de risques. Comme pour les CCFE, les ententes de projet CCFEE contiendront normalement des provisions visant à assurer que le bien est remis dans les conditions souhaitées, à la fin de l entente. Les coûts des PPP Dans les sections ci-dessus, nous avons expliqué les mécanismes des PPP qui génèrent de la valeur ajoutée pour les Canadiens de même que les bénéfices présentés par les modèles importants des PPP en utilisation au Canada. Malgré que ces bénéfices soient importants, ils viennent avec des coûts incluant des coûts de financement et de transaction plus élevés et des demandes substantielles dans la planification. Coûts de financement plus élevés Une des critiques les plus communes sur les PPP est que leur dépendance au financement privé les place automatiquement à un niveau plus dispendieux pour le secteur public puisque les emprunts du partenaire privé seront toujours plus coûteux que ceux du gouvernement qui sont à taux sans risque. Identifier le potentiel en PPP : Un guide pour les ministères 10

14 Bien que cette critique soit entièrement valide, l augmentation de coût du financement privé doit également être évaluée en comparaison avec la valeur des transferts de risques qui sont ancrés par ce financement privé, la valeur de l innovation qui est apportée au projet par le secteur privé, et la performance générale du bien. De plus, l expérience a démontré une tendance à la baisse dans la différence entre le coût d emprunt du partenaire privé et le coût du capital du secteur public. Même si cette différence semble vouloir exister pour toujours, son impact est en baisse. Coûts de transaction plus élevés Nous avons traité, plus tôt dans le document comment le partenaire privé d un PPP est habituellement, une entité corporative formée d un nombre de firmes différentes et nous avons noté comment le gouvernement ne supporte pas le prêt relatif au projet. Cette multitude de joueurs implique également des coûts de transaction plus élevés, tout en dirigeant une discipline plus accrue dans le processus, car chaque participant encourt des coûts pour des conseillers et des analyses en raison de leur propre vérification diligente. Ces coûts affectent nécessairement les soumissions et sont, par conséquent, transmis au secteur public. L expérience a démontré que plus les marchés des PPP prennent de la maturité, plus les coûts tendent à baisser puisque les contrats deviennent plus uniformes et que les participants deviennent plus familiers avec ces normes. Néanmoins, les coûts de transaction des PPP vont souvent dépasser les coûts de transaction traditionnels, mais ils doivent être comparés à la valeur du transfert de risques possible dans le modèle PPP. Des plus grandes demandes de planification initiale En vertu de leur nature à long terme, les PPP requièrent un investissement significatif dans la planification et l analyse initiales, et l engagement de conseillers possédant l expertise en des PPP. Cette planification initiale est une assurance que les besoins sont bien compris et distincts; que les évaluations des coûts sont rigides; que les risques sont compris et sont attribués de façon optimale; et que les soumissions d appels d offres seront transmises selon le processus d appel d offres et d appel de qualification. Les bénéfices des vérifications diligentes suggérées dans le processus de planification d un PPP peuvent améliorer les projets du secteur public qui impliquent souvent des dépenses publiques de centaines de millions en fonds publics. 11 Identifier le potentiel en PPP : Un guide pour les ministères

15 Sélection de projets à potentiel en PPP Des PPP sont présentement en exploitation partout au pays, principalement chapeauté par les provinces en commençant par des ponts et des routes jusqu à des hôpitaux, à des casernes de pompiers, des écoles et des prisons - les utilisateurs et les contribuables récoltent les bénéfices par le biais de meilleurs services, des coûts moins élevés et des temps de livraison plus rapides. Toutefois, le marché des PPP n est pas sans limites parce que la valeur d un PPP est mieux influencée dans de grands projets complexes où l innovation peut réduire les coûts du cycle de vie et livrer une meilleure infrastructure. On évalue les PPP comme la meilleure option d approvisionnement dans seulement 20 pour cent des approvisionnements d infrastructures publiques. Par conséquent, les PPP sont seulement un outil parmi plusieurs dont les gouvernements se servent pour optimiser la valeur qui est livrée par le biais des approvisionnements des infrastructures publiques. Déterminer si un projet pourrait avoir du potentiel pour une livraison en PPP est seulement la première étape d un grand processus de prise de décisions qui se conclue avec une recommandation concernant la meilleure approche pour un approvisionnement. Identifier le potentiel en PPP : Un guide pour les ministères 12

16 L IDENTIFICATION DU POTENTIAL EN PPP : QUAND ET COMMENT? Cette section fournira au lecteur une vue d ensemble à haut niveau du processus complet d analyse des options d approvisionnement et souligne la place et le rôle qu occupe la présélection d un PPP à même ce processus. En partant de cela, nous concentrerons notre attention sur l actuelle utilisation sur le terrain de la présélection d un PPP. L identification de la meilleure approche d approvisionnement pour un bien donné peut être perçue comme étant une approche interactive qui applique progressivement des filtres plus minces à la liste d options de livraisons viables jusqu à ce que le meilleur choix émerge du groupe. En général, ce processus commence en prenant en considération le bien en question afin de déterminer quelles sont les variétés d options de livraison disponibles pour le gouvernement qui sont susceptibles d être viables (p.ex., location, construction traditionnelle pour la Couronne). Cette première étape peut être perçue comme le stade de sélection. La liste d options initiales qui émerge du stade de présélection est évaluée en comparaison avec les facteurs qualitatifs comme les programmes et les politiques objectifs/contraintes, l admission des parties prenantes, et les impératifs de temps, etc. des programmes du secteur public. Cette évaluation réduit davantage le nombre d options à prendre en considération et identifie dans quelle mesure les options restantes s alignent avec les facteurs qualitatifs identifiés. Nous référerons à ce stade comme étant le stade de l évaluation qualitative. Les options qui émergent de l évaluation qualitative sont soumises à une analyse financière rigoureuse afin de déterminer l implication financière de chaque option pour le secteur public. Cette analyse financière ou ce stade quantitatif alimente l évaluation qualitative en identifiant clairement les coûts associés à l option de livraison. Pour plus de renseignements sur l approche utilisée pour cette analyse quantitative, veuillez vous référer à la barre latérale intitulée Coûts c. Bénéfices : Le concept de l optimisation des ressources. Le stade d intégration finale considère le rendement des deux évaluations, la qualitative et la quantitative pour identifier la meilleure option de livraison. Le meilleur choix ne sera pas toujours celui qui a le coût le plus bas, cela dépendra de l importance des facteurs qualitatifs. Maintenant que nous avons une idée de l ensemble du processus d analyse, nous pouvons tourner notre attention sur quel est le meilleur moment pour appliquer la procédure de présélection d un PPP. Le but de la présélection d un PPP est d élever le niveau de notoriété et de considération des PPP dans le processus de planification d investissement fédéral afin d assurer que l option en PPP est considérée convenablement lorsqu il y a un potentiel existant en PPP. Dans ce contexte, le meilleur stade pour appliquer la procédure de présélection d un PPP est le stade initial. Tel qu'expliqué ci-dessus c est à ce stade que nous déterminons la liste initiale des options de livraisons pour des considérations plus poussées. En appliquant la procédure de présélection d un PPP à ce stade, cela assurera la participation de l option en PPP chaque fois que du potentiel en PPP est identifié. 13 Identifier le potentiel en PPP : Un guide pour les ministères

17 Il est également important de noter que l identification de potentiel d un PPP ne signifie pas nécessairement que l approche en PPP sera l approche finale de livraison. Cela veut plutôt dire que l option d un PPP doit être mise de l avant et passer par les prochains stades du processus d analyse mentionnés ci-dessus. Maintenant que nous avons une compréhension de l endroit où est entreprise la procédure de présélection d un PPP de même que nous comprenons les implications de son résultat, nous pouvons porter notre attention sur les composantes et la logique sous-jacentes à la présélection d un PPP. La matrice de présélection La Matrice appropriée pour la présélection d un PPP (matrice de présélection) existe pour assister les ministères dans l évaluation de leurs projets d investissement pour un potentiel en PPP, tel que requis dans le Budget La matrice de présélection demande à l utilisateur de considérer 14 questions et d entrer une note d appréciation pour chacune des questions. Un effort considérable a été déployé afin que ces questions/critères ne se chevauchent pas les uns aux autres et qu ils ne se répètent pas. De plus, les utilisateurs sont pourvus d indicateurs d objectif pour chaque question. Bien que nous ayons tenté de modeler les critères d évaluation pour que l évaluation soit complétée sur une base d information disponible et facilement accessible relativement au projet et qui serait par la suite développé grâce au processus de planification du projet, quelques-uns des critères pourront nécessiter une compréhension plus poussée du large éventail des modèles de livraison en PPP et une connaissance du marché des PPP au Canada. PPP Canada est facilement accessible et disponible pour fournir l information relative à ce contexte additionnel de même que pour s entretenir sur le support des ministères et des agences fédéraux puisqu ils entreprennent la présélection pour les projets d investissement qu ils proposent. Comment utiliser la matrice de présélection Pour chacune des 14 questions de la matrice de présélection, l utilisateur aura une échelle d évaluation de 1 à 5. Cette échelle sera accompagnée d indicateurs pour aider le lecteur à faire un choix de taux d évaluation. L utilisateur devrait considérer la question dans le contexte de son projet, ensuite identifier l indicateur qui s aligne le mieux avec son évaluation et, finalement, entrer le taux d évaluation associé à cet indicateur dans la case appropriée. De plus, avec ce taux d évaluation, l utilisateur devra fournir une explication brève de son raisonnement. À l arrière-plan, le pointage de l utilisateur sera modifié par un facteur de pondération reflétant l importance relative de ce critère déterminant la pertinence d un PPP. Afin de maximiser l impartialité, le facteur de pondération n est pas noté dans la matrice, mais les pondérations sont identifiées ci-dessous dans ce guide. Personne ne supprime un indicateur pour la pertinence d un PPP. Ces taux de pondération sont ensuite normalisés à un pointage de 100 qui peut varier de 1 à 100. La matrice de présélection devrait être complétée par voie électronique afin de permettre la notation automatisée. Le fichier électronique peut être téléchargé à partir de Identifier le potentiel en PPP : Un guide pour les ministères 14

18 L application des critères de présélection Une vue d ensemble pour chaque question présentée dans la matrice de présélection est détaillée cidessous avec une indication de ce que la question doit mesurer, les indicateurs qui devraient guider l évaluation et de l information additionnelle qui devrait aider l utilisateur. Chacun des 14 critères sera expliqué tour à tour. CRITÈRE N O 1: LA TAILLE DU PROJET Qu est-ce qui est S il est probable que la taille du projet en terme de dollars soit mesuré : suffisamment grande pour compenser les coûts de transaction les plus élevés qui accompagnent une approche de livraison en PPP. Question : Quelle est l évaluation du coût en capital de ce projet? Pondération 10% Les projets en PPP doivent être suffisamment importants pour compenser les coûts de transaction associés aux PPP et pour assurer que le projet a une masse critique pour attirer le financement privé. Ces coûts de transaction comprennent l effort additionnel mis dans l exécution complexe de l approvisionnement et des documents, incluant les services de conseillers qui sont nécessaires pour amener l approvisionnement à une clôture financière. Le seuil au-dessus duquel un PPP est considéré varie partout au Canada. Dans la plupart des juridictions, le seuil se situe à 40 millions de dollars en coût de capital; toutefois, ce seuil fluctue dépendamment de la nature du bien qui est approvisionné. Les coûts en capital sont le centre de cette question puisqu ils tendent à être le point de mire d une première analyse. Toutefois, les projets dont les coûts initiaux en capital sont bas, mais qui ont des coûts élevés d exploitation et d entretien sont souvent des PPP viables. Lorsque vous répondez à cette question, si vous avez une idée des coûts d exploitation et d entretien, essayez d évaluer la valeur dans son ensemble pour le cycle de vie du bien. Finalement, veuillez noter que des projets comportant des coûts en capital moins élevés (<50 millions de dollars) pourraient être considérés comme potentiels pour être candidats à un PPP s ils démontrent une exécution ou une exploitation complexe et pour laquelle les capacités de l autorité publique sont limitées. Les coûts en capital considérés pourront être pour un projet hors programme ou pour un lot de projets qui sera approvisionné comme un seul projet. Indicateurs de réponses M$ ou plus. Les coûts en capital sont moins que 100M$, mais les coûts d exploitation et d entretien seront 2 à 3 fois plus grands que les coûts en capital. 50M$ ou plus, mais moins que 100M$. Les coûts en capital sont moins que 50M$, mais les coûts d exploitation et d entretien seront 3 à 4 fois plus grands que les coûts en capital. Moins que 50M$. 15 Identifier le potentiel en PPP : Un guide pour les ministères

19 CRITÈRE N O 2 : L EXPERTISE DU SECTEUR PRIVÉ Qu est-ce qui est Si la capacité du secteur privé est suffisante pour livrer le projet et pour mesuré : créer un environnement d appel d offres compétitif. Question : Combien de firmes du secteur privé ont la capacité de livrer ce projet? Pondération 10% La disponibilité de l expertise du secteur privé est critique pour deux raisons : (1) assurer un environnement d appel d offres compétitif ; et (2) assurer que le secteur privé a la capacité d exécuter les fonctions et de gérer les risques prévus au projet. Le succès d un PPP dépend de l équipe mise en place par le partenaire du secteur privé pour remplir ses obligations face à l autorité publique. La création d une équipe adéquate de participants intéressés et capables de poursuivre l occasion d affaires du secteur privé est nécessaire. Présentement, il existe une expertise du secteur privé dans presque tous les domaines de l infrastructure publique, avec de l activité en PPP dans la plupart des domaines incluant le transport, les installations des eaux usées et les organismes de correction. Dans l éventualité où il y a un nombre limité d entreprises du secteur privé qui seraient capables de livrer le projet, alors il y aurait une possibilité de créer de la compétition en procédant à un processus d appel d offres indépendamment de l approche de livraison. Indicateurs de réponses Il y a plus de 5 firmes du secteur privé capables de former des équipes ayant l expertise de concevoir, construire et entretenir/exploiter ce type de bien. Il y a plus de 5 firmes du secteur privé capables de concevoir, construire et entretenir les phases. La capacité d exploiter reste à être déterminée. Il y a 3 à 5 firmes du secteur privé capables de former des équipes ayant l expertise de concevoir, construire et entretenir/exploiter ce type de bien. Il y a 3 à 5 firmes du secteur privé capables de concevoir, construire et entretenir les phases. La capacité d exploiter reste à être déterminée. Il y a moins de 3 firmes du secteur privé capables de former des équipes ayant l expertise de concevoir, construire et entretenir/exploiter ce type de bien. CRITÈRE N O 3: LES ANTÉCÉDENTS DU MARCHÉ Qu est-ce qui est Si le marché des PPP détient une expérience avec des projets de nature mesuré : similaire dans toutes les phases du modèle. 5% Question : Est-ce que des projets contenant des exigences similaires et ayant la même taille et la même échelle ont été livrés par le biais d un modèle en PPP? Pondération L existence des PPP pour des biens similaires est un indicateur solide en ce qui concerne la viabilité d un PPP pour n importe quel projet. Des PPP sont livrés dans une multitude de secteurs partout au Canada incluant des ponts et des routes, des écoles, des hôpitaux et des prisons. La Colombie-Britannique, l Ontario, l Alberta et le Québec ont assumé la vaste majorité des approvisionnements en PPP au Canada représentant un portfolio diversifié d infrastructures. De plus, des projets en PPP de différentes classes et niveaux d infrastructures comme des transports en commun, de la gestion des déchets et de la large bande ont été approvisionnés partout au Canada et à l international. De l information relative aux projets de PPP est disponible sur le site Internet des agences d approvisionnement provinciales et internationales. De plus, une liste de ressources fournissant de Identifier le potentiel en PPP : Un guide pour les ministères 16

20 l information sur les organisations canadiennes et internationales de PPP est disponible à l adresse suivante sur le site Internet de PPP Canada : p3canada.ca Indicateurs de réponses Des projets de taille et d envergure similaires ont été approvisionnés comme des PPP au Canada. Des projets plus petits, mais d envergure similaire ou, des projets de taille similaire, mais de plus petite envergure ont été approvisionnés comme des PPP au Canada. Des projets de taille et d envergure similaires ont été approvisionnés comme des PPP à l international. Des projets plus petits, mais d envergure similaire ou, des projets de taille similaire, mais de plus petite envergure ont été approvisionnés comme PPP à l international. Aucun projet de taille et d envergure similaires n a été approvisionné comme un PPP auparavant. CRITÈRE N O 4: LE TYPE DE SITE POUR L INFRASTRUCTURE Qu est-ce qui est Si la nature du projet se prête elle-même au transfert de risques en mesuré : vigueur en raison de la nature du site de l infrastructure. Question : Quelle proportion de ce projet comprend une nouvelle construction sur un site non exploité auparavant? Pondération En général, les projets comprenant des nouvelles constructions sur des sites non exploités auparavant (développement en espace vert) se prêtent eux-mêmes à maximiser les transferts de risques au secteur privé. Toutefois, les projets comprenant des biens déjà existants sont également appropriés lorsqu ils comprennent la reconstruction ou des rénovations très considérables. Les projets de remise à neuf, de rénovation et d agrandissement d installations (développements d installations existantes) offrent moins de potentiel pour le transfert de risques parce qu il est impossible de distinguer les défectuosités de l infrastructure dans une nouvelle construction de celles provenant de défectuosités préexistantes ou latentes. De plus, le secteur privé peut être moins disposé à prendre des risques à long terme dans un nouveau contrat de PPP sur des biens déjà existants. Néanmoins, ces types de projets peuvent encore être des PPP viables, bien entendu avec un modèle moins complet (p.ex., CCF c. CCFEE). Indicateurs de réponses Le bien est une nouvelle construction sur un site non exploité. Le bien est une nouvelle construction sur un site déjà exploité. Le projet comprend au moins 50% de nouvelle construction et également des rénovations significatives au bien existant. Le projet comprend un agrandissement et/ou une remise à neuf d un bien existant. 5% L approvisionnement du bien est principalement pour une remise à neuf, une modernisation, des rénovations mineures ou comprend une intégration de nouvelles installations avec des installations existantes. 17 Identifier le potentiel en PPP : Un guide pour les ministères

21 CRITÈRE N O 5: L AMPLEUR DES GAINS D INNOVATION PAR LE SECTEUR PRIVÉ Qu est-ce qui est Si les besoins ou les attentes du secteur public sont compatibles avec la mesuré : réalisation de gains provenant de l innovation du secteur privé. Question : Dans quelle mesure le devis de performance précisera-t-il les livrables? Pondération 10% L importance pour l innovation du secteur privé est inversement reliée au besoin du secteur public d être normatif. Les contrats à rendement basé sur la performance précisent les livrables en terme de résultats (la sécurité, la force d éclairage) au lieu de les préciser selon les contributions ou les matériaux utilisés pour la livraison des résultats. Les précisions doivent refléter les exigences finales de l utilisateur final. Ces nouveaux types de contrats encouragent l innovation en laissant la discrétion au secteur privé dans la façon dont il s y prendra pour livrer les résultats requis. Les contrats basés sur la performance sont viables lorsque les rendements sont facilement mesurables et vérifiables en utilisant des mesures étalons acceptées. Les provisions dans un contrat basé sur le rendement ne sont pas uniques aux PPP et sont déjà utilisées dans certains contrats conventionnels comme les services d exploitation et d entretien. En sachant cette information, le secteur public doit considérer l importance qu il doit accorder à ses exigences relatives aux contributions. Exemple : Exprimer une exigence en terme de rendement pourrait inclure une demande à l effet qu un service Internet haute vitesse soit disponible 24/7 pour les personnes dans l établissement. Cela pourrait laisser le partenaire privé déterminer la meilleure façon de pallier à ce besoin. En contraste, une approche par contribution comprendrait des conseils sur le type de câble à utiliser, où il devrait être placé, etc. L approche par contribution non seulement réduit les occasions de produire l efficacité par l innovation, mais ne reconnaît pas non plus les technologies et les approches spécifiques qui peuvent devenir désuètes en raison des avancements technologiques. Indicateurs de réponses Le secteur public est prêt à utiliser les devis de performance pour toutes les phases du projet. Il y a très peu d endroits où le secteur public pense qu il doit être normatif/utiliser des précisions basées sur la contribution. Les exigences du projet seront un mélange d exigences basées sur le devis de performance et sur la contribution. La conception et la construction du projet auront des exigences basées sur la contribution. Le secteur public croit qu il doit avoir des exigences de contribution pour la majorité du bien. CRITÈRE N O 6: LES EXIGENCES EN SÉCURITÉ Qu est-ce qui est S il est possible que les exigences de sécurité soient un obstacle à la mesuré : livraison d un PPP. Question : Y a-t-il des exigences considérables et complexes de sécurité associées au fonctionnement du bien? Pondération 5% Tous les projets fédéraux auront des exigences de sécurité. Dans certains cas, elles peuvent se limiter à l accès des installations, dans d autres cas, elles peuvent être reliées à la sécurité sur de l information et des systèmes hautement sensibles. Identifier le potentiel en PPP : Un guide pour les ministères 18