Innovation, diffusion et rôle des idées : une lecture internationale des Conditional Cash Transfers aux Philippines 1

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1 Innovation, diffusion et rôle des idées : une lecture internationale des Conditional Cash Transfers aux Philippines 1 Abstract This contribution aims to study the policy transfer processes in the field of development and the fight against poverty. By studying the Conditional Cash Transfer in the Philippines, we will attempt to highlight how this policy, born in the 1990's in Latin America, was put on the agenda of the Philippines government. To this end, we also intend to describe what role(s) the IGOs, and particularly the World Bank, played in these processes of policy transfer within the field of fight against poverty. While there has been extensive research focusing mainly on the coercive dimension of policy transfers, little research has focused on the soft ways ideas spread. This gap is specifically what our contribution aims to address, analyzing, among a variety of processes, the "new" techniques of "governmentality" (economic, technical and cognitive) and "constitutive power" of the World Bank. Therefore, we will emphasize its role as an entrepreneur of ideas/norms and its networking ability through its international experts. More specifically, based on our field studies, we underline the importance of conferences, workshops and field visits of "best cases", organized by IGOs as socialization forums to new legitimate policies. INTRODUCTION Parmi les politiques de lutte contre la pauvreté promues par les organisations internationales durant ces quinze dernières années, il en est une qui retient particulièrement l attention de par sa popularité croissante tant dans les sphères académiques que politiques : les programmes de Conditional Cash transfers 2 (CCT). Consistant en une aide financière destinée aux familles (les plus) pauvres, sous réserve d engagements (contreparties) de la part des bénéficiaires dans les domaines de la santé, de l éducation et de la nutrition, cette invention «périphérique», née en Amérique Latine et plus spécifiquement au Mexique en 1996, a été reprise et valorisée par une communauté internationale élargie engendrant une vague de diffusion bien au-delà de son «berceau». Focalisé sur l expérience philippine dont la rapide expansion et la prégnance rendent particulièrement intéressante, cet article propose d affiner la compréhension des mécanismes à travers lesquels les programmes de CCT ont été érigés en politique «modèle», facilitant leur adoption par différents gouvernements. Plus spécifiquement, la question de recherche soulevée tend à rendre compte du processus d adoption d un «modèle» de CCT aux Philippines, c est-à-dire : comment le gouvernent philippin en est venue à considérer et mettre en œuvre un tel programme de lutte contre la pauvreté? A la lumière de nos observations empiriques, nous mettrons en évidence l importance du rôle de la Banque mondiale et des expert-e-s qui l incarnent dans ce processus de diffusion. Empruntant aux approches constructivistes en relations internationales le concept de «pouvoir constitutif» (Barnett et Finemore : 1999) nous dévoilerons les «nouvelles» formes d'exercice du pouvoir de la Banque, voguant entre universalisation (Bourdieu et 1 Cette étude s inscrit dans une comparative recherche plus large menée sous la direction du Pr. François Xavier Merrien (Université Lausanne) fiancé par le Fond National Suisse (FNS) de la recherche scientifique. 2 Souvent traduit en français sous l appellation Transferts Monétaires Conditionnels. 1

2 Wacquant : 1998) ou théorisation (Strang et Meyer : 1993) et mise en réseau des pays des Suds (Serre et Pierru : 2001 ; Stone : 2000). La première partie de cette étude présentera brièvement les perspectives théoriques dans lesquelles s inscrivent les auteur-e-s. La seconde partie nous plongera au cœur de l étude du cas philippin et apportera des éléments de réponse à nos questions de recherche : comment se constitue et circulent les «modèles» de politique? Comment la Banque mondiale gouverne la diffusion de ces «modèles» de politique? Nous apporterons enfin un éclaircissement sur les formes isomorphiques entre les modèles mexicain et philippin de CCT. LA GOUVERNANCE DE LA BANQUE MONDIALE Suite aux échecs des Plans d ajustement structurel et la remise en question du «consensus de Washington» la Banque Mondiale s est progressivement tournée vers des stratégies articulées autour de la gestion et la diffusion de «connaissances» pour devenir, selon ses propres, termes la «Knowledge Bank» : «We have been in the business of researching an disseminating the lessons of development for a long time. But the revolution in information technology increased the potential value of these efforts by vastly extending their reach. To capture this potential, we need to invest in the necessary systems, in Washington and Worldwide, that will enhance our ability to gather development information and experience, and share it with our clients. We need to become, in effect, the Knowledge Bank» (Wolfenshon 1996 cité in Riggirozzi 2007 : 246). Ce «revirement» découle non seulement des critiques adressées aux modalités d action «coercitives» auxquelles la Banque avait l habitude de recourir jusqu alors, comme les prêts conditionnels, mais également de la volonté de cette dernière de tirer profit de ses ressources «cognitives» (St Clair : 2006) 3. En effet, la Banque mondiale possède non seulement une infrastructure conséquente dédiée à la recherche (Dobins et al : 2007) qui lui permet un «contrôle bureaucratique sur l'information et l'expertise» (Barnett et Finnemore 1999 : 708), mais également un réseau étendu de consultants et de collaborateurs externes auxquels elle recourt régulièrement (St Clair : 2006). En d autres termes, au fil du temps l institution s est crée sa propre «communautés d experts» légitimes et légitimants ayant pour mission de «conduct research and produce new ideas to inform policy, as well as to spread knowledge about best practices and persuade clients countries and other stakeholders of the validity of such knowledge» (Stone et Wright 2007 : 37). Concrètement, les «connaissances» produites et diffusées par la Banque mondiale s inspirent souvent d expériences géographiquement et temporellement situées. La Banque a en effet tendance à fonctionner comme un «médiateur», invitant les gouvernements nationaux à adopter des politiques publiques éprouvées ailleurs, et présentées comme «Best cases», favorisant ainsi les phénomènes de transfert transnationaux (Kern et al. 2000: 10 cité in Holzinger et Knill : 2005) : «the world s nations can learn a great deal from each other s experience and we will continue to 3 Précisons néanmoins que les prêts conditionnels sont toujours en vigueur et constitue encore une technique «coercitive» de la Banque mondiale, mais cette dernière est devenue complémentaire à d autres techniques de gouvernance de la Banque, tel que la mise en réseau comme nous le verrons en détails par la suite. 2

3 facilitate this learning» (EDI 1998 : 2 cité in Stone 2007 : 555). Cette façons d agir reflète la tendance selon laquelle «the know-how of other nations is increasingly conceived as essential and relevant for the economic competitiveness of nations and for the welfare of their citizens» (Levi-Faur et Vigodat Gadot 2006 : 248). Or, «epistemic communities, international organizations, and policy entrepreneurs thus transfer ( ) know-how to the domestic economic, political, and social settings that are often radically different from the original» (Idem). C est la raison pour laquelle un travail d objectivation ou de «théorisation», comprise comme le «development and specification of abstract categories and the formulation of patterned relationships such as chains of cause and effects» (Strang et Meyer 1993 : 492) est nécessaire. Ce procédé permet, en effet, l élévation de politiques nationales au rang de «modèles», facilement diffusables du fait de l'important degré d'abstraction qui leur est conféré et qui a pour conséquence une décontextualisation, pour ne pas dire «universalisation» (Bourdieu et Wacquant : 1998), rendant plus aisée leur adoption par des acteur-trice-s éloignés. Le cas des programmes de CCT, inférés sur la base des expériences brésilienne et mexicaine, illustre parfaitement cette manière de faire. En effet, comme le souligne Lomeli, les organisations financières internationales conjointement avec d importants intellectuels se sont adonnées à un important travail d évaluation de ces programmes aboutissant à une «synthesis into a theoretically coherent framework for application elsewhere» (Lomeli 2008 : 477). A ce stade, il est important de souligner que les «éléments cognitifs des politiques publiques» ne se présentent pas sous forme de théories abstraites mais davantage sous forme de récits (Radaelli : 2000) revêtant la forme d' «histoires causales» dont la séquentialité est centrale : «moins incantatoires et normatifs que l'idéologie, les récits de politiques publiques reposent sur des scénarios qui ont moins pour objet de dire ce qui devrait arriver, que ce qui va arriver selon leurs narrateurs, si les événements surviennent ou les situations évoluent comme prévu. Même lorsque leur véracité est en question, ces récits sont, de manière explicite, plus programmatiques que les mythes, et ont pour objectif de faire en sorte que leurs récepteurs les intériorisent et en fassent quelque chose» (Roe 1994 : cité in. Radaelli 2000 : 257). Notons également que les récits de politique publique sont considérés comme instrumentaux dans la mesure où il s'agit de ressources produisant du pouvoir : «les récits ne flottent pas dans l'air, pas plus qu'ils ne sont des entités métaphysiques, ils sont bien le résultat concret de l'action des acteur-trice-s (...) tentant de tirer profit du pouvoir des idées» (Radaelli 2000 : 265). La théorisation et la mise en récit de programmes «modèles» ne permettent toutefois pas d'expliquer à elles seules leur mise en circulation. C'est, en effet, à travers la constitution de réseaux internationaux que les Organisations Internationales opèrent plus concrètement un travail de diffusion. Comme le dit Diane Stone, «political themes and policy approaches are reinforced (...) through building (...) networks to share information, spread policy lessons and develop a consensus (Stone 2000 : 26). Les organisations internationales se livrent donc à un véritable «travail d information et de pédagogie» qui passe par «l organisation de séminaires et de colloques périodiques (qui sont l occasion d introduire dans les espaces nationaux des problématiques ou des concepts nouveaux mais aussi de développer le «réflexe comparatiste») et en la mise sur pied de formations spécifiques à destination des policymakers et des experts sectoriels» (Serre et Pierru 2001 : 122). Ce processus de socialisation des acteur-trice-s internationaux passe également par 3

4 un apprentissage par l'exemple. L'importance qui y est accordée aux «success stories» et aux «best cases», que l'on peut appréhender comme des récits exagérément optimistes, illustre bien ce propos. Ce phénomène peut s expliquer par le fait que «policy makers copy the policies that they see experts promoting and leading countries embracing» (Dobbins et al 2007 : 454). Les organisations comme la Banque mondiale peuvent donc se montrer influentes sans forcément avoir à user de leviers trop contraignants. C est ce que Michael Barnett et Martha Finnemore appellent le «pouvoir constitutif» à savoir «le pouvoir de classifier le monde, à travers la création de catégories d'acteurs et d'action ; le pouvoir de donner du sens dans le monde social ; le pouvoir d'articuler et de diffuser des nouvelles normes, des principes et des acteurs autour du monde» (Barnett et Finnemore 1999 : 708). En guise de nuance, il nous semble nécessaire de noter que les Etats importateurs de modèles jouissent d'une certaine autonomie dans leur mise en œuvre. La littérature néo-institutionnaliste en relations internationales met par exemple en avant le fait que l'adoption de formes institutionnelles promues internationalement relèvent davantage «de pratiques culturelles, comparables aux mythes et aux cérémonies élaborés par de nombreuses sociétés, [et qu'elle sont], par conséquent, (...) incorporées aux organisations, non pas nécessairement parce qu'elles en accroissent l'efficacité abstraite (en termes de fins et de moyens), mais en raison du même type de processus de transmission qui donne naissance aux pratiques culturelles en général» (Strang et Meyer : 1993). Cela peut déboucher sur un «découplage» (Acharya : 2004), à savoir l adoption de certaines croyances essentiellement au niveau structurel (organisation officielle) et découplée de l action effective davantage en phase avec la rationalité immédiate des acteur-trice-s. D'autres auteur-e-s comme François Xavier Merrien soulignent le fait qu'il serait «trompeur de supposer que les acteurs locaux sont des récepteurs passifs» (2001) dans le sens où il y a toujours une réappropriation de la part des Etats, et une volonté assumée des promoteurs d'adapter les modèles aux contextes locaux. APPROCHE EMPIRIQUE Nous aimerions préciser, avant de développer nos résultats empiriques, le socle méthodologique de notre enquête de terrain. La présente étude s appuie sur une enquête menée entre décembre 2010 et février 2011 aux Philippines dans la région de Metro Manila et la région administrative IV Western Visayas. Lors de cette enquête les techniques de l entretien semi-directif et de l observation ont été sollicitées afin d effectuer quarante deux entretiens d acteur-trice-s du gouvernement philippin, du Department of Social Welfare and Development (DSWD), des universités, de la société civile, de la Banque mondiale, de la Banque Asiatique de Développement (BAD), d agences gouvernementales de coopération et d ONG. MISE EN CONTEXTE DES CCT ET DES PHILIPPINES : DES PLANS D AJUSTEMENT STRUCTUREL A LA LUTTE CONTRE LA PAUVRETE 4

5 Définition du programme de CCT philippin Le programme de CCT philippin, connu sous le nom Pantawid Pamilyang Pilipino Program ou 4P s, comme tous les programmes de CCT, est présenté comme une stratégie de réduction de la pauvreté qui, à l aide de subventions conditionnées, tente d améliorer la santé, la nutrition ainsi que l éducation des enfants âgés de 0 à 14 ans des familles les plus pauvres. Le 4P s, soutenu financièrement et techniquement par la Banque mondiale, la Banque asiatique de développement (BAD), l Australian Government Overseas Aid Program et la Japan International Cooperation Agency, a démarré par un projet pilote en 2007 qui ciblaient 6'000 ménages pour atteindre plus de 2.3 millions de ménages en décembre 2011, et 3 millions selon les dernières estimation de mars Le budget du 4Ps avoisinait les 21 millions de pesos (environ 492 millions de dollars US) soutenu pour les deux tiers par la BM et la BAD, respectivement un tiers chacune (BAD 2010 : 6). Le programme philippin se caractérise par son haut degré de conditionnalité et ses techniques poussées de ciblage des familles et particulièrement des femmes les plus pauvres, en comparaison par exemple avec le Brésil, dans l idée de lutter contre l extrême pauvreté. Les Philippines, les Institutions Financières Internationales Les différents rapports internationaux d évaluation (BAD : 2005) dont les Philippines ont fait l objet depuis les années 2000 semblent s accorder sur les difficultés du pays en matière de lutte contre la pauvreté. Ces observations participent à forger un climat d «urgence» morale face auquel les élites se sentent devoir (ré)agir. Or, c est bien souvent vers des «modèles» de politique promus au niveau international que le pays tend à se tourner. Ce phénomène peut s expliquer en partie par la relation historique qu entretien le pays avec les Institutions financières internationales (FMI, BM, BAD), et, comme nous le verrons ci-dessous, la situation de relative dépendance qui en découle. En effet, le manque de ressources (économiques, cognitives et techniques) des acteurs gouvernementaux place le pays dans une situation de relative dépendance face aux Organisations internationales détentrices des différents capitaux nécessaires à la mise en place des réformes sociales. Lors de la période de 1971 à 2000, la multiplication des recours prolongés aux prêts du FMI par les Philippines a fait de ce pays l un des utilisateurs récurent de ces prêts 5. Quant aux prêts de la Banque mondiale, les Philippines avaient accumulé la somme de millions de dollars entre le moment de la création de la Banque et l année 2000, occupant ainsi le 11 ème rang dans le classement des principaux bénéficiaires de l aide cumulé 6. Le pays est ainsi un «pôle de concentration» de l aide importée par cette institution (Giri 1997 : 19, Verlet 1984 : 55). Plus précisément, les années symbolisent le «moment crucial de l engagement de la Banque mondiale aux Philippines» (Verlet 1984 : 54). L emprise 4 consulté le 10 avril consulté le 13 février consulté le 13 février

6 de la Banque sur le gouvernement philippin s est accentuée par la création d un comité exécutif au sein du gouvernement composé de fonctionnaires de la Banque. Cette synergie, voir même cette «quasi-fusion» pour reprendre les termes de Martin Verlet, entre l Etat philippin et l appareil de la Banque mondiale est visible dans le discours idéologique de la «nouvelle société» du président Marcos qui s apparente à une réplication locale du discours sur les réformes agraires et de libéralisation de l économie de la Banque mondiale (Verlet 1984 : 57). Ce soutien de la Banque mondiale au régime dictatorial du président Marcos s inscrit dans une volonté d assurer le bon déroulement des réformes de libéralisation de l économie philippine. C est ainsi que dans les années 1980, la Banque accentue le montant de ses engagements financiers pour encourager l Etat philippin à enclencher les réformes d ajustement structurel qui se traduisent par un désengagement de l Etat dans certaines activités sociales et économiques tel que l agroalimentaire (Bello et al : 12). La présidence de Corazon Aquino prolonge ainsi le tournant néolibéral emprunté par Marcos, poursuivi également par Fidel Ramos et Gloria M. Arroyo. Sous la présidence d Arroyo, la Banque mondiale a renforcé sa nouvelle stratégie d aide au pays axée sur l amélioration de la «bonne gouvernance» et la réduction de la pauvreté. En avril 2009, la Banque lance le programme de lutte contre la pauvreté «Making Growth Work for the Poor», dont l idée phare réside dans le fait que «personne ne sera laissé derrière lors de l amélioration économique» 7. Le coût de cette stratégie, qui s étend de 2010 à 2012, s élève à près d un milliard de dollars par année. Elle s articule principalement autour de 5 axes : la stabilisation macro économique, l amélioration du climat d investissement économique, l amélioration des services publics (santé, éducation, sanitaire), la «bonne gouvernance», et finalement la réduction des vulnérabilités dans laquelle est prévu un renforcement du système de protection sociale philippin par l intermédiaire du programme de CCT. Si depuis une vingtaine d année le pays connaît un processus de démocratisation politique et de libéralisation de son économie, le taux de pauvreté tend quant à lui à se stabiliser aujourd hui aux alentours des 26.5% 8, tandis que dans le même temps les inégalités socio-économiques sont plutôt dans une dynamique d accroissement (Chant : 2007). Les Philippines font en effet figure face aux pays voisins de «mauvais élève» en termes de lutte contre la pauvreté au banc des Organisations Internationales. Plus concrètement, les rapports des expert-e-s mandaté-e-s par la Banque mondiale et la Banque Asiatique de Développement afin d évaluer les diverses outils politiques du social des années antérieures tirent tous le même constat : des politiques sociales clientélistes, discontinues et inefficaces ont régi les systèmes de protection sociale précédents (BAD : 2005). Lors d une conférence à Manille, un responsable pays de la Banque mondiale exprime ce constat sur les Philippines : Limited progress in reducing poverty: Slower reduction in poverty than in other countries in the region; one-third of population below national poverty line and close to one-half below $2/day poverty line; Poverty rate seems to have increased between 2003 and Education indicators are falling: Primary net enrollment rate has fallen in recent years (from 90.29% in 2002 to 84.4% in 2006); Primary drop out rate has risen (from 6.9% in 2003 to 7.3% in 2006). Troubling health 7 EXTN/0,,contentMDK: ~pagePK: ~piPK:217854~theSitePK:332982,00.html, consulté le 13 février consulté le 18 mai

7 indicators: One of higher maternal mortality rates in the region, especially among middle income countries. 9 Ces premiers éléments nous permettent dès lors de se représenter l échiquier international dans lequel voyagent les politiques sociales et la place de subalterne occupée par les Philippines sur ce même échiquier. En effet, au regard de l histoire économico-politique du pays et de la configuration des relations entre les Philippines et les Institutions Financières Internationales, l archipel semble être dans une position de relative dépendance face aux Organisations internationales. La marge de manœuvre relative du pays paraît réduite et cantonnée aux contraintes dominantes du cadre international. Cerain-e-s verront dans cette relation de dépendance cultivée par les Institutions Financières Internationales et le gouvernement philippin un facteur explicatif prépondérant afin d appréhender les processus d innovation et diffusion, réduisant la complexité de ces processus à la variable «imposition/coercition». Une compréhension plus fine de ces processus nous amène à nuancer toutefois ce cadre analytique sur les leviers financiers de dépendance, afin d approcher également le rôle des facteurs cognitifs, de mises en réseaux par les Organisations Internationales, des expert-e-s et des différentes formes de pouvoir et de résistances qui se jouent dans le champ des relations internationales. D ISTANBUL A MANILLE : DE RECITS EN RESEAUX La présente partie a pour objectif de pointer le rôle de la Banque mondiale, principal acteur dans l émergence des CCT aux Philippines, afin de rendre compte de nouvelles techniques de pouvoir, notamment la mise en réseau et le rôle de l expertise internationale. En d autres termes, nous verrons comment un pays tel que les Philippines, caractérisé par un régime résiduel et lacunaire de protection sociale, importe ce modèle par l intermédiaire d expert-e-s internationaux soutenu par la Banque mondiale. Dans le cas de l avènement du 4P s, il serait trop ambitieux de retracer les divers cercles d influence qui ont induit sa mise à l agenda, tant ces derniers sont fluides et mouvants. Nous cantonnerons par conséquent notre analyse à un événement régulièrement mentionné par les enquêté-e-s et qui matérialise selon nous le rôle et l influence prépondérante de la Banque mondiale ce processus : «The Third International Conference on Conditional Cash Transfers» 10. Cette dernière, organisée par la Banque mondiale et le gouvernement turc, s est tenue entre le juin 2006 à Istanbul et a mis en réseaux près de 350 participant-e-s, dont une quarantaine de délégations gouvernementales, mais également des expert-e-s internation-aux-ales et des académiques. L objectif assumé de ces conférences est selon la Banque : «to share experience and knowledge among and between countries with extensive experience in CCT and newcomers on what works and what does not work both from a policy and operational perspectives.» 11 Ces conférences sont ainsi promues par la Banque dans l idée de familiariser des pays à de nouvelles 9 Jehan Arulpragasam, Country Sector Coordinator for Human Development World Bank Office Manila, presentation des CCT aux décideurs philippins, July ~menuPK:361718~pagePK:141137~piPK:141127~theSitePK:361712,00.html, consulté le 20 mai Idem. 7

8 pratiques en matière de lutte contre la pauvreté. Plus concrètement, cette conférence s est articulée autour de séances plénières dédiées à des thématiques telles que «CCT in the bigger picture of social policy: what are pros and cons of CCT»; «lessons from impact evaluations: a cross-country analysis»; «a debate airing arguments for and against CCT»; «CCT programs in middle income vs. low-income country settings», mais également autour de la présentation d études de cas (Brésil, Mexique, bien évidemment, mais également la Turquie ou le Bengladesh), une visite de terrain, et finalement l organisation de panels sur les composantes techniques, normatives, et cognitives du programme tels que «Targeting and implementation mechanisms», «monitoring compliance», «payment»; «Management function: Accountability and corruption»; «complaints resolution»; «monitoring performance»; «how to do evaluation; scaling up, improving supply, exit strategies»; «special target groups (indigenous, disabled, etc.)», empowerment and social cohesion»; [ ]» 12. Partie prenante de cette conférence internationale, la délégation philippine composée de trois hauts fonctionnaires du ministère des finances, du ministère du budget et du département des affaires sociales et du développement (DSWD) est invitée par la Banque mondiale. Notre enquête de terrain nous a permis de mettre en avant que c est dans ce cadre que cette délégation s est familiarisée avec ces programmes de CCT et a noué des liens décisifs avec les expert-e-s qui par la suite, vont conseiller et encadrer le pays dans leur mise en place du 4P s. Comme nous l a confié à ce propos l un des hauts fonctionnaires présent à Istanbul : «So we went to attend the conference. It was a big conference, there were countries that already started CCT, those that were in the middle of it, and there were a few countries like the Philippines, who were there, invited to see, if we think that kind of program will fit, or will thrive, in our country. So the three of us, the Budget and the Finance person, we attended the sessions, we attended workshops. We received lots of materials. And it was also in that conference where I met him [l expert de la Banque mondiale]. We were on the field trip and we were on the same group, and he said he was consultant in the Indonesia project of CCT. And then when we met him again before we came back, we were listening very intently, we said, it looks easy, it targets the poorest, we can do this. [ ]. And the three of us said, Okay, let s do it, [...] But then we said, we need an expert on CCT and so the World Bank contacted the expert met in Istanbul.» Le présent récit nous permet d illustrer le rôle crucial de la Banque dans l importation des CCT aux Philippines. Cette conférence est ainsi perçue ainsi comme un forum de socialisation facilitant la diffusion de «bonnes pratiques». Sous l égide de l antenne philippine de la Banque mondiale, la délégation philippine a été mise en contact avec un expert qui jouera le rôle d entrepreneur de modèle dans le processus d innovation/importation de ce programme. La mise en réseau constitue ici un canal central de diffusion des pratiques et des idées, plaçant dans le même temps l expertise au centre de l exercice du pouvoir. LES EXPERTS COMME ENTREPRENEURS TRANSNATIONAUX DE MODELE DE CONDITIONAL CASH TRANSFERT 12 Plus de détails sur le programme de cette conférence : consulté le 18 mai

9 Avant d expliquer plus en détails comment cet expert a participé à la circulation des idées et des croyances, encourageant ainsi l innovation sociale, nous aimerions nous arrêter sur le profil sociologique de cet acteur. Détenteur d un doctorat en économie de l Université de Chicago depuis 1979, cet expert international d origine colombienne se présente aujourd hui comme «consultant indépendant». Depuis 1995, il est régulièrement mandaté par la Banque mondiale ou des agences gouvernementales afin de : «to provide technical assistance. [ ] My job is an advisor to CCT program and targeting system». Dans ce cadre, il a pris part à de nombreuses expériences de CCT, notamment dans la mise en place de système de targeting, mais surtout «to design the projects of CCT». Il a notamment participé à la mise en place des projets de CCT au Mexique, au Honduras, au Brésil, en Colombie, dans les années 1990, et plus récemment en Indonésie. Avant de devenir expert international «indépendant», ce dernier a travaillé pendant dix ans pour la Banque mondiale entre 1985 et 1995, périodes caractérisés par les Plans d ajustement structurel. Il nous a confié qu avant de rejoindre la Banque mondiale, il avait également enseigné dans plusieurs universités, dont un an en Colombie, puis cinq ans au Chili entre 1980 et L expérience Chilienne apparaît comme un moment clef dans sa carrière. C est lors de cette expérience qu il commence à s intéresser aux réformes sociales et aux systèmes de protection sociale. Il nous explique qu il a compris à ce moment l «importance des conditionnalités» et des «incentives» dans les systèmes d aide sociale et de lutte contre la pauvreté. Selon lui, la nouveauté des CCT ne se trouve pas dans les conditionnalités, mais dans le fait de donner de l argent directement aux plus pauvres. Nous aimerions maintenant revenir plus concrètement sur son rôle et sa fonction dans l expérience philippine. Mandaté auprès du gouvernement philippin comme expert «indépendant» par la Banque mondiale, et par la suite AUSaid, ce dernier nous décrit son travail dans ces mots : «My job is an advisor to CCT program and targeting system [...] In others terms, my job is teaching. I don t do operation manual. I don t tell them what to do, what to think about but rather what are the main parameters, main consideration, what are the main tailorings that they consider to make to the CCT in the Philippines, because all CCTs are different. The key is to tailor that to the country specificities like culture, values, and geography, like also attitude to the welfare or non-welfare, and this consideration are very critical and crucial.[ ] My job here is to advise people to make it right, not to make mistakes to keep the boat floating.» «Provide», «tailor» «teaching» et «advise», les termes sont lâchés. Nous sommes ici au cœur du pouvoir constitutif de la Banque mondiale. Loin d exercer un pouvoir coercitif sur les pays, la Banque, via des expert-e-s comme dans le cas des Philippines, suggèrent plutôt un ensemble de «bonnes pratiques». L expertise devient le socle de légitimité de l exercice du pouvoir. Une ancienne responsables du programme qui a participé au forum d Istanbul, cette dernière explique plus précisément le rôle joué par l expert (et ses réseaux) dans l importation de ce programme aux Philippines : «When I talked to the expert I said, okay, this is what I want to happen here. We don't know anything about CCT, except all these conferences about it and then you know everything about CCT, what I want you to do is to just guide us. You let us take charge, if we are successful, then we will say we did it because of your help [ ]. And the expert was good. He s a very good mentor and you could see that he has a lot of experience.» Ce récit met en avant le rôle d entrepreneur de «recettes» joué par les expert-e-s dans le processus de diffusion 9

10 dans le champ des CCT, mais également le rôle de l expérience internationale de cet acteur, qui lui procure dans le même temps une certaine légitimité d action. Les mots de la responsable mettent également en exergue le déséquilibre de connaissances techniques et cognitives entre les élites nationales (avec peu de connaissances) et internationales (détentrices des compétences). Précisons que les «success stories» latino américaines contribueront à renforcer la légitimité de la Banque mondiale (et des expert-e-s qui ont travaillé dans la région comme dans notre cas), principale détentrice des recettes d application de ce qui est devenu un «nouveau modèle» de protection sociale. Toute la subtilité du processus de diffusion tient ainsi dans cet équilibre entre la persuasion, l incitation et la légitimation. Dans un premier temps, l objectif principal et affiché est d établir des réseaux d échange d information entre les gouvernements, les experts, et les organisations présentes dans le champ ; de mettre en évidence les «success stories» et les «Best Cases». Dans un second temps, le processus de socialisation des acteurs gouvernementaux au sein des enceintes internationales (Congrès, séminaires, conférences internationales) influence leur compréhension des programmes de CCT, comme nous avons pu le voir précédemment avec le forum d Istanbul. La perception des intérêts des acteurs gouvernementaux s insère dans un mouvement international «progressiste», qui dans le même temps et validée par des expert-e-s internationaux et approuvée de manière non intrusive par la Banque mondiale. La mobilisation des expert-e-s internationaux permet à la Banque de maintenir ses conceptions hégémoniques de politique de lutte contre la pauvreté, du fait que la Banque via ses expert-e-s est détentrice du monopole de l expertise et des «bonnes» recettes (ainsi que des financements) des «modèles» de politique, renforçant dès lors la positon de dépendance des pays, comme dans le cas des Philippines. Les propos d une ancienne responsable du programme à cet égard sont éloquents: «we were looking at how we can start our reform agenda within the department. [ ] There was somebody [l expert susmentionné] at the World Bank that really pushed. Well, the World Bank was ready. They had the technics, they had the experience, they had the technical knowhow». Loin de la coercition, le manque de ressources techniques, financières et cognitives (le savoir faire) place le pays dans une situation de dépendance, favorisant ainsi l implantation d un nouvel outil de lutte contre la pauvreté aux Philippines. Les thèses que nous avons défendu jusqu ici nous ont tout d abord permis de constater la présence d un cadre institutionnel favorable à l innovation aux Philippines, traduisant le pouvoir de mise à l agenda de la communauté internationale. D autre part, nous avons pu observer le rôle central joué par la Banque mondiale dans l «universalisation» de ce modèle de protection sociale lors de conférences internationales comme Istanbul, mais également l importance des traductions cognitives jouées par les expert-e-s internationaux aux Philippines en diffusant les «bonnes recettes» de la lutte contre la pauvreté. Nous aimerions maintenant dessiner les spécificités du modèle philippin de CCT afin de saisir comment l innovation est dans le cas des Philippines liée à l importation d un modèle hégémonique international, le modèle mexicain Progresa/Oportunidades. Nous verrons ici que la mise en réseau des acteurs constitue un exercice de pouvoir continu dans le cas du processus d importation du «modèle» mexicain dans un pays comme les Philippines, relativement dépourvu de «recettes» en matière de lutte contre la pauvreté, bien que des mécanismes de réappropriation et d adaptation 10

11 existent comme nous le verrons. Plus concrètement, nous soulignerons comment la Banque mondiale joue un rôle de boussole cognitive pointant le cap vers les routes légitimes du Sud, sans toutefois interférer complètement dans les modes de gouvernance du pays. Quelques mois après la conférence d Istanbul, la Banque mondiale organise une conférence introductive sur les CCT auprès de différentes agences gouvernementales philippines. Une première mission d étude est organisée en Colombie, d autres auront lieu ultérieurement à nouveau à Bogota et au Mexique, bénéficiant ainsi des réseaux de l expert colombien. Lors de ces voyages, différents acteur-trice-s du programme de CCT aux Philippines (technicien-ne-s, informaticiennes, responsables de projet ) se sont familiarisé-e-s au savoir faire mexicain et colombien en termes de CCT. Les interviews menés avec ces acteur-trice-s soulignent l importance de cette expérience en termes d accumulation de connaissance et de savoir faire. Ces derniers nous ont confié la fonction de «knowledge sharing» de ces expériences latino américaines. Concrètement, les technicien-ne-s du 4Ps nous ont expliqué que les techniques de Proxy means test, de contrôle communautaire, de monitoring, ou de gestion des circuits bancaires ont été apprises lors de ces voyages. Comme le souligne l une des actuelles responsables du programme : «So we are revising the organizational structure that we have developed before, actually our organizational structure was developed after we came back from Mexico. We adopted the institutional mechanism in Mexico where they also have local operations.» La légitimité du programme mexicain semble incontestable que ce soit auprès des administrateur-trice-s philippins, ou auprès des responsables de la Banque mondiale. Symbole de l importance du programme mexicain, l un des responsables des CCT de la Banque nous confia que celui-ci était devenu une plate forme de diffusion des «bonnes pratiques», prenant la forme, selon ses termes, d un «Disneyland for CCT». Le programme mexicain semble ainsi jouer son rôle de politique «modèle» dans le cas des Philippines. Nous ferions toutefois preuve d un réductionnisme analytique en nous arrêtant sur ces conclusions quelques peu hâtives. Notre enquête de terrains nous a permis en effet de déceler des formes d adaptation de ce modèle, notamment dans l agencement des conditionnalités. Principale adaptation : les Parenthood development sessions. L enquête de terrain a révélé que la mise en place de ces ateliers avait généré des résistances de la part de la Banque mondiale, refusant dès le début de soutenir financièrement cette «nouvelle» conditionnalité. Ces éléments nous permettent de conclure que le gouvernement philippin possède une certaine marge de manœuvre dans l application nationale du programme, tant que ces dernière ne bouleversent pas le noyau dur du modèle tel que le degré de conditionnalité et les techniques de ciblage qui semblent être les croyances centrales de ce modèle. CONCLUSION L'étude des Conditional Cash Transfers aux Philippines nous a permis de mettre en avant le rôle d'entrepreneur joué par la Banque mondiale à travers son expertise et sa capacité de mise en réseau. Ces observations nous ont aussi permis de nuancer 11

12 les approches mettant bien souvent l accent sur les modalités coercitives «lourdes» des Organisations Internationales, masquant la complexité des techniques de pouvoir de ces dernières. Ainsi, nous avons pu constater que certains pays, comme les Philippines, suivent les agendas des grandes institutions non pas parce que celles-ci leur imposent des conditions mais parce qu'ils sont socialisés aux problématiques «légitimes». Le besoin de répondre à des problèmes couplé au manque de ressources pour y faire face rendent des pays comme les Philippines dépendants de ceux qui détiennent les ressources (cognitives, etc.), facilitant ainsi un processus de diffusion. Cela dit, malgré cette relation asymétrique c'est bien par un pouvoir constitutif que la persuasion (et la diffusion) s opèrent. A travers ce pouvoir constitutif, la Banque insuffle ainsi un nouveau souffle de croyance. Par des techniques de socialisation telles que des rencontres «opportunes», la confrontation à des témoignages, la prise en compte d'expériences étrangères, une inclusion progressive à un cercle de croyances légitimes s opèrent, maintenant un terreau fertile à de «nouveaux modèles» de politiques de lutte contre la pauvreté selon les normes l économie orthodoxe. Notre étude de cas a montré qu aux Philippines, ce pouvoir constitutif s incarnait dans la figure d un expert international mandaté par la Banque mondiale rencontré lors d une conférence internationale consacrée aux CCT ainsi que par l ensemble des connaissances et techniques rencontrées lors des séjours au Mexique et en Colombie. Au final, la Banque mondiale ne propose pas uniquement des cadres d interprétation du monde et de son fonctionnement. Outre ses leviers financiers (prêts, etc.) et sa capacité à pointer les modèles légitimes, la Banque détient également le monopole des recettes légitimes. Si leur mode d action est moins coercitif que lors des Plans d ajustement structurel, il n en demeure pas moins qu elle utilise toutes les ressources (économiques, cognitives et techniques), des idées aux recettes afin de maintenir un cadre cognitif hégémonique dans lequel elle continue de détenir une positon légitime et dominante. C est donc une positon d acteur incontournable, de détentrice d une expertise convoitée que la Banque préserve afin d assurer le processus de diffusion. Le processus de diffusion s articule ainsi autour de nouvelles modalités de transferts de politique, mêlant leviers financiers et leviers cognitifs, les deux étant inexorablement intriqués. 12

13 BIBLIOGRAPHIE BANQUE ASIATIQUE DE DEVELOPPEMENT (BAD) (2005), Poverty in the Philippines: Income, Assets, and Access, Manila : BAD. BANQUE ASIATIQUE DE DEVELOPPEMENT (BAD) (2010), Proposed Loan, Technical Assistance Grant, and Administration of Technical Assistance Grant Republic of the Philippines: Social Protection Support Project, Report and Recommendation of the President to the Board of Directors, Manila : BAD. ACHARYA A. (2004), «How Ideas Spread : Whose Norms Matter? Norm Localization and Institutional Change in Asian Regionalism», International Organization, 58, BARNETT M. N., FINNEMORE M. (1999), The Politics, and Pathologies of International Organizations, International Organization, 53, 4, pp BELLO W., KINLEY D. et ELINSON E. (1982), Development debacle : the World Bank in the Philippines, San Francisco : Institute for Food and Development Policy. BOURDIEU P., et WACQUANT L. (1998), «Sur les ruses de la raison impérialiste», Actes de la recherche en sciences sociales, pp CHANT S. (2007), Gender, generation and poverty : exploring the 'feminisation of poverty' in Africa, Asia and Latin America, Cheltenham : Edward Elgar. DEACON, B. (1997), Global Social Policy, London, Sage. DELPEUCH Thierry (2008), «L analyse des transferts internationaux de politiques publiques : un état de l art», Questions de recherche, No 27, Décembre, DOBBIN F. SIMMONS B., GARETT G. (2007), «The Global Diffusion of Public Policies : Social Construction, Coercion, Competition, or Learning?», The Annual Review of Sociology, 23, 2007, pp GIRI J. (1997), Les Philippines un dragon assoupi?, Paris : Karthala. HASENTEUFEL P., SUREL Y. (2000), «Des politiques publiques comme les autres? Construction de l'objet et outils d'analyse des politiques européennes», Politique européenne, 1, pp HOLZINGER K., Knill C. (2005), «Causes and conditions of cross-national policy convergence», Journal of European Public Policy, 12(5), pp LEVI-FAUR D., VIGODA-GADOT E. (2006), «New Public Policy, New Policy Transfers : Some Characteristics of a New Order in the Making», International Journal of Public Administration, Vol. 29, Issue 4-6, pp LOMELI E. (2008), «Conditional Cash Transfers as Social Policy in Latin America: An Assessment of their Contributions and Limitations», Annual Review of Sociology, volume 34, Août, pp MERRIEN F. X. (2001), «Les nouvelles politiques sociales de la Banque mondiale : le cas des pensions», Revue internationale des sciences sociales, 4, pp

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