Enjeux et conditions d une dématérialisation des documents dans les collectivités territoriales.

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1 UNIVERSITE PARIS-II (PANTHEON-ASSAS) Droit Economie Sciences sociales Enjeux et conditions d une dématérialisation des documents dans les collectivités territoriales. Mémoire pour le Master Juriste conseil des collectivités territoriales, dirigé par Monsieur le Professeur Gilles J. GUGLIELMI présenté par Laura HIEL Soutenu le 13 juin 2013 Sous la direction de Madame Lucie CLUZEL-METAYER

2 Les opinions exprimées dans ce mémoire sont propres à leur auteur et n'engagent pas l'université de Paris-II. 2

3 TABLE DES SIGNES AAF : Association des Archivistes Français ANSSI : Agence nationale de la Sécurité des Systèmes d Information ALPI : Agence Landaise Pour l Informatique ACTES : Aide au Contrôle de légalité dématerialisé AFNOR : Association Française pour la Normalisation AMF : Association des Maires de France CCAS : Centre Communal d Action Sociale CGCT : Code général des Collectivités Territoriales FEDER : Fonds Européen de DEveloppement Régional GIP : Groupement d Intérêt Public ISO : Organisation International de normalisation MAP : Modernisation de l Action Publique PAM : Projet d Action Municipal PESV2 : Protocole d Echange Standard d Hélios Version 2 RGI : Référentiel Général d Interopérabilité RGS : Référentiel Général de Sécurité SEDA : Standard d Echange de Données pour l Archivage SIIM : Syndicat Intercommunal pour l Informatique Municipale SGMAP : Secrétariat Général pour la Modernisation de l Action Publique TIC : Technologies de l Information et de la Communication 3

4 SOMMAIRE Rapport de stage... 5 I/ Présentation de la structure... 5 II/ Mes missions... 6 III/ Retour d expérience... 8 Introduction générale Partie I : Les enjeux de la dématérialisation des documents dans les collectivités territoriales Chapitre I : Une impulsion de l Etat à destination des collectivités Section I : Les projets de dématérialisation des documents Section II : La double ambition des projets de l'etat à destination des collectivités territoriales Section III : Les moyens mis en œuvre par l Etat pour créer une dynamique de dématérialisation des documents Chapitre II : Une dynamique interne à la collectivité Section I : L évolution de la nature du travail des agents Section II : L amélioration des relations avec les élus Section III : L optimisation du fonctionnement de la collectivité Partie II : Les conditions d une dématérialisation des documents à valeur probante Chapitre I : La signature électronique, un moyen d identifier la personne dont émane le document Section I : Cadre juridique et technique de la signature électronique Section II : Freins et solutions pour la mise en œuvre de la signature électronique dans les collectivités territoriales Chapitre II : L archivage électronique sécurisé, le moyen de garantir l intégrité des documents dématérialisés Section I : Cadre juridique et technique de l archivage électronique Section II : Freins et solutions au développement de l archivage électronique dans les collectivités territoriales Conclusion Annexe Bibliographie

5 RAPPORT DE STAGE Mon apprentissage à la commune d Arcueil a débuté le 15 octobre 2012 et se terminera le 31 juillet J y suis chargée d une mission de développement des procédures dématérialisées en vue de moderniser le service public municipal. La commune d Arcueil est située dans le département du Val-de-Marne en région Ile-de-France. Au dernier recensement, en 2009, elle comptait habitants. I/ Présentation de la structure L administration municipale regroupe 457 agents. Elle repose sur trois niveaux structurels : la Direction générale : elle est composée d un Directeur général et d un Directeur général adjoint. Ils sont les garants de la mise en œuvre des orientations politiques et dirigent collectivement l administration. Chacun d eux se voient rattacher un certain nombre de pôles et directions. le Pôle ou la Direction : le Pôle regroupe des services ou des chargés de mission agissant dans un même secteur. A la différence du pôle, la Direction n est pas composée de service, elle est une entité unique qui regroupe directement des cadres et des agents. le Service qui est l unité de base de l organisation. Je suis rattachée directement à la responsable du Pôle juridique et moyens généraux, qui dépend du Directeur général des services 1. Ce pôle exerce, avec la Direction des finances et la Direction des ressources humaines, les principales fonctions support de la collectivité. Le pôle regroupe 39 agents et est composé de quatre services : le service accueil affaires générales, le service gestion des moyens généraux, le service informatique et le secrétariat général. La responsable de Pôle, en tant que juriste généraliste de la collectivité, a non seulement l encadrement de quatre responsables de service rattachés en direct, la coordination de leur action mais 1 Cf. annexe 1. 5

6 aussi, la conduite de projets structurants ou transversaux et enfin des missions propres. Au sein de ce Pôle juridique et moyens généraux, c est avec le service secrétariat général et avec le service informatique que j ai le plus été amenée à collaborer : Ø le secrétariat général a pour mission de gérer les principaux flux d information dans la collectivité : avec l externe (courrier entrant, courrier sortant, échanges avec le contrôle de légalité), entre les services (courrier interne), entre les services et les élus (circuit des parapheurs). Plusieurs de mes projets de dématérialisation étaient directement liés à l activité de ce service (mise en place de la télétransmission des actes budgétaires, gestion électronique des circuits de validation des actes administratifs). Ø le service informatique en ce qu il dispose des compétences techniques pour le développement et la mise en œuvre des projets de dématérialisation. J ai également travaillé, en dehors de mon pôle, avec la Direction des finances et le service cadre de vie, et hors de ma collectivité, avec la préfecture du Val-de-Marne, le SIIM94 2 dont Arcueil est membre, également avec deux villes membres du SIIM94 (Ivry-sur-Seine et Gentilly) et avec le centre communal d action sociale d Arcueil. II/ Mes missions Les projets de dématérialisation sont des projets qui impliquent systématiquement l intervention de plusieurs services, directions ou pôles. Cela explique la transversalité de ma mission qui m a amené à travailler en mode «projet» et tenté d associer l ensemble des acteurs concernés. 2 Créé en 1974 par les villes d Arcueil, Gentilly, Ivry-sur-Seine, Villejuif, et Vitry-sur-Seine, le syndicat intercommunal pour l informatique municipale 94 (SIIM 94) est devenu un établissement public d'ingénierie pour l'informatique et les technologies de l'information et de la communication (TIC) en

7 La première d entre elles a été la dématérialisation des actes budgétaires de la commune d Arcueil. Depuis janvier 2012, toutes les collectivités qui le souhaitent peuvent adhérer à un nouveau projet : le projet Actes Budgétaires 3. Ce projet vise à étendre la possibilité de télétransmission aux documents budgétaires et porteur la modernisation des moyens de création, de transmission et de contrôle des documents budgétaires. Il s inscrit dans la continuité du projet Actes 4 qui a été mis en place à Arcueil dès Pour dématérialiser un document budgétaire, le logiciel financier doit permettre de transformer les données budgétaires en fichier au format XML respectant la nomenclature budgétaire. Dès que son logiciel financier a été compatible avec la dématérialisation des documents, la commune d Arcueil s est proposée de devenir la ville pilote, au sein du SIIM 94, pour mettre en œuvre le projet Actes budgétaires. Le centre communal d action sociale (CCAS) d Arcueil n avait pas encore mis en œuvre ce projet de télétransmission des actes administratifs. J ai donc été chargée de mettre en place le projet Actes, et sa composante pour les documents budgétaires, pour le compte du CCAS. Ainsi, comme la Ville, le CCAS a transmis pour la première fois son budget par voie électronique en janvier Grâce à l expérience acquise lors de ce projet, j ai retranscris, dans un guide d utilisation à destination des services (Direction des Finances et agents télétransmetteurs du secrétariat général et du CCAS), l ensemble de la procédure de création d un document budgétaire et ses annexes jusqu à sa télétransmission au contrôle de légalité. On m a ensuite confié une action inscrite dans le projet d action municipal (PAM) 5 pour la période : la mise en œuvre d une gestion 3 Le projet Actes budgétaires (Ab) a été initié en 2007 et a été expérimenté à partir de 2011 par 16 collectivités volontaires. La Direction générale des collectivités territoriales a décidé de sa généralisation à partir du cycle budgétaire Le projet ACTES, qui signifie «aide au contrôle de légalité dématérialisé» a été rendu possible par l évolution des dispositions relatives aux échanges entre les collectivités et les services de l Etat chargés du contrôle de légalité. Depuis la loi n du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, les actes des collectivités soumis au contrôle de légalité peuvent être télétransmis, c est-à-dire transmis par voie électronique. 5 Le projet d action municipale est un document élaboré deux fois par mandat et qui croise les priorités municipales issues du programme électoral de l équipe élue et les projets de service. C est un projet d administration qui se développe aujourd hui dans les collectivités territoriales. 7

8 dématérialisée du conseil municipal dans la perspective d une dématérialisation des convocations du conseil municipal qui pourrait intervenir sur un prochain mandat. Depuis mon arrivée en octobre 2012, le périmètre de cette mission a évolué. Aujourd hui, le projet vise à la dématérialisation du circuit de création et de validation de tous les actes administratifs de la collectivité (délibérations et notes explicatives de synthèse associées, décisions, arrêtés) et à l automatisation des actions qui pouvaient l être (renseignement du service émetteur par simple identification de l agent, inscription automatique de la date, de l année et du numéro de l acte). A terme, devront être intégrés au circuit de validation la direction générale et les élus au moyen de parapheurs électroniques et de la signature électronique. Cela amènerait à une dématérialisation intégrale des procédures d élaboration des actes administratifs et à la création d originaux électroniques. Ce projet sert aussi de laboratoire au projet de gestion électronique des courriers sortants. Enfin, la conduite de cette mission m a permis de participer à la mise en œuvre du procès-verbal électronique et à la participation au lancement du projet de dématérialisation de la chaine comptable et financière ou projet Hélios/PESV2 6. III/ Retour d expérience Cet apprentissage a été une vraie découverte du fonctionnement d une collectivité, même si j ai conscience qu il doit y avoir des organisations sensiblement différentes dans chaque collectivité. Cela a été l occasion de comprendre la valeur ajoutée d une compétence juridique dans la conduite de projet de dématérialisation et, précisément pour moi, de m initier à la conduite de projets transverses dans une collectivité. En l espèce, j ai bien compris que les actions transversales de dématérialisation requièrent des compétences et une formation continue car ce sont des domaines où les évolutions technologiques sont rapides. Ce qu on attend 6 Le projet Hélios repose sur une évolution du protocole d échange entre collectivités, Trésor public et chambres régionales des comtes. Le protocole d échange standard d Hélios version 2 (PES V2) est la solution de dématérialisation des titres de recette, des mandats de dépenses, des bordereaux récapitulatifs et des pièces justificatives. 8

9 d un porteur de projet c est qu il comprenne les enjeux de chacun, serve d intermédiaire entre une multitude d acteurs, internes et externes, qui n ont pas les mêmes compétences, ni le même langage. Ces quelques mois m ont permis de comprendre les freins objectifs qu ils soient humains, organisationnels ou techniques à la conduite de projets transverses de ce type. J ai pu constater une grande autonomie des services administratifs vis-àvis des politiques, dans la mise en place concrète de ces projets de dématérialisation dès lors qu une décision politique de faire évoluer une procédure vers la dématérialisation a été prise. Cette autonomie s explique par le fait que les projets qui ont été menés portent essentiellement sur l organisation administrative et n ont pas a priori d impact sur les élus et seulement indirectement sur les administrés. Mon constat durant ce stage a été que les projets de dématérialisation ne peuvent se résumer à des questions techniques. De fait, ils ont une dimension juridique essentielle. Ainsi, certains projets sont très encadrés juridiquement. C est le cas de tous les projets dont l Etat à l initiative (Actes, Acte budgétaires, Hélios). Il s agit alors de savoir où chercher et trouver les solutions techniques qui permettent de répondre aux exigences juridiques. Mais c est surtout pour tous les projets qui concernent la dématérialisation des procédures internes à la collectivité, et qui relèvent de choix des décideurs locaux, que la formation de juriste offre un avantage certain, celui d identifier les zones à risque. Dans les projets que j ai personnellement menés, cela a été notamment le cas dans la mise en place de l outil de gestion dématérialisée des actes. Ainsi, par exemple, pour respecter la législation sur les données à caractère personnel et le droit au respect de la vie privée, il a fallu isoler le circuit des arrêtés du personnel pour ne les rendre accessibles que par les agents de la Direction des ressources humaines, tant pendant leur phase d élaboration, que dans leur phase de stockage. Mon apprentissage a été l occasion d une mise en œuvre concrète des enseignements universitaires relatifs aux institutions, aux marchés publics, aux règles relatives à la protection des données personnelles. Ces connaissances m ont 9

10 été particulièrement utiles pour la préparation de délibérations, de décisions, la passation de convention avec la Préfecture et marchés publics avec le tiers de télétransmission, l enregistrement auprès de l Agence Nationale de Traitement Automatisé des Infractions (ANTAI) et déclaration à la Commission Nationale de l Informatique et des Libertés enregistrement concernant les procès-verbaux électroniques. 10

11 ENJEUX ET CONDITIONS D UNE DEMATERIALISATION DES DOCUMENTS DANS LES COLLECTIVITES TERRITORIALES. Introduction générale Le développement de l administration électronique ou e-administration est, depuis quelques années, au cœur des projets de modernisation de l action publique de l Etat. Le relevé de décisions du Comité interministériel pour la modernisation de l'action publique (MAP) du 18 décembre 2012 établit ainsi une feuille de route de l administration numérique. Le développement de l administration électronique apparaît comme un outil de simplification des démarches administratives pour les citoyens, les usagers et les entreprises et dans les relations entre les administrations. Selon une enquête «communes et technologies de l information et de la communication» 7, réalisée en partenariat avec l association des maires de France, les intentions d investissement des communes ont principalement vocation à bénéficier à l amélioration de ces échanges. Les nouvelles technologies sont ainsi perçues comme les vecteurs d une modernisation de l Administration française. L administration électronique se traduit de diverses manières. Ce mémoire s attachera à l une de ses facettes qui m est apparue être une étape essentielle de l émergence d une administration numérique : la dématérialisation des documents des collectivités locales. La dématérialisation des documents correspond à un changement de support des documents, passant d un support papier à un support électronique. La collectivité peut être amenée à deux types de dématérialisation de documents qu elle génère. Il peut s agir de la numérisation de documents originellement sur support papier ou de la création de documents qui sont, dès l origine, considérés comme des originaux électroniques, qui feront foi devant le juge. Ce mémoire s intéresse à cette seconde catégorie. 7 Enquête communes et TIC 2010, réalisée par Idate en partenariat avec l association des maires de France, octobre 2010, disponible sur le portail : 11

12 Pour aider les collectivités qui souhaiteraient s engager dans des démarches dématérialisation des documents, ce mémoire se propose d en identifier les enjeux et de répondre à la question : comment permettre une dématérialisation des documents tout en conservant une valeur probante? Il n y a pas de moteur unique à la dématérialisation des documents. La dynamique insufflée aux projets de dématérialisation résulte d un double mouvement, l un venant de l Etat, l autre provenant des collectivités elles-mêmes (partie I). Certaines réglementations sectorielles 8,9 tendent à encadrer les conditions de la dématérialisation de certains types de documents. Ce n est cependant pas sur les particularités des régimes mis en place par le législateur que le mémoire portera. Il s attardera plutôt à montrer à quelles conditions les collectivités peuvent arriver à une dématérialisation de bout en bout de leur document en conservant leur valeur probante (partie II). Partie I : Les enjeux de la dématérialisation des documents dans les collectivités territoriales. Deux dynamiques conduisent aujourd hui les collectivités à entreprendre des projets de dématérialisation. Le premier est un mouvement impulsé par l Etat, animé par une volonté de favoriser les échanges qu il entretient avec les collectivités (chapitre I).Le second est un mouvement dont les collectivités ellesmêmes ont l initiative qui résulte d une prise de conscience des intérêts de la dématérialisation pour les différentes composantes de l administration locale (chapitre II). 8 Pour exemple, sur la dématérialisation des marchés publics : décret n du 25 août 2011 modifiant certaines dispositions applicables aux marchés et contrats relevant de la commande publique, JORF n 0197 du 26 août 2011, page Autre exemple, sur la dématérialisation des convocations des assemblées délibérantes : loi n du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, JORF n 190 du 17 août 2004 page Elle est venue réécrire les dispositions du Code général des collectivités territoriales relatives à la convocation des assemblées délibérantes. L ouverture de la possibilité de dématérialiser les convocations s est accompagnée de la mise en place d un régime spécifique prévoyant l obligation de recueillir le consentement préalable des élus pour recevoir la convocation sous forme dématérialisée. 12

13 Chapitre I : Une impulsion de l Etat à destination des collectivités. Il existe aujourd hui différents projets de l Etat qui ont pour objectif la dématérialisation des documents des collectivités territoriales (section I). Ceux-ci ont un double enjeu: tenir compte des avancées technologiques pour faciliter les échanges avec ses propres services tout en sécurisant ces échanges (section II). Pour inciter les collectivités à s inscrire dans des démarches de dématérialisation, l Etat mobilise un certain nombre de moyens (section III). Section I : Les projets de dématérialisation des documents. Un certain nombre de projets étatiques de dématérialisation des documents touchent toutes les administrations. On pense en particulier à la dématérialisation des marchés publics 10. Parallèlement, il existe des projets sectoriels spécifiquement destinés aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics. On compte, au nombre de ces projets, les projets de dématérialisation des actes administratifs et budgétaires (projet Actes) et les projets de dématérialisation de la chaine comptable et financière (projet Hélios). Ce second projet concerne non seulement les titres de recettes, les mandats de dépenses mais aussi toutes les pièces justificatives produites à l appui de ceux-ci. La dématérialisation des pièces justificatives est un projet d ampleur parce qu elle correspond à une dématérialisation de presque tous les documents à valeur juridique de la collectivité (état liquidatif des interventions sociales et diverses, pièces de passation des marchés publics, décisions, délibérations, factures de recette et de dépense, bons de commandes, etc. 11 ). 10 Cette dématérialisation a été rendue obligatoire par le décret n du 25 août 2011 modifiant certaines dispositions applicables aux marchés et contrats relevant de la commande publique, JORF n 0197 du 26 août 2011, page Le détail des documents concernés par la dématérialisation des pièces justificatives est présenté dans la Convention cadre nationale relative à la dématérialisation des documents de la chaîne comptable et financière des collectivités, établissements publics locaux et établissements publics de santé, dont la version 1.4 du 17 janvier 2013 est disponible à l adresse : 13

14 Section II : La double ambition des projets de l'etat à destination des collectivités territoriales. Ces projets de l Etat répondent à une double ambition : faciliter et sécuriser les échanges des collectivités territoriales. Les réglementations sectorielles ont pour objectif de permettre l utilisation des nouvelles technologies pour faciliter les échanges entre l Etat et les collectivités 12. Ces projets, qui passent par l uniformisation des documents dématérialisés, permettent de faciliter, voire automatiser, les contrôles effectués par les services de l Etat sur les collectivités territoriales. C est précisément le cas de la composante d Actes concernant les actes budgétaires. Elle a permis d automatiser un certain nombre de contrôles (pour exemple, la vérification des imputations budgétaires par rapport au plan de compte réglementaire).ceci représente un enjeu majeur dans une période où les finances de l Etat sont contraintes et les moyens matériels et humains destinés au contrôle des collectivités sont, par voie de conséquence, contingentés 13. Si l Etat a posé un cadre juridique et technique à certains projets de dématérialisation, c est aussi parce que ce cadre doit permettre de garantir un niveau de sécurité accru lors de la création et de l échange des documents dématérialisés 14. Il s agit de la condition nécessaire au renforcement de la confiance des acteurs des différents échanges évoqués et au développement de l usage du numérique. Toutes ces réglementations ont pour objectif de tenir 12 La simplification des relations entre les collectivités et les services de l Etat est l une des missions confiées au secrétariat général pour la modernisation de l action (SGMAP), créé par le Décret n du 30 octobre Son article 2 dispose ainsi que le SGMAP «veille à ce que les systèmes d information et de communication concourent à améliorer la qualité, l efficacité, l efficience et la fiabilité du service rendu et à simplifier les relations entre les usagers et les administrations de l Etat, et entre celles-ci et les autres autorités administratives.» 13 Le rapport d information du Sénat n 300 ( ) de M. Jacques MEZARD, au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, déposé le 25 janvier 2012, sur les contrôles de l État sur les collectivités territoriales, souligné les effets de la révision générale des politiques publiques (RGPP) sur les moyens consacrés au contrôle de légalité. Il a constaté une réduction de 20% des moyens humains consacrés au contrôle de légalité entre 2009 et 2011, pourcentage qui était supérieur à 25% en matière de contrôle budgétaire. 14 La sécurisation des échanges entre les autorités administratives, et en particulier les échanges entre les services de l Etat et les collectivités territoriales, s appuie en particulier sur le référentiel général de sécurité (RGS) qui «définit un ensemble de règles de sécurité qui s'imposent aux autorités administratives dans la sécurisation de leurs systèmes d information». 14

15 compte des avancées de la technologie et de ne pas les laisser se développer en dehors du droit. Il y a une forte dimension technique à ces réglementations dans la mesure où les contraintes techniques sont le seul moyen de mettre en œuvre les lignes directrices posées par le droit. Section III : Les moyens mis en œuvre par l Etat pour créer une dynamique de dématérialisation des documents. Certains projets sont rythmés par un calendrier, c est en particulier le cas dans le projet de dématérialisation des pièces comptables. Un nouveau protocole pour les échanges entre les collectivités, les comptables publics et les chambres régionales des comptes deviendra obligatoire à compter du 1 er janvier Mais l Etat a aussi recours à des incitations non contraignantes. Il a fait désigner, au sein de ses services (préfectures ou Trésor public), des référents uniques. Ces référents sont chargés de sensibiliser les collectivités territoriales aux avantages que la dématérialisation peut leur apporter. Quand ces moyens (date butoir, impulsion par des référents dédiés) ne sont pas suffisants à susciter l adhésion des collectivités, les services de l Etat mobilisent parfois des fonds pour le lancement de projets de dématérialisation et, ainsi, réduire les coûts liés à leur mise en place au sein de la collectivité. C est ainsi que la préfecture de Seine-et-Marne a accordé un soutien à certaines collectivités en consacrant une partie de la dotation d équipement des territoires ruraux de l année 2012, pour le raccordement au dispositif Actes (uniquement la première année) 15. Force est de constater que ces incitations sont efficaces au regard des chiffres de raccordement. Le projet Hélios n en est qu à ses débuts, mais les collectivités territoriales ont massivement adhéré au projet Actes. Au 1 er janvier 2013, si seulement 30% des collectivités à l échelle nationale sont raccordées au dispositif Actes, certains territoires sont particulièrement avancés. Le Val-de- 15 Circulaire de la préfecture de Seine-et-Marne relative à la dotation d équipement des territoires ruraux (DETR) pour l exercice 2012, du 22 décembre 2011, disponible sur le portail de la préfecture : nloadfile/attachedfile_2/lettre_detr_ pdf?nocache=

16 Marne fait partie, avec la Seine-et-Marne, le Rhône, les Hauts-de-Seine, la Sarthe et la Réunion, des départements à l intérieur desquels les projets sont les plus avancés, puisque 100% des émetteurs potentiels sont raccordés 16. L Etat est conscient que les collectivités territoriales n ont pas nécessairement les moyens techniques et financiers de mettre en place une dématérialisation de bout en bout. Il fait preuve de pragmatisme en leur permettant de transmettre des documents non signés électroniquement. Dans cette hypothèse, l original du document conserve la forme papier et ce qui est transmis n est qu une copie électronique qui permet aux services de l Etat d effectuer leur contrôle. Contrepartie de cette souplesse, les bénéfices attendus sont limités. En effet, les gains de place, les réductions du temps de traitement et des consommables ne seront ressentis que lorsqu une dématérialisation de bout en bout aura pu être mise en place. Chapitre II : Une dynamique interne à la collectivité Si certaines collectivités investissent des moyens dans la dématérialisation des documents, ce n est pas seulement sous l impulsion de l Etat. L analyse qu on peut en faire, c est que ces collectivités identifient les bénéfices que la dématérialisation est susceptible de procurer à ses diverses composantes : aux agents (section I), aux élus (section II) et au fonctionnement interne de la collectivité (section III). Si la dématérialisation des documents est bénéfique pour ces trois niveaux d acteurs, c est parce qu elle doit s intégrer dans une démarche globale de dématérialisation des procédures, et en particulier de celle d élaboration des documents. Identifier et valoriser les intérêts de la dématérialisation, c est vraisemblablement se donner des garanties que le projet, source d un certain nombre de contraintes, ne sera pas abandonné. 16 Détail des chiffres disponible sur le nouveau portail de l Etat dédié aux collectivités territoriales : 16

17 Section I : L évolution de la nature du travail des agents. Les projets de dématérialisation des documents et des procédures n impliquent pas une automatisation totale d un processus. L adhésion des personnes chargées de mettre en œuvre quotidiennement les projets de dématérialisation est donc cruciale. Elle l est d autant plus, que c est l agent qui apportera, dans la durée, la valeur ajoutée à la procédure dématérialisée. A ce stade, on peu identifier un certain nombre d'obstacles humains ou organisationnels à la mise en place de projets de dématérialisation : Ø la mise en place d un circuit dématérialisé suppose que le circuit existant soit clair et uniforme. C est une difficulté qui n est pas trop criante à Arcueil, mais qui freine beaucoup d autres collectivités (circuits de validation peu transparents ou peu homogènes selon les domaines d activité, ou confusion des rôles administration / élus). Ø en révélant certains dysfonctionnements ou incohérences dans l organisation de la collectivité, les projets de dématérialisation sont souvent perçus, par les agents, comme une remise en cause de la qualité de leur travail. Ø la dématérialisation présente le risque d éloigner les agents du sens de leur travail. Ne procéder qu à des tâches «bureautiques» peut conduire à perdre de vue le contexte et l utilité des actions réalisées. Par exemple, envoyer un acte via la plateforme de télétransmission est moins évocateur que d adresser un courrier en rédigeant manuellement l adresse de la Préfecture. C est le rôle du cadre de rappeler le sens de l action. Ø dans certaines collectivités, il y a une absence de volonté, voire un refus, de faciliter le contrôle exercé par l Etat. Ces raisons permettent d expliquer qu un projet de dématérialisation est également un projet de management et doit être transformé en levier de changement. 17

18 Paragraphe I : Outil de simplification du travail des agents La dématérialisation doit être l occasion de permettre aux agents, acteurs de la chaine de dématérialisation, de voir leur travail facilité. Une des solutions, c est l automatisation de certaines actions. L automatisation peut avoir des effets positifs sur leur charge de travail par l élimination de tâches répétitives sur lesquelles les agents n ont qu une faible valeur ajoutée (inscription d une date, d un service, d un numéro d acte, classement de dossiers). Elle peut également concerner des actions à forte valeur ajoutée qui représentent une véritable aide pour l agent/utilisateur. Les logiciels, aujourd hui à disposition des collectivités territoriales, permettent ainsi de contrôler les imputations budgétaires, travail long et fastidieux. Un autre vecteur de simplification du travail des agents est de rendre accessible à tous les documents de la collectivité, comme les procédures dans lesquelles ils interviennent. La dématérialisation des documents doit permettre, in fine, à tous les services de voir la recherche et la consultation de document facilitées. Demain, le service des archives prendra en charge les documents électroniques dès leur création. Cela présente un réel avantage pour tous les dossiers auxquels plusieurs services sont contributeurs. Lorsqu un agent aura besoin d accéder à un document, il pourra le faire directement via le service archives, sans se demander quelle est la personne qui a conservé le dossier ou s il a déjà été versé aux archives. Mais la dématérialisation des documents présente aussi des avantages en termes de transparence des procédures. La dématérialisation d une procédure est l occasion de sa formalisation. Elle l est nécessairement, en amont, pour décrire le processus existant, description qui servira de support au diagnostic des incohérences ou des dysfonctionnements de l organisation. En aval, il est nécessaire de reprendre, par écrit, la procédure dans son ensemble pour y intégrer à la fois les actions «physiques» et les actions «dématérialisées», voire «automatisées». A condition que ces documents soient tenus à jours, ils permettent aux multiples acteurs d une procédure d avoir accès à la procédure dans son ensemble. 18

19 Paragraphe II : Opportunité de qualification nouvelle des agents. L introduction des nouvelles technologies a été relativement lente dans les collectivités territoriales. Aujourd hui, avec les projets de dématérialisation des documents, les collectivités tendent à réduire la fracture qui peut exister avec les entreprises privées. Au premier chef, l introduction de démarches de dématérialisation dans le secteur public et les formations associées doivent permettre aux agents d accroitre globalement leur compétence, voir leur employabilité. Les collectivités territoriales manquent de personnel dédié aux nouvelles technologies. L enquête «Pratiques et politiques TIC des communes de 0 à habitants» réalisée par l Idate et l Association des maires de France (AMF) relevait ainsi que «trois mairies sur quatre ne disposent pas aujourd hui d un agent même à temps partiel dédié à cette mission.» Ces chiffres ne paraissent pas incohérents au regard de la taille des collectivités en France 17. Ils invitent toutefois à envisager une compétence mutualisée sur les nouvelles technologies, sur le modèle de ce qui est déjà fait dans certaines collectivités 18. Au sein d une collectivité, ce ne sont pas uniquement de professionnels des technologies dont on a besoin, les projets de dématérialisation doivent intégrer un volet non négligeable de formation de tous les agents qui mettront en œuvre ces projets au quotidien. Signe que la question de la formation des agents devient un enjeu majeur, le Centre d analyse stratégique, a publié une note 19 sur l impact des TIC sur les conditions de travail dans la fonction publique. Il y insistait sur la nécessité d un transfert de compétences en matière de nouvelles technologies, en particulier par 17 Rappelons que selon le recensement de la population en 2010, il existe plus de communes de moins de 1000 habitants : 18 Le GIP e-bourgogne propose ainsi des formations à tous les agents des collectivités adhérentes sur des thèmes aussi variés que la création du site web d une collectivité, le paramétrage des parapheurs électroniques, la télétransmission ou encore une initiation à la dématérialisation des marchés publics. 19 Note d analyse n 318 du centre d analyse stratégique «Quel est l impact des TIC sur les conditions de travail dans la fonction publique?», de janvier

20 des pratiques innovantes d entraide collective. Cette entraide qu on peut imaginer entre les services d une collectivité peut être pensée entre collectivités. Section II : L amélioration des relations avec les élus. Les élus sont souvent conscients des enjeux de la dématérialisation pour leur relation avec les administrés et parties prenantes, mais les avantages dans l exercice quotidien de leur mandat sont peut-être moins évidents pour eux. Et pourtant, au cœur du fonctionnement des collectivités, les élus peuvent également être impactés positivement par les projets de dématérialisation. Deux types d impacts peuvent être notés : la dématérialisation des documents touche à la fois les documents dont les élus sont auteurs et ceux dont les élus sont les destinataires. La mise en place de parapheurs électroniques, associés à la signature électronique, permet aux élus de pouvoir signer à distance les documents. Les documents que les élus sont amenés à signer électroniquement sont extrêmement variés. A minima, les élus signent les délibérations 20. L exécutif de la collectivité signe les convocations de l assemblée délibérante 21. A cela s ajoute une compétence plus ou moins large des élus pour signer les autres actes administratifs de la collectivité en fonction des délégations accordées. En dehors de ces documents, il est possible d envisager la signature d autres types de documents et notamment tous les courriers sortants. Le second mouvement est un mouvement de dématérialisation des documents dont l élu est le destinataire direct. Déjà évoqué, c est le cas en particulier des convocations aux assemblées délibérantes qui peuvent lui être adressées par voie électronique. Le risque est que cette possibilité d accès distant conduise à l isolement des élus. C est la raison pour laquelle certaines collectivités mettent en place des 20 Si le défaut de signature n entraine pas automatiquement la nullité de la délibération correspondante (CE, 30 octobre 1990, Commune de Lignières, n 90679), en revanche, il ne permet pas d établir avec certitude l existence de cette délibération (CE, 21 octobre 1992, époux Guillou, n 90774). 21 L , L , L du Code général des collectivités territoriales. 20

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