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1 L ACTUALITÉ FÉDÉRALE Des ressources naturelles pour tous les Canadiens Madelaine Drohan Correspondante canadienne de l hebdomadaire The Economist Elle contribue également sur une base régulière à une de ses divisions de recherche et d analyse, The Economist Intelligence Unit. Juin 2014 Vol. 5 No 2 Ce bulletin est publié par Réseau québécois de réflexion sur le fédéralisme 11-38, Place du Commerce, bureau 189 Montréal (Québec) H3E 1T8 Téléphone : Dans un discours attrayant à bien des égards prononcé le 8 avril 2014, l ex-premier ministre Brian Mulroney trace la voie vers la prospérité pour le Canada en proposant de tirer le meilleur parti possible de nos ressources naturelles. L adoption de politiques environnementales sensées, la recherche de nouveaux marchés à l exportation ailleurs que chez nos voisins du Sud, et la création de partenariats plus efficaces avec les provinces et les Premières Nations sont de bonnes idées. Toutefois, lorsqu il dresse la liste des principaux acteurs qui devront consentir à la mise en place de ce plan, M. Mulroney oublie le plus important d entre eux : le peuple canadien, propriétaire au premier chef des ressources naturelles du pays. Les gouvernements, les entreprises et les Premières Nations voient l exploitation des ressources naturelles par la lorgnette de leurs besoins et désirs particuliers. Les gouvernements veulent une économie florissante, mais aussi les recettes qui serviront à financer les dépenses et leur donneront la popularité requise pour gagner à nouveau les élections. Les entreprises recherchent le profit. Les Premières Nations veulent avoir voix au chapitre et décider elles-mêmes si l exploitation des ressources peut avoir lieu sur leurs terres ancestrales, et obtenir dans ce cas leur juste part des bénéfices.

2 Le piètre bilan du Canada en matière d épargne et d investissement de la richesse provenant de ses ressources naturelles a connu une légère amélioration au cours des dernières années. Pour sa part, le Canadien moyen peut ou non partager tous les objectifs qui précèdent en tant que citoyen, actionnaire ou ardent défenseur des droits des Premières Nations. Toutefois, chaque Canadien pris individuellement a besoin de plus qu un plan d acheminent des ressources vers le marché qui respecterait les notions d efficacité et de pérennité. En tant que propriétaires, les Canadiens veulent savoir que l argent gagné lors de la vente d un actif irremplaçable ce que sont en fait les ressources naturelles non renouvelables sera traité comme un actif financier qu il convient d épargner et d investir plutôt que comme un revenu à dépenser. L absence de garantie à cet égard est la lacune de taille que cache le plan de M. Mulroney. Le piètre bilan du Canada en matière d épargne et d investissement de la richesse provenant de ses ressources naturelles a connu une légère amélioration au cours des dernières années : les Territoires du Nord-Ouest ont en effet créé un fonds, l Alberta a clarifié les règles régissant son Fonds du patrimoine, et les gouvernements de la Colombie-Britannique et de la Saskatchewan ont parlé ouvertement de la création d un fonds qui leur serait propre. Pourtant, lorsqu on le compare à de nombreux autres pays producteurs de ressources ailleurs dans le monde, le Canada tire de l arrière, non seulement en ce qui a trait à l épargne réalisée sur les recettes découlant de l exploitation des ressources, qui est négligeable, mais aussi sur la façon dont les fonds canadiens existants sont structurés et gérés. On estime qu il existe 54 fonds de ressources créés par des gouvernements nationaux et locaux, et que les sommes détenues dans ces fonds atteignent environ 3,5 billions de $US selon un rapport publié le 8 avril 2014 par le Revenue Watch Institute et le Vale Columbia Center on Sustainable International Investment. Le plus ancien de ces fonds remonte à 1876 (le Texas Permanent University Fund). Au cours des dernières années, ces fonds ont connu un regain d intérêt : 30 fonds ont en effet été mis sur pied depuis Il existe deux fonds de ressources purs au Canada qui relèvent tous deux de gouvernements locaux, le Fonds du patrimoine de l Alberta, et le Fonds du patrimoine des Territoires du Nord-Ouest, de même qu un fonds mixte, le Fonds des générations du Québec, qui comprend des recettes provenant des baux d exploitation des ressources hydroélectriques, mais qui commencera à recevoir des redevances provenant de l exploitation des ressources minières l an prochain. 1 Au total, ces trois fonds représentent à peine plus de 20 milliards de $CA 2, ou un maigre 0,5 % du total global, tandis que le fonds de l Alberta représente environ le trois quarts du total Le fonds de l Alberta disposait de 17,3 milliards de $CA au 31 décembre, le fonds du Québec de 5,6 milliards de $CA au 31 mars, et le fonds des Territoires du Nord-Ouest disposait d environ 1 millions de $CA selon le budget des dépenses de 2014, à la page 5 de :

3 Il n y a pas de fonds national au Canada, non pas parce que la création d un tel fonds serait impossible, mais bien par absence de volonté politique. Le gouvernement fédéral perçoit fort peu de redevances sur l exploitation des ressources. 3 Les richesses naturelles sont en outre de compétence provinciale. Pourtant, Ottawa pourrait fort bien déterminer quelle part de l impôt sur le revenu d entreprise est attribuable au secteur des ressources non renouvelables et mettre cette somme de côté. S il ne le fait pas, c est entre autres parce que les politiciens fédéraux ne subissent pas assez de pression à cet égard et qu ils ont trouvé une foule d autres façons de dépenser l argent. Cela ne signifie pas pour autant que le public s oppose à la création d un fonds national. Au contraire, des événements récents dans les Territoires du Nord-Ouest laissent entendre que le contribuable moyen a une conscience plus aiguë de la nécessité d épargner que les politiciens censés représenter leurs points de vue. Ces événements ont commencé par la présentation du budget du 6 février par Michael Miltenberger, ministre des Finances des Territoires, lorsque ce dernier a affirmé que 5 % des recettes découlant de l exploitation des ressources que le territoire commencerait à recevoir après le transfert du 1 er avril seraient investis dans le nouveau Fonds du patrimoine des Territoires du Nord-Ouest. 4 Devant le tollé qu a soulevé la proposition, M. Miltenberger a rapidement décidé d augmenter la part des investissements à 25 %. 5 Le territoire affiche d énormes besoins pour ce qui est de la construction de nouvelles routes, d écoles, d hôpitaux et d infrastructures de communications. Malgré ces besoins, le public souhaitait qu au moins le quart des recettes découlant de l exploitation des ressources soit versé dans un fonds d épargne. La création d un fonds et la décision d y verser des sommes d argent ne sont que la première étape sur la voie de la gouvernance responsable des recettes provenant de l exploitation des ressources non renouvelables. La création d un fonds et la décision d y verser des sommes d argent ne sont que la première étape sur la voie de la gouvernance responsable des recettes provenant de l exploitation des ressources non renouvelables. Ici encore, les diverses compétences canadiennes ne répondent pas aux attentes. Il suffit pour s en convaincre d observer ce qu il advient au Canada des conclusions du Revenue Watch Institute. L Institut a examiné les 54 fonds existants et a formulé six recommandations qui se traduisent par un ensemble de pratiques exemplaires sur la gestion des fonds de ressources. Voici ce que disent ces recommandations : 1. Établir des objectifs sans équivoque (p. ex., épargner pour les générations futures; stabiliser le budget; mettre de côté des sommes provenant des recettes d exploitation des ressources en fonction des priorités de développement). 3. Le gouvernement fédéral perçoit des redevances aux Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut. Après le transfert du 1 er avril, les Territoires du Nord-Ouest percevront leurs propres redevances

4 Si l on envisage la création d un fonds d épargne à long terme, mieux vaut définir clairement à quoi serviront les sommes épargnées. Sinon, les gouvernements à venir en feront un autre usage. 2. Établir des règles fiscales pour les dépôts et les retraits qui sont en harmonie avec les objectifs. 3. Établir des règles d investissement (p. ex., un maximum de 20 % du fonds peut être investi en actions) conformes aux objectifs. 4. Clarifier la répartition des responsabilités entre l instance qui exerce l autorité ultime sur le fonds, le gestionnaire du fonds, le directeur des opérations au jour le jour, les diverses instances qui relèvent de ce directeur de l exploitation, et établir et faire respecter des normes de déontologie et de règlement des conflits d intérêts. 5. Exiger la divulgation fréquente et exhaustive de l information essentielle (p. ex., une liste des investissements précis, le nom des gestionnaires du fonds) et des audits. 6. Mettre sur pied de solides organismes de supervision indépendants qui surveilleront le comportement du fonds et feront respecter les règles. 6 Si l on envisage la création d un fonds d épargne à long terme, mieux vaut définir clairement à quoi serviront les sommes épargnées. Sinon, les gouvernements à venir en feront un autre usage. L un des trois fonds déjà mis sur pied, le Fonds des générations du Québec créé en 2006, est assorti du mandat le plus simple et le plus clair qui soit : rembourser la dette de la province. 7 Au départ, en 1976, l Alberta avait adopté une approche en trois volets : épargner en prévision de l avenir, renforcer ou diversifier l économie, et améliorer la qualité de vie des Albertains. La province a laissé tomber le volet économique à la fin des années 1990 en soutenant que le fonds devait servir à assurer une gouvernance prudente des économies provenant de l exploitation des ressources non renouvelables en produisant le meilleur rendement financier possible. 8 Cet objectif était suffisamment flou pour que les gouvernements successifs puissent utiliser à leur guise les sommes accumulées. Le mandat du Fonds du patrimoine des Territoires du Nord-Ouest est également vague. Le but, tel qu il est décrit dans la loi est de «veiller à ce que les générations futures de la population des Territoires du Nord-Ouest bénéficient d un développement économique continu, notamment le développement des ressources non renouvelables.» 9 La clarté d un objectif ne garantit pas son atteinte, mais c est un bon départ. 6. P. 5, Managing the public trust: How to make natural resource funds work for citizens, Revenue Watch Institute, Vale Columbia Centre, publié à : 7. Notre traduction Voir en page 3, 9. Voir l article 2 sur le but à

5 Les règles les plus importantes, selon le rapport du Revenue Watch Institute, sont celles qui portent sur les montants à investir dans un fonds, sur les retraits autorisés et sur les circonstances de ces retraits. Jusqu à récemment, l Alberta avait servi d exemple à ne pas suivre 10 pour ce qui est des sommes déposées : en effet, la province n avait pas déterminé de cible ferme, et entre 1987 et aucune somme n a été déposée dans le fonds. La province a modifié la loi en 2013 afin d établir des montants fixes. Il est trop tôt pour déterminer si ces nouvelles règles seront respectées. La loi régissant la création du fonds du Québec accorde au ministre responsable la latitude voulue pour retirer des sommes en tout temps afin de rembourser la dette ou de payer un règlement décidé par un tribunal contre la province s il n y a pas suffisamment d argent dans le fonds consolidé du revenu. 12 La façon d investir les fonds pose aussi un problème, du moins lorsqu on la compare aux pratiques exemplaires décrites dans le rapport. Selon les auteurs, il est généralement déconseillé d utiliser l argent du fonds d épargne pour investir à l intérieur de la province. Cette pratique amène les gouvernements à utiliser l argent du fonds d épargne pour financer des projets qui devraient l être à partir des budgets du gouvernement. Elle se traduit souvent par une moindre transparence, parce que les investissements réalisés à partir du fonds d épargne ne sont pas toujours divulgués avec autant de détails que les investissements réalisés à partir du budget général. Les politiciens pourraient être tentés de défendre des projets qui n obtiendraient pas de soutien financier autrement. La façon d investir les fonds pose aussi un problème, du moins lorsqu on la compare aux pratiques exemplaires décrites dans le rapport. Selon les auteurs, il est généralement déconseillé d utiliser l argent du fonds d épargne pour investir à l intérieur de la province. Aux premiers temps du fonds de l Alberta, le gouvernement a largement investi à l intérieur de la province afin d atteindre les objectifs de renforcement et de diversification de l économie albertaine. Ce but n existe plus, et les gestionnaires du fonds ont désormais décidé de chercher à obtenir des rendements plus élevés, sans courir de risques importants. Comme le souligne toutefois Peter Mackinnon dans son avis au gouvernement de la Saskatchewan sur la création d un fonds dans cette province, un fonds d épargne n est pas un fonds de développement économique, et les investissements à l intérieur de la province ne devraient pas recevoir de traitement préférentiel Voir à la page 21 de Managing the public trust: How to make natural resource funds work for citizens, Revenue Watch Institute, Vale Columbia Centre, publié à : Voir les articles 7 à 9 du Projet de loi n o 1 de 2005 sur la Loi sur la réduction de la dette et instituant le fonds des générations à 13. Voir la partie sur la portée des investissements (Scope of Investments), p. 7 à 5

6 Le Canada, pays riche en ressources, est «comme un joueur de baseball qui serait né au troisième but et s imaginerait avoir frappé un triple» a affirmé M. Mulroney dans son discours. Le gouvernement libéral nouvellement élu au Québec semble plutôt enclin à faire fi de ce judicieux conseil. Au cours de la récente campagne électorale, les Libéraux ont en effet affirmé qu ils utiliseraient l argent du Fonds des générations pour investir dans des sociétés confrontées à une offre d achat non sollicitée. 14 Bien qu il puisse s agir là d un geste populaire sur le plan politique, il n augure rien de bon sur le plan de la gestion avisée du fonds. Les fonds de patrimoine provinciaux ont plusieurs bons côtés. Celui de l Alberta obtient de bonnes notes pour sa transparence et pour la compétence de ses gestionnaires. Le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest mérite pour sa part des éloges pour sa vision à long terme et la création du fonds avant même que le gouvernement territorial ne commence à percevoir les recettes découlant de l exploitation des ressources. L existence des trois fonds est en soi remarquable. Chaque province et territoire, à l exception de l Île-du-Prince-Édouard et du Nunavut, tire d importantes recettes de ses ressources non renouvelables, et pourtant, seulement deux provinces et un territoire ont prévu de mettre des sommes de côté pour les générations futures. Le Canada, pays riche en ressources, est «comme un joueur de baseball qui serait né au troisième but et s imaginerait avoir frappé un triple» a affirmé M. Mulroney dans son discours. «Nous prenons nos ressources à la légère et nous nous berçons de l illusion que nos vastes richesses naturelles continueront par leur seule présence à produire de la prospérité.» 15 Il conseille aux principaux intéressés de s entendre pour accroître l intérêt envers l exploitation de nos ressources pour le bénéfice de tous les Canadiens. Mais pour assurer la prospérité réelle du Canada à long terme, les gouvernements du Canada doivent mettre de côté une partie des recettes découlant de l exploitation des ressources et l investir pour les générations futures government+says+late/ /story.html 15. (Notre traduction)

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