Synthèse des lignes directrices pour la mise en œuvre d'instruments financiers

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1 Synthèse des lignes directrices pour la mise en œuvre d'instruments financiers Enseignements du projet européen FIN-EN Partager des méthodologies d'ingénierie financière pour les entreprises

2 TABLE DES MATIÈRES Adresse bibliographique... 2 PRÉFACE... 3 GLOSSAIRE ET LISTE DES ABRÉVIATIONS... 7 INTRODUCTION CYCLE DE VIE DES INSTRUMENTS FINANCIERS Programmation des instruments financiers Mise en œuvre d'instruments financiers Suivi et rapport concernant les instruments financiers INSTRUMENTS FINANCIERS SPÉCIFIQUES Fonds propres Prêts Garanties Instruments financiers combinés PERSPECTIVES POUR L AVENIR RÉFÉRENCES ET BIBLIOGRAPHIE

3 ADRESSE BIBLIOGRAPHIQUE Lignes directrices pour la mise en œuvre d'instruments financiers Enseignements du projet «FIN-EN Partager des méthodologies d'ingénierie financière pour les entreprises» Note de synthèse Publié par: Finlombarda S.p.A., Département européen Via Taramelli 12, Milan (Italie) Coordination scientifique: Auteurs : Finlombarda S.p.A. (Paolo Zaggia, Antonella Pisano, Federica Rosi) Avec la contribution des entités suivantes: European Policies Research Centre, School of Government & Public Policy, Université de Strathclyde, Royaume Uni (Fiona Wishlade, Rona Michie, Claudia Gloazzo) Finlombarda : Institut financier de la Région Lombardie (Italie) Chef de file EAPB : Association Européenne des Banques Publiques (Belgique) IDEA : Agence pour l'innovation et le développement de l'andalousie (Espagne) Nemzetgazdasági Minisztérium : Ministère de l'économie, Secrétariat d Etat adjoint Responsable pour la mise en œuvre des programmes de développement économique, Autorité de gestion (Hongrie) Conseil Régional d Auvergne (France) SID Banka : Banque publique (Slovénie) Altum Institut de Développement financier (Lettonie) UAB INVEGA : Agence nationale d'investissement et garanties (Lituanie) Region Midtjylland : Jutland central (Danemark) WIBank : Banque pour le développement économique et infrastructurel de Hesse (Allemagne) ETEAN SA : Fonds hellénique pour l'entreprenariat (Grèce partenaire jusqu'en juillet 2013) COMPETE/POFC: Autorité de gestion du Programme Opérationnel FEDER Compétitivité (Portugal) NWOP/DCLG : Département pour les Communautés et le Gouvernement Local - Programme Opérationnel FEDER Compétitivité du Nord-Ouest de l Angleterre (Royaume-Uni) Ce projet a été mis en œuvre grâce au programme européen de coopération interrégionale Interreg IV C, cofinancé par le Fonds Européen de Développement Régional (FEDER). 2

4 PRÉFACE Le projet FIN-EN a permis l'échange d'expériences concernant un éventail d'instruments financiers de la période dans des régions de convergence et de compétitivité, en vue de donner une image exhaustive des forces et faiblesses de leur mise en œuvre. Les expériences des partenaires FIN-EN ont permis l'élaboration des présentes Lignes directrices, complétées par un aperçu des changements attendus pour la période de programmation Les témoignages et les résultats résumés dans les Lignes directrices montrent l'importance d'insister sur le besoin de renforcement des capacités, de continuité et de flexibilité, et de faire particulièrement attention à l'effet de levier, aux délais et à la certification: Renforcement des capacités. Concernant la capacité des institutions publiques à évaluer et à traiter les questions essentielles relatives aux choix politiques et aux méthodes de mise en œuvre, l'expérience acquise dans la création et la gestion d'instruments financiers pendant la période en a été une première pour la plupart des partenaires du projet, car peu d'entre eux avaient déjà eu des expériences dans ce domaine. Tous les partenaires reconnaissent sans hésiter que la période de programmation a impliqué le développement d'une expertise basée sur l'apprentissage par l'action. Pendant le septennat, le personnel du secteur public a dû intégrer un nouveau point de vue afin d'œuvrer au soutien du développement territorial tout en trouvant des sources de revenus pour l'avenir et en s'éloignant d'une culture de la «subvention». Si des erreurs ont été commises, elles ont cependant constitué une expérience utile pour le futur. Dans le même temps, la crise économique mondiale a affecté le développement économique en Europe et influencé la performance des instruments financiers. De ce fait, dans la perspective de la période de programmation , il convient de passer d'une «approche sommatrice» (vision des programmes comme étant simplement la somme d'actions différentes) à une «approche matricielle», où chaque action est requise pour produire de la valeur ajoutée, tant directement (pour les destinataires finaux) qu'indirectement (c'est-à-dire «horizontalement»). Des externalités positives peuvent en découler. Dans le contexte des instruments financiers, cela se reflète dans le soutien aux destinataires finaux apporté par les autorités de gestion (en tant qu'institutions publiques) qui, à travers des gestionnaires de fonds et des intermédiaires financiers, produisent également des effets positifs indirects. Les Fonds structurels peuvent inciter fortement les institutions publiques à combiner effets d'entraînement et efficience avec l'implication proactive des acteurs locaux et régionaux. Cet aspect est fondamental pour tirer profit des instruments financiers, en particulier dans le cas d'instruments «sur mesure». Continuité. Il est ici fait référence à l'utilisation d'instruments sur mesure existants, renouvelés sur la base d'une évaluation ex ante pour mais exploitant les connaissances et l'expérience engrangées pendant la période ; s'appuyer sur cette expérience peut constituer la solution la plus appropriée pour les partenaires. Les modèles «prêts à l'emploi» de la Commission sont perçus comme utiles par les organisations n'ayant aucune expérience en gestion d'instruments financiers. Cependant, lorsque des instruments ont bien fonctionné, tant les parties prenantes que les destinataires finaux, ont intérêt à poursuivre les mêmes mesures, car ils se sont déjà habitués aux différents produits et procédures. Bien sûr, il ne faut pas simplifier à l'excès et confondre continuité et «inflexibilité», car le fardeau administratif 3

5 pour les destinataires doit continuer à diminuer. La continuité offre aussi d'autres avantages, comme une réduction du «délai de mise sur le marché», c'est-à-dire le temps qui s'écoule entre le moment où un instrument financier est conçu et des ressources engagées et celui où il est mis à la disposition des destinataires finaux. L'expérience acquise dans des procédures déjà éprouvées (même s'il faut les affiner) devrait limiter la formation de goulots d'étranglement. En outre, la valeur de continuité apparaît très clairement dans les effets, puisque la stabilité des politiques peut entraîner un impact global plus important. Flexibilité. Ce concept a fait l'objet de discussions fréquentes lors des réunions du projet FIN- EN et dans les rapports FIN-EN. Pour la période , le concept n'était pas clairement expliqué dans le cadre réglementaire et a fait l'objet d'interprétations différentes. Les instruments financiers peuvent présenter deux types de flexibilité: dans leur composition, et dans leur adaptabilité face au changement. Flexibilité dans la composition Puisque les instruments financiers visent à combler une défaillance identifiée par une évaluation ex ante de l'offre et de la demande dans un territoire donné, la nature et l'échelle d'un instrument financier sont le fruit d'une évaluation complexe. De ce fait, la possibilité de combiner des instruments (par exemple, des instruments renouvelables, aussi appelés «revolving», ou des subventions) a été appréciée et jugée appropriée par la majorité des partenaires du projet FIN-EN. Dans le contexte des instruments sur mesure, il convient de garder à l'esprit la nécessité d'adapter les instruments génériques aux spécificités locales. Heureusement, pour la période , le règlement financier (art. 139) et le règlement général (art. 37.7) soutiennent la possibilité de combiner des instruments financiers en ces termes: «Les instruments financiers peuvent être combinés avec des subventions, des bonifications d'intérêts et des contributions aux primes de garantie. Lorsque le soutien émanant des fonds relevant du CSC est fourni au moyen d'instruments financiers ou combiné, dans une opération unique, avec d'autres formes de soutien directement lié à des instruments financiers ciblant les mêmes bénéficiaires finaux, y compris l'assistance technique, les bonifications d'intérêts et les contributions aux primes de garanties, les dispositions applicables aux instruments financiers s'appliquent à toutes les autres formes d'aide fournies dans le cadre de l'opération considérée.» Un point qui n'est pas explicitement mentionné, mais qui est clairement montré par l'analyse FIN-EN, est la valeur ajoutée qui peut être générée par les instruments financiers qui combinent financement et formation. Les destinataires finaux peuvent tirer profit non seulement du soutien financier, mais encore de l'aide en matière de gestion et d'administration; c'est particulièrement le cas pour les entreprises en démarrage, qui ont parfois un excellent savoir-faire technique mais manquent d'expérience dans le monde de l'entreprise. Flexibilité face au changement L'utilisation d'instruments financiers doit déjà être indiqué dans les Programmes opérationnels, et une évaluation ex ante doit être effectuée avant l'engagement des fonds. L'expérience de montre que le «besoin» et le «contexte économique» peuvent évoluer en sept ans, et que l'instrument financier devrait en faire autant. Dans le Programme opérationnel, il est donc conseillé de ne pas trop détailler les instruments financiers à utiliser, en indiquant plutôt que des indications supplémentaires 4

6 seront précisées lors de l'évaluation ex ante. Cela permettra d'éviter de devoir modifier le PO, une opération qui nécessite l'approbation de la CE. Concernant l'évaluation ex ante obligatoire, les exigences minimales sont indiquées dans le règlement général et les lignes directrices, mais si le contexte ou les besoins territoriaux changent, ces exigences peuvent être mises à jour et modifiées. Un point potentiellement critique est que l'évaluation ex ante, bien qu'elle soit un document obligatoire à soumettre au Comité de suivi, ne fait pas l'objet d'une approbation formelle. Cela signifie qu'à tout moment, le document pourrait être remis en question par la CE. Effet levier. Pendant la période , l'accent a été mis fortement sur le concept d'effet de levier pour promouvoir l'utilisation des instruments financiers au lieu des subventions classiques. L'idée de «multiplier» le montant mis à la disposition des destinataires finaux grâce à un cofinancement assuré par des acteurs privés a été l'un des grands éléments innovants, tout comme l'effet revolving introduit par les instruments financiers. Au fil du temps, il est apparu clairement que «l'effet de levier» ne devait pas constituer une priorité majeure. L'analyse suggère que, dans certains cas (par exemple, l'innovation, les entreprises en démarrage, etc.), la conception d'un instrument financier ne doit pas envisager un effet de levier significatif, mais devrait se concentrer sur l'atteinte de l'objectif de la politique. À cet égard, la «méthodologie d'évaluation ex ante pour les instruments financiers dans la période de programmation Volume I», qui explique comment développer une évaluation ex ante et comment quantifier la valeur ajoutée d'un instrument financier, décrit l'effet de levier comme la contribution financière non UE faite par des tiers à l'instrument financier; en d'autres termes, la contribution nationale est incluse dans la contribution des tiers. Cela signifie que tous les instruments financiers ont un effet de levier, même en l'absence d'un quelconque autre cofinancement. Cette interprétation de l'effet de levier signifie que ce dernier ne doit pas être artificiellement élevé, mais qu'il peut être évalué de temps en temps et que la priorité d'un instrument financier peut être énoncée différemment. Délais de mise en œuvre. L'évaluation du temps nécessaire à la création et à la mise en œuvre des instruments financiers a été l'une des problématiques essentielles issues de l'analyse FIN- EN. La période a mis l'accent sur la création de nouveaux instruments, et il a fallu résoudre un certain nombre de nouveaux problèmes liés à leur mise en œuvre. Par conséquent, bien que de nombreux instruments aient pu être créés, la durée du processus a affecté leur efficacité. Pour la période , les organismes publics doivent contrôler l'échelonnement de la mise en œuvre des IF plus étroitement que pendant la période , car la certification des dépenses du PO dépend de l'utilisation réelle de l'if. Il est donc essentiel que chaque phase du cycle de vie de l'instrument reflète la solution la plus appropriée, y compris en ce qui concerne la vitesse de décaissement. Cela peut se faire dans la phase de conception, par exemple en renouvelant un instrument financier existant, et dans la phase de mise en œuvre, par exemple en utilisant une méthode rapide pour sélectionner les intermédiaires financiers. Les autorités de gestion devraient introduire le «temps» comme critère d'évaluation pour sélectionner les organismes de gestion et les intermédiaires financiers, afin de gérer l'ensemble du «délai de mise sur le marché» de l'instrument. 5

7 Une autre considération est que le calendrier des instruments financiers ne coïncide pas très bien avec celui des Fonds structurels. Puisqu'il est déjà possible de créer un axe prioritaire de PO entièrement consacré aux IF, serait-il envisageable d'adopter une approche de gestion «dédiée» aux IF qui tiendrait également compte de leurs calendriers différents? Certification. Les nouveaux règlements pour présentent une méthode totalement différente pour la certification des dépenses relatives aux instruments financiers. Pour , l'intégralité du montant consacré à l'instrument pouvait être considéré comme certifié dès le départ, avant une vérification croisée à la fin de la période de programmation, ce qui laissait une grande liberté de gestion. À l'inverse, les nouvelles règles stipulent que la contribution du programme payée à l'instrument financier dans le cadre des demandes de paiement intermédiaire ne dépasse pas 25 pour cent; en outre, il faut atteindre un certain seuil de dépenses. Dès lors, si pour , la tendance de performance de l'instrument n'était pas pertinente avant la fin de la période de programmation, permettant ainsi d'avoir un instrument financier qui ne dépensait pas beaucoup les premières années avant de progresser les années suivantes, ce ne sera plus possible sur la période Si les fonds n'atteignent pas les bénéficiaires finaux, les dépenses ne pourront pas être certifiées et, en tout état de cause, la certification ne pourra pas dépasser 25 pour cent du montant total de l'instrument. De ce fait, l'évaluation ex ante doit également vérifier que la tendance des dépenses prévues est compatible et appropriée pour un cofinancement UE. Finlombarda S.p.A., Chef de file FIN-EN 6

8 GLOSSAIRE ET LISTE DES ABRÉVIATIONS GLOSSAIRE FIN-EN RÉFÉRENCES Bénéficiaire S'il y a un fonds à participation, c'est le fonds à participation lui-même; sinon, ce sera l'instrument financier. COCOF_ EN REVISEE 08/02/2012 VERSION Cofinanceur Entité privée qui cofinance l'instrument financier Défaut de paiement Non-remboursement par une PME de son crédit selon les conditions contractuelles Cour des comptes européenne, Rapport spécial n 2 FEDER Fonds Européen de Développement Régional Règlement 1080/2006 FSE Fonds Social Européen Règlement 1081/2006 Evergreen Instrument financier dépourvu de terme fixe Cour des comptes européenne, Rapport spécial n 2 Gestionnaire en charge des instruments relevant de l ingénierie financière Entité autorisée à gérer l'instrument financier. COCOF_ EN VERSION REVISEE 08/02/2012; VERSION Distincte de l'autorité de gestion ou de FINALE 21/02/2011 COCOF_10- l'intermédiaire financier EN Bénéficiaire final Entreprises, partenariats public-privé, projets ou toute personne physique ou morale recevant des investissements remboursables (à travers des participations aux capitaux propres, des prêts, des garanties ou toute autre forme d'investissement remboursable mise en œuvre au moyen de transactions similaires, à l'exception des subventions) d'une opération COCOF_ EN VERSION REVISEE 08/02/2012 Instrument d Ingénierie Financière Intermédiaire financier Subvention Action qui fait des investissements remboursables ou fournit des garanties pour des investissements remboursables dans des entreprises, des partenariats public-privé ou d'autres projets urbains faisant partie d'un programme intégré en faveur du développement urbain durable, en ce qui concerne les fonds de développement urbain, et fonds ou autres mécanismes d'incitation destinés à favoriser l'efficacité énergétique et l'utilisation des énergies renouvelables dans les bâtiments, y compris les logements existants. Entité agissant en tant qu intermédiaire entre les sources d approvisionnement en capital et la demande Contribution budgétaire non remboursable octroyée par l UE ou par toute institution publique d un État membre Règlement , art. 44, COCOF_ EN VERSION REVISEE 08/02/2012, CoCoF Note COCOF_ EN point Procédure décisionnelle Cour des comptes européenne, Rapport spécial n 2 Cour des comptes européenne, Rapport spécial n 2 7

9 Fonds de participation fonds institués pour investir dans plusieurs fonds de capital à risque, de garanties et de prêts, des fonds de développement urbain, des fonds ou d'autres systèmes incitatifs fournissant des prêts, des garanties pour des investissements remboursables ou des instruments équivalents, pour l'efficacité énergétique et l'utilisation de l'énergie renouvelable dans les bâtiments, dont dans les immeubles existants COCOF_ EN VERSION REVISEE 08/02/2012 Gestionnaire de fonds de participation / gestionnaire de fonds Organisme intermédiaire JEREMIE Effet levier Autorité de Gestion Personne qui se voit ouvrir le droit de gérer des fonds institués pour investir dans plusieurs fonds de capital à risque, de garanties et de prêts, des fonds de développement urbain, des fonds ou d'autres systèmes incitatifs fournissant des prêts, des garanties pour des investissements remboursables ou des instruments équivalents, pour l'efficacité énergétique et l'utilisation de l'énergie renouvelable dans les bâtiments, dont dans les immeubles existants. Tout organisme ou service public ou privé qui agit sous la responsabilité d'une autorité de gestion ou de certification, ou qui effectue des tâches pour le compte de ces dernières vis-à-vis des bénéficiaires qui mettent en œuvre les opérations; JEREMIE (Ressources européennes conjointes pour les PME et les micro-entreprises) est une initiative de la Commission européenne développée en collaboration avec le Fonds européen d'investissement. Elle encourage le recours aux instruments de l'ingénierie financière en vue d'améliorer l'accès au financement pour les PME avec les interventions des Fonds structurels. Nombre d euros de financement (public et privé) versés pour chaque euro de financement public versé Autorité publique ou organisme public ou privé national, régional ou local désigné par l'état membre pour gérer le programme opérationnel Règlement CE , art. 2 /thefunds/instruments/jeremie_en. cfm#1 COCOF_ EN VERSION REVISEE 08/02/2012 Règlement , art. 59 NACE Rév. 2 Classification statistique des activités économiques dans la Communauté européenne ortal/page/portal/nace_rev2/introd uction 8

10 NUTS II La classification NUTS (Nomenclature des unités territoriales statistiques) est un système hiérarchique de division du territoire économique de l'ue: NUTS 1 : grandes régions socio-économiques NUTS 2 : régions de base pour l'application des politiques régionales NUTS 3 : petites régions pour la réalisation de diagnostics spécifiques Règlement 1059/2003 ortal/page/portal/nuts_nomenclatu re/introduction Opération Programme Opérationnel Axe prioritaire Cofinancement public Renouvelable PME Une opération est composée des contributions financières faites par un programme opérationnel à des instruments de l'ingénierie financière (y compris des fonds à participation) et des investissements ultérieurs faits par les instruments de l'ingénierie financière Document soumis par un État membre et adopté par la Commission définissant une stratégie de développement selon un ensemble cohérent de priorités, pour la réalisation duquel il est fait appel à un Fonds Une des priorités de la stratégie d'un programme opérationnel comprenant un groupe d'opérations qui sont reliées entre elles et ont des buts mesurables spécifiques Cofinancement national ou régional Concept selon lequel les contributions à un instrument financier peuvent, après une première utilisation (ou un premier cycle), être recyclées ou réutilisées Petites et Moyennes Entreprises COCOF_ EN VERSION REVISEE 08/02/2012 Règlement , art. 2 Règlement , art. 2 COCOF_ EN VERSION REVISEE 08/02/2012 Recommandation de la Commission du 6 mai 2003 concernant la définition des micro, petites et moyennes entreprises Liquidation Liquidation : Processus consistant à vendre tous les actifs, payer tous les créanciers, distribuer les éventuels actifs restants aux détenteurs et dissoudre le fonds COCOF_ EN VERSION REVISEE 08/02/2012 Fonds de roulement Excédent de l actif à court terme d une entreprise (stocks + créances à court terme + équivalents de trésorerie + trésorerie) sur son passif à court terme (dettes à court terme + charges payées d avance) COCOF_ EN VERSION REVISEE 08/02/2012 9

11 Liste des abréviations EAPB European Association of Public Banks BEI Banque européenne d'investissement FEI Fonds européen d'investissement IIF Instrument d Ingénierie Financière IF Instrument financier GBER Règlement général d'exemption par catégorie Règlement (CE) 800/2008 HF Fonds de participation HFM Gestionnaire de fonds de participation JEREMIE Ressources européennes conjointes pour les PME et les micro-entreprises CCT Comité consultatif technique GTT Rapport du GTT1 Rapport du GTT2 Rapport du GTT3 Groupe de travail thématique Rapport du groupe thématique de travail 1 sur la programmation, coordonné par la Région Auvergne (France) Rapport du groupe thématique de travail 2 sur la mise en œuvre, coordonné par le partenaire du projet Agencia IDEA (Espagne) Rapport du groupe thématique de travail 3 sur le suivi et le rapport, coordonné par le partenaire du projet Ministère hongrois de l'économie nationale (Hongrie) 10

12 INTRODUCTION Le projet FIN-EN Partager des méthodologies d'ingénierie financière pour les entreprises - est financé par le Fonds européen de développement régional (FEDER) dans le cadre d'interreg IVC. Ce projet vise à améliorer la coopération entre les autorités régionales et nationales en Europe concernant les méthodologies et instruments utilisés pour la mise en œuvre d'instruments financiers dans le cadre des Fonds structurels de l'ue, afin de trouver des solutions concrètes aux problèmes communs et de promouvoir une utilisation future efficiente et efficace des instruments financiers. FIN-EN est un réseau étendu et stable de 13 institutions régionales et nationales qui sont situées dans 13 États membres de l'ue et gèrent, dans le cadre des programmes relevant des Fonds structurels , 45 instruments financiers représentant un budget total d'environ 3,5 milliards d'euros, sans le soutien du Fonds européen d'investissement (FEI). FIN-EN comprend des partenaires provenant de toute l'ue, y compris de régions de convergence et de compétitivité, qui ont engrangé une expérience considérable en matière d'utilisation d'instruments financiers pendant la période : o Finlombarda : Institut financier de la Région Lombardie (Italie) Chef de file o EAPB: Association Européenne des Banques Publiques (Belgique) o IDEA : Agence pour l'innovation et le développement de l'andalousie (Espagne) o Nemzetgazdasági Minisztérium : Ministère de l'économie, Secrétariat d Etat adjoint Responsable pour la mise en œuvre des programmes de développement économique, Autorité de gestion (Hongrie) o Conseil Régional d Auvergne (France) o SID Banka : Banque publique (Slovénie) o Altum : Institut de Développement financier (Lettonie) o UAB INVEGA : Agence nationale d'investissement et garanties (Lituanie) o Region Midtjylland : Jutland central (Danemark) o WIBank : Banque pour le développement économique et infrastructurel de Hesse (Allemagne) o ETEAN SA : Fonds hellénique pour l'entreprenariat (Grèce partenaire jusqu'en juillet 2013) o COMPETE/POFC: Autorité de gestion du Programme Opérationnel FEDER Compétitivité (Portugal) o NWOP/DCLG : Département pour les Communautés et le Gouvernement Local - Programme Opérationnel FEDER Compétitivité du Nord-Ouest de l Angleterre (Royaume-Uni) Les institutions suivantes ont participé en tant qu'observateurs: o Banque de développement bulgare (BDB) (Bulgarie) o Investitionsbank Berlin (IBB) (Allemagne) o Bank of Valletta p.l.c (Malte) 11

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14 Depuis le lancement du réseau en 2012, une série d'activités d'échange d'informations ont eu lieu. Une première étape a été l'élaboration d'une base de données exhaustive concernant les 45 instruments financiers gérés par les partenaires. La base de données décrit les principales caractéristiques quantitatives et qualitatives des instruments qui constituent la base des échanges d'expérience entre les partenaires. Trois groupes thématiques de travail ont été créés pour examiner et produire un rapport concernant les phases de programmation, de mise en œuvre et de suivi des IF, en identifiant les problèmes critiques et les bonnes pratiques. De plus, trois visites d'étude ont été organisées à Lisbonne, en Auvergne et dans le Nord-Ouest de l'angleterre, afin de voir sur le terrain les effets des instruments financiers. Enfin, la conférence de mi-parcours qui a eu lieu en Auvergne en décembre 2013, les ateliers lors des Open Days de Bruxelles en 2013 et 2014 ainsi que la conférence finale en novembre 2014, le site Internet et les deux vidéos ont permis de partager les résultats du projet avec le plus grand nombre. Pour plus d'informations, consultez le site web du projet : Les «Lignes directrices pour la mise en œuvre d'instruments financiers : Enseignements du projet FIN-EN Partager des méthodologies d'ingénierie financière pour les entreprises» constituent la réalisation finale du projet et visent à être un outil pour les autorités régionales ou nationales qui envisagent de mettre en œuvre des instruments financiers pendant la période de programmation Les lignes directrices illustrent les principales conclusions de l'activité de réseautage FIN-EN: la première partie concerne le cycle de vie des instruments financiers et traite des aspects relatifs à la programmation, à la mise en œuvre et au suivi, qui sont par essence communs à tous les instruments financiers ; la seconde partie examine tour à tour chaque type d'instrument financier, en soulignant les problématiques spécifiques à cette forme particulière d'intervention. Chaque section a été structurée pour illustrer trois aspects : le contexte de la période ; l'expérience des partenaires FIN-EN, en mettant l'accent sur les bonnes pratiques identifiées ; et les nouveautés des règlements européens pour la période La présente synthèse vise à donner un aperçu des Lignes directrices 1. 1 Le texte complet des Lignes directrices, complété par une annexe sur les instruments financiers et les aides d'état, est disponible sur le site Internet du projet FIN-EN. 13

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16 CYCLE DE VIE DES INSTRUMENTS FINANCIERS 15

17 PROGRAMMATION DES INSTRUMENTS FINANCIERS La première section du rapport met l'accent sur la phase préparatoire de conception et d'intégration des instruments financiers dans les programmes relevant de la politique de cohésion. Parmi les thèmes traités, on trouve l'analyse du besoin d'instruments financiers, la stratégie d'investissement, l'intégration d'instruments financiers dans les programmes opérationnels et la gestion des flux financiers. ANALYSE DU BESOIN D'INSTRUMENTS FINANCIERS Une question essentielle à se poser concernant le rôle des instruments financiers (IF) dans le développement économique est de savoir si une intervention de politique publique est requise ou si le marché offre déjà des outils financiers ayant la portée et le type nécessaires. Pour la période de programmation , il n'était pas obligatoire d'effectuer une évaluation ex ante spécifique aux instruments financiers. Toutefois, l'utilité d'une telle analyse a été entérinée par la Commission, qui a cofinancé avec le Fonds européen d'investissement (FEI) des «évaluations des défaillances», à la demande des États membres, gratuitement. Les partenaires FIN-EN ont utilisé des approches variées pour déterminer le «besoin» d'instruments financiers pour la période Bien souvent, le FEI a effectué une analyse/évaluation des défaillances, qui a ensuite été utilisée par les partenaires pour justifier la création de l'instrument financier. Parmi ceux qui ont choisi d'effectuer l'analyse eux-mêmes, la WIbank de Hesse estime que le fait d'effectuer cette tâche en interne a accéléré le processus. Les enseignements tirés montrent la nécessité de ce qui suit: compréhension approfondie de la situation locale; analyse spécialisée du marché du financement des PME; implication des parties prenantes, tant publiques que privées; prise en compte des capacités des parties prenantes; inclusion d'un élément de prospective; et intérêt d'une réévaluation à mi-parcours du marché. Pour , la Commission exige que le soutien aux instruments financiers soit basé sur une évaluation ex ante démontrant les défaillances du marché. Une telle évaluation ex ante consacrée spécifiquement à l'if diffère de l'évaluation ex ante à effectuer pour le programme opérationnel. Elle doit être extrêmement détaillée et requiert des informations précises sur l'instrument financier. STRATEGIE D'INVESTISSEMENT La stratégie d'investissement fait le lien entre l'évaluation des défaillances du marché et les instruments financiers mis en place pour les combler. Les règlements pour ne donnent que peu d'informations sur le contenu d'une stratégie d'investissement. La note COCOF de 2011 fournit des données supplémentaires sur la nécessité d'une stratégie d'investissement «sousjacente» et «cohérente». L'expérience des partenaires FIN-EN permet de tirer un certain nombre d'enseignements essentiels: la stratégie d'investissement devrait être flexible et adaptable en fonction de l'évolution du contexte économique et des besoins locaux; elle devrait être tenue à jour suite à la mise à jour de l'évaluation ex ante, et l'autorité de gestion et le gestionnaire du fonds doivent effectuer un suivi avec les destinataires finaux pour vérifier la qualité des investissements réalisés. Deux bonnes pratiques ont été identifiées parmi les partenaires : JEREMIE Fondo Multiinstrumento 16

18 (Andalousie) et Midtjysk Iværksætterfond (Danemark). Les partenaires ont suggéré que les éléments suivants soient inclus dans la stratégie d'investissement: types d'if à créer; structure de mise en œuvre; dispositions en matière de gouvernance et de gestion; niveau de participation du secteur privé à rechercher, et à quel moment; le type d'entreprise et le secteur ; étape ciblée dans le développement des entreprises; montants requis; période et calendrier d'investissement; les objectifs et indicateurs de réalisation. Deux points supplémentaires pourraient être ajoutés à cette liste pour : le niveau de fonds de dotation que l'on prévoit de créer, avec les plans concernant leur utilisation future, et une discussion de toute combinaison envisagée impliquant des subventions, comme exigé par les dispositions réglementaires. Pour la période , l'évaluation ex ante désormais obligatoire doit inclure un examen de la stratégie d'investissement proposée, avec notamment les options relatives aux dispositions de mise en œuvre, les caractéristiques des produits financiers qui seront offerts et les destinataires financiers ciblés, ainsi que la combinaison envisagée avec des subventions, le cas échéant. INTEGRATION DANS LES PROGRAMMES OPERATIONNELS Pour , les États membres ou les autorités de gestion ont dû indiquer dans leurs programmes opérationnels des plans d'utilisation des IF pour contribuer à l'atteinte des buts du programme. L'utilisation des IF devait faire partie intégrante de la stratégie de mise en œuvre du PO et être convenue entre l'état membre et la Commission. Cependant, la décision relative aux instruments à utiliser relevait entièrement de la compétence de l'état membre/autorité de gestion concerné(e). Les États/autorités de gestion pouvaient également choisir soit de consacrer une priorité complète à l'if, soit de déployer l'if en tant que mesures dans une ou plusieurs priorités. Les partenaires se répartissent assez équitablement entre ces deux approches. Les enseignements essentiels tirés par les partenaires FIN-EN sont notamment: la nécessité d'anticiper les éventuels changements réglementaires qui seront requis au niveau national ou régional pour faciliter la mise en œuvre des IF (comme en Slovénie, dans le cadre du programme de financement des projets technologiques ); le besoin d'acquérir une certaine expertise sur les réglementations pertinentes et de résoudre les problèmes réglementaires le plus tôt possible; les efforts de clarté et de simplicité à faire lors de l'intégration des IF dans le PO afin d'aider à éviter tout problème d'interprétation (comme l'a fait Land Berlin); et, plus généralement, la recherche des possibilités d'utiliser les IF au-delà du FEDER (par exemple, ENALIO Fund Greece, cofinancé par le Fonds pour la pêche et JEREMIE in Lombardia, cofinancé par le biais du FSE. Pour plus d'informations, voir le rapport complet). Le CPR pour précise que le fait d'envisager des IF (même sous la forme d'un «texte vague») devrait être indiqué au niveau des axes prioritaires sur la base de l'évaluation ex ante du PO. L'autorité de gestion devrait au moins mentionner qu'elle envisage d'utiliser des IF. Les IF précis à utiliser pourront n'être décidés qu'après avoir réalisé l'évaluation ex ante, ce qui pourra survenir après l'adoption du programme. Cependant, que les autorités de gestion décident de consacrer une priorité du PO aux IF, et de bénéficier de l'incitation d'une augmentation de 10 pour cent du taux de cofinancement UE pour la priorité, ou qu'elles décident de consacrer une priorité complète pour soutenir un IF au niveau européen, et d'appliquer alors un taux de cofinancement de 100 pour cent à cette priorité, la Commission européenne aura toujours besoin d'informations plus détaillées dans le PO (ou lors d'une modification subséquente du programme). 17

19 La portée de l'utilisation d'if est étendue et élargie pour et couvre désormais tous les fonds ESI (y compris le Fonds de cohésion) et l'intégralité des objectifs thématiques et des priorités dans les PO. Les nouveaux règlements ne prescrivent pas les secteurs, les bénéficiaires, les types de projet et les activités à soutenir. GESTION DES FLUX FINANCIERS DECOULANT DU PO Pendant la période , les destinataires finaux ne recevaient que lentement les fonds provenant de bien des IF créés dans le cadre des Fonds structurels. Les partenaires n'ont pu tirer aucun enseignement particulier, principalement en raison de l'absence de précédent en termes de gestion de flux financiers allant d'un programme opérationnel vers des fonds à participation et des IF et de leur progression ultérieure vers les destinataires finaux. Des modifications importantes auront lieu pour , avec l'introduction des paiements échelonnés liés aux paiements effectués aux destinataires finaux et des nouvelles restrictions relatives à «l'immobilisation» de fonds pour éviter tout dégagement. MISE EN ŒUVRE D'INSTRUMENTS FINANCIERS Cette section s'intéresse à la phase de mise en œuvre des IF dans la politique de cohésion, y compris les décisions relatives aux structures de mise en œuvre, la sélection des gestionnaires de fonds et des intermédiaires financiers, les questions relatives aux frais de gestion, au cofinancement et à l'effet de levier, les stratégies de communication et la clôture. OPTIONS ET STRUCTURES DE MISE EN ŒUVRE Pour , les autorités de gestion souhaitant créer un instrument financier disposaient de quatre options de base: effectuer une contribution directe à un instrument (sans utiliser de fonds à participation); contribuer à un fonds à participation, géré par une entité choisie au moyen d'un appel d'offres public; contribuer à un fonds à participation et en confier la gestion au FEI/à la BEI; ou contribuer à un fonds à participation et en confier la gestion à une institution financière nationale sans appel d'offres, dans le respect du droit national (si c'est compatible avec le Traité). Les autorités de gestion devaient également décider soit de créer une entité juridique distincte pour l'instrument (y compris le fonds à participation), soit de créer une unité financière distincte au sein d'une institution existante. Fin 2012, la plupart des États utilisant des instruments financiers pour soutenir les entreprises avaient adopté les deux approches organisationnelles. 2 En ce qui concerne le schéma de gestion, la majorité des fonds à participation étaient gérés soit par des institutions financières nationales, soit par des entités sélectionnées suite à un appel d'offres public, plutôt que par le FEI ou la BEI. 2 Commission Européenne (2013) Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments co-financed by Structural Funds, septembre 2013, voir : 18

20 Parmi les partenaires FIN-EN, l'utilisation des fonds à participation domine, puisque neuf partenaires ont créé un total de 11 fonds à participation; ces fonds représentent 35 des 45 IF utilisés par les partenaires. Sept de ces fonds à participation fonctionnent comme des unités financières distinctes, tandis que les quatre autres ont une personnalité juridique distincte. Parmi les 10 IF qui fonctionnent sans fonds à participation, trois sont des entités juridiques distinctes, et sept, des unités financières distinctes à l'intérieur d'une institution financière. Puisque les choix effectués par les partenaires FIN-EN dépendent fortement du contexte, cela peut réduire la possibilité de tirer des enseignements de cet aspect de la mise en œuvre des IF. Cependant, l'expérience FIN-EN suggère que l'utilisation d'une unité financière distincte au sein d'une institution existante peut faciliter une mise en œuvre rapide et que les structures des fonds à participation augmentent la flexibilité, puisque les fonds peuvent être basculés d'un instrument à un autre, en fonction de leurs performances respectives. Pour , les autorités de gestion n'ont pu créer des IF sur mesure qu'à un niveau national ou régional. En revanche, pour , les options comprennent des IF sur mesure à une échelle nationale, régionale, transnationale ou transfrontalière: avec ou sans fonds à participation (appelés «fonds de fonds» pour ), ainsi que deux nouvelles options. En premier lieu, les contributions peuvent être effectuées à des instruments à l'échelle de l'ue qui sont gérés directement ou indirectement par la Commission européenne. En deuxième lieu, tout en restant sous la responsabilité de l'autorité de gestion, l'if peut utiliser des modèles ou des modalités et conditions prédéfinis pour sa mise en œuvre; on les appelle instruments «prêts à l'emploi». Les autorités de gestion ont aussi la possibilité de concevoir leurs propres IF à partir d'une feuille blanche ou d'utiliser des instruments existants, indépendamment des instruments ou modèles à l'échelle de l'ue, comme dans le cadre d'une politique intérieure. 19

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