Le Tarif Extérieur Commun de la CEDEAO (ECOTrade) Questions à résoudre

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1 Le Tarif Extérieur Commun de la CEDEAO (ECOTrade) Questions à résoudre J. Dirck Stryker, AIRD 4 mars 2005 Le Communiqué final du vingt-huitième sommet des Chefs d États et de gouvernements de la CEDEAO "exhortait tous les États membres à prendre des mesures concrètes en vue de l établissement d un marché régional unique. A cet effet, l Autorité demandait aux États membres de supprimer toutes barrières tarifaires et autres faisant obstacle à la libre circulation des produits originaires de la CEDEAO. L Autorité demandait l achèvement rapide des préparatifs de l adoption du tarif extérieur commun (TEC) de la CEDEAO. Il a été par suite décidé que le TEC de la CEDEAO serait lancé au cours de la célébration du 30 ème anniversaire de la Communauté". La CEDEAO a accompli des progrès substantiels en direction de la mise en place, d ici la fin de l année 2007, d une zone de libre échange et d un tarif extérieur commun (TEC), dont l ensemble constituera une union douanière. Les bases ont été jetées pour la réalisation d une zone de libre échange entre États membres, bien que la mise en œuvre soit incomplète, avec bien des vides à combler avant que la zone de libre échange ne puisse devenir une réalité sur le terrain. Des progrès substantiels ont également été accomplis pour l extension du tarif extérieur commun à des États membres n appartenant pas à l Union Économique et Monétaire Ouest-africaine (UEMOA), bien que la mise en œuvre de cette extension ne fasse que commencer. La Sierra Leone a lancé officiellement, à partir de janvier 2005, son plan de mise en œuvre du TEC, intégrant totalement ce plan dans son budget 2005 et dans son barème des droits de douane. La Guinée entreprend actuellement des démarches dans cette direction, alors que la Gambie a différé cette action jusqu au budget Au Nigeria, le TEC de la CEDEAO est inexorablement lié au budget 2005 et au nouveau barème douanier ("livre vert"), pour lesquels le processus législatif est engagé. Selon les plans du Nigeria, le TEC sera pour l essentiel en place d ici la fin de juin 2005, les interdictions d importation seront éliminées d ici janvier 2007, et tous les tarifs douaniers seront alignés sur le TEC d ici janvier Au Ghana, la commission nationale du TEC a terminé ses travaux préliminaires sur la position nationale à l égard du TEC, et a soumis sa proposition au ministre des finances. Le plan actuel prévoit l intégration du TEC dans le budget 2005, qui devrait être approuvé par le parlement en mars Les taux douaniers devraient être modifiés peu après. Les commissions nationales des cinq pays étudient avec la CEDEAO leurs stratégies pour

2 l organisation de campagnes d information et éducation du public. Grâce aux travaux de coordination des bailleurs de fonds, les diverses instances internationales UE, DFID, FMI et Banque mondiale - ont été tenues au courant de l évolution. Durant la période de transition allant jusqu à janvier 2008, le secrétariat de la CEDEAO continuera de travailler avec les commissions nationales du TEC pour la mise au point de leurs plans de mise en oeuvre et pour la vérification de l exécution de ces plans. L accent sera également mis sur les travaux d information et d éducation du public, notamment campagne de publipostage dirigée sur les journaux et les stations de radio et télévision. Une série de réunions régionales est prévue, dans le but de parvenir à d autres décisions restant à prendre en ce qui concerne l harmonisation et l ajustement des régimes douaniers, ainsi que le suivi de l application de ces décisions. À l heure actuelle, il est possible de relever un certain nombre de questions à résoudre à propos de la réalisation effective de l union douanière. Le présent document a pour but de faire le tour de ces questions et de commenter brièvement chacune d elles. Les questions traitées ci-après seront les suivantes: 1. Quels programmes spécifiques existe-t-il chez les États membres n appartenant pas à l UEMOA pour la transition en direction d un alignement total avec le TEC d ici la fin de l année 2007, et ces programmes sont-ils acceptables pour les autres États membres? 2. Comment est-il envisagé de remédier aux différences entre les taux douaniers permanents désirés par les États membres pour divers produits? Quelles structures et quelles procédures seront mises en place à cette fin, ainsi que pour les correctifs à apporter de temps à autre aux taux douaniers permanents, et pour l harmonisation nécessaire sur d autres aspects des questions douanières? 3. Comment est-il envisagé de mettre en pratique la décision des chefs d États et de gouvernements en ce qui concerne l "adoption du régime de commerce extérieur en fonction des circonstances spécifiques du secteur agricole"? 4. Comment envisage-t-on d harmoniser les régimes d exonération, compte tenu du fait que la réduction des exonérations peut aboutir à une forte augmentation des recettes douanières? 5. Comment envisage-t-on d harmoniser les régimes d admission temporaire et de zone franche? 6. Comment seront traités les accords bilatéraux? 7. Comment pourra-t-on appliquer les taxes indirectes autres que celles figurant au TEC (par exemple taxe à la valeur ajoutée et taxe d accise) sans qu elles aboutissent à une distorsion des échanges? 8. Quels problèmes particuliers se posent pour la zone de libre échange du fait du mode d application du TEC, et comment ces problèmes pourront-ils être surmontés? Exemples: "règles sur l origine" et transit routier entre États 9. Quel système envisage-t-on d établir pour le contrôle de l application des règles? Ce système devra-t-il aussi contrôler la mise en place de la zone de libre échange? Quels rôles seront attribués respectivement à la CEDEAO et à l UEMOA? 2

3 Un grand nombre de ces questions demeurent en suspens chez les États membres participants au moment où commence la période de mise en œuvre du TEC. D autres sont soulevées du fait de l interaction entre la mise en œuvre du TEC et les autres actions énumérées par la feuille de route concernant le Tarif extérieur commun de la CEDEAO et l Union douanière. Programmes de transition en vue de l alignement total Chacun des États membres n appartenant pas à l UEMOA devait remettre au Secrétariat de la CEDEAO un rapport national sur l'adoption du TEC de la CEDEAO. 1 Ce rapport national devait porter sur six points essentiels: Exceptions au TEC Exonérations du TEC Période de mise en œuvre Accords bilatéraux de libre échange Zones franches Impact budgétaire de l'adoption du TEC Sur la base de ces rapports nationaux, le Secrétariat exécutif devait rédiger un projet de plan régional harmonisé, à discuter et amender par les responsables nationaux, et à soumettre ensuite à la commission "échanges, douanes, taxation, statistiques, monnaie et paiements" de la CEDEAO. Après quoi, le document devait être soumis au Conseil des ministres, et ensuite présenté pour adoption à la Conférence des Chefs d États et de gouvernements. En janvier 2005, les rapports nationaux du Ghana et du Nigeria n avaient pas encore été reçus. En conséquence, il a été décidé par les Chefs d États et de gouvernements de différer le lancement du TEC de la CEDEAO jusqu en mai 2005, à l occasion du 30 ème anniversaire de l établissement de la Communauté. Les modalités de préparation des rapports nationaux précisent que l'application du TEC suppose l adoption des taux ci-après pour les produits importés de pays tiers ainsi que pour les produits fabriqués dans les États membres qui, selon les critères de la CEDEAO en matière d origine des produits, ne sont pas considérés comme d origine communautaire: 0% = pour produits "sociaux" 5% = pour produits de première nécessité, matières premières, équipements et certains intrants 10% = pour produits intermédiaires 20% = pour produits finis de consommation. 1 CEDEAO, Tarif extérieur commun de la CEDEAO: Modalités de préparation du rapport national sur l application du Tarif extérieur commun de la CEDEAO. Janvier

4 Toutefois, pendant la période de transition ( ), les États membres pourraient être autorisés à appliquer à un certain nombre de produits des taux différents de ceux figurant ci-dessus, pour les raisons suivantes: --protection d un secteur industriel --engagements pris vis-à-vis de sociétés industrielles --pertes de ressources budgétaires --motifs d intérêt social --engagements bilatéraux ou internationaux --politique économique. À la fin de la période de transition, toutes ces exceptions étaient censées disparaître, et on prévoyait que les taux indiqués ci-dessus seraient appliqués d une manière uniforme par les États membres. Il a été admis que, tandis que certaines exceptions pourraient être transitoires, d autres pourraient être considérées comme désirables d une façon permanente pour certains pays. Étant donné qu en fin de compte le TEC devra être appliqué uniformément par tous les États membres, il pourrait être nécessaire de renégocier certains des taux destinés à être permanents. Pour tenir compte de cette distinction, les directives prévoyaient l établissement d une liste de deux types d exceptions: Type A: Taux douaniers qui au début de la période de mise en œuvre seraient différents des taux du Tarif extérieur commun, et que l État membre désirerait continuer à appliquer durant une partie au moins de la période de mise en oeuvre. Chaque demande d exception de type A devra être accompagnée d un exposé du motif de la demande. Pour toutes exceptions de type A, les taux devront être alignés au plus tard le 31 décembre Type B: Postes tarifaires pour lesquels l État membre désire négocier en vue de modifier le taux prévu par le TEC de la CEDEAO. Chaque demande d exception de type B devra être accompagnée d un paragraphe expliquant le motif de la demande de modification. Les exceptions de type B risquent d être difficiles à intégrer c est pourquoi les demandes d exception de type B devront se limiter à un minimum. Pour toutes exceptions de type B, les taux devront être alignés au plus tard le 31 décembre Il était prévu que le Secrétariat exécutif de la CEDEAO prendrait en compte les exceptions sollicitées lorsqu il proposerait un plan régional harmonisé pour la mise en oeuvre. Au cours de réunions du groupe d experts TEC des États membres n appartenant pas à l UEMOA, il apparut clairement qu une latitude considérable pouvait être accordée aux 2 Modalités, p. 2 4

5 programmes transitoires concernant des exceptions de type A. C est ainsi que les participants se sont mis d accord sur un plan régional harmonisé pour trois pays (Gambie, Guinée et Sierra Leone), ainsi que sur les principes d un plan régional harmonisé pour tous les pays. Toutefois, étant donné que le Ghana et le Nigeria n ont pas encore soumis leur rapport national, il n est pas certain que leurs programmes transitoires seront considérés comme acceptables. En particulier, le Nigeria souhaitera, selon toute probabilité, maintenir jusqu en janvier 2007 ses prohibitions d importation pour un certain nombre de produits. Aucun autre État membre de la CEDEAO n impose de telles prohibitions (qui en fait ne sont pas conformes aux règles de l OMC). Il est probable, cependant, que le Nigeria obtiendra une certaine latitude à ce sujet, étant donné l ampleur du rajustement à effectuer par ce pays pour s aligner sur le TEC de la CEDEAO d ici la fin de Concordance et rajustement des taux de droits de douane Il semble très probable que le rapport national du Ghana, et peut-être aussi celui du Nigeria, mentionneront un certain nombre d exceptions de type B. Le Nigeria, en fait, a indiqué qu il désirera négocier des différences de taux douaniers pour certains postes de la liste des produits à assujettir à un taux temporaire de 50% jusqu à fin décembre Or il ne sera pas possible de remédier à ces divergences par rapport au TEC avant le lancement officiel du TEC. Une possibilité sera l établissement d un mécanisme selon lequel le maximum de concordance puisse être atteint. Ceci exigera des négociations, à entreprendre avec des négociateurs habilités à prendre des engagements au nom de leurs gouvernements respectifs. Ceci n a pas toujours été le cas dans le passé. Le groupe d experts TEC des pays n appartenant pas à l UEMOA s est réuni à plusieurs reprises pour discuter des progrès accomplis pour réaliser un plan régional de mise en œuvre harmonisé, mais il est apparu clairement que d une façon générale ces personnes n avaient aucune autorité pour négocier au nom de leurs gouvernements. De ce fait, des retards sont intervenus faute de savoir quels engagements leurs gouvernements étaient disposés à prendre. Un mécanisme permettant d éviter cet écueil est employé dans le cadre des négociations en cours pour l Accord de partenariat économique avec la Communauté européenne 3. Ces négociations s effectuent à trois niveaux. Au niveau supérieur, le directeur des négociations entame les négociations, adopte les conclusions à l issue de chaque phase des négociations, et fixe les directives pour la phase suivante. Au niveau suivant, les hauts responsables se réunissent deux fois par an au moins, pour déterminer le mandat et le calendrier de travail des groupes techniques thématiques, évaluer leurs travaux, approuver leurs conclusions provisoires, et faire leur rapport au directeur des négociations. Les groupes d experts et/ou groupes techniques thématiques se réunissent plus fréquemment pour recueillir avis et données, et pour entreprendre les analyses 3 Ce mécanisme est expliqué dans le document Feuille de route pour les négociations de l Accord de partenariat économique entre l Afrique de l'ouest et la Communauté européenne, qui a été approuvé lors d une réunion des ministres du commerce le 4 août

6 indispensables aux décisions à prendre aux niveaux supérieurs. Une telle structure s accorde très bien avec celle qui s est édifiée pour le tarif extérieur commun: le Conseil des ministres agit comme directeur des négociations; la Commission "échanges, douanes, taxation, statistiques, monnaie et paiements" de la CEDEAO joue le rôle des hauts responsables; et le groupe des experts du TEC entreprend l analyse et la clarification des positions, indispensables à la poursuite des négociations. En outre, à l intérieur du groupe des experts du TEC, un sous-groupe composé de membres n appartenant pas à l UEMOA se réunit fréquemment pour harmoniser les positions de ces pays. Tout au long des travaux de négociation, la Commission UEMOA a pris part à des réunions à divers niveaux, et agi en tant que conseiller. De plus, le Secrétariat de la CEDEAO a fourni des prestations de secrétariat pour les négociations, a assuré le suivi des études d impact recommandées par le groupe technique, et a facilité les échanges d information. Le secteur privé et la société civile ont également pris leur part aux travaux, au cours d ateliers ou d activités de sensibilisation et autres. Ce cadre général devrait convenir fort bien pour les futures négociations relatives à la concordance des taux douaniers dans le cadre du TEC, à la poursuite de la révision de ces taux, et également à l harmonisation supplémentaire nécessitée par des situations spéciales concernant l agriculture, les exonérations, l admission temporaire, les zones franches, les accords bilatéraux, la taxation indirecte, et la libéralisation commerciale liée au TEC. Situation spéciale de l agriculture En ce qui concerne le cas particulier du secteur agricole, il existe trois différentes raisons d exiger une protection différenciée. Distorsions sur le marché mondial (exemples: sucre, coton). Dans le cas où le marché mondial est distordu par des quotas à l importation ou par des subventions à la production et à l exportation, le prix mondial ne peut clairement aider à connaître la valeur réelle des articles produits. Les prix mondiaux sont d ordinaire réduits par les effets de ces distorsions, ce qui pose des problèmes de concurrence pour les États membres de la CEDEAO. Bien que des efforts soient entrepris au sein de l OMC pour l élimination de ces distorsions, les progrès sont lents. Il semble par conséquent justifié, pour la CEDEAO, d établir un prélèvement compensatoire temporaire pour contrebalancer ces distorsions du marché. Le taux de ce prélèvement devra être déterminé par une analyse de l impact des politiques de distorsion sur les prix du marché mondial. Des analyses de cette sorte sont fréquemment effectuées par l IFPRI, par la Banque mondiale, et par d autres organismes internationaux. Perspectives à long terme (exemple:riz). Le flux des informations concernant les futurs prix du marché mondial est loin d être parfait, en particulier pour les petits agriculteurs de la région CEDEAO. Dans certains cas, comme celui de la riziculture irriguée, les investissements ont une période de gestation très longue. Il est par suite difficile de baser des décisions d investissement sur les prix mondiaux actuels. En outre, certains marchés internationaux sont très volatils, en raison de leur étroitesse par rapport à la production et à la consommation mondiales. Des variations relativement faibles de la production 6

7 mondiale totale peuvent avoir un effet extrêmement marqué sur les prix mondiaux. Pour réduire cette incertitude, il pourra être souhaitable d établir une sorte de taxe protectrice qui interviendrait dans le cas d une montée en flèche des importations ou d une chute précipitée des prix mondiaux. Protection des populations pauvres (exemples: élevage, poisson). Dans le cas où les populations pauvres sont particulièrement tributaires d une filière donnée, comme par exemple l élevage, il est nécessaire de s assurer que ces populations ne soient pas anéanties par les fluctuations imprévisibles du marché international. Ceci pourra exiger une extension de la notion de "marchandises sociales" figurant à la classification du TEC, de façon à y faire entrer les produits ayant une importance particulière pour les pauvres, dont la plupart vivent en zone rurale et dépendent, pour leur existence même, de l agriculture. Des exemples comprennent les semences, l engrais, les produits phytosanitaires, les outils et l équipement. Instruments de protection différenciée dans le cadre de l UEMOA. Il existe déjà au sein de l UEMOA plusieurs instruments servant à accorder une protection différenciée. Ces instruments pourraient être adaptés pour servir les besoins de l agriculture au sein de la CEDEAO. Taxe conjoncturelle à l importation (TCI). Cette taxe est utilisée au sein de l UEMOA pour fournir une protection contre les fluctuations erratiques des prix sur le marché mondial, les distorsions des prix résultant des subventions accordées à la production et aux exportations par les pays industrialisés, le dumping de produits sur le marché mondial, et le manque de compétitivité dû aux coûts de production. La taxe peut être imposée par un État membre sur les produits de l agriculture, de l industrie agroalimentaire, de l élevage et de la pêche, à l exception du poisson et des produits du poisson. Il est prévu que cette taxe restera en place jusqu à ce que les mécanismes protecteurs de l accord OMC sur l agriculture entrent en fonction. La TCI est égale à 10% de la valeur de référence correspondant au produit importé, laquelle peut être ajustée tous les six mois pour prendre en compte l évolution des prix mondiaux ou les coûts locaux de production. Les principaux produits auxquels la taxe a été appliquée au sein de l UEMOA sont la farine de blé, le lait concentré, le sucre et les huiles végétales. Taxe dégressive de protection (TDP). Cette taxe est utilisée à titre temporaire pour atténuer le coût de l ajustement dans les secteurs où la protection effective a été substantiellement réduite par l établissement de l union douanière UEMOA. La taxe devait en principe s appliquer jusqu à la fin de 2003, mais la date d expiration a été repoussée. Valeur de référence (VR). Les pays en développement qui appliquaient des valeurs minimum de référence à leurs importations avant le 1 er janvier 2000 sont autorisés, dans le cadre de l OMC, à continuer l usage de ces valeurs pendant une période de transition, en vue d éviter le dumping et les fausses déclarations d importation. À plus long terme, l usage de ces valeurs de référence sera une infraction aux règles de l OMC. 7

8 Parmi ces divers mécanismes, la TDP et la VR sont destinées à ne fournir qu une protection temporaire, tandis que la TCI peut être employée indéfiniment, tant que persiste la conjoncture qui l a rendue nécessaire. Instruments de protection différenciée dans le cadre de la CEDEAO Il existe au moins deux façons d accorder une protection différenciée à l agriculture, au sein de la CEDEAO, en adoptant des mesures qui soient conformes aux règles de l OMC et qui ne soient pas uniquement temporaires. On peut d une part établir une taxe conjoncturelle comme la TCI. On peut d autre part offrir un degré supplémentaire de protection en rectifiant la classification des postes tarifaires du tarif extérieur commun CEDEAO. Par exemple, dans le cadre du tarif extérieur de la CEDEAO, certains poissons sont importés à un taux de douane de 10%, et d autres à un taux de 20%. Le riz, qui généralement est un produit fini, paie à l importation un droit de 10%, tandis que la viande est assujettie à un droit de douane de 20%. Ces incohérences surviennent du fait que le processus de négociation du TEC exige certains compromis. Ceux-ci sont le reflet de jugements d ordre politique touchant à l influence relative des producteurs et des consommateurs, à l importance accordée à l équité, ainsi qu à d autres facteurs. Dans le détail, l application de ces taxes spéciales exigera que l on examine comment les taxes de cette sorte ont été appliquées ailleurs, et quels problèmes se sont posés. Les règles d application devront être relativement simples, de façon à éviter ce qui s est produit à l UEMOA avec la TCI: celle-ci n a pas été utilisée très souvent, mais lorsqu elle l a été elle tendait à devenir un instrument de protection permanent, plutôt qu à fournir une assistance temporaire contre de soudaines envolées des importations ou des baisses précipitées des prix mondiaux. Harmonisation des régimes d exonération L impact des exonérations sur les recettes est considérable; dans certains cas elles peuvent aboutir à une réduction de 50% des recettes. Ceci semble indiquer que les irrégularités sont nombreuses dans l application du régime d exonérations, de sorte que certaines importations qui en principe n auraient pas droit à l exonération finissent en fait par être exonérées. Il en résulte une forte perte de recettes, d où la nécessité de maintenir les droits de douane à des niveaux plus élevés qu il ne serait nécessaire, dans le but d éviter la baisse des recettes. En fait, il semble bien que les recettes pourront augmenter si le nombre d exonérations s abaisse en même temps que les taux douaniers sont réduits. Dans le texte intitulé Modalités pour la préparation du rapport national sur l application du Tarif extérieur commun de la CEDEAO, le Secrétariat de la CEDEAO demandait une liste détaillée des exonérations en vigueur. Sur la base des informations fournies par les rapports nationaux, le Secrétariat exécutif de la CEDEAO proposera un plan régional harmonisé relatif aux différentes catégories d exonérations. Toutes les exonérations devront être alignées sur le plan régional harmonisé, au plus tard le 31 décembre

9 Le régime d exonération comprend normalement les catégories d exonération ci-après: 4 Exonérations diplomatiques Importations gouvernementales Concessions sur droits d importation au titre du code d investissement Importation de produits alimentaires et d autres articles de secours par les ONG Marchandises importées dans le cadre de programmes à financement extérieur Taxes ou exonérations spéciales. Il convient de distinguer les exonérations des régimes de détaxe accordés aux marchandises importées temporairement en vue d une réexportation. Étant donné l importance des exonérations dans les États membres, il importe de mesurer l impact fiscal de l harmonisation, et par conséquent d établir le rapprochement entre chaque régime d exonération et les effets que celui-ci entraîne sur les recettes douanières. Ceci peut se faire en examinant les exonérations réellement accordées par rapport à celles qui devraient normalement être accordées par le régime d exonération en vigueur. On peut ensuite déduire l impact sur les recettes douanières en comparant avec un régime plus strict (voir Note méthodologique Exonérations). Harmonisation de l admission temporaire et des zones franches Une autre catégorie importante d allègement fiscal est liée à l admission temporaire en franchise de matières premières et intrants intermédiaires utilisés pour la production d articles à exporter; divers mécanismes sont utilisés procédures d admission temporaire, entreposage sous douane, détaxes, zones franches. Ces pratiques existent dans le monde entier. Un pays où de tels mécanismes n existeraient pas serait gravement handicapé par rapport à la concurrence. Il importe toutefois de s assurer que ces mécanismes ne provoquent pas une distorsion des échanges commerciaux. Le problème vient en partie du fait que les régimes d admission temporaire diffèrent grandement d un pays à un autre, tant du point de vue de leur extension que du point de vue de la facilité d y accéder. Ceci crée des inégalités en ce qui concerne la compétitivité des différents pays. L harmonisation devra prendre en compte à la fois les types de régimes pratiqués et la mesure dans laquelle les entreprises notamment les PME - y ont accès. Un problème particulier se pose, en ce qui concerne l admission temporaire et les zones franches, dans le cadre de la création d une union douanière. Dans la mesure où les entreprises bénéficiant de l admission temporaire ou situées dans des zones franches importent des matières premières et des biens intermédiaires hors taxe en provenance de régions extérieures à la CEDEAO, ces entreprises devraient être considérées comme situées à l extérieur de l union douanière CEDEAO, et devraient payer tous droits de douane et autres taxes sur toutes marchandises exportées par elles sur la région CEDEAO. 4 Pour une description plus détaillée de chacune de ces catégories, voir les Modalités, pp

10 Certaines entreprises situées dans des zones franches sont autorisées à vendre un certain pourcentage de leur production sur le marché national local sans payer de taxes sur leur intrants importés. Bien que ceci les avantage indûment par rapport à leurs concurrents locaux, il se peut que ces concurrents soient peu nombreux à l échelon national. Par contre, le problème pourrait devenir bien plus considérable à l échelon régional, où la concurrence risque d être beaucoup plus forte. Néanmoins, les entreprises ont besoin d un marché local pour leurs produits qui ne satisfaisaient pas les exigences du marché internationale. Un accord sur la réglementation de ces ventes est indispensable. Traitement des accords bilatéraux La plupart des pays ont signé des accords bilatéraux avec d autres pays, et dans bien des cas mais pas dans tous ces accords comportent des concessions commerciales. Dans la mesure où des accords bilatéraux comportant des concessions existeront, ils provoqueront des distorsions dans les incitations offertes par l union douanière CEDEAO. Par exemple, le tarif extérieur commun est censé s appliquer de façon non discriminatoire. L unique exception concerne les accords de libre échange passés par la région tout entière, comme par exemple l accord de partenariat économique négocié avec la Communauté européenne. De nombreux accords bilatéraux de zones de libre échange pourraient porter un préjudice considérable à l intégrité du TEC. Ces accords feraient également tort à la zone de libre échange de la CEDEAO à moins qu une bonne surveillance ne soit exercée sur l utilisation des certificats d origine. L UEMOA a exigé la suspension des accords commerciaux bilatéraux et leur remplacement par des accords auxquels prendraient part tous les États membres de l UEMOA, et non plus un seul État membre à titre individuel. C est cette même procédure qui devrait être adoptée par la CEDEAO. La Commission régionale de négociation, mentionnée plus haut, fournit un mécanisme qui permettra d atteindre cet objectif. Effets de distorsion commerciale dus aux taxes indirectes Bien que le TEC ne fasse référence qu à un petit nombre de droits de douane et autres taxes commerciales de moindre importance, les douanes perçoivent également d ordinaire, sur les produits importés, d autres taxes indirectes, notamment la taxe à la valeur ajoutées et d accise. En principe ces taxes ne devraient avoir aucune incidence sur le commerce, car elles doivent normalement être appliquées aux marchandises produites localement aussi bien qu à celles importées. Dans la pratique, cependant, ce n est pas toujours ce qui se passe. Ceci est à noter particulièrement pour les produits qui se vendent localement par l intermédiaire de circuits informels, notamment denrées alimentaires et autres produits agricoles. Ceci aboutit à une taxation du commerce régional de produits primaires et de produits artisanaux traditionnels, lesquels sont censés être exonérés de toutes taxes commerciales au sein de la région. Cela se traduit en outre par de sérieuses distorsions du tarif extérieur commun qui est imposé sur les pays tiers distorsions qui d une part augmentent la taxation vis-à-vis de l extérieur et d autre part 10

11 créent une discrimination entre les divers pays qui imposent la taxe, en raison des différences de taux de la taxe à la valeur ajoutée ainsi que de la taxe d accise. Ce sujet devra faire l objet d études plus approfondies. Problèmes posés à la zone de libre échange par l application du TEC: La manière dont le TEC est appliqué au sein de la CEDEAO et de l UEMOA pose de sérieux problèmes pour la zone de libre échange, laquelle est le deuxième volet de l union douanière. Du fait que l on retient la nécessité de permettre à chaque pays de percevoir ses propres taxes commerciales à ses frontières, les marchandises venant de l extérieur ne circulent pas librement au sein de la région une fois qu elles en ont passé les frontières. Il s ensuit que l on doit maintenir des postes de douane dans toute la région pour contrôler la circulation des marchandises importées de l extérieur de la région ainsi que de celles qui sont produites, selon les règles sur l origine des produits, à l intérieur de la région. Il s ensuit également que les marchandises importées de l extérieur de la région doivent être contrôlées durant le transit vers leur pays de destination. La prolifération des postes de douane à travers la région constitue un sérieux obstacle pour les échanges régionaux. La plupart des pays n ont pas encore totalement mis en place les nouvelles règles sur l origine des produits, et même lorsque cela sera fait il existera encore des problèmes de vérification. En outre, l existence de nombreux postes de douane crée des occasions de fraude en ce qui concerne les évaluations ou d autres aspects de l administration des douanes. Des efforts sont entrepris pour limiter ces fraudes, grâce à l installation de postes jumeaux aux frontières, mais il existe encore des possibilités de collusion. La prolifération des postes de douane se traduit, au minimum, par des retards substantiels. Des problèmes sont également survenus au cours des essais d application du système de transit routier entre États. Les négociants se plaignent de subir des retards, et de finir bien souvent par être taxés deux fois, ou par être obligés, pour éviter cet écueil, de verser en une seule fois une forte somme. Bien que des démarches soient entreprises pour réduire la gravité de ces problèmes, la seule solution réellement satisfaisante est celle d une zone de libre échange absolu, dans laquelle les postes de douane à l intérieur de la région seront éliminés et les taxes commerciales seront perçues uniquement aux frontières de la région. Ceci nécessitera un mécanisme viable permettant de répartir entre les pays de la région une partie des recettes douanières perçues aux frontières. C est un système de cette sorte qui existe dans l Union douanière sud-africaine. Ceci exige un service douanier fonctionnant bien, avec un haut niveau de transparence et une bonne communication de l information, ainsi qu un mécanisme établi d un commun accord pour la négociation de la répartition des recettes. Ceci ne correspond pas à la situation actuelle, mais à la longue il pourrait s avérer plus facile de réaliser un tel système que de faire fonctionner le système actuel dans des conditions vraiment satisfaisantes. 11

12 Mise en œuvre d un système de contrôle Pour que la tâche de mise en œuvre du TEC s effectue de façon totalement satisfaisante, un bon mécanisme de contrôle sera indispensable. Ce mécanisme de contrôle devra fournir un cadre permettant de mesurer les progrès en direction d une harmonisation effective des régimes douaniers existants, conformément au Plan régional harmonisé. Le mécanisme de contrôle devra prendre en compte les engagements pris nationalement en direction d une harmonisation d ici la fin de 2007; il devra également indiquer la voie conduisant à une harmonisation encore plus poussée pour l avenir. Les objectifs spécifiques de ce mécanisme seront les suivants: 1. fournir au Secrétariat exécutif de la CEDEAO la possibilité de suivre de près les travaux d harmonisation et d intervenir selon la nécessité 2. permettre aux experts TEC nationaux de partager leur expérience et leur information, ce qui renforcera le processus de mise en œuvre 3. fournir aux intéressés et au grand public des informations régulières sur les progrès accomplis en direction de l Union douanière CEDEAO et du TEC 4. créer localement des moyens de contrôler la mise en œuvre du TEC. Le plan provisoire qui existe à la CEDEAO pour le suivi de l'application du Tarif extérieur commun indique certaines des mesures qui pourraient être prises. Les principales activités proposées par ce plan sont les suivantes: Les commissions nationales de coordination pour l'application du TEC devraient être chargées de préparer et de soumettre au Secrétariat de la CEDEAO des rapports semestriels sur les progrès des travaux d harmonisation dans leurs pays. Il est prévu que l un des rapports semestriels sera présenté au cours des réunions régionales sur le suivi du TEC, tandis que l autre rapport sera préparé pour la mission annuelle qui devra être effectuée dans les divers pays par le Secrétariat exécutif de la CEDEAO. Des missions annuelles seraient effectuées dans les divers États membres concernés, en vue d évaluer la situation sur le terrain et de fournir les appuis techniques nécessaires aux commissions nationales de coordination. Au cours de ces missions, les équipes seraient également en mesure d engager des discussions avec les principaux intéressés de chacun des pays; les missions serviraient en outre de point de ralliement pour concentrer l attention sur l Union douanière et sur le TEC de la CEDEAO. Des réunions auraient lieu périodiquement entre le groupe des experts TEC, la CEDEAO, l UEMOA et les partenaires du TEC, aux fins d examiner les progrès accomplis et de planifier les mesures à prendre pour toute intervention nécessaire au niveau national. Ces réunions permettraient d autre part aux experts du TEC d articuler leurs problèmes, leurs appréhensions et leurs préoccupations, et de proposer des actions pouvant aider le Secrétariat exécutif de la CEDEAO et 12

13 l UEMOA à renforcer les tâches d harmonisation. Le succès des travaux d harmonisation du TEC dépendra dans une large mesure du niveau de coopération et de collaboration entre le Secrétariat CEDEAO et la Commission UEMOA. Les réunions annuelles de coordination entre le Secrétariat CEDEAO et la Commission UEMOA devraient porter sur la mise en œuvre du TEC et sur le suivi des travaux visant à atteindre cet objectif. Sur la base des rapports semestriels nationaux et des résultats des missions annuelles et autres missions spéciales dans les divers pays, le Secrétariat de la CEDEAO préparerait un rapport annuel CEDEAO sur le suivi de la mise en œuvre du Tarif extérieur commun. Le rapport récapitulerait les travaux de tous les acteurs, et notamment du Secrétariat CEDEAO, de la Commission UEMOA, des commissions nationales de coordination, et des programmes financés par des bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux. 13

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