Décentralisation et gouvernances locales : les finances publiques locales des collectivités territoriales au Burkina Faso

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1 Bernard Dafflon Département d économie politique, Université de Fribourg Décentralisation au Burkina Faso version Décentralisation et gouvernances locales : les finances publiques locales des collectivités territoriales au Burkina Faso Bernard DAFFLON avec la collaboration d Abraham Ky BURKINA FASO Ministère de l Administration Territoriale, de la Décentralisation et de la Sécurité Direction des études et de la planification Comité de suivi de l étude sur la formulation de la vision prospective de la décentralisation Ouagadougou, 2 novembre 2012 Ce Rapport a été finalisé le 7 juillet 2012 et présenté au Comité lors de sa séance du 2 novembre 2012 à Ouagadougou pour validation. En attente de validation (situation fin janvier 2012) Bernard Dafflon Peut être cité avec mention expresse de la référence : auteur, titre et page.

2 1 page 1 Histoire de la décentralisation: Organisation des collectivités territoriales décentralisées et de la déconcentration en fin La décentralisation 2.2 Les circonscriptions administratives 2.3 Structure politico-administrative de la commune 2.4 Problématiques institutionnelles 3 Le budget décentralisé 20 4 Le transfert des tâches Les domaines des tâches transférées La règle de la progressivité Les problématiques de la dévolution La fiscalité locale Les catégories de recettes fiscales La marge de manœuvre locale en matière de fiscalité Le partage des impôts Les problématiques Les dotations et les subventions de l État Les aides financières de l État aux CT (2009) Les parts aux recettes L importance des aides financières de l État (2009) Les données statistiques des dépenses et des recettes Les dépenses Les recettes Problématique des données statistiques Références Abréviations et acronymes Tableaux et schémas

3 2 1 Histoire de la décentralisation: Dans l histoire du Burkina Faso, le processus de «nouvelle» décentralisation débute dans les années 1990 (Champagne et Ouegraogou, 2011), comme dans la plupart des pays africains ayant engagé de telles reformes. Le contexte est celui d une double crise (Mback, 2003, p. 32) : (i) une crise sociopolitique marquée par la contestation ouverte des systèmes de parti unique ou des régimes autoritaires de même que par le rejet de la centralisation politique et administrative ; et (ii) une crise économique ayant entraîné la mise en œuvre de programmes d ajustement structurel (PAS) comme solution correctrice. La nouveauté du processus s explique également par ses enjeux, qui se déclinent sous deux angles : - l instauration d une démocratie locale pluraliste afin de rompre avec les pratiques antérieures, à travers l élection des organes de gestion des collectivités décentralisées, autorités élues au suffrage universel ; - le développement local, lié à un constat largement partagé à la fin des années 1980 selon lequel l État africain serait en «faillite» (Sawadogo, 2001, p. 15). Pour certains, cette faillite du centre et l ignorance du rôle local sont des causes essentielles du retard de développement du continent (Mback, 2003, p. 37). Dans cette perspective, la décentralisation en tant que processus favorisant la participation des communautés locales à la formulation et à la mise en œuvre des programmes publics dont lesdites communautés sont les bénéficiaires directes est censée être un facteur décisif de ce développement local. En d autres termes, les fondements de la nouvelle décentralisation burkinabè sont de deux ordres : la promotion du développement à la base et le renforcement de la gouvernance locale. Un autre aspect de la nouveauté du processus réside dans le fait que, pour la première fois, la reforme décentralisatrice a acquis une valeur constitutionnelle. En effet, à travers ses articles 143, 144 et 145, la Constitution de la IV e République consacre l existence des collectivités territoriales (CT) dotées de la personnalité morale, de l autonomie financière et gérées par des organes élus. Toutefois, il faut noter avec Mback (2003, p. 65) que cette avancée est le résultat d un consensus de l opinion nationale qui s est fédérée, dès le départ, autour de la nécessité de la réforme. Tant et si bien qu après le referendum constitutionnel du 11 juin 1991, un paquet de cinq lois est adopté par l Assemblée des députés du peuple (ADP) 1 dans le courant de l année 1993, afin de donner un cadre 1 Actuelle Assemblée nationale (AN).

4 3 juridique stable au processus. Il s agit, entre autres, des lois relatives à l organisation municipale, aux statuts particuliers des communes de Bobo- Dioulasso et Ouagadougou et au régime électoral des conseillers. En outre, dans la même année et dans le but de donner une impulsion au processus, une Commission nationale de la décentralisation (CND) est créée afin de conseiller le gouvernement tout en lui proposant des dispositions institutionnelles réalistes et consensuelles pour la mise en œuvre de la réforme. Enfin, ce processus est concrétisé par l élection, en 1995, des organes délibérants et exécutifs des 33 premières communes de plein exercice. En août 1998, quatre autres lois sont adoptées en remplacement des lois de Leur objectif principal est de donner une orientation plus cohérente à la décentralisation (loi 040/98/AN) tout en l assortissant d une stratégie programmatique de mise en œuvre (loi 043/98/AN). C est dans ce nouveau cadre institutionnel que les deuxièmes élections communales sont organisées en mai Les années 2001 et 2004 sont marquées par des avancées supplémentaires en matière de décentralisation. Ainsi en juillet 2001, le maillage administratif du pays est modifié : avec la création des régions, il passe de deux niveaux de collectivités locales (provinces et communes) à trois. Mais alors que provinces et régions n ont pas encore mis en place leurs organes élus, le législateur adopte en décembre 2004 le Code général des collectivités territoriales (CGCT) qui ramène les CT à deux niveaux (communes et régions) tout en consacrant la communalisation intégrale du pays. C est donc sous le régime de ce code et de la loi électorale de 2001 que des élections locales sont organisées en 2006 pour élire les tout premiers conseillers des 13 régions (il s agit là des «régions collectivités territoriales») et des communes rurales de même que la deuxième génération de conseillers des communes urbaines (CU), sauf pour les conseillers des 33 premières communes «laboratoires» qui en étaient à leur troisième élection. Au total, le processus de décentralisation enclenché depuis le début de la décennie 1990 tranche avec les tentatives précédentes pour un certain nombre de raisons : élaboration de dispositions institutionnelles et d un cadre stratégique de la décentralisation ; communalisation intégrale du pays ; organisation de trois élections locales (1995, 2000, 2006) ; transfert formel des tâches et des ressources aux communes urbaines ; fonctionnement plus ou moins régulier des organes de gestion des communes et des régions. Les raisons pour lesquelles le Burkina Faso s est engagé, dans les années 1990, dans un processus de décentralisation méritent aussi d être soulignées. La

5 4 première tient sans doute au fait que ce pays ne voulait pas se voir imposer par les bailleurs de fonds extérieurs (principalement la Banque mondiale et l Union européenne) une décentralisation qui aurait constitué une conditionnalité de l aide. En second lieu, le Burkina Faso s est inspiré des expériences de pays voisins, en particulier du Mali. Enfin, la décentralisation est aussi un moyen d associer les «forces vives» du pays au processus électoral. Quelles que soient les raisons ultimes (par exemple le «verrouillage» des élections législatives), il est indéniable que les premières élections locales ont trouvé un écho chez les femmes (10 % d élues lors des premières élections, 20 % lors des deuxièmes élections et 30 % aux dernières élections municipales) mais aussi chez les jeunes et parmi ceux qui ne maîtrisent pas le français. Le tableau 1 propose un résumé chronologique de cette période. Tableau 1 Chronologie des principaux textes de loi relatifs à la décentralisation, Adoption par référendum le 2 juin et promulgation le 11 juin de la Constitution de la IV e République. Ce texte décline les grands principes de la décentralisation à travers trois articles : Art. 143 : «Le Burkina Faso est organisé en collectivités territoriales» Art. 144 : «La création, la suppression, le découpage des collectivités territoriales sont du ressort de la loi» Art. 145 : «La loi organise la participation démocratique des populations à la libre administration des collectivités territoriales» Ordonnance /PRES du 7 août relative à l organisation du territoire pendant la période transitoire. Première élection présidentielle de la IV e République, 1 er décembre Premières élections législatives de la IV e République et mise en place de l ADP le 24 mai 1993 Loi 03 du 7 mai relative à l organisation de l administration du territoire Loi 04 du 12 mai relative à l organisation municipale Loi 05 du 12 mai relative au statut particulier de la province du Kadiogo et de la ville de Ouagadougou Loi 06 du 12 mai relative au statut particulier de la ville de Bobo-Dioulasso Loi 07 du 12 mai relative au régime électoral des conseillers de village, de secteur communal, de département et de province Ainsi qu il résulte des lois 04, 05 et 06, il existe trois catégories de communes : les communes de plein exercice, les communes de moyen exercice et les communes à statut particulier avec possibilité, pour les communes de moyen exercice, de devenir des communes de plein exercice Création de la CND suivant le décret /PRES/PM du 16 novembre

6 Organisation le 12 février des premières élections municipales dans les 33 communes de plein exercice Création de l Association des maires 2 du Burkina Faso (AMBF) suivant le décret /MATS/SG/DGAT/DELPAJ du 2 décembre avril : création du Fonds d appui au démarrage et au développement des communes (FODECOM) et du Service d appui à la gestion et au développement des communes (SAGEDECOM) 1998 Loi 040 du 3 août relative à l orientation de la décentralisation Loi 041 du 6 août relative à l administration du territoire Loi 042 du 6 août relative à l organisation et au fonctionnement des collectivités locales Loi 043 du 6 août portant programmation de la mise en œuvre de la décentralisation 2000 Décret /PRES/PM/MEF du 28 avril portant modalité et condition d octroi des avances de trésorerie aux collectivités locales ; Décret /PRES/PM/MATS/MEF portant création, attribution et fonctionnement de la commission nationale de la coopération décentralisée Mai : deuxièmes élections municipales de la IV e République dans 49 communes urbaines Modification du maillage administratif suivant la loi du 2 juillet relative à la création des régions Loi /AN du 3 juillet relative au code électoral : articles 236 et suivants relatifs à l élection des conseillers municipaux et des organes des communes 2004 Adoption de la loi du 21 décembre portant CGCT en tant que principale norme de référence en matière de décentralisation Création de deux niveaux de collectivités locales : la commune (urbaine et rurale) et la région 2005 Décret /PRES/PM/MATD du 3 février relatif aux attributions du gouverneur de région, du haut-commissaire de province et du préfet de département Loi /AN du 25 mai relative à la modification de la loi électorale ( /AN) afin de prendre en compte l élection des organes de la région collectivité territoriale avril : troisièmes élections municipales de la IV e République et premières élections dans les communes rurales Loi /AN du 9 mai relative à la détermination des ressources et des charges des collectivités territoriales au Burkina Faso Décret /PRES/PM/MFB/MATD du 15 mai relatif au régime financier et comptable des collectivités territoriales du Burkina Faso Décret /PRES/PM/MFB/MATD du 15 mai relatif au règlement intérieur type des conseils de collectivités territoriales 2 Actuellement «des municipalités».

7 suite Décret /PRES/PM/MFB/MATD du 15 mai portant transfert de compétences aux communes urbaines dans les domaines du préscolaire, de l enseignement primaire, de la santé, de la culture, des sports, des loisirs et de la jeunesse Loi /AN du 14 novembre relative à la modification de la loi (CGCT) et à l extension de l institution des Conseils villageois de développement (CVD) aux villages rattachés aux communes urbaines Loi /AN du 5 décembre relative au régime juridique applicable aux emplois et aux agents des collectivités territoriales 2007 Décret /PRES/PM/MATD du 22 janvier portant organisation, composition et fonctionnement des CVD Décret /PRES/PM/MFB/MATD du 9 février portant nomenclature budgétaire des collectivités territoriales du Burkina Faso (Note : abrogé par le décret cidessous) Décret /PRES/PM/MATD/MFB du 1 er mars relatif à l adoption du Cadre stratégique de mise en œuvre de la décentralisation ( ) Décret /PRES/PM/MATD/MFB du 11 avril portant approbation des statuts particuliers du Fonds permanent pour le développement des collectivités territoriales (FPDCT) Décret /PRES/PM/MFB/MATD du 18 mai portant fixation des modalités de répartition des impôts et taxes entre les communes et les régions Décret /PRES/PM/MATD du 18 juillet portant création, composition, attribution et fonctionnement de la conférence nationale de la décentralisation (CONAD) 2008 Décret /PRES/PM/MEF du 16 avril portant réglementation générale des marchés publics et des délégations de services publics 2009 Loi /AN du 21 décembre relative à la modification de la loi (CGCT) ; Loi /AN du 22 décembre relative au découpage des communes urbaines à statut particulier au Burkina Faso ; Décret /PRES/PM/MATD/MCTC/MJE/MSL/MEF/MFPRE du 3 mars portant transfert des compétences et des ressources de l État aux communes dans les domaines de la culture, des sports, des loisirs et de la jeunesse Décret /PRES/PM/MATD/MEBA/MASSN/MEF/MFPRE du 3 mars portant transfert des compétences et des ressources de l État aux communes dans les domaines du préscolaire, de l enseignement primaire et de l alphabétisation Décret /PRES/PM/MATD/MAHRH/MEF/MFPRE du 3 mars portant transfert des compétences et des ressources de l État aux communes dans les domaines de l approvisionnement en eau potable et de l assainissement Décret /PRES/PM/MATD/MS/MEF/MFPRE du 3 mars portant transfert des compétences et des ressources de l État aux communes dans le domaine de la santé Décret /PRES/PM/MFPRE/MATD/MEF du 3 mars portant modalités de mise à disposition des agents de la fonction publique auprès des CT et de gestion de leur carrière

8 suite Décret /PRES/PM/MATD/MEF du 8 septembre portant modalité de création, attributions, organisation et fonctionnement des comités de jumelage au Burkina Faso Décret /PRES/PM/MEF/MATD du 18 décembre portant création, attribution, composition et fonctionnement de cadres de concertation pour le développement rural décentralisé 2010 Décret /PRES/PM/MATD/MEF du 22 octobre portant nomenclature budgétaire des collectivités territoriales du Burkina Faso (remplace le décret sur le même sujet) Arrêté /MATD/CAB du 31 mai portant organisation, attributions et fonctionnement du secrétariat technique permanent de la conférence nationale de la décentralisation 2011 Directive /CM/UEMOA du 24 juin portant régime financier des collectivités territoriales au sein de l UEMOA ; Annexes : 1) Plan comptable des CT au sein de l UEMOA ; 2) Nomenclature budgétaire des CT au sein de l UEMOA Décret /PRES/PM/SGG-CM du 06 juin portant attribution des membres du gouvernement ; Décret /PRES/PM/MATDS du 26 septembre portant organisation du ministère de l administration territoriale de la décentralisation et de la sécurité Source : élaboré par Ky (2010) et complété par les auteurs ; état à fin Les dispositions de cette directive communautaire doivent être transposées dans la législation nationale au plus tard le 31 décembre 2012.

9 8 2 Organisation des collectivités territoriales décentralisées et de la déconcentration en fin 2011 Selon le chapitre premier du CGCT (2004) intitulé «De l organisation du territoire», le Burkina Faso est organisé en collectivités territoriales (CGCT, art. 7). En réalité, le maillage administratif du territoire n est pas constitué que de CT. Entendue au sens large, l organisation territoriale comprend non seulement ces dernières mais également des circonscriptions administratives. Elle comporte donc deux volets : un volet «décentralisation» correspondant aux collectivités territoriales, régionales et locales et un volet «déconcentration» formé des circonscriptions administratives. Le schéma 2 résume cette situation, mais pas seulement 4. Elle fait aussi apparaître la tension qui habite tout processus de décentralisation dans un contexte national particulier. Le cadran de gauche illustre le volet de la décentralisation telle que promue par le design institutionnel ; il est mis en regard avec le cadran de droite qui contient le volet de la déconcentration. Ainsi, les résistances à la décentralisation ne sont pas et ne peuvent pas être considérées ici comme des égarements qu il suffirait de corriger : c est une tension entre deux conceptions, déconcentration et dévolution, dont il faut tirer le meilleur parti et un équilibre soutenable à long terme. S y ajoute dans le cas du Burkina Faso le rôle des chefferies coutumières et traditionnelles dans certaines régions du pays. Certes, on peut ignorer ce rôle et accroître le risque d échouer ou bien intégrer l organisation coutumière dans le processus de participation (les stakeholders) : il ne sert à rien de prôner la participation de la société civile dans la décentralisation et d en ignorer une des composantes influentes. Ceci est d autant plus pertinent que lesdites chefferies pourraient acquérir un statut constitutionnel. 5 4 En économie institutionnelle, le «dessin technique économique» (dont l un des auteurs est l initiateur) n est pas seulement une méthode pratique de présentation des institutions de l État. Certes, le but premier est de simplifier la lecture parfois difficile des textes de loi régissant l organisation des collectivités territoriales. Mais cette méthode a deux autres vertus importantes : premièrement, elle exige la cohérence du texte par comparaison, en mettant immédiatement en évidence les hiérarchies, les circuits de commandement et de subordination ; et, deuxièmement, elle seule oblige et permet de comparer le design formel et la réalité sur le terrain, de confronter ce qui devrait être et ce qui est. 5 Un projet de loi portant modification constitutionnelle adopté par le conseil des ministres du 4 avril 2012 est sur la table du parlement burkinabè. Ce projet qui sera probablement voté par celui-ci comporte, entre autres innovations, la constitutionnalisation de la chefferie coutumière.

10 Volet décentralisation Volet déconcentration Bernard Dafflon Département d économie politique, Université de Fribourg version Schéma 2 Organisation des collectivités territoriales décentralisées et de la déconcentration (2011) État central Collectivités territoriales Circonscriptions administratives Régions (13) Régions (13) Tutelle rapprochée (gouverneur) Communes (351) Tutelle rapprochée Provinces (45) (haut-commissaire) Communes urbaines à statut particulier (2) : Ouagadougou Bobo-Dioulasso Communes urbaines à statut ordinaire (47) Communes rurales (302) Départements (350) (préfet) H H H population résidente 1 milliards CFA 25 millions CFA 5 millions CFA ressources au budget A A S V S V V V Chefferies Note : A = arrondissement ; S = secteur ; V = village.

11 La décentralisation La région Elle est la collectivité territoriale intermédiaire. Son espace institutionnel est constitué de l ensemble des territoires des communes qui la composent et se confond avec celui de la «région circonscription administrative». En fin 2011 les collectivités territoriales régionales sont au nombre de 13 (le nombre de communes rurales ou urbaines à statut ordinaire figure entre parenthèses, en tout = 349). Boucle du Mouhoun (47) Cascades (17) Centre (7) Centre est (30) Centre ouest (26) Centre nord (38) Centre sud (19) Est (27) Hauts bassins (33) Nord (31) Plateau central (20) Sahel (26) Sud-ouest (28) La commune La commune constitue la collectivité territoriale de base dont le territoire est organisé en arrondissements, secteurs et/ou villages. Il existe trois types de communes : les communes rurales, les communes urbaines à statut ordinaire et les deux communes urbaines à statut particulier, Ouagadougou et Bobo- Dioulasso. La commune rurale est un regroupement de villages ayant une population résidente d au moins habitants et des activités économiques permettant de générer des ressources propres annuelles d au moins 5 millions de francs CFA. Le territoire de la commune rurale comprend trois espaces distincts (CGCT, art ) : un espace d habitation correspondant à «un établissement humain permanent destiné principalement à l habitat, au commerce, à l industrie, à l artisanat, à l installation des services publics» ; un espace de production destiné «principalement à l agriculture, à l élevage, à la foresterie, à la pisciculture et plus généralement à toutes les activités liées à la vie rurale» ; et un espace de conservation qui «constitue une zone de protection des ressources naturelles. Il comprend les aires de protection de la forêt et de la faune». Le nombre de communes rurales au 31 décembre 2011 est de 302, dont chacune compte en moyenne 25 villages. La commune urbaine à statut ordinaire est une entité territoriale comprenant une agglomération permanente d au moins habitants sans atteindre et dont les ressources propres annuelles atteignent au moins 25 millions de francs CFA. Elle est organisée en secteurs et peut comprendre éventuellement des villages. À fin décembre 2011, le nombre de communes urbaines à statut ordinaire est de 47.

12 11 La commune urbaine à statut particulier est l espace territorial dans lequel l agglomération principale compte au moins habitants et dont les activités économiques permettent de générer des ressources propres annuelles d au moins un milliard de francs CFA. Elle est organisée en arrondissements regroupant plusieurs secteurs et comprenant des villages le cas échéant. Ouagadougou (la capitale politique) et Bobo-Dioulasso (la capitale économique) constituent les deux communes urbaines à statut particulier. À fin 2011, Ouagadougou compte douze arrondissements et 55 secteurs. Par contre, Bobo- Dioulasso compte sept arrondissements, 33 secteurs et 36 villages rattachés à la même date. 2.2 Les circonscriptions administratives Les circonscriptions administratives sont des entités territoriales déconcentrées dont l ensemble constitue la représentation de l État central sur le territoire national. Dépourvues de personnalité morale, ces entités ne sont que des cadres territoriaux de coordination des activités des agences locales du gouvernement central. Elles comprennent trois niveaux : la région, la province et le département. La région correspond au niveau supérieur du maillage administratif déconcentré. Son espace territorial comprend une ou plusieurs provinces. Tout comme les régions collectivités territoriales, le pays compte 13 régions circonscriptions administratives. Les limites territoriales des unes et des autres coïncident parfaitement. La région déconcentrée est administrée par un Gouverneur. Celui-ci «est le délégué du gouvernement et le représentant de chaque ministre dans la région» (décret , art. 2). En outre, il est officier de police judiciaire et administrateur des crédits budgétaires alloués par le gouvernement central à la région. Le Gouverneur est chargé des tâches de tutelle rapprochée sur la région collectivité territoriale. Ces tâches consistent en l approbation et l autorisation préalable pour des actes et décisions du conseil régional et de son président, ainsi qu en des contrôles de légalité des décisions et des activités de la région. Devraient aussi s y ajouter des interventions d appui-conseil au profit des organes de gestion de la région collectivité territoriale. La province est le deuxième niveau de circonscription administrative. Il en existe au total 45. L espace territorial provincial est constitué, soit de communes, soit de départements. La province du Kadiogo est la seule dont le territoire coïncide avec celui d une commune à savoir la capitale Ouagadougou. Les provinces sont également les circonscriptions électorales pour les élections législatives.

13 12 La province est dirigée par un haut-commissaire désigné par le gouvernement central. En tant que dépositaire de l autorité gouvernementale dans la province, le haut-commissaire est chargé de l exécution des décisions du centre dans sa sphère territoriale de même que de la coordination des activités de l ensemble de l administration publique déconcentrée provinciale. En outre, le hautcommissaire est officier de police judiciaire, officier d état civil et administrateur délégué des crédits budgétaires alloués par le gouvernement central à la province. Enfin, le haut-commissaire est chargé de la tutelle rapprochée sur les communes urbaines et rurales de sa sphère territoriale, cela par délégation des ministres chargés de l administration du territoire et des finances. De ce fait, il prononce l approbation des budgets et des comptes administratifs des communes urbaines et rurales. Enfin, il est compétent pour accorder les autorisations préalables portant sur certains actes desdites communes (art. 54 du décret ). Le département est le niveau de base des collectivités déconcentrées. Chacun des 350 départements du pays est administré par un préfet nommé par le gouvernement central. La tâche du préfet consiste à veiller à l exécution des lois, règlements et décisions du centre dans la sphère territoriale départementale. En outre, le préfet est officier d état civil et officier de police judiciaire. Le supérieur hiérarchique immédiat du préfet est le haut-commissaire dont il est le représentant dans le département. 2.3 Structure politico-administrative de la commune Toute commune, quel que soit son statut, est dotée d un conseil municipal (organe délibérant) désigné au suffrage universel direct par les citoyens/électeurs, d un maire (organe exécutif) désigné au suffrage indirect par le conseil municipal et d une administration (schéma 3). Le conseil municipal Les conseils municipaux des communes urbaines à statut ordinaire et des communes rurales sont constitués des conseillers communaux élus au suffrage universel direct pour un mandat non rémunéré de cinq ans. En tant qu organe délibérant, la tâche principale du conseil est de débattre, décider et faire réaliser toutes «les affaires de la commune» : définir les grandes orientations du développement communal, discuter et adopter les plans de développement communaux, contrôler l exécution des plans, donner mandat au maire et aux commissions techniques et contrôler leurs actions respectives. Le conseil est explicitement tenu de mettre en place quatre commissions permanentes (loi , art. 221 nouveau) : - affaires générales, sociales et culturelles ; - affaires économiques et financières ; - environnement et développement local. - aménagement du territoire et gestion foncière.

14 13 Les conseils municipaux sont tenus de superviser la mise en place des CVD 6. Au préalable prévus uniquement pour les villages des communes rurales par le CGCT, les CVD ont été étendus dès 2007 aux villages des communes urbaines à la suite de la modification du CGCT par la loi /AN du 14 novembre Le CVD est un «regroupement de l ensemble des forces vives du village» doté d une instance délibérative qu est «l assemblée générale» et d un organe de direction, à savoir le «bureau» (décret du 22 janvier 2007). Les conseils municipaux ont la possibilité de créer, avec l accord de l État central, des services publics ayant une personnalité juridique distincte tels que les Établissements publics communaux pour le développement (EPCD). Au plan administratif et fonctionnel, l EPCD dispose d un conseil d administration présidé par le maire et comprenant, entre autres, des conseillers municipaux de même que des représentants de certaines associations professionnelles faîtières. Le conseil adopte le programme d activités de l EPCD et contrôle son exécution qui est assurée par un directeur recruté par la commune. Mais, sur le plan administratif, l EPCD est directement rattaché au cabinet du maire de la commune. Le maire Organe exécutif de la commune, le maire est chargé de l exécution des décisions du conseil municipal dont il préside les séances de délibérations. En outre, il est l ordonnateur du budget de la commune et le chef de l administration communale. Il est également officier d état civil et officier de police judiciaire. Mais il exécute ces deux dernières tâches par délégation du centre. Enfin, le maire a l obligation de séjourner au moins sept jours ouvrables par mois dans sa commune. Le maire est assisté dans sa fonction par deux (quatre pour les communes urbaines à statut particulier) adjoints auxquels il est tenu de déléguer, sous sa responsabilité, une partie de ses tâches (CGCT, art. 265). Il est également le patron de l administration communale. Cependant, ladite administration est dirigée par un secrétaire général, fonctionnaire de l Etat central mis à la disposition de la commune. La tutelle centrale "informelle" (cf. schéma 3 et 4) sur la commune résulte en grande partie de cette situation ambiguë. Les secrétaires généraux fournissent à la commune un véritable appui technique et logistique. Ils sont souvent issus de la catégorie B, voire C, rarement A, du corps des administrateurs civils dont les compétences sont de pure exécution. 6 Dans la plupart des villages des communes rurales, les CVD viennent en remplacement des Commissions villageoises de gestion des terroirs (CVGT) qui avaient été mises en place dans le cadre du Programme national de gestion des terroirs (PNGT). Le décret relatif au fonctionnement des CVD précise dans ses dispositions finales que les patrimoines des CVGT devront être transférés aux CVD aussitôt que ceux-ci seront mis en place.

15 3 conseillers 3 conseillers 3 conseillers Bernard Dafflon Département d économie politique, Université de Fribourg Décentralisation au Burkina Faso version Schéma 3 Structure politico-administrative de la commune rurale ou urbaine à statut ordinaire (2011) Tutelle centrale (MATD) Tutelle rapprochée (haut-commissaire) Maire de commune (+ 2 adjoints) Secrétaire général Administration communale Conseil municipal 4 commissions permanentes i) affaires générales, sociales et culturelles ii) affaires économiques et financières iii) environnement et développement local iv) aménagement du territoire et gestion foncière CVD (Assemblée générale ; Bureau) EPCD Conseil d administration Secteurs Directeur Citoyens/électeurs de la commune Administration Légende des schémas 3 et 4 : Relation résultant du suffrage direct Relation résultant du suffrage indirect Relation de tutelle prévue par la loi Relation de tutelle «informelle» Relation hiérarchique

16 3 conseillers 3 conseillers 3 conseillers Bernard Dafflon Département d économie politique, Université de Fribourg version Schéma 4 Structure politico-administrative de la commune urbaine à statut particulier (2011) Tutelle centrale (MATD) Tutelle rapprochée (haut-commissaire) Maire de commune (+ 2 adjoints) Secrétaire général Administration communale Conseil municipal 4 commissions permanentes CVD (Assemblée générale) Bureau Maire d arrondissement (+ 2 adjoints) EPCD Secrétaire général Conseil d arrondissement (mandat non rémunéré, liste de parti, pas de candidature indépendante) Commissions permanentes Administration d arrondissement Valable pour Bogodogo secteurs Citoyens/électeurs de la commune

17 Bernard Dafflon Département d économie politique, Université de Fribourg Décentralisation au Burkina Faso version Le conseil d arrondissement Les deux communes à statut particulier, Ouagadougou et Bobo-Dioulasso, ont un régime politico-administratif spécial avec leurs conseils d arrondissement (schéma 4). Ces conseils regroupent l ensemble des conseillers d arrondissement élus au suffrage universel direct pour un mandat quinquennal non rémunéré. Toute personne résidant dans l arrondissement ayant la qualité d électeur est éligible comme conseiller d arrondissement. Les candidatures indépendantes ne sont pas autorisées ; le candidat doit être présenté par un parti politique ou un regroupement de partis. L élection a lieu «au scrutin de liste à un tour, avec dépôt de liste complète, à la représentation proportionnelle et au plus fort reste, sans panachage ni vote préférentiel» (loi électorale du 3 juillet 2001, art. 239). Le nombre de conseillers varie en fonction du nombre de secteurs, chaque secteur étant une circonscription électorale dans laquelle trois conseillers sont élus. Le conseil d arrondissement est compétent pour «( ) toutes les affaires particulières ou spécifiques à l arrondissement, à l exclusion de toute matière ayant un intérêt général pour tout ou partie de la commune à statut particulier» (CGCT, art. 325). Il peut délibérer sur toutes les affaires de l arrondissement mais les délibérations «ne peuvent en aucun cas être contraires aux délibérations du conseil municipal, sous peine de nullité constatée par le maire de la commune à statut particulier» (CGCT, art. 330). Ainsi, le conseil d arrondissement délibère sur le budget de l arrondissement avant qu il ne soit repris et intégré dans le budget de la commune. Enfin, l avis du conseil d arrondissement doit être requis par la commune pour tout projet dont l exécution est prévue, en tout ou partie, dans les limites territoriales de l arrondissement. Une fois installé, le conseil élit en son sein un maire d arrondissement et deux adjoints et peut mettre en place des commissions permanentes. Le maire d arrondissement préside les séances du conseil d arrondissement tout en étant également chargé de l exécution des délibérations dudit conseil. En outre, il est ordonnateur délégué des crédits budgétaires de son arrondissement et est le chef de l administration de l arrondissement. Enfin, le maire d arrondissement peut recevoir délégation de pouvoir du maire de la commune à statut particulier afin d exécuter des tâches intéressant l arrondissement mais qui, légalement, relèvent de la compétence du maire de ladite commune à statut particulier (CGCT, art. 320 nouveau et 333 nouveau). Ainsi qu il résulte de l article 324 de la loi /AN relative au CGCT, chaque arrondissement est tenu de mettre en place un minimum de services administratifs. De façon indicative la loi évoque «l état civil», «les services sociaux» et «les régies de recettes».

18 Problématiques institutionnelles Une lecture attentive en économie institutionnelle des textes régissant l organisation des CT du Burkina Faso et la confrontation de l architecture légale aux réalités de terrain amènent à identifier au moins huit problématiques, déclinées ci-après. La question du lien qu entretiennent décentralisation et déconcentration est primordiale. Cela est particulièrement vrai au niveau des régions qui sont, en parallèle, un démembrement de l État central (autrement dit, une entité déconcentrée) et une collectivité territoriale. Les fonctions de la région décentralisée ne semblent pas très claires malgré la liste dévolue. En fait, selon nos interlocuteurs, aucune tâche n a été pour l instant "concrètement" dévolue aux régions collectivités territoriales. Les assemblées régionales étant composées de conseillers municipaux élus par leurs pairs (élections indirectes), elles manquent de légitimité démocratique qu une élection directe aurait conférée. Il existe dès lors le risque que la région soit considérée comme une simple émanation des communes, alors que les deux niveaux de collectivités locales sont institutionnellement distincts. Ce risque est renforcé, comme on le verra plus tard, par le fait que les six principaux impôts locaux sont partagés avec les communes, ces dernières collectant l impôt qu elles reversent aux régions en très faibles parts (1,5 et 3 %). Le rôle des départements, des provinces et des régions dans la décentralisation : Au niveau des départements, le rôle des préfets est devenu de l avis de tous caduc. Se pose dès lors la question de la suppression de cette fonction et du département. Les avis diffèrent concernant le reste de l architecture institutionnelle. Les provinces ne jouent pas de rôle dans la décentralisation (délégation ou dévolution) puisqu elles ne sont que des circonscriptions administratives, mais elles constituent les circonscriptions électorales pour les élections législatives. On voit donc mal leur abandon, même si cela pose un problème dans le schéma institutionnel. Faut-il supprimer les régions comme autorité déconcentrée? Cela semble difficilement possible, notamment en raison de la position politique des gouverneurs et de la fonction coordinatrice qu on attribue aux régions déconcentrées, soulignée par les dotations budgétaires qui leur sont affectées. Mais, en contrepoint, le rôle des régions décentralisées est complètement ignoré à ce jour. On devrait à terme envisager une seule forme de région, décentralisée, reprenant en les groupant les fonctions de la région déconcentrée et celles qui doivent être dévolues. Cela permettrait d éviter des

19 18 doublons administratifs tout en augmentant l efficacité de la fonction coordinatrice. Le rôle du gouverneur serait alors à préciser. Le classement des communes rurales et urbaines sur la base de la population et des ressources au budget est-il pertinent? Au niveau des communes urbaines à statut particulier se pose en outre la question de leur organisation en arrondissements. D une part, le poids décisionnel des arrondissements dans la mise en œuvre de la décentralisation n est pas informé ; d autre part, il semblerait que les arrondissements peuvent être soumis à redécoupage en fonction de critères électoraux ce qui introduirait, si tel est le cas, des nuisances dans le dessin institutionnel d une réelle dévolution. La question des chefferies (schéma 2) et du lien qu elles entretiennent avec les élus mérite d être posée. Les chefs coutumiers ne se sont visiblement pas investis massivement dans les élections municipales (lesquelles de quelles années?) tout en étant, comme l ont souligné nos interlocuteurs, représentés dans les conseils municipaux (??). Dans tous les cas, il existe deux légitimités : celle du suffrage universel et celle de la succession coutumière et/ou traditionnelle. Le maire est obligé de composer avec les chefs coutumiers et/ou traditionnels. L organisation en ligne des ministères et départements favorise la déconcentration plutôt que la dévolution. Dans cette situation, le ministère transversal qu est le ministère de l Administration territoriale et de la décentralisation (MATD) devrait coordonner l action gouvernementale de dévolution. Mais il se heurte aux autres ministères, dont il dépend tant pour les compétences techniques liées à la mise en œuvre de certaines politiques publiques décentralisées que pour les crédits budgétaires à défendre pour chaque tâche dévolue. Cette situation fait qu il a du mal à asseoir sa légitimité et donc à jouer véritablement un rôle pilote pour la politique gouvernementale de décentralisation. Se pose également la question du secrétaire général de la commune et, plus généralement, des fonctionnaires communaux. Pour construire la capacité administrative et gestionnaire qu une vraie dévolution requiert, une priorité devrait être de créer un corps de fonctionnaires territoriaux. Ce qui est, pour l instant, juste formellement le cas avec l adoption de la loi /AN du 5 décembre 2006 relative au régime juridique applicable aux emplois et aux agents des collectivités territoriales. Pour donner un contenu beaucoup plus concret à cette dernière loi, il conviendrait de consolider et généraliser l expérience en cours à l Institut Régional d Administration (IRA) 7 de l Est. À 7 Cent agents des catégories B et C recrutés pour le compte des CT sont actuellement en cours de formation à l IRA de l Est (Fada N gourma).

20 19 court terme, l application effective du décret portant modalités de mise à disposition des agents de la fonction publique auprès des CT pourrait constituer une solution. De même, dans la perspective d une approche globale et plus cohérente de la question de la construction des capacités administratives et gestionnaire des CT, l accélération de l opérationnalisation de la SNRC-AD qui vient d être adoptée 8 serait la meilleure alternative. Enfin, en référence aux schémas 3 et 4, on constate une multiplication des institutions communales parallèles, avec des relations de nomination, de responsabilité et de contrôle qui ne sont pas précises, voire se superposent. Le schéma 3 montre bien que le conseil municipal nomme les commissions, mais que le maire peut aussi intervenir auprès desdites commissions et des CVD qui se trouvent dans la ligne hiérarchique à la fois du législatif et de l exécutif communal. Le schéma 4 ajoute des complications relationnelles pour les communes à statut particulier. Il y a ici un risque réel de dilution des compétences et de la responsabilité politiques. 8 La SNRC-AD a été adoptée par le conseil des ministres du mercredi 04 avril 2012.

21 20 3 Le budget décentralisé La loi du 9 mai 2006 détermine les ressources et les charges des CT. Le Tableau 5 résume les dispositions principales de ladite loi en ce qui concerne l énumération des dépenses et celles des recettes. Le budget et le compte comprennent deux sections, de fonctionnement et d investissement. Le Tableau 5 étant «lisible» sans commentaire additionnel, l analyse se limite ici à quelques points essentiels controversés. L article 8 de la loi du 9 mai 2006 Le budget est voté en équilibre réel par le Conseil de la collectivité territoriale. Le budget est en équilibre réel lorsque la section «fonctionnement» et la section «investissement» sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère, et lorsque le prélèvement des recettes de la section «fonctionnement» au profit de la section «investissement» ajouté aux recettes propres de cette section, à l exclusion du produit des emprunts et éventuellement des dotations des comptes d amortissement et de provision, fournit des ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des annuités d emprunt à échoir au cours de l exercice. Le prélèvement sur les recettes de «fonctionnement» au profit de la section «investissement» doit représenter au moins 20 % des recettes budgétaires propres de la collectivité. Toutefois, n est pas considéré comme étant en déséquilibre le budget dont la section de fonctionnement comporte ou reprend un excédent et dont la section d investissement est en équilibre réel, après reprise par chacune des sections des résultats apparaissant au compte administratif de l exercice précédent. [1] La loi prescrit une contrainte d équilibre budgétaire (art. 8 ; voir tableau 2) mais celle-ci doit être qualifiée dans la mesure où le texte est ambigu et certainement pas compréhensible à première lecture, pour au moins cinq raisons, énumérées ci-dessous de (i) à (v). (i) Le compte de fonctionnement est exprimé en dépenses et recettes et non en charges et produits ; ce sont donc les mouvements monétaires effectifs qui comptent, à l exclusion des écritures comptables éventuelles. (ii) Les dépenses de fonctionnement comprennent les amortissements, au sens de remboursement des emprunts (à ce jour, les CT n ont pas accès à l emprunt à l exception notable de la commune de Ouagadougou a qui l AFD a octroyée courant janvier 2007 un prêt sous-souverain pour la construction/réhabilitation du marché central " Rood Woko" qui avait été ravagé par un incendie quatre années plus tôt).

22 21 (iii) "L équilibre" est asymétrique et se comprend seulement comme une interdiction de déficit courant. En réalité, le compte de fonctionnement doit dégager un surplus, puisque 20 % des recettes propres de fonctionnement doivent alimenter le compte des investissements. Mais la pratique diffère de la règle : si le prélèvement est inscrit au moment de l approbation des budgets (et beaucoup de CT font un effort pour respecter ce ratio), il est rarement respecté lorsqu on examine les comptes après l exécution. 9 (iv) Le principe de l annualité n est pas respecté puisque le compte de fonctionnement peut reprendre un "excédent" ; or, une "reprise d excédent" est de fait une dérogation légale au principe de l annualité. (v) Les recettes "propres" ne sont pas qualifiées comme telles dans la loi. Il faut se référer à un autre texte du ministère de l Économie et des finances (MEF) 10 sur les opérations financières des CT pour interpréter le qualificatif «propre» comme concernant les groupes A, B et C de la figure 4 résumant le budget décentralisé. [2] Les dépenses d investissement doivent représenter au moins le tiers du montant total des prévisions de dépenses. Le texte ne précise pas si ce total comprend les deux sections «fonctionnement» et «investissement» ou seulement la section «fonctionnement». Dans un premier calcul, si seules les dépenses de fonctionnement servent de référence, cela équivaut à 33 1/3 % du fonctionnement. Dans un second calcul, si la référence est aux deux sections, cela équivaudrait à 50 % des dépenses de fonctionnement. 11 Ce ratio nous semble une exigence démesurée dans un pays en voie de décentralisation : même des systèmes fédéralistes ou décentralisés bien établis n arrivent pas à le respecter. Cela pose en outre la question de la soutenabilité des décisions d investissement au regard des dépenses de fonctionnement qui sont induites par la décision d investir (Dafflon et Beer-Tóth, 2009) : qui les supportera et par quels moyens financiers? 9 L analyse des comptes administratifs de 2007 montre que sur les 351 communes, seules 95 ont fait un prélèvement. Parmi ces 95, 32 seulement ont effectué un prélèvement d au moins 20 % comme prévu par les textes (information communiquée par la Direction générale du budget le 9 décembre 2009). 10 Ministère de l Économie et des finances (2009), page Si la section «investissement» représente le tiers du montant total des deux sections, la section «fonctionnement» correspond alors à 2/3 de 100 % = 66 2/3 %. Ce qui revient à dire que la proportion [investissement/fonctionnement] = 33 1/3 sur 66 2/3 = 50 %.

23 22 Tableau 5 Budget décentralisé du Burkina Faso Dépenses réelles Budget de fonctionnement Recettes Budget des investissements Dépenses réelles Recettes Dépenses obligatoires 1. Frais des conseillers et du conseil 2. Personnel communal 3. Pensions 4. Entretien du siège de l administration territoriale 5. Frais administratifs 6. Énergie, télécommunications 7. État civil 8. Frais de justice 9. Participation au Service national de protection contre l incendie 10. Bibliothèque 11. Services locaux de désinfection et hygiène 12. Rues, voiries, places publiques 13. Cimetières 14. Plans d alignement et de nivellement 15. Perception des impôts et taxes 16. Frais de dettes, intérêts et amortissement 17. Prélèvement sur les biens et revenus des CT 18. Entretien des immeubles 19. Services locaux légalement dévolus 20. Dépenses induites par les transferts de compétences Dépenses facultatives Prélèvements au profit de la section «investissement» = au moins 20 % des recettes propres A. Impôts et taxes «les six impôts» a. Patente b. Résidence c. Biens de mainmorte d. Sur les armes e. Jouissance f. Secteur informel «les autres taxes» g. Sur les spectacles h. Sur les jeux i. Sur la publicité j. Sur les charrettes B. Recettes d exploitation des services communaux location du matériel droits d expédition des actes administratifs taxe des visites sanitaires produits des maternités et dispensaires redevances de balayage enlèvement des ordures taxe funéraire taxe d abattage prestations de service ventes de produits C. Recettes du domaine communal droits de place : marchés, foires, parcs à bestiaux locations redevance d occupation du domaine public concession dans les cimetières droits de stationnement taxe sur les dégradations autres produits D. Revenus divers amendes de police remboursement de frais produits des services concédés ou affermés bénéfices non réinvestis des exploitations à caractère industriel ou commercial contributions aux opérations de lotissement produits financiers quêtes et contributions volontaires E. DGF (dotation globale de fonctionnement) F. Produits de la fiscalité partagée Dépenses obligatoires Réalisation des programmes d investissement Actions de développement Art. 23 : Les dépenses d investissement des CT doivent présenter au moins le tiers du montant total des prévisions de dépenses. Les dépenses d investissement doivent présenter au moins le tiers du montant total des prévisions de dépenses. I. Recettes propres Produits des ventes (meubles, immeubles, titres) Animaux en fourrière non réclamés Autres recettes propres Prélèvement de la section «fonctionnement» II. Autres financements Dotation globale d équipement (DGE) Subventions reçues de l État Subventions reçues des autres CT nationales ou étrangères Aides, dons, legs III. Emprunts Les emprunts sont soumis à autorisation préalable de l autorité de tutelle Source : Loi du 9 mai 2006 portant sur la détermination des ressources et des charges des collectivités territoriales au Burkina Faso. Extraits en particulier des articles 8 (règle du 20 %), 15 (recettes de fonctionnement), 17 (recettes d investissement), 20 (dépenses) et 23 (règles du tiers pour les investissements). Compilation des auteurs.

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