MEMOIRE DE RECHERCHE Pour l obtention du Master II Comptabilité Contrôle Audit voie Recherche

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1 MEMOIRE DE RECHERCHE Pour l obtention du Master II Comptabilité Contrôle Audit voie Recherche Année universitaire La comptabilité de gestion dans les communes : entre pressions institutionnelles et jeu des acteurs Frédérique LETORT Master 2 Mention Finance Comptabilité Contrôle, Spécialité Comptabilité Contrôle Audit Directrice de recherche : Mme Dominique BESSIRE, Professeur en Sciences de Gestion

2 - REMERCIEMENTS - La rédaction de ce mémoire n'aurait pas été possible sans le soutien et les conseils de Mme Dominique Bessire, ma directrice de recherche. Qu'elle en soit vivement remerciée. Je remercie également l'ensemble de l'équipe pédagogique du Master 2 Recherche, grâce à laquelle cette année de formation s'est révélée extrêmement enrichissante. Je souhaiterais aussi remercier Pascal Fabre, Professeur en Sciences de Gestion, qui m'a incité à m'engager dans la voie de la recherche, et dont l'aide et les conseils se sont révélés précieux dans l'élaboration de ce mémoire. F. Letort M2 CCA - Mémoire de recherche Page 2

3 - TABLE DES MATIERES - INTRODUCTION... 5 I. Les raisons de l'intérêt porté à la comptabilité de gestion dans les communes : la prégnance d'un contexte idéologique A. La remise en cause de l'etat-providence : de la théorie des choix publics au New Public Management Les prémices : la théorie des choix publics Le New Public Management : l expression de la crise de légitimité des organisations publiques B. L'émergence d'un isomorphisme institutionnel : l'idéal-type de l'organisation publique efficace et efficiente Le managérialisme : une demande croissante d'outils de gestion La performance : le nouvel objectif "imposé" des organisations publiques II. De l'adoption à l'appropriation de la comptabilité de gestion dans les communes : les contraintes du terrain A. La transposition d'un outil de gestion du secteur privé au secteur public : des objectifs particuliers dans un contexte spécifique F. Letort M2 CCA - Mémoire de recherche Page 3

4 1. La comptabilité de gestion : un outil adapté au secteur marchand Les particularités des communes : une nécessité à prendre en compte B. L'appropriation de la comptabilité de gestion dans les communes : conditions et contraintes Les facteurs de succès : entre contingence et implication des acteurs Les trois rationalités des organisations publiques : des contraintes et des tensions pour les communes CONCLUSION BIBLIOGRAPHIE F. Letort M2 CCA - Mémoire de recherche Page 4

5 - INTRODUCTION - Le thème de ce mémoire est la comptabilité de gestion dans les communes, c'est un sujet que j'ai découvert assez récemment par l'intermédiaire de Pascal Fabre, Professeur en Sciences de gestion. Il y a deux ans, j'ai eu l'opportunité grâce à lui de co-encadrer des étudiants en Master 2 Management Public Local qui travaillaient sur ce thème dans le cadre d'un mémoire collectif. Au terme de ce travail réalisé par les étudiants, j'ai constaté que ce sujet appelait beaucoup de questions. Il m'est apparu que la comptabilité de gestion dans les communes était quelque chose "qui n'allait pas de soi". En effet, une grande diversité de cas de figure a émergé à la suite de l'étude qualitative 1 menée par les étudiants. Les résultats obtenus ont montré que les collectivités n'avaient pas de système uniforme de comptabilité de gestion, et que les pratiques allaient du simple calcul de coûts directs jusqu'au système global (sans oublier l'absence totale de comptabilité analytique dans certains cas!) ; par rapport à l'état de l'art, ces constats allaient dans le sens des résultats avancés par Gibert en A partir de là, plusieurs questions ont émergé : pourquoi certaines communes utilisent-elles la comptabilité de gestion et pas d'autres? Quelle peut être son utilité pour les communes? Pourquoi la comptabilité de gestion (ou comptabilité analytique) prend différentes formes, allant du simple calcul de coûts au système global? La comptabilité de gestion peut se définir comme un système d'information comptable permettant la prise de décision dans l'organisation. En 1990 le Conseil National de la 1 11 collectivités territoriales interrogées : 7 communes et 4 communautés d'agglomération. 2 Gibert P (1995), La difficile émergence du contrôle de gestion territorial. F. Letort M2 CCA - Mémoire de recherche Page 5

6 Comptabilité (CNC) en donne la définition suivante : "La comptabilité de gestion est un mode de traitement des données qui doit fournir, d'une manière générale, des éléments destinés à faciliter la prise de décision". Le terme "comptabilité de gestion" s'est substitué au terme "comptabilité analytique" défini en 1982 par le Plan Comptable Général (PCG) : " La comptabilité analytique est un mode de traitement des données qui permet de reclasser par destinations ou par fonctions les charges et les produits que la comptabilité générale a enregistré par nature, ceci afin d en faire l analyse pour une période donnée". La similarité entre comptabilité de gestion et comptabilité analytique est inhérente au mode de traitement des données. Cependant, l'objectif de la comptabilité de gestion s'avère plus large et plus stratégique. Tandis que la comptabilité de gestion interroge la prise de décision, la comptabilité analytique est centrée sur l'analyse des coûts. Néanmoins, certains auteurs jugent la définition du CNC trop restrictive. Lebas (1992) estime que la prise de décision n'est pas une finalité spécifique à la comptabilité de gestion, cette dernière a une vocation stratégique. Elle s'inscrit en effet dans le continuum des comptabilités et doit permettre la satisfaction des besoins perçus par les managers dans une perspective interne à l'entreprise. A l'origine, la comptabilité de gestion s'adresse aux entreprises. Le PCG, référentiel comptable des entreprises françaises, en donne le premier une définition. Dès 1957, une méthode est mise en relief, les sections homogènes. Qu'en est-il des communes? La commune est une collectivité territoriale de proximité instituée par le décret du 14 décembre Jusqu'à la loi du 5 avril 1884 qui reconnait son émancipation politique, juridique et financière, la commune était soumise à la tutelle de l'etat. La loi de 1884 pose le principe de la compétence générale de la commune : "le conseil municipal règle, par ses délibérations, les affaires du ressort de la commune" (article 61). La loi de décentralisation du 2 mars 1982 F. Letort M2 CCA - Mémoire de recherche Page 6

7 précise les compétences de la commune, et définit des missions élargies en matière d'urbanisme, d'enseignement et culture et d'animation économique. L'intérêt de la recherche Jusqu'ici, le thème de la comptabilité de gestion dans les communes semble peu mobilisé par les chercheurs. En élargissant le terrain d'étude aux collectivités territoriales, le constat est quasiment identique. La littérature sur ce thème est assez récente (années 1980), mais hormis quelques auteurs comme Meyssonnier, Gibert et Demeestere, celle-ci est peu développée. Pourtant, dans le contexte de la décentralisation (1982), les collectivités territoriales, gagnant en autonomie, ont été amenées à utiliser les outils de gestion du secteur privé : comptabilité analytique, tableaux de bord... Dans les années 1980, on constate un certain engouement pour la comptabilité de gestion dans les communes, puis une certaine stagnation (Meyssonnier, 1993a), voire ensuite une régression de l'outil : "après une période de bouillonnement relativement intense qui a vu les initiatives fleurir dans de nombreuses villes et départements, le mouvement a eu tendance à se stabiliser, voire à régresser pour la comptabilité analytique" (Beaulier & Salery, 2006, p. 70). Cette évolution interpelle, d autant plus que pour l'instant la littérature ne semble pas avoir apporté de véritable réponse à ce phénomène. Intérêts managériaux Comme nous le verrons plus loin dans ce mémoire, depuis une trentaine d'années les collectivités territoriales utilisent de plus en plus les outils de gestion du secteur privé. Face à une contrainte financière croissante, les besoins des communes en instrumentation de gestion sont réels, mais cette transposition peut-elle être "automatique"? Les organisations publiques F. Letort M2 CCA - Mémoire de recherche Page 7

8 ont des finalités différentes de celles des entreprises, il importe donc de déterminer de quelle façon les outils de gestion, et plus particulièrement la comptabilité de gestion, doivent être utilisés afin que cette transposition ne soit pas un échec pour l'organisation. Problématique L'objectif de ce mémoire est de déterminer pourquoi les communes ont fait le choix d'utiliser la comptabilité de gestion, outil de gestion transposé du secteur privé. De façon plus précise, quels sont les éléments contextuels et historiques qui ont favorisé cette implantation? Pourquoi certaines communes parviennent à pérenniser cet outil et d'autres pas? Dans le traitement de ce sujet, j'ai choisi d'analyser les mécanismes d'adoption et d'appropriation de l'outil de gestion à travers les objectifs des communes et les conditions favorisant ou contraignant l'appropriation de l'outil. Le sujet aurait pu être traité sous un autre angle : celui des modèles de diffusion des outils de gestion dans les organisations. J'ai préféré ne pas aborder cet aspect car il existe plusieurs modèles de diffusion de l'innovation (comme par exemple le modèle de Rogers). Toutefois au regard de la littérature concernant la comptabilité de gestion dans les communes, je n'ai pas trouvé d'éléments empiriques permettant de faire lien avec un modèle de diffusion de l'innovation managériale. La problématique de ce mémoire est donc de déterminer quels sont les facteurs, environnementaux et internes, favorisant et contraignant l'adoption, puis l'appropriation de la comptabilité de gestion dans les communes. La méthodologie suivie Afin de répondre à cette problématique, ma méthodologie est de faire une revue de littérature approfondie sur le sujet de la comptabilité de gestion dans les communes. J'ai choisi F. Letort M2 CCA - Mémoire de recherche Page 8

9 de ne pas effectuer d'étude terrain sur ce thème mais plutôt de m'appuyer sur celles qui ont été faites jusqu'ici par des chercheurs et traduites dans des thèses et des articles. Ce choix est motivé par deux facteurs ; tout d'abord, ne pouvant pas, pour des contraintes professionnelles, effectuer ce mémoire à plein temps, j'ai préféré consacrer le temps qui m'était imparti à faire une revue de littérature qui est à la base de tout travail de recherche en Sciences de Gestion ; ensuite, j'ai préféré conserver l'étude terrain pour la thèse sur laquelle ce mémoire devrait logiquement déboucher. Les études empiriques qui servent de base à ma réflexion sur ce sujet sont donc issues de la littérature de ces trente-cinq dernières années (voir Tableau 1). Le premier ouvrage abordant le thème de la comptabilité de gestion dans les communes est le livre de Jean Bouinot "La nouvelle gestion municipale - Comptabilité et management d'une commune" en 1977, qui se base, entre autres, sur l'expérience "pilote" d'implantation d'une comptabilité analytique à Orléans. Le premier article de recherche recensé concernant la comptabilité de gestion dans le secteur public est celui de Burlaud & Gibert en 1984 "L analyse des coûts dans les organisations publiques : le jeu et l enjeu". Les auteurs s interrogent sur la possibilité et la nécessité de faire des analyses de coûts dans les organisations publiques, sans développer le cas particulier des communes. En conclusion, les auteurs insistent sur la difficile transposition technique de l analyse des coûts au secteur public, et sur le fait que les objectifs de l analyse semblent différents de ceux traditionnellement avancés. Cet article de Burlaud & Gibert (1984) marque le point de départ de cette revue de littérature ; les études sur ce thème apparaissent ensuite peu nombreuses, les plus anciennes datant du début des années La thèse de François Meyssonnier en 1993 sur le contrôle de gestion communal apporte la première enquête de terrain à grande échelle sur ce thème F. Letort M2 CCA - Mémoire de recherche Page 9

10 (échantillon : 82 communes), suivie par la thèse d Olivier Roussarie (1994) "Les outils de contrôle de gestion utilisés dans les services publics urbains" avec une enquête terrain portant sur 15 communes. Olivier Roussarie affirme que les services municipaux utilisent des méthodes de calculs de coûts assez homogènes, en particulier dans les services fournissant des activités payantes. Ensuite, des auteurs comme Gibert et Demeestere feront de l analyse des coûts publics un thème récurrent de leurs recherches. Gibert produit un article particulièrement intéressant en 1995 "La difficile émergence du contrôle de gestion territorial". Dans cet article, il constate un paradoxe : les consultants sont très sollicités pour développer le contrôle de gestion dans les communes, mais les outils du contrôle de gestion sont finalement peu insérés. C'est le cas de la comptabilité analytique, souvent mise en place de façon complexe mais dont les résultats sont peu utilisés. Demeestere poursuit ce développement dans son article "Que peut-on attendre d'une comptabilité de gestion dans le secteur public?" en 2000, en s'interrogeant sur le rôle des experts et des dirigeants publics dans la mise en place d'une comptabilité de gestion. L auteur conclut sur l'importance de ne pas dissocier la conception de l'outil de celle de la démarche d'utilisation de cet outil. Plus récemment, apparaissent des articles de recherche focalisés sur l étude d une commune, que ce soit par une recherche-intervention (Fabre & Bessire, 2008) ou par une étude historique (Bargain, 2011 et 2012). Fabre & Bessire (2008) s'interrogent sur la façon de construire un système de calculs de coûts efficace et efficient pour une collectivité territoriale, tout en assurant sa pérennité. Ils concluent sur la nécessité d'opérer des choix contingents intégrant les dimensions politiques, économiques et opérationnelles de la collectivité. F. Letort M2 CCA - Mémoire de recherche Page 10

11 A ce stade, un constat s'impose : cela fait plusieurs années qu il n y a pas eu de recherches menées sur un échantillon important de communes en ce qui concerne l utilisation par celles-ci de la comptabilité analytique. Certes, Aurélien Bargain prépare depuis 2009 une thèse sur la comptabilité de gestion communale dont l intitulé est "Du recours aux mises en œuvre de la comptabilité analytique dans les communes françaises : retour sur un outil controversé", mais son étude empirique porte seulement sur trois études de cas : Angers, La-Roche-sur-Yon et Nantes. Le tableau 1 (Etudes et éléments empiriques mobilisés) récapitule les ouvrages et les articles de recherche abordant le sujet de la comptabilité de gestion dans les communes ; figurent également dans ce tableau les études, les enquêtes et les documents professionnels ayant un caractère significatif sur ce sujet. Ce tableau ne se veut pas une synthèse exhaustive de la documentation sur la comptabilité de gestion dans les communes, mais plutôt un récapitulatif des éléments trouvés sur ce sujet et qui ont donné du sens à cette réflexion. F. Letort M2 CCA - Mémoire de recherche Page 11

12 Tableau 1 - études et éléments empiriques mobilisés (par ordre chronologique) Légende : En bleu, les thèses et articles de recherche En noir, les guides et documents à vocation professionnelle et pratique En rouge, les études, enquêtes et rapports d'organismes extérieurs Sources Collectivités territoriales étudiées Bouinot J. (1977), "La nouvelle gestion municipale - Comptabilité et management d'une commune", Ed. CUJAS. Ouvrage généraliste s'adressant aux communes, mais aussi à un public plus large car rédigé par un universitaire. Le chapitre sur le contrôle de gestion et la comptabilité d'équipement s'appuie sur l'expérience de la ville d'orléans. Carles J. & De Kerviler I. (1988), "La comptabilité analytique appliquée aux services communaux", La Documentation Française, Collection Décentralisation. Guide pratique à destination des collectivités s'appuyant sur des exemples concrets de 13 communes ayant mis en œuvre une comptabilité analytique. Meyssonnier F. (1993), "Le contrôle de gestion Enquête réalisée auprès de 82 communes. communal : bilan et perspectives", thèse de Analyse plus approfondie réalisée sur 12 doctorat. communes. Meyssonnier F. (1993), "Quelques Enquête réalisée auprès de 82 communes enseignements sur l étude du contrôle de Analyse plus approfondie réalisée sur 12 gestion dans les collectivités territoriales", Revue Politiques et Management public, volume communes (enquête terrain utilisée pour la thèse de l auteur). 11, n 1. Rey J.-P. (1994), "Implanter le contrôle de Guide pratique à destination des collectivités gestion", Dossiers d'experts, Ed. La lettre du territoriales : 8 pages expliquant l'intérêt et la cadre territorial. façon de calculer des prix de revient. Gibert P. (1995), "La difficile émergence du contrôle de gestion territorial", Revue Politiques et Management public, volume 13, n 3. Exemples de collectivités territoriales ayant mis en place des outils de contrôle de gestion, dont la comptabilité analytique. Roussarie O. (1995), "La comptabilité Enquête réalisée auprès de 15 communes (de analytique dans les services municipaux : des méthodes de calcul à adapter à la diversité des activités de l'organisation", Actes du 16e Congrès de l'afc, Montpellier à habitants) et 45 services du 13 mai au 25 novembre 1992 (enquête terrain utilisée pour la thèse de l auteur : "Les outils de gestion utilisés dans les services publics urbains"). F. Letort M2 CCA - Mémoire de recherche Page 12

13 Carlier B. & Ruprich-Robert C. (1996), "Le contrôle de gestion", Dossiers d'experts, Ed. La lettre du cadre territorial. Rapport du Comité directeur des autorités locales et régionales (CDLR), Conseil de l'europe (1997), "L'utilisation des indicateurs de performance dans les services publics locaux", Communes et régions d'europe, n 63. Pariente P. (1998), "Intérêt des approches contingentes en contrôle de gestion : le cas des collectivités locales", Revue Politiques et Management public, volume 16, n 4. Demeestère R. (2000), "Que peut-on attendre d une comptabilité de gestion dans le secteur public", Revue Politiques et Management public, volume 18, n 4. Axys Consultants (mai 2005), "La comptabilité analytique au sein des Administrations". Demeestère R. (2007), "L analyse des coûts : public et privé", Revue Politiques et Management public, volume 25, n 3. Fabre P. & Bessire D. (2008), "Les apports d une recherche-intervention en collectivité territoriale : l exemple de l implantation d une comptabilité de gestion dans une ville de taille moyenne", Actes du Congrès des IAE, Lille, sept Cour des Comptes (2009), "Rapport public annuel : Les évolutions du pilotage et du contrôle de la gestion des collectivités locales" Fabre P. (2010), "L affectation des ressources aux associations partenaires : la nécessaire Guide pratique à destination des collectivités territoriales : 20 pages expliquant les différentes méthodes de calculs de coûts et détaillant la méthode des "Tableaux Prestations Moyens". Bilan sur l'utilisation de la comptabilité analytique en France (p ). Etudes de cas sur la restauration scolaire en France (p ), sur la gestion de la ville d'issy-les- Moulineaux (p. 99). Enquête réalisée entre 1992 et 1993 (réactualisée en 1995) auprès de 50 communes de taille moyenne. Exemples provenant de recherches ou de missions d expertise menées auprès d entreprises publiques, d établissements publics, d administrations centrales et de collectivités locales. Enquête d opinion réalisée auprès de 70 directeurs financiers et du contrôle de gestion dans les Administrations (18% exercent dans des villes). Etude d organisations publiques ayant développé des modèles d analyse de coûts, dont une municipalité. Etude mono-site : recherche-intervention portant sur l implantation d une comptabilité de gestion dans une commune de habitants. Communes utilisant la comptabilité analytique explicitement mentionnées : Angers, Nantes. Enquête auprès de 250 services opérationnels (Culture, Sport, Politique de la Ville) sur l intérêt F. Letort M2 CCA - Mémoire de recherche Page 13

14 politisation des outils de gestion", Management et avenir, 2010/10, n 40, p Lamrani E. (2011), "Du contrôle de gestion à l'évaluation des politiques publiques : Le cas de la direction de la culture dans une mairie", 3 ème Journée d étude en contrôle de gestion de Nantes, «Le contrôle de gestion des activités de service», Université de Nantes, 4 février Bargain A. (2011), "Histoire d un outil de contrôle de gestion dans une collectivité locale : le cas de la comptabilité analytique à la ville d Angers ( )", XVI e Journées d Histoire de la Comptabilité et du Management, Nantes, mars Bargain A. (2012), "Retour sur un échec : le cas de la comptabilité analytique à la commune de La Roche-sur-Yon ( )", Actes du 33 e Congrès de l'afc, Grenoble, mai de l instrumentation de gestion (Comptabilité de gestion et indicateurs) pour l affectation des ressources aux associations partenaires. Recherche-intervention au sein de la direction de la culture d une mairie de plus de habitants portant sur le déploiement de la méthode ABC /ABM. Etude mono-site : étude historique sur l implantation de la comptabilité analytique à Angers. Etude mono-site : étude historique sur l implantation de la comptabilité analytique à La Roche-sur-Yon. Dans une première partie, nous verrons par quel mouvement historique et idéologique, les organisations publiques ont été conduites à adopter les méthodes de management des entreprises. Ensuite, dans une deuxième partie, nous étudierons les objectifs et les contraintes des communes dans le processus d'adoption et d'appropriation de la comptabilité de gestion. F. Letort M2 CCA - Mémoire de recherche Page 14

15 I. LES RAISONS DE L'INTERET PORTE A LA COMPTABILITE DE GESTION DANS LES COMMUNES : LA PREGNANCE D'UN CONTEXTE IDEOLOGIQUE Afin de comprendre les questions actuelles autour de la comptabilité de gestion dans les communes, il est indispensable de replacer cette étude dans le processus historique d évolution du secteur public. Laufer (2008) s appuie sur le critère du droit administratif pour distinguer trois périodes : à : critère de puissance publique et règne de l Etat-Gendarme ; à : critère de service public et règne de l Etat-Providence ; - Depuis : crise du système de légitimité et crise de l Etat-Nation. Le terme "management public", aujourd hui largement répandu, apparait initialement contradictoire (Laufer & Burlaud, 1980). Ainsi, le terme "management" s appliquait initialement aux entreprises et non au secteur public : "ensemble des techniques d organisation et de gestion de l entreprise" 3. Plus récemment, le terme management est étendu aux autres organisations : "l action, l art ou la manière de conduire une organisation, de la diriger, de planifier son développement et de la contrôler" (Thiétart, 2003). Pour Laufer (2008, p. 38), qui reprend la définition avancée par Chester Barnard, le management correspond "à la forme de langage administratif qui s est développé tout au long de l histoire des bureaucraties publiques et privées dans les Etats-Nations occidentaux". A partir de cela, se pose la question de la limite entre le secteur privé et le secteur public, ou de ce qui 3 Arrêté du 29 novembre 1973 relatif à la terminologie économique et financière F. Letort M2 CCA - Mémoire de recherche Page 15

16 distingue le management des organisations privées de celui des organisations publiques. La théorie de la publicitude (ou "publicness") de Bozeman (2007) tente d apporter une réponse à la question de la différence entre organisation privée et publique. Selon la perspective de la "publicitude dimensionnelle", les organisations sont contraintes par deux types différents d autorité : l autorité politique et l autorité économique. Selon Bozeman, presque toutes les organisations relèvent plus ou moins de ces deux autorités. Néanmoins, Laufer (2008) estime que le management public est spécifique car il "correspond aux méthodes utilisées pour légitimer les actions administratives face à l opinion publique". Plus récemment, et selon d autres auteurs, le management public peut s appréhender de deux façons (Huron & Spindler, 1998), de façon restrictive comme le "management des services publics", et de façon plus extensive comme le "management du pouvoir politique", qui permet de mettre davantage en avant la nature politique du pouvoir et des responsabilités. Par quel processus le management a-t-il peu à peu envahi la sphère publique? On peut considérer que ce processus a débuté avec la diffusion de la théorie des choix publics dans les années 1960, s est ensuite développé avec le courant du New Public Management et la remise en cause des formes de gestion du secteur public, ainsi que le managérialisme. A. La remise en cause de l Etat-Providence : de la théorie des choix publics au New Public Management 1. Les prémices : la théorie des choix publics La théorie des choix publics est un courant économique qui s intéresse à l action de la puissance publique qui se substitue au marché car celui-ci est jugé défaillant ou moins F. Letort M2 CCA - Mémoire de recherche Page 16

17 performant. Le texte fondateur de ce courant est The calculus of consent publié en 1962 par James M. Buchanan et Gordon Tullock. Ce courant économique, d inspiration libérale, s inscrit dans la critique de l économie du bien-être, car admettre que le marché est imparfait ne doit pas conduire nécessairement à augmenter l intervention de l Etat. L hypothèse fondamentale de cette théorie des choix publics est qu il existe un pont important entre le comportement des individus agissant sur le marché économique et de ceux agissant sur le marché politique ; d après Buchanan & Tullock (1962), les mêmes individus agissent dans les deux situations. En effet, le fonctionnaire, le bureaucrate, l homme politique sont des agents économiques comme les autres cherchant à maximiser leur utilité (pouvoir, revenus ). Parallèlement à cela, chaque consommateur de bien collectif veut faire peser le coût de celui-ci sur les autres : c est le problème du "cavalier libre" ("free rider"). Dès 1954, Samuelson oppose les biens collectifs aux biens privés : les premiers étant des biens indivisibles payés par tous car utiles à tous (comme la Défense par exemple). L école des choix publics a également développé l idée que le système démocratique ne produit pas de bonnes décisions pour la collectivité. Pour Buchanan & Tullock (1962), le mode de décision idéal est l unanimité mais celui-ci produit des coûts de transaction trop importants pour pouvoir y parvenir. La règle majoritaire n est pas conforme à l intérêt public car elle ne permet pas d adopter les mesures les plus efficaces socialement. En effet, le phénomène du "marchandage politique" ("logrolling") conduit à l adoption de règles ou de dépenses dont le coût social est supérieur aux gains réalisés et le phénomène des groupes d'intérêt (ou groupes de pression) renforce cette tendance : le coût des mesures est dispersé sur un grand nombre d individus alors que le gain est concentré sur un petit nombre. F. Letort M2 CCA - Mémoire de recherche Page 17

18 Par exemple, dans une commune, l'électeur de base participe rarement directement à la vie politique, mais il sera plus sensible à l'action d'un groupe plus "bruyant" comme une association de parents d'élèves, un groupement de quartier ou une association sportive. La théorie des choix publics peut contribuer à expliquer certains choix des maires en faveur de groupes catégoriels, qui ont pour conséquence l'augmentation croissante des dépenses publiques, et donc des impôts locaux. Les économistes de l école des choix publics ont analysé la bureaucratie et ont dégagé les hypothèses suivantes : - Les bureaucrates agissent avec rationalité pour atteindre leurs objectifs ; - Les objectifs des bureaucrates sont complexes et comprennent des objectifs collectifs (désir de satisfaire l intérêt général) et des objectifs personnels (pouvoir, revenu, commodité, prestige...) ; - Les fonctions sociales dans chaque organisation sont influencées par la structure et les comportements de chacun de ses acteurs. Le bureaucrate aura donc tendance à vouloir maximiser ses propres préférences, ce qui induit un biais bureaucratique pour la collectivité : l augmentation des budgets sans lien réel avec les fonctions sociales assignées aux organisations publiques. En effet, le bureaucrate a une meilleure connaissance des coûts de son service que l administration centrale, et par commodité (et résistance au changement), le bureaucrate aura tendance à déclarer que les économies budgétaires sont irréalisables. Pour les économistes de l école des choix publics, les idées keynésiennes (principalement celles concernant la relance économique par les déficits publics) ont été complètement adoptées par les organisations publiques, et ont fini par biaiser les comportements. F. Letort M2 CCA - Mémoire de recherche Page 18

19 L école des choix publics s inscrit donc dans une optique libérale, critique de l économie du bien-être, et s inquiète de la dérive possible des finances publiques. Tullock (1978) propose des solutions inspirées du fonctionnement des marchés de la sphère marchande : priver les services du gouvernement de tout contrat d exclusivité, donc supprimer les monopoles publics ; introduire la concurrence dans les services de l Etat. En conclusion, l école des choix publics s avère être la première critique de l économie du bien-être et de l action de l Etat quand celui-ci se substitue au marché. Les points intéressants à retenir du "public choice" par rapport à notre thématique sont les suivants : - Les fonctionnaires, hommes politiques et bureaucrates se comportent comme des agents économiques de la sphère marchande en cherchant à maximiser leur utilité, mais avec une différence importante : le contexte institutionnel les fait agir avec de l argent qui ne leur appartient pas ; - Les économistes du "public choice" émettent l idée (largement développée ultérieurement) que l on peut appliquer au secteur public certains mécanismes de marché du secteur privé, comme la mise en concurrence par exemple. L école des choix publics s est développée dans les années 1960 et Avec la crise économique consécutive au Premier choc pétrolier de 1973, les idées du «public choice» trouveront un écho grandissant dans ce qu on appellera par la suite le «New Public Management» (NPM). F. Letort M2 CCA - Mémoire de recherche Page 19

20 2. Le New Public Management : l'expression de la crise de légitimité des organisations publiques Les fondements Le New Public Management (NPM) 4 est un courant d idées qui se développe dans les années 1980 dans les pays anglo-saxons. Hood (1991, p. 3-4) définit le NPM comme "l'ensemble des doctrines administratives sensiblement similaires qui a dominé le programme de réforme bureaucratique dans de nombreux pays membres de l'ocde depuis les années 70". Historiquement, le développement du NPM se fait parallèlement au retour en force du libéralisme dans les pays développés, comme par exemple aux Etats-Unis, avec les "années Reagan" ( ), sous l influence de l Ecole de Chicago de Milton Friedman. La crise consécutive au Premier choc pétrolier de 1973 entraîne un resserrement de la contrainte financière dans la plupart des pays industrialisés et la nécessité d'un contrôle accru des dépenses publiques. En effet, dans la plupart des pays de l'ocde la crise a pour conséquence une augmentation du chômage, d'où des dépenses sociales accrues, et une inflation grandissante, qui impacte également les dépenses publiques (en France, la dette publique passe de 21,2% du PIB en 1978 à 86 % du PIB en ). Au Royaume-Uni, le gouvernement conservateur de Margaret Thatcher ( ) mettra en avant le rôle réduit de l Etat dans l économie. D autres pays, comme l Australie et la Nouvelle-Zélande, mettront également en œuvre des politiques néolibérales. D une façon générale, "le point commun de ces réformes est de chercher à introduire des marchés ou des 4 Appelé aussi Nouveau Management Public, ou Nouvelle Gestion Publique. 5 Source : INSEE. F. Letort M2 CCA - Mémoire de recherche Page 20

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