L heure juste sur la dette du gouvernement du Québec. Auteurs Jonathan Deslauriers Robert Gagné Jonathan Paré

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2 Créé en 2009, le Centre sur la productivité et la prospérité de HEC Montréal mène une double mission. Il se consacre d abord à la recherche sur la productivité et la prospérité en ayant comme principaux sujets d étude le Québec et le Canada. Ensuite, il veille à faire connaître les résultats obtenus en organisant des activités de transfert, de vulgarisation et, ultimement, d éducation. Pour en apprendre davantage sur le Centre ou pour obtenir des exemplaires de ce document, visitez le ou écrivez-nous, à L heure juste sur la dette du gouvernement du Québec Auteurs Jonathan Deslauriers Robert Gagné Jonathan Paré Centre sur la productivité et la prospérité HEC Montréal 3000, chemin de la Côte-Sainte-Catherine Montréal (Québec) Canada H3T 2A7 Téléphone : Dépôt légal : premier trimestre de 2015 ISBN : Bibliothèque et Archives nationales du Québec, 2015 Bibliothèque et Archives Canada, 2015 Cette publication a bénéficié du soutien financier du ministère des Finances du Québec. Photo de la couverture 2015 Centre sur la productivité et la prospérité, HEC Montréal

3 RÉSUMÉ Suite à d importantes réformes qui ont progressivement modifié le traitement comptable de la dette du gouvernement du Québec, il est de plus en plus difficile d évaluer adéquatement l ampleur de son endettement. En conséquence, différents messages sont véhiculés et il devient difficile de s y retrouver. Devant la complexité de la question, le Centre sur la productivité et la prospérité propose une analyse de fond qui permet de comprendre les enjeux derrière la dette du gouvernement du Québec. Nous voyons ainsi que : La dette du gouvernement du Québec est plus élevée que celle des autres provinces canadiennes, et ce peu importe le concept avec lequel on l évalue. Le problème de la dette du gouvernement du Québec n est donc pas lié à une question de concept. Lorsqu on compare la dette du Québec à celle de 31 pays membres de l OCDE, seuls 9 pays affichent une dette plus importante. Sur les 9 pays qui précèdent le Québec, on retrouve la Grèce, l Italie, le Portugal, l Espagne et le Japon, des pays qui font face à d importants problèmes économiques. L analyse montre par ailleurs que les pays où l intervention de l État est plus importante et avec lesquels on aime comparer le Québec (Finlande, Danemark, Suède, Norvège) affichent une dette publique nettement inférieure à celle du Québec. L endettement du gouvernement du Québec est un phénomène relativement récent. Au début des années 70, la dette brute représentait 10 % du PIB de la province alors qu aujourd hui, elle se situe à plus de 50 %. Si les réformes comptables expliquent une partie de cette hausse, il demeure que le poids de la dette avait pratiquement quadruplé avant que les réformes ne viennent modifier le traitement comptable de la dette à la fin des années 90. Les déficits budgétaires du gouvernement du Québec alimentent la dette de la province depuis le milieu des années 70. Le service de la dette, soit les intérêts payés sur la dette, réduit considérablement la marge de manœuvre budgétaire du gouvernement. Étant donné l ampleur de sa dette, le gouvernement du Québec consacre chaque année une part importante de son budget en paiements d intérêts, ce qui empiète sur l espace budgétaire qui devrait normalement servir au financement de ses missions. Au cours de la période où elle a été pleinement en vigueur, la Loi sur l équilibre budgétaire a permis au gouvernement du Québec d instaurer une certaine rigueur budgétaire qui a favorisé la réduction du poids de sa dette. La suspension des articles fondamentaux de la Loi sur l équilibre budgétaire à partir de 2009 a alimenté une nouvelle spirale d endettement particulièrement nocive pour les finances publiques de la province. Depuis 2009, le gouvernement a multiplié les déficits et le poids de la dette s est de nouveau accru. La situation actuelle n est pas sans rappeler celle qui prévalait à la fin des années 90, une période qui a mené à l adoption de la première version de la Loi sur l équilibre budgétaire. De plus, une annexe présente une série de questions-réponses sur différents aspects de la dette du gouvernement du Québec. L HEURE JUSTE SUR LA DETTE DU GOUVERNEMENT DU QUÉBEC 3

4 TABLE DES MATIÈRES Résumé... 3 Table des matières... 4 Introduction... 5 Dette du gouvernement du Québec : quatre concepts... 6 Comparer pour comprendre : Le gazon est-il plus vert chez nos voisins? La dette dans un contexte international Courte histoire de la dette au Québec Le service de la dette La rigueur budgétaire: un enjeu déterminant Conclusion et recommandations Annexes Comment le gouvernement emprunte-t-il sur les marchés financiers? Le rôle de la cote de crédit Doit-on considérer le passif des régimes de retraite comme une dette? Le FARR : une stratégie pour contrebalancer les décisions passées Le Fonds des générations L HEURE JUSTE SUR LA DETTE DU GOUVERNEMENT DU QUÉBEC 4

5 INTRODUCTION Si l endettement du gouvernement du Québec est reconnu comme un enjeu préoccupant, force est de constater qu il est particulièrement difficile de distinguer le vrai du faux. Suite à d importantes réformes qui ont progressivement modifié le traitement comptable de la dette du gouvernement du Québec et élargi le périmètre comptable du gouvernement, il est de plus en plus difficile d évaluer adéquatement l ampleur de l endettement du gouvernement. Plusieurs messages contradictoires sont ainsi véhiculés au sujet de la dette du gouvernement du Québec et il devient difficile de s y retrouver. Devant la complexité de l enjeu, cette analyse définit et évalue la dette du gouvernement du Québec afin d établir un portrait objectif de la situation actuelle. Nous verrons notamment que le gouvernement du Québec supporte une dette imposante, peu importe le concept ou la mesure auquel on se réfère pour la quantifier. Nous verrons également que le véritable enjeu de l endettement est celui du service de la dette, qui accapare une part importante du budget du gouvernement. Plus important encore, l analyse montre que l abolition des éléments clés de la Loi sur l équilibre budgétaire par le gouvernement du Québec à partir de 2009 met à mal les finances publiques de la province. En alimentant continuellement la dette, les déficits budgétaires récurrents du gouvernement du Québec ramènent la province dans une dangereuse spirale d endettement. L HEURE JUSTE SUR LA DETTE DU GOUVERNEMENT DU QUÉBEC 5

6 DETTE DU GOUVERNEMENT DU QUÉBEC : QUATRE CONCEPTS Règle générale, quatre concepts sont employés pour évaluer l endettement du gouvernement du Québec. À la base de ces concepts, on retrouve la dette directe consolidée, qui représente tous les engagements contractés par le gouvernement sur les marchés financiers nets des montants empruntés par anticipation et des montants empruntés pour financer des organisations hors du périmètre comptable du gouvernement. Il est question d une dette consolidée dans la mesure où la dette des entités comprises à l intérieur du périmètre comptable du gouvernement est également considérée dans la dette du gouvernement En millions de $ Dettes avant gains (pertes) de change reportés Moins : Dette du Fonds de financement Moins : Emprunts réalisés par anticipation Dette directe consolidée Source: Ministère des Finances du Québec (2014). Comptes publics Volume 1. La dette brute s obtient en ajoutant à la dette directe consolidée le passif net des régimes de retraite 2 des employés de l État 3 et en soustrayant les sommes accumulées dans le Fonds des générations. Le passif des régimes de retraite des employés de l État s inscrit comme une dette parce que le gouvernement a choisi de gérer à l interne ses contributions aux régimes de retraite de ses employés. Plutôt que de verser ses cotisations dans une caisse de retraite, le gouvernement a utilisé les montants dégagés pour réduire ses besoins annuels de financement et ainsi réduire le recours à l endettement sur les marchés financiers. Ce faisant, le gouvernement a réduit le rythme de croissance de sa dette directe consolidée. En contrepartie, il a contracté une dette à l égard des régimes de retraite de ses employés. Par ailleurs, les sommes capitalisées dans le Fonds des générations viennent réduire l endettement du gouvernement parce qu elles sont réservées à l usage exclusif du remboursement de la dette. Les sommes actuellement cumulées dans le Fonds des générations sont toutefois marginales. Au final, la dette brute considère l ensemble des engagements du gouvernement nets des sommes réservées à l usage exclusif du remboursement de la dette. 1 Notez que tous les concepts de dette employés dans ce document réfèrent à la dette du gouvernement et à celle des entités comprises dans son périmètre comptable. 2 Le passif net au titre des régimes de retraite correspond aux engagements du gouvernement au titre des régimes de retraite moins les sommes réservées pour le versement éventuel des prestations de retraite telles le FARR et les fonds particuliers 3 La dette brute englobe également le passif net au titre des avantages sociaux futurs. Ces sommes sont toutefois marginales. Pour cette raison, il n en est pas fait mention dans la suite de l étude. L HEURE JUSTE SUR LA DETTE DU GOUVERNEMENT DU QUÉBEC 6

7 2014 En millions de $ Dette directe consolidée Plus : Passif net au titre des régimes de retraite et autres avantages Moins : Fonds des générations Dette brute Source: Ministère des Finances du Québec (2014). Comptes publics Volume 1. La dette nette s obtient en soustrayant les actifs financiers nets du gouvernement de la dette brute, et en y ajoutant les montants empruntés par anticipation et les montants empruntés pour financer des organisations hors du périmètre comptable du gouvernement. Les actifs nets du gouvernement sont entre autres composés de bénéfices des sociétés d État qui ne sont pas versés au gouvernement, de placements et de comptes à recevoir, auxquels on soustrait les comptes à payer et certaines sommes à rembourser En millions de $ Dette brute Plus : Dette du Fonds de financement Plus : Emprunts réalisés par anticipation Plus: Autres éléments de passif Créditeurs et frais à payer Revenus reportés Autres passifs Transferts du gouvernement fédéral à rembourser 475 Gains (pertes) de change reportés 620 Moins : Actifs financiers Encaisse Placements temporaires Débiteurs Stocks et autres actifs destinés à la vente 68 Participations dans les entreprises du gouvernement Prêts et placements de portefeuille Frais reportés liés aux dettes 684 Dette nette Source: Ministère des Finances du Québec (2014). Comptes publics Volume 1. L HEURE JUSTE SUR LA DETTE DU GOUVERNEMENT DU QUÉBEC 7

8 Finalement, la dette de consommation, aussi appelée dette représentant les déficits cumulés, s obtient en soustrayant la valeur nette des actifs non financiers du gouvernement, soit la valeur non amortie des immobilisations (bâtiments, routes, terrains et autres immobilisations corporelles), des stocks et des frais payés d avance de la dette nette. La dette de consommation est généralement considérée comme de la «mauvaise dette» dans la mesure où il s agit de la portion de la dette pour laquelle aucun actif n est rattaché En millions de $ Dette nette Moins : Actifs non financiers Immobilisations Stocks 444 Frais payés d'avance 266 Dette de consommation Source: Ministère des Finances du Québec (2014). Comptes publics Volume 1. Une fois qu on a défini et chiffré les quatre concepts, on en vient à se questionner sur l ampleur de l endettement du gouvernement. Dans la mesure où il n existe pas de cibles idéales d endettement, comment déterminer si la dette est problématique? À défaut de pouvoir évaluer l ampleur de la dette du gouvernement du Québec en se basant sur des critères définissant les cibles optimales d endettement, il est possible d évaluer l importance de cette dette en la comparant à celle des autres provinces. L HEURE JUSTE SUR LA DETTE DU GOUVERNEMENT DU QUÉBEC 8

9 ENCADRÉ : CONCEPTS GÉNÉRAUX DE LA DETTE DÉFINITION GOUVERNEMENT PARTICULIERS DETTE DIRECTE CONSOLIDÉE Ensemble des emprunts contractés sur les marchés financiers pour financer les activités du gouvernement Dette contractée sur les marchés financiers : prêts, obligations, autres produits d épargne Hypothèque, prêt automobile, marge de crédit, prêt personnel, prêt étudiant DETTE BRUTE Ensemble des engagements du gouvernement contractés sur les marchés financiers et non financiers. Dette directe consolidée plus passif net au titre des régimes de retraite moins Fonds des générations Dette contractée sur les marchés financiers plus dette contractée sur des marchés informels (emprunts à un parent et autres) DETTE NETTE Portion de la dette qui a servi à financer les immobilisations (routes, hôpitaux et autres) et les déficits budgétaires. Dette brute moins actifs financiers nets Actifs financiers nets : comptes à recevoir, placements, participations dans les entreprises d'état moins les comptes à payer et les sommes à rembourser Dette brute moins dépôts à la banque, REER, placements, etc. DETTE DE CONSOMMATION Portion de la dette qui a servi à financer les déficits budgétaires Dette nette moins valeur des immobilisations nettes (routes, hôpitaux, bâtiments et autres immobilisations du gouvernement) La valeur des immobilisations nettes correspond à la valeur d'achat moins l'usure. Dette nette moins valeur des actifs nonfinanciers du ménage : maison, chalet, voiture, etc. L HEURE JUSTE SUR LA DETTE DU GOUVERNEMENT DU QUÉBEC 9

10 COMPARER POUR COMPRENDRE : LE GAZON EST-IL PLUS VERT CHEZ NOS VOISINS? Pour être en mesure de comparer la dette du gouvernement du Québec à celle des autres provinces, on doit être en mesure de considérer leur endettement sur une base comparable. À cet égard, on peut d une part mesurer la dette en fonction de la population. On obtient alors une mesure par habitant qui évacue les effets de taille qui pourraient fausser l importance de la dette. On peut par ailleurs évaluer la dette du gouvernement en fonction de la taille de l économie, mesurée par le PIB. Puisque le gouvernement tire ses revenus de son économie, on mesure par extension la capacité du gouvernement à rembourser sa dette. Le graphique 1 présente tout d abord les quatre concepts de dette par rapport au PIB. D emblée, on constate que le Québec affiche le plus haut taux d endettement, peu importe le concept auquel on se réfère. On remarque notamment qu avec une dette brute équivalant à 54,3 % du PIB de la province, le Québec se classe loin devant l Ontario, qui arrive au second rang avec une dette brute représentant 45,0 % de son PIB. L écart avec l Ontario est encore plus grand si on considère leur dette nette. À l autre extrémité du classement, on retrouve l Alberta qui affiche systématiquement le plus faible taux d endettement. Il s agit en outre de la seule province qui affiche une dette nette négative, ce qui indique que la valeur nette de ses actifs financiers est supérieure à celle de tous ses engagements. Et dans la mesure où la dette de consommation de l Alberta est encore plus faible que sa dette nette, c est donc dire que la valeur de ses actifs non financiers est également supérieure à celle de ses engagements. Le graphique 1 révèle également que la dette de consommation de la Saskatchewan et de la Colombie-Britannique est inférieure à zéro, ce qui indique que la valeur globale de leurs actifs financiers (placements, comptes à recevoir, encaisses, etc.) et non financiers (immeubles, routes, ponts, équipements, etc.) est supérieure à la valeur de leur dette brute. Autrement dit, ces provinces ne supportent pas ce qui est considéré comme de la «mauvaise dette», soit une dette pour laquelle aucun actif n est rattaché. Précisons qu au Québec, la dette de consommation du gouvernement s élève à 33,0 % du PIB, soit 7,7 points de pourcentage de plus que l Ontario, qui arrive au second rang. L HEURE JUSTE SUR LA DETTE DU GOUVERNEMENT DU QUÉBEC 10

11 GRAPHIQUE 1 LA DETTE EN PROPORTION DU PIB EN (EN POURCENTAGES) DETTE DIRECTE CONSOLIDÉE 54% DETTE BRUTE 48% 44% 34% 33% 33% 29% 26% 45% 39% 37% 35% 32% 29% 27% 14% 15% 6% 4% 7% 50% DETTE NETTE DETTE DE CONSOMMATION 38% 38% 36% 35% 28% 25% 17% 6% -3% 33% 25% 23% 17% 14% 11% 10% -1% -4% -16% Sources : Ministère des Finances du Québec (2014). Le point sur la situation économique et financière du Québec Automne 2014 et Tableau CANSIM Produit intérieur brut, en termes de dépenses, provinciaux et territoriaux. Calculs des auteurs Au graphique 2, on considère cette fois la dette des provinces en fonction de leur population. Si les constats sont pratiquement identiques à ceux qui se dégagent du graphique 1, on note que la dette directe consolidée par habitant de l Ontario ( $) est supérieure à celle du Québec ( $) alors qu au graphique 1 on a vu que le poids de la dette directe consolidée dans le PIB était plus élevé au Québec. Cette différence montre que la taille de l économie ontarienne améliore la capacité de son gouvernement à rembourser sa dette. On constate par ailleurs que le niveau d endettement du gouvernement du Québec est particulièrement important. Si on se penche du côté de la dette brute par habitant, on peut voir que les Québécois supportent une dette par habitant ( $ par habitant) pratiquement deux fois plus importante que les habitants de la Colombie-Britannique ( $ par habitant). On peut 4 À des fins de comparaison avec les provinces canadiennes, le poids de la dette directe consolidée du Canada dans son PIB en était de 35 %, le poids de sa dette brute était de 47 %, le poids de sa dette nette était de 36 % et le poids de sa dette de consommation était de 32 %. Le Canada n a pas été considéré dans la comparaison de manière à maximiser la comparabilité des données. L HEURE JUSTE SUR LA DETTE DU GOUVERNEMENT DU QUÉBEC 11

12 également voir que la dette de consommation du gouvernement est particulièrement importante, signe que le gouvernement a cumulé d importants déficits budgétaires au fil du temps. GRAPHIQUE 2 LA DETTE PAR HABITANT EN (EN DOLLARS PAR HABITANT) DETTE DIRECTE CONSOLIDÉE DETTE BRUTE DETTE NETTE DETTE DE CONSOMMATION Sources : Ministère des Finances du Québec (2014). Le point sur la situation économique et financière du Québec Automne Tableau CANSIM Estimations de la population, selon le groupe d'âge et le sexe au 1 er juillet, Canada, provinces et territoires. Calculs des auteurs Quoique succinct, ce survol des différents concepts et mesures d endettement mène à un constat clair : le Québec est la province la plus endettée au Canada peu importe le concept ou la mesure auquel on se réfère. 5 À des fins de comparaison avec les provinces canadiennes, la dette directe consolidée du Canada en s élevait à $ par habitant, sa dette brute s élevait à $ par habitant, sa dette nette s élevait à $ par habitant et sa dette de consommation s élevait à $ par habitant. Le Canada n a pas été considéré dans la comparaison de manière à maximiser la comparabilité des données. L HEURE JUSTE SUR LA DETTE DU GOUVERNEMENT DU QUÉBEC 12

13 LA DETTE DANS UN CONTEXTE INTERNATIONAL Une fois qu on a vu que le gouvernement du Québec était le plus endetté de tous les gouvernements au Canada, il est utile d élargir le cadre de la comparaison en évaluant cette fois la dette du gouvernement du Québec par rapport à celle des pays membres de l OCDE 6. Une telle comparaison entraîne toutefois un certain nombre de problèmes méthodologiques, ces derniers étant essentiellement occasionnés par le fait que l OCDE utilise un concept d endettement différent de ceux utilisés jusqu ici, soit la dette publique. À la différence des concepts employés jusqu ici, la dette publique englobe la dette de toutes les administrations gouvernementales et de la plupart des organismes publics de la province. Pour assurer le rapprochement avec les données de l OCDE, on utilise la dette directe consolidée du gouvernement du Québec, soit les engagements contractés sur les marchés financiers, à laquelle on soustrait les sommes réservées au remboursement de la dette (Fonds des générations). On ajoute ensuite certains passifs du gouvernement tels que les comptes à payer et les transferts à rembourser, ainsi que la dette des municipalités et des universités autres que celle du réseau des universités du Québec, cette dernière étant déjà comptabilisée dans la dette du gouvernement. On ajoute finalement la portion de la dette du gouvernement fédéral qui est imputée au Québec en se basant sur son poids démographique au sein du Canada (Graphique 3). 6 L Organisation de Coopération et de Développement Économique (OCDE) regroupe 34 pays membres. La mission centrale de l OCDE est de promouvoir les politiques qui favorisent la croissance économique et le bien-être social. Pour plus de détails : L HEURE JUSTE SUR LA DETTE DU GOUVERNEMENT DU QUÉBEC 13

14 GRAPHIQUE 3 DETTE PUBLIQUE EN POURCENTAGE DU PIB, % 224% 200% 182% 150% 100% 50% 144% 140% 129% 126% 118% 110% 109% 105% 99% 97% 93% 93% 88% 81% 79% 77% 68% 65% 62% 60% 57% 53% 45% 43% 42% 36% 36% 33% 30% 14% 0% Sources : Ministère des Finances du Québec (2014). Le point sur la situation économique et financière du Québec Automne Ministère des Finances du Québec (2014). Comptes publics Volume 1. Ministère des Finances du Québec (2010). La dette du Québec. OCDE. Perspectives économiques. Tableau CANSIM Estimations de la population, selon le groupe d'âge et le sexe au 1 er juillet, Canada, provinces et territoires. Tableau CANSIM Produit intérieur brut, en termes de dépenses, provinciaux et territoriaux. Calculs des auteurs. Avec une dette publique se chiffrant à 105 % du PIB de la province en 2013, le Québec se positionne au dixième rang du classement des 31 pays membres de l OCDE, étant notamment précédé des États-Unis (109 %), de la France (110%) et de la Belgique (118 %). Autrement dit, tout indique que le Québec se positionne plus avantageusement que dans le cadre d une comparaison interprovinciale. Ceci dit, deux facteurs viennent nuancer ce portrait. D une part, il demeure que 22 des 31 pays membres de l OCDE affichent un taux d endettement public inférieur à celui du Québec. C est notamment le cas de l Allemagne (81 %), des Pays-Bas (77 %) et de l Australie (33 %). On remarque en outre que les pays où l intervention de l État est plus importante et avec lesquels on aime comparer le Québec affichent une dette publique nettement inférieure à celle du Québec. La Finlande (65%), le Danemark (57 %), la Suède (45 %) et la Norvège (36 %) maintiennent ainsi des taux d endettement public de 1,6 à 3,0 fois moins importants qu au Québec. D autre part, parmi les 9 pays qui précèdent le Québec dans ce classement, on retrouve la Grèce (182 %), l Italie (144%), le Portugal (140 %) et l Espagne (126 %), tous des pays aux prises avec d importants problèmes économiques. On retrouve également le Japon qui affiche une dette publique équivalant à 224 % de son PIB. Autrement dit, 5 des 9 pays qui précèdent le Québec font face à d importants problèmes économiques, ce qui assombrit considérablement la position relative du Québec dans ce classement. Dans la mesure où le contexte économique de ces pays est particulièrement précaire, peut-on réellement se satisfaire d afficher une dette qui leur est moindre? À ce point-ci, il devient évident que le gouvernement du Québec supporte une dette particulièrement élevée. Non seulement sa dette est plus élevée que partout ailleurs au Canada, peu importe le L HEURE JUSTE SUR LA DETTE DU GOUVERNEMENT DU QUÉBEC 14

15 concept auquel on se réfère, mais on constate également qu une large majorité de pays affichent une dette qui lui est inférieure. En regard de ce constat, une question demeure sans réponse : savoir que la dette du gouvernement du Québec est plus élevée qu ailleurs est une chose, mais faut-il s en inquiéter? Pour répondre à cette question et ainsi comprendre dans quelle mesure la dette du gouvernement du Québec est encore aujourd hui un enjeu fondamental, la section qui suit retrace l évolution de la dette depuis le début des années 70. L HEURE JUSTE SUR LA DETTE DU GOUVERNEMENT DU QUÉBEC 15

16 COURTE HISTOIRE DE LA DETTE AU QUÉBEC L endettement du gouvernement du Québec est un phénomène relativement récent. Au terme de la révolution tranquille, soit au début des années 70, la dette brute du gouvernement du Québec représentait à peine plus de 10 % du PIB de la province. Toute proportion gardée, on peut donc affirmer que la dette du gouvernement a quintuplé en moins de 50 ans, puisque la dette brute du gouvernement s élève aujourd hui à plus de 50 % du PIB de la province (Graphique 4). On doit toutefois préciser que d importantes réformes comptables ont modifié le portrait de l endettement du gouvernement à partir de la fin des années 90, ce qui complique la comparaison des données à travers le temps. La hausse observée entre et résulte notamment d une réforme majeure de la comptabilité gouvernementale. En plus d élargir le périmètre comptable du gouvernement et de modifier le traitement comptable de ses immobilisations, cette réforme a alourdi la dette du gouvernement en y ajoutant le passif des régimes de retraite autres que le RREGOP. En conséquence de cette réforme, la dette brute du gouvernement est passée de $ à $ par habitant en une année, pour une hausse globale de 42 %. Est-ce dire que la hausse observée entre 1971 et 2013 n est pas aussi grande que les données le laissent croire? GRAPHIQUE 4 ÉVOLUTION DE LA DETTE DIRECTE CONSOLIDÉE ET DE LA DETTE BRUTE DU GOUVERNEMENT DU QUÉBEC (EN POURCENTAGE DU PIB ET EN DOLLARS PAR HABITANT) 70% E N POURCENTAGE DU PIB E N DOLLARS PAR HABITANT 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Dette directe consolidée Dette brute Dette directe consolidée Dette brute Sources : Ministère des Finances du Québec (2014). Comptes publics Volume 1. Ministère des Finances du Québec (2014). Plan budgétaire Ministère des Finances du Québec (2012). Données historiques depuis , Budget Tableau CANSIM Estimations de la population, selon le groupe d'âge et le sexe au 1 er juillet, Canada, provinces et territoires. Tableau CANSIM Produit intérieur brut, en termes de dépenses, provinciaux et territoriaux. Calculs des auteurs. L HEURE JUSTE SUR LA DETTE DU GOUVERNEMENT DU QUÉBEC 16

17 En fait, si les réformes comptables empêchent de comparer parfaitement les données avant et après 1997, les conclusions restent les mêmes lorsqu on analyse ces deux périodes séparément. On constate ainsi qu entre 1971 et 1997, le poids de la dette brute du gouvernement a pratiquement quadruplé, passant de 11,9 % à 42,3 % du PIB, et ce sans qu une réforme majeure modifie la définition du concept. Autrement dit, indépendamment des réformes comptables, force est de constater que la dette du gouvernement a progressé très rapidement depuis les années 70. Si on analyse la période qui suit la réforme de , les tendances qui se dégagent semblent à première vue contradictoires. D une part, on constate que le poids de la dette brute dans le PIB a diminué après avoir culminé à 57,7 % du PIB en Après être passé sous la barre des 50 % en , le poids de la dette brute dans le PIB s est de nouveau accru pour atteindre environ 54 % en Notons qu en dépit de l augmentation des dernières années, le poids de la dette brute demeure aujourd hui moins élevé qu il ne l était à la fin des années 90. On pourrait donc vraisemblablement supposer que l endettement du gouvernement est sous contrôle. Lorsqu on considère l évolution de la dette brute par habitant au cours de cette même période, on constate que la dette n a pas diminué depuis la réforme. Elle s est plutôt accrue à un rythme soutenu, passant de $ à $ entre et , pour une hausse de $ ou 58 % 7. On constate en outre que le rythme de croissance de la dette brute par habitant s est accru à partir de Loin de fournir des indications contraires sur l évolution de la dette du gouvernement, ces deux façons de mesurer la dette brute montrent que le gouvernement peut continuer à s endetter sans que le poids de cet endettement dans le PIB augmente, pour autant que le rythme de croissance du PIB soit plus rapide que l augmentation de la dette. Tel que l illustre le tableau 1, c est essentiellement ce qui s est produit jusqu en À partir de ce point, le rythme de croissance de la dette s est accéléré de sorte que le poids de la dette brute dans le PIB s est de nouveau accru. TABLEAU 1 CROISSANCE ANNUELLE MOYENNE DE LA DETTE BRUTE ET DU PIB Croissance de la dette brute Croissance du PIB ,89% 4,51% ,57% 2,96% Sources : Ministère des Finances du Québec (2014). Comptes publics Volume 1. Ministère des Finances du Québec (2014). Plan budgétaire Ministère des Finances du Québec (2012). Données historiques depuis , Budget Tableau CANSIM Produit intérieur brut, en termes de dépenses, provinciaux et territoriaux. Calculs des auteurs. Toujours au graphique 4, on peut voir que certaines tendances se dégagent lorsqu on s intéresse à l évolution de la dette directe consolidée. D une part, on remarque que la dette directe consolidée s est détachée de la dette brute à partir de , et que son rythme de croissance a été moins rapide. Cette différence s explique par le fait qu à la constitution des régimes de retraite de ses 7 Rappelons que les données ne sont pas parfaitement comparables au cours de cette période en raison des réformes comptables de et La réforme de marque l inclusion des réseaux (éducation, santé et services sociaux) dans le périmètre comptable du gouvernement et a été appliquée rétrospectivement jusqu en La réforme de marque le passage de la consolidation ligne par ligne, et n a pas été appliquée rétrospectivement. L HEURE JUSTE SUR LA DETTE DU GOUVERNEMENT DU QUÉBEC 17

18 employés en 1973, le gouvernement a choisi de ne pas capitaliser ses engagements. Plutôt que de verser des cotisations dans une caisse de retraite, le gouvernement a utilisé les montants dégagés pour réduire ses besoins annuels de financement et ainsi réduire le recours à l endettement sur les marchés financiers. Ce faisant, le gouvernement a limité le rythme de croissance de sa dette directe consolidée. En contrepartie, il a contracté une dette à l égard de la caisse de retraite de ses employés le passif au titre des régimes de retraite. C est essentiellement pour cette raison que la dette brute s est accrue plus rapidement à partir de On constate par ailleurs que l écart entre la dette brute et la dette directe consolidée s est considérablement resserré au cours des années À cet égard, on doit savoir que le gouvernement a mis en place en 1993 un Fonds d amortissement (le FARR) qui vise à réduire le passif au titre des régimes de retraite de ses employés. Financé par des emprunts qui viennent augmenter la dette directe consolidée, ce Fonds mise sur l écart entre les rendements de placement et le coût des emprunts afférents pour augmenter sa capitalisation et ainsi réduire plus rapidement le passif au titre des régimes de retraite 8. Le mécanisme qui s opère dans ce cas précis est donc double. D un côté, les emprunts qui permettent les dépôts au FARR accélèrent le rythme de croissance de la dette directe consolidée alors que de l autre, les rendements de placement s ajoutent à ces dépôts et réduisent progressivement le passif au titre des régimes de retraite, ce qui exerce une pression à la baisse sur la dette brute. Cet effet est perceptible depuis que les dépôts cumulés dans le FARR sont suffisamment importants pour générer un rendement substantiel, soit depuis le début des années Notons que le Fonds des générations contribue également à réduire l écart entre les deux concepts depuis sa création en 2006, quoique l effet demeure marginal. Maintenant, si on regarde du côté de l évolution de la dette nette et de la dette de consommation du gouvernement, un autre pan de l histoire se dessine (Graphique 5). D emblée, on constate que ces deux concepts étaient identiques jusqu à la réforme de Cette concordance s explique par le fait qu avant , le gouvernement utilisait une comptabilité de caisse. Le coût des immobilisations était alors imputé en totalité dans le budget au moment de leur acquisition. Depuis la réforme, le coût d acquisition des immobilisations est traité selon une comptabilité d exercice. Chaque année, le gouvernement constate une partie du coût des acquisitions passées dans son budget sous le poste amortissement, et ce de manière à considérer le coût des immobilisations sur leur durée de vie utile plutôt que sur une seule année. Ce faisant, il est dorénavant possible d évaluer la valeur nette des immobilisations du gouvernement et de définir par le fait même un concept d endettement qui détermine dans quelle mesure le gouvernement s est endetté pour financer ses dépenses de consommation. Rappelons que la dette de consommation nous permet de mesurer la portion de la dette du gouvernement pour laquelle aucun actif n est rattaché. Il s agit essentiellement de la dette cumulée par les déficits budgétaires du gouvernement auxquels on ajoute certains montants découlant des modifications comptables. 8 Les emprunts du FARR sont contractés lorsque les marchés sont favorables, c est-à-dire lorsque les taux d intérêt sont bas. L HEURE JUSTE SUR LA DETTE DU GOUVERNEMENT DU QUÉBEC 18

19 GRAPHIQUE 5 ÉVOLUTION DE LA DETTE NETTE ET DE LA DETTE DE CONSOMMATION DU GOUVERNEMENT DU QUÉBEC 9 (EN POURCENTAGE DU PIB ET EN DOLLARS PAR HABITANT) 60% E N POURCENTAGE DU PIB E N DOLLARS PAR HABITANT 50% 40% 30% 20% 10% % Dette nette Dette de consommation Dette nette Dette de consommation Sources : Ministère des Finances du Québec (2014). Comptes publics Volume 1. Ministère des Finances du Québec (2014). Plan budgétaire Ministère des Finances du Québec (2012). Données historiques depuis , Budget Tableau CANSIM Estimations de la population, selon le groupe d'âge et le sexe au 1 er juillet, Canada, provinces et territoires. Tableau CANSIM Produit intérieur brut, en termes de dépenses, provinciaux et territoriaux. Calculs des auteurs. Si on analyse tout d abord ces deux concepts de la dette par habitant, on peut voir que la dette nette du gouvernement s est accrue 2,8 fois plus rapidement que sa dette de consommation depuis Entre et , la dette nette est ainsi passée de $ à $ par habitant, pour une hausse globale de 83 %, alors que la dette de consommation est passée de $ à $ par habitant, pour une hausse globale de 30 %. On constate par ailleurs que l année 2008 marque un changement dans l évolution de ces deux concepts. Après avoir été relativement stable au cours de la majeure partie des années 2000, la dette de consommation du gouvernement s est accrue de 19 % entre et Cette augmentation est un témoin évident du retour aux déficits budgétaires récurrents. En parallèle, on peut voir que le rythme de croissance de la dette nette s est accéléré, ce qui indique que le gouvernement a effectué des investissements plus importants que ceux effectués au cours de la première portion des années Lorsqu on regarde du côté du poids de la dette dans le PIB, d autres constats se dégagent. On constate d une part que le poids de la dette de consommation a considérablement diminué jusqu en , pour ensuite se stabiliser aux alentours de 33 % jusqu en On comprend ainsi qu avant 2008, les déficits budgétaires devaient être marginaux, voire inexistants, alors que depuis 2008, ces déficits s accroissent à un rythme similaire à celui du PIB. 9 Notez que les concepts de dette nette et de dette de consommation ne sont pas parfaitement comparables dans le temps suite aux réformes. Les réformes de et n ont pas été appliquées rétroactivement pour les données de dette nette. La réforme de n a pas été appliquée rétroactivement jusqu en pour la dette de consommation. L HEURE JUSTE SUR LA DETTE DU GOUVERNEMENT DU QUÉBEC 19

20 On remarque par ailleurs la présence de deux tendances dans l évolution du poids de la dette nette. Au cours de la première portion des années 2000, le poids de la dette nette a considérablement diminué, passant de 45,9 % du PIB en à 36,5 % du PIB en Depuis, le poids de la dette nette s est considérablement accru. En , le poids de la dette nette culminait à 50 % du PIB. Si les réformes comptables expliquent une partie de cette hausse, on note toutefois qu elle coïncide quasi parfaitement avec la mise en place du Plan québécois des infrastructures , donc avec la reprise des investissements du gouvernement dans les infrastructures publiques de la province. Maintenant, si on revient à notre question initiale, à savoir si on doit s inquiéter de l endettement du gouvernement, certains éléments se précisent. Il ressort d une part que si le niveau actuel de la dette du gouvernement du Québec est le résultat de plusieurs années d endettement, les dernières années ont accentué le problème. Depuis 2008, tous les indicateurs d endettement du gouvernement sont à la hausse, ce qui indique que la situation se détériore. En contrepartie, l analyse révèle qu une partie de l endettement contracté depuis la fin des années 2000 a servi au financement des immobilisations du gouvernement, plus précisément à la réfection des infrastructures publiques de la province. Tel qu indiqué au graphique 6, 64 % de l augmentation globale de la dette nette au cours de cette période est attribuable aux investissements du gouvernement (immobilisations nettes). GRAPHIQUE 6 FACTEURS D ACCROISSEMENT DE LA DETTE NETTE ENTRE ET % 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% -10% -20% Solde budgétaire Immobilisations nettes Autres facteurs Versements au Fonds des générations Sources : Ministère des Finances du Québec (2014). Plan budgétaire Ministère des Finances du Québec (2012). Données historiques depuis , Budget Ministère des Finances du Québec (2014). Le point sur la situation économique et financière du Québec Automne Calculs des auteurs. 10 Le poids de la composante autres facteurs est surpondéré en raison de l inclusion de la dépense liée à la fermeture de Gentilly II. Le solde budgétaire correspond aux surplus ou aux déficits budgétaires du gouvernement, auxquels on ajoute les versements des revenus dédiés au Fonds des générations. L HEURE JUSTE SUR LA DETTE DU GOUVERNEMENT DU QUÉBEC 20

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