L incidence spatiale des politiques publiques

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1 Chaire Politiques publiques et durabilité PPD Prof. Peter Knoepfel Université d automne des acteurs politiques suisses Module 2 : enjeux de politique nationale - L incidence spatiale des politiques publiques L incidence spatiale des politiques publiques Cf. chap. 7.6 de Knoepfel, P., Nahrath, S Umwelt- und Raumordnungspolitik, in Handbuch der Schweizer Politik. Zürich: NZZ, p Quartier UNIL Mouline CH 1015 Lausanne T : +41(0) F : +41(0) idheap@idheap.unil.ch

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3 1 Le sens du questionnement L espace : lieu de l action publique Spatialisation par excellence : plans d action et outputs de toutes politiques publiques Espace variable - temps constant En général : Politiques internationales et nationales : homogènes et a-spatiales Politiques locales et régionales : spatialisées Espace fonctionnel et espace territorial institutionnel Espace institutionnel : quartiers, communes, syndicats intercommunaux, agglomérations, cantons, Confédération, etc. Espace fonctionnel : espaces d actions publiques spécifiques (interconnecticité géographique, économique, sociale, culturelle, etc.) : Bassin versant (politiques de gestion de l eau) Agglomérations urbaines (politiques urbaines) Espace linguistique (Suisse romande etc.) Espace économique («bassin» le marché du travail, produit du terroir, etc.) Emergence de nouveaux espaces institutionnels (à partir d espaces fonctionnels) : Bassin versant (directives européennes sur la gestion des eaux) Agglomération (Arrêté fédéral du ) ORP Plans de mesures (OPAIR 1985) Contrats de rivières (législation française), quartiers urbains, etc. 3

4 Incidences spatiales directes et indirectes Incidences spatiales directes : composantes spatiales explicites Intervention sur l allocation d activités (dans l espace et dans le temps) Redistribution des tâches entre Confédération et cantons cantons et communes Péréquation financière Politique d agglomération et de l espace rural etc. Incidences indirectes : effet spatial effet secondaire (soit inconscient, soit non explicitement voulu) 2 Politiques publiques à incidences spatiales directes La politique de l aménagement du territoire Politique à incidence spatiale par excellence (développement harmonieux, équilibré, etc., du pays) Instruments de discrimination spatiale (plans directeurs cantonaux, plans d affectation communaux, plans fédéraux sectoriels (LAT art. 13), permis de construire dérogatoire (art. LAT 24) Recommandation (Wüest & Partner), rankings urbains, etc. Les politiques agricoles Structuration spatiale du monde rural (cantonal, non pas communal) Objectif d aménagement du territoire explicite (maintien du paysage rural ; contributions (localisées) écologiques) Renaissance des «produits du terroir» Spatialisations/écologisations successives : 1992, 2002 (EcoPrest), 2012 (redéfinition des paiements directs ; contribution dite paysagère) 4

5 La politique d agglomération Politique des transports et de l urbanisation coordonnée Changements institutionnels puissants et rapides dans la première décennie de ce siècle Driving forces : transports (individuels motorisés ; en commun), pollution atmosphérique, foncier (prix des terrains), politique énergétique et changement climatique etc. : changement emblématique colossal La politique régionale Concentration sur l espace rural Nouvelle politique régionale : création de plus-value Nouvelles activités dans l espace rural : Activités agricoles spécialisées («niches») Activités non agricoles («désagricolarisation») : loisirs, culture, énergies renouvelables, biotechnologies, renaturalisation, etc. Quatrième zone? (1 re : zones à bâtir ; 2 e : zones protégées, 3 e : zones agricoles/forêts) Et la politique environnementale? Du local (avant la législation fédérale de 1983) vers le national (a-spatial) et le retour dans l espace (tournant du siècle). Instruments à incidence spatiale explicite : Degré de sensibilité (bruit) Zones d apport (déchets) Plan de mesures contre la pollution atmosphérique Politique des risques naturels (zones dites rouges interdites à la construction) Plan régional d exploitation des forêts 5

6 6 Plan d évacuation des eaux (PEE)

7 3 Les politiques publiques à incidences spatiales indirectes Effets spatiaux Définition du problème public Groupes cibles Groupes bénéficiaires outputs Politiques scolaires Politiques fiscales Politiques énergétiques Politiques touristiques Politiques militaires XYZ ABC 7

8 4 Le besoin de coordination des politiques à incidences spatiales Espace : «tapis de politiques publiques multiples» la coordination spatiale (et temporelle) s impose Résistance à la coordination : politiques sectorielles «autistes», égoïstes, cloisonnées, etc. Renforcement du cloisonnement : enchevêtrement vertical, structures administratives et constellation des acteurs («clientélisme») Expériences multiples de la non-coordination («Gesamtsverkehrskonzeption, Gesamtenergieplannung, CK 73 en aménagement du territoire etc.) Coordination structurelle et procédurale Coordination structurelle Administration fédérale : o Réformes gouvernementales (stratégies intégrées de politiques publiques menées par différents départements) o Réformes administratives : regroupement des départements (exemples : sécurité, formation/recherche) o Création de sections/divisions transversales au sein des offices fédéraux o Réallocations de sections spécialisées parmi les offices fédéraux o Etc. Niveau cantonal : o Mesures de coordination structurelles similaires mais plus accentuées (proximité de l espace = besoin accru de coordination spatiale) o Coordination administrative intercantonale (création de services administratifs communs, coordination transfrontalière, etc.) 8

9 Coordination administrative communale : o Réorganisation des administrations des grandes villes, par exemple selon les groupes de «client» (politique sociale : population des jeunes (18 à 25 ans), des personnes âgées, etc. ; aménagement du territoire : structuration selon les quartiers ; environnement : structuration selon les groupes cibles, etc.) Coordination procédurale Principes : maintien des structures modification des procédures permettant une meilleure coordination entre politiques publiques Cas fréquents : résistance politique contre une coordination structurelle Quelques instruments (niveau fédéral, cantonal et communal confondus) : o EIE (étude d impact sur l environnement) : instruments d intégration aménagement du territoire et environnement (intrapolicy coordination) o EDD (évaluation de projets selon le développement durable) : intégration d aspects économiques, sociaux et environnementaux gérés par une multitude de politiques publiques (inter-policy coordination) o Plan de circulation de dossiers (permis de construire, concessions, aide sociale, différents subventionnements, etc.) o Plan directeur cantonal (aménagement du territoire) : fiche de coordination o Coordonner les procédures administratives sans perdre du temps («frein à l investissement») 9

10 Enjeux politiques Vive la différence (non coordonnée - girondiste) vive la coordination (homogénéisante - jacobine)? Coûts et bénéfices de la coordination : Coûts politiques et administratifs (blocage, perte d efficacité, etc.) Bénéfices : économie administrative, évitement d actions contradictoires, «stabilisation des attentes» Espace : lieux d actions publiques prise en compte des incidences spatiales indirectes (notamment des incidences négatives) Coordonner = hiérarchiser (coordonner quoi avec quoi? dans un temps où «tout est interdépendant avec tout») : toutes (nouvelles) actions publiques risquent la non-coordination Oser la non-coordination? 5 Conclusion Les jeux politiques de la coordination des acteurs de politique publique Jeux indirects : jeux de l étranglement d une politique publique Jeux directs : coordonner pour augmenter l efficacité d une politique publique Conscientisation Rendre explicite les besoins de coordination de politiques à incidences spatiales directes et indirectes Dégâts collatéraux de la non-coordination (exemple : politique fiscale du canton de Zoug et politique du logement) Rendre explicite les incidences spatiales indirectes positives de politique nonspatiale (exemple : redevance de l eau et promotion des régions de montagne) 10

11 Besoin de coordination accrue pour les politiques publiques à incidence spatiale intervenant sur le même groupe cible pour éviter des messages contradictoires (exemple : produire plus de déchets pour alimenter le chauffage à distance, etc. etc.). Kn