L IMPACT DES DÉLOCALISATIONS SUR L'EMPLOI : PROBLÈMES DE MESURE ET IMPLICATIONS POLITIQUES

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1 L IMPACT DES DÉLOCALISATIONS SUR L'EMPLOI : PROBLÈMES DE MESURE ET IMPLICATIONS POLITIQUES Version préliminaire : prière de ne pas citer sans l autorisation préalable de l auteur Thomas Hatzichronoglou Administrateur principal Division des analyses économiques et des statistiques Direction de la Science, de la Technologie et de l Industrie OCDE (mél : thomas.hatzichronoglou@oecd.org) Les opinions et les interprétations exprimées dans ce papier ne reflètent pas nécessairement les vues de l OCDE ou des gouvernements de ses pays membres. L auteur assume la responsabilité de toute erreur qu aurait pu s y glisser. 1

2 TABLE DES MATIÈRES L IMPACT DES DÉLOCALISATIONS SUR L'EMPLOI : PROBLÈMES DE MESURE ET IMPLICATIONS POLITIQUES Version préliminaire : merci de ne pas citer sans l autorisation préalable de l auteur... 1 INTRODUCTION... 4 CHAPITRE 1. DÉFINIR LES DÉLOCALISATIONS Délocalisation au sens strict (offshore inhouse sourcing) Délocalisation au sens large (offshore outsourcing ou subcontracting abroad) Formes particulières de délocalisation Problèmes de terminologie CHAPITRE 2. LA DYNAMIQUE DE L IMPACT DES DÉLOCALISATIONS SUR L EMPLOI Effets à court terme sur l emploi Délocalisations et restructurations Principales motivations des délocalisations Le débat théorique Effets à moyen terme sur l emploi Principaux facteurs défavorables aux délocalisations CHAPITRE 3. PROBLÈMES DE MESURE Indicateurs proposés Approche réalisée à partir de données de firmes individuelles concernant un bien ou un service délocalisé Approche sectorielle Pertinence et limites des indicateurs proposés L équivalent-emploi des importations Une méthode alternative d évaluation de l emploi Autres approches adoptées pour mesurer l ampleur des délocalisations et l impact sur l emploi Les modèles d équilibre général L approche par l investissement direct étranger (IDE) Modèles input-output et échanges de consommations intermédiaires Diverses approches à partir de données individuelles des firmes L emploi potentiellement affecté par les délocalisations CHAPITRE 4. RÉSULTATS PRÉLIMINAIRES L externalisation des activités manufacturières et de services Évolution de l emploi Quelques facteurs explicatifs Les coûts salariaux Productivité du travail et imposition des sociétés Résultats par pays États-Unis

3 4.4.2 France CONCLUSIONS BIBLIOGRAPHIE ANNEXE 1 INDICES D EXTERNALISATION À L ÉTRANGER ET CROISSANCE DE L EMPLOI 81 3

4 INTRODUCTION 1. L impact des délocalisations sur le marché du travail est devenu l un des thèmes majeurs qui préoccupent les décideurs politiques et l opinion publique. Le phénomène des délocalisations en tant que tel n est pas vraiment nouveau, mais s il suscite autant de débats et d inquiétudes actuellement, c est essentiellement pour trois raisons. 2. En premier lieu, dans de nombreux pays, les délocalisations pendant une longue période ne concernaient que les secteurs traditionnels de faible technologie de l industrie manufacturière (ex. : textile, chaussure...) qui étaient transférés vers les pays à faible coût de main d œuvre. Or, depuis un certain temps, les délocalisations concernent aussi des secteurs qui sont technologiquement plus intensifs, comme l automobile ou l électronique. Ces nouvelles formes de délocalisations ont ravivé, comme dans les années 80, les débats sur les dangers de désindustrialisation et de perte de savoir-faire, notamment sur le plan technologique. Toutefois, une des raisons qui explique les nouvelles inquiétudes est le fait que les délocalisations ne se limitent plus à l industrie manufacturière, mais elles concernent aussi de plus en plus les services. Le développement rapide des technologies de l information permet désormais d importer différentes catégories de services, et notamment des services destinés aux entreprises. 3. En second lieu, les emplois qui étaient concernés par les délocalisations traditionnelles étaient dans la grande majorité des emplois peu qualifiés. En revanche, les postes de travail touchés par les délocalisations récentes concernent aussi les emplois très qualifiés. 4. Enfin, la troisième raison qui suscite des inquiétudes concerne l émergence de deux grandes économies d Asie, la Chine et l Inde, qui ont rattrapé en partie leur retard technologique et disposent d une immense main d œuvre peu coûteuse mais de plus en plus qualifiée. 5. Dans ce contexte, les firmes multinationales, pour maintenir leur compétitivité, sont incitées à déplacer de nombreuses activités en dehors du pays dont elles sont originaires. Ce déplacement des activités peut avoir comme conséquence à court terme, soit la destruction d emplois dans le pays d origine et la création d emplois à l étranger, soit l absence de création d emplois dans les pays d origine et la création d emplois uniquement à l étranger. 6. La restructuration quasi-permanente des firmes multinationales face aux défis de la mondialisation suscite des craintes et des inquiétudes concernant le marché de l emploi, mais encore plus généralement le maintien du niveau de vie des citoyens et des systèmes de protection sociale. Une raison supplémentaire qui accentue le malaise est la large couverture médiatique de nombreux cas de délocalisations, notamment ceux concernant les grands groupes, tandis que les bénéfices tirés de ces délocalisations sont quasi-absents des informations diffusées par les médias, soit parce qu ils sont plus difficiles à évaluer, soit parce qu ils interviennent après un certain temps et apparaissent sans lien direct avec les délocalisations. 7. Une autre cause qui contribue à raviver les inquiétudes est l absence d information quantitative et la qualité médiocre des données utilisées dans les débats publics pour appréhender les conséquences des délocalisations. De plus, les débats publics sont d autant plus confus que le terme «délocalisation» est utilisé sans définition rigoureuse et consensuelle. Ainsi, ce terme est souvent attribué à de multiples cas qui 4

5 peuvent avoir un impact négatif sur l emploi, mais ne sont pas directement liés au phénomène de délocalisation. 8. Par exemple, la concurrence des pays à bas salaire peut avoir certains effets négatifs, notamment sur les emplois peu qualifiés, mais toutes les importations en provenance de ces pays ne sont pas nécessairement liées aux délocalisations. De même, de nombreux investissements directs à l étranger peuvent créer des emplois dans d autres pays et pas nécessairement dans le pays investisseur. Toutefois, ces cas ne concernent pas directement les délocalisations, mais ils se réfèrent de manière plus générale aux effets du commerce et de l investissement international sur le marché du travail. 9. En dépit de l absence de données précises, de nombreux travaux ont été entrepris au cours de la période récente pour mesurer, même de façon indirecte, l impact des délocalisations sur l emploi (voir la liste bibliographique à la fin de ce document). Toutes ces études, en dépit de leurs imperfections, concluent que, pour l instant, les délocalisations ont un faible impact sur la destruction d emplois dans les pays d origine. Par ailleurs, certaines études montrent qu actuellement, les emplois détruits dans l industrie manufacturière à cause des délocalisations sont sensiblement plus nombreux que les emplois détruits dans les services qui, eux, contrairement à l industrie manufacturière, sont créateurs nets d emplois. Paradoxalement, la majorité des travaux empiriques qui ont été produits récemment sur les délocalisations se réfèrent exclusivement à l impact sur l emploi dans les services. 10. Les discussions concernant le rôle des délocalisations dans les échanges internationaux ont suscité récemment de nouveaux débats théoriques cherchant à identifier les cas où les gains des échanges bilatéraux ne seraient plus réciproques pour les partenaires commerciaux, au moins pour une période transitoire plus ou moins longue. Les débats autour des délocalisations ont soulevé de nombreuses questions dont certaines pourraient être résumées de la façon suivante : Comment définir les délocalisations? Quelle est l ampleur du phénomène? Y a-t-il une accélération des délocalisations au cours de la période récente? Combien d emplois sont-ils affectés par les délocalisations? Quelle est la nature des emplois concernés par les délocalisations en termes de qualifications? Quels sont les principaux motifs de délocalisation? Quelle est l importance relative des délocalisations des services par rapport à la délocalisation des biens? Quels sont les secteurs (de biens ou de services) qui délocalisent le plus? Y a-t-il une forme dominante de délocalisation (investissement direct ou sous-traitance) qui caractérise chaque secteur? Les délocalisations pourraient-elles constituer une menace de désindustrialisation? Quels sont les pays d origine et de destination des délocalisations suivant le mode et le secteur concernés? 5

6 Y a-t-il une différence quant au recours aux délocalisations entre firmes contrôlées par les résidents d un pays et les filiales sous contrôle étranger? Comment évaluer les bénéfices tirés des délocalisations, notamment en termes d emplois? Comment les bénéfices des délocalisations sont-ils partagés entre les différents acteurs économiques? Combien d emplois sont-ils créés ou maintenus grâce aux délocalisations? Quelles sont les politiques des pouvoirs publics face aux délocalisations? Comment dissiper les inquiétudes du public et restaurer la confiance? 11. Le présent rapport ne saurait répondre qu à quelques-unes des questions précédentes. Il convient toutefois de préciser dès maintenant que la présente version de ce rapport, qui est encore préliminaire, consacre son attention non pas à tous les cas où il y a déplacement d une activité à l étranger, mais exclusivement aux déplacements qui s accompagnent d une réduction d activité dans les pays d origine avec le plus souvent perte d emplois. 12. Le premier chapitre est consacré à la définition du concept de délocalisation. Il s agit de distinguer les délocalisations qui ont lieu à travers les filiales à l étranger de celles qui interviennent à travers la sous-traitance internationale. Une attention particulière est également donnée à la terminologie utilisée. 13. Le second chapitre traite de la dynamique des délocalisations et des effets sur l emploi. L interaction entre production, investissement direct et commerce international a un impact sur l emploi qui est différent à court et à moyen terme. Dans ce chapitre sont présentées brièvement les principales motivations des délocalisations et également les derniers développements du débat théorique concernant les échanges, les délocalisations et l emploi. 14. Le troisième chapitre est consacré aux problèmes de mesure. Il met en évidence toutes les difficultés que soulève l évaluation quantitative des emplois concernés par les délocalisations, ainsi que les raisons pour lesquelles il n y pas de mesures indirectes. Dans ce chapitre sont proposés différents indicateurs pour mesurer l impact sur l emploi ainsi que les autres approches qui ont été adoptées avec leurs limites. 15. Le quatrième chapitre présente quelques résultats préliminaires à partir de données sectorielles concernant un nombre limité de pays de l OCDE. Dans cette partie on vérifie également les limites que posent les données publiques disponibles, d abord pour identifier les cas de délocalisation, et ensuite pour mesurer leur impact sur l emploi. Deux brèves monographies sont présentées concernant les États-Unis et la France. Le choix des États-Unis était justifié par la richesse des données publiques disponibles, tandis que la France a été choisie du fait que les services statistiques de ce pays ont appliqué une méthode très proche de celle suggérée par le Secrétariat à des données individuelles par établissement. Des indicateurs concernant plusieurs autres pays sont présentés en annexe. 16. Enfin, le dernier chapitre expose les réactions des autorités publiques face aux délocalisations et les politiques ou les mesures de réglementation en vigueur. Il s agit de présenter en grande partie les réponses des pays à un questionnaire du Secrétariat. 6

7 CHAPITRE 1. DÉFINIR LES DÉLOCALISATIONS 17. La définition des délocalisations est une tâche difficile mais indispensable dans le contexte actuel où le débat public demeure souvent confus et se réfère à des notions trop étendues, qui dénaturent la compréhension du phénomène et empêchent de bien évaluer ses conséquences. 18. D abord le terme externalisation (outsourcing) est utilisé pour désigner le fait qu une entreprise développe pour son propre compte une ou plusieurs activités de production ou de services à l extérieur de celle-ci. Cette externalisation peut avoir lieu à l intérieur du pays dans lequel est localisée l entreprise (domestic outsourcing) ou bien à l étranger (outsourcing abroad). 19. Le terme «délocalisation» (offshoring) est utilisé pour désigner l externalisation à l étranger. Ce terme correspond à deux réalités : Les activités de production de biens ou de services effectuées ou transférées partiellement ou totalement à l étranger au sein du même groupe d entreprises (offshore-inhouse sourcing). Il s agit pour une entreprise de transférer certaines de ses activités auprès de ses filiales à l étranger. Ces filiales pourraient préexister ou être créées à partir de zéro (ex nihilo) (filiales greenfields). La seconde forme correspond au transfert partiel ou total d activités de biens ou de services à l étranger auprès d une entreprise non affiliée (offshore outsourcing). Cette opération correspond à une activité de sous-traitance à l étranger (subcontracting abroad). L entreprise non affiliée située à l étranger pourrait être soit i) une firme qui est contrôlée par les résidents de ce pays, soit ii) une filiale étrangère contrôlée par un pays tiers, soit iii) une filiale du pays qui délocalise mais qui est contrôlée par un autre groupe. Le tableau qui suit résume les différentes situations selon lesquelles un bien ou un service est produit à l intérieur d une entreprise (ou d un groupe d entreprises) dans le même pays ou à l étranger. Tableau 1. Options de production pour une entreprise (ou un groupe d entreprises) Localisation Production internalisée (inhouse) Production externalisée (outsourcing) À l intérieur du pays (domestic) À l étranger (offshoring ou crossborder) Production à l intérieur de l entreprise et du pays (domestic inhouse) Production à l intérieur du groupe auquel appartient l entreprise mais à l étranger (par ses propres filiales) (offshore inhouse sourcing au sens de relocation abroad) Production à l extérieur de l entreprise mais à l intérieur du pays (domestic outsourcing) Production à l extérieur de l entreprise (ou du groupe) et à l extérieur du pays par des firmes non affiliées. Il s agit d une opération de sous-traitance à l étranger (offshore outsourcing ou subcontracting abroad) Source : US Government Accountability Office (GAO)/UNCTAD (2004), World Investment Report 2004; OECD (2004), Les perspectives des technologies de l information. 7

8 20. En d autres termes, la production à l étranger des activités d une entreprise pourrait être effectuée soit par voie interne (offshore inhouse sourcing), soit par voie externe (offshore outsourcing), ce qui correspond à une sous-traitance à l étranger (subcontracting abroad). On appellera le cas de transfert de la production à l étranger par ses propres filiales «délocalisation au sens strict» et le transfert de production à l étranger auprès de firmes non affiliées «délocalisation au sens large». 1.1 Délocalisation au sens strict (offshore inhouse sourcing) 21. Dans ce rapport, on s intéresse exclusivement aux cas où il y a arrêt partiel ou total d une activité à l intérieur d une entreprise dans le pays déclarant, impliquant le transfert de cette même activité à une de ses filiales à l étranger qui préexistait ou qui a été créée spécialement à cet effet. En d autres termes, on se réfère à une forme particulière de délocalisation (offshoring) qui correspond au terme anglais «relocation abroad». Cette opération revêt trois caractéristiques qui sont résumées dans l encadré 1. Encadré 1. Caractéristiques d une délocalisation au sens strict (offshore inhouse sourcing) La délocalisation qui s opère à travers les filiales du même groupe doit satisfaire les caractéristiques suivantes : Fermeture totale ou partielle des unités de production de l entreprise dans le pays déclarant avec réduction des effectifs. Ouverture à l étranger de filiales (ou d unités de production) qui produisent les mêmes biens et services. Cette production pourrait également être réalisée par des filiales existantes. Dans le pays déclarant, l entreprise qui a délocalisé sa production importe des biens et services en provenance de ses propres filiales à l étranger qui auparavant étaient consommés à l intérieur de ce pays, tandis que les exportations pourraient diminuer du fait qu elles seraient partiellement ou totalement effectuées à partir de l étranger et seraient destinées aux mêmes marchés que les exportations du pays déclarant. 22. Dans le cas d une délocalisation au sens strict (offshore inhouse sourcing), les trois conditions précédentes sont nécessaires et concernent exclusivement les firmes multinationales dans la mesure où elles impliquent des investissements directs. Les firmes multinationales qui sont impliquées dans cette catégorie de délocalisations peuvent être soit a) des sociétés-mères contrôlées en principe par les résidents du pays déclarant, soit b) des filiales sous contrôle étranger. On verra plus loin dans ce rapport si dans un pays déclarant les filiales étrangères ont tendance à délocaliser davantage que les sociétés-mères. 1.2 Délocalisation au sens large (offshore outsourcing ou subcontracting abroad) 23. La délocalisation au sens large correspond au recours à la sous-traitance internationale sans investissement direct. 24. La sous-traitance, si elle concerne essentiellement les firmes multinationales, peut également concerner les PME n ayant pas d activités à l étranger. En fonction de la nature de la sous-traitance, les donneurs d ordre peuvent supprimer des emplois dans le pays d origine et en créer exclusivement à l étranger ou bien créer des emplois à l étranger sans supprimer des emplois dans le pays d origine. La sous-traitance a lieu entre firmes non affiliées mais souvent en relation de coopération ou de partenariat. Lorsque la production sous-traitée à l étranger était auparavant effectuée à l intérieur de l entreprise dans le pays déclarant, elle implique une réduction des effectifs qui étaient chargés de cette production. Dans le cadre de ce projet, on s intéresse exclusivement à la sous-traitance qui a un caractère permanent et 8

9 régulier. La sous-traitance occasionnelle peut se justifier soit à cause d un manque de capacité momentané pour répondre à une demande supplémentaire dans des délais imposés à la commande, soit pour accomplir une tâche occasionnelle qui exige des compétences non disponibles à l intérieur de l entreprise et du pays déclarant. Encadré 2. Définition de la sous-traitance On parle de sous-traitance lorsqu une entreprise dite donneur d ordre confie à une autre entreprise appelée «sous-traitant» ou «preneur d ordres», pour un cycle de production déterminé, une ou plusieurs opérations de conception, de transformation, de fabrication, de construction ou de maintenance d une produit. Cette production s intègre généralement dans les produits finaux du donneur d ordre. Les services sont également concernés par la sous-traitance, notamment en matière d études, de comptabilité, d ingénierie, de R-D, de publicité, d informatique ou de conseil juridique. La plupart de ces services peuvent être recherchés également à l étranger (sous-traitance internationale). L entreprise appelée sous-traitant ou «preneur d ordres» est tenue de se conformer strictement aux spécifications techniques ou commerciales des produits et des services que le donneur d ordre arrête en dernier ressort. Source : OCDE (2005), Manuel de l OCDE sur les indicateurs de mondialisation économique, Section 5.4.2, Chapitre Une distinction importante concerne la différence entre sous-traitance et coopération ou partenariat. Pour saisir cette différence, il est utile de distinguer deux catégories de sous-traitance. La première concerne des biens et services relativement banalisés et à faible contenu technologique. (ex. : centres d appel, comptabilité, pièces détachées, etc.). Les biens et services de la seconde catégorie ont un contenu technologique élevé et en général subissent des innovations continues. 26. Les rapports entre les donneurs et les receveurs d ordre ne sont pas les mêmes dans les deux catégories. Les donneurs d ordre de la première catégorie, ayant un choix plus vaste, exercent très souvent de très fortes pressions sur les prix et les délais et peuvent remplacer leurs sous-traitants relativement facilement. 27. En revanche, les receveurs d ordre de la seconde catégorie sont associés plus étroitement à la conception des produits et assument en fait un rôle de partenariat. On pourrait appeler ce type de sous-traitance : sous-traitance partenariat. 28. Comme exemple typique de cette sous-traitance, on peut citer les relations entre les constructeurs automobiles ou les constructeurs aéronautiques et leurs équipementiers respectifs (fournissant des trains d atterrissage, des tableaux de bord, etc.). 29. Dans ces deux cas, il s agit généralement de biens de haute technologie pour lesquels les receveurs d ordre ne peuvent pas être de simples exécutants. Ils doivent participer aussi à la conception des produits et au suivi de l évolution technologique, parfois même imposer certaines innovations aux donneurs d ordre. Ces derniers dépendent de leurs sous-traitants beaucoup plus que les donneurs d ordre de la première catégorie. Néanmoins, il serait difficile d assimiler de façon générale ces arrangements à des accords de coopération. 9

10 30. Dans les accords de coopération, les partenaires établissent souvent des liens financiers entre eux (prises de participations croisées) et cherchent à travers leur coopération à partager les coûts et les risques, notamment en matière de recherche-développement, ou bien ils s engagent à développer conjointement une nouvelle technologie. 31. La figure 1 présente une typologie des différentes formes de sous-traitance internationale. Figure 1. Typologie de la sous-traitance internationale d un pays déclarant Donneur d ordre Biens Structurelle Occasionnelle Structurelle Occasionnelle Produits intermédiaires Produits finis Produits intermédiaires Produits finis Grandes firmes PME Grandes firmes PME Entreprises contrôlées par des résidents Entreprises sous contrôle étranger Services Structurelle Occasionnelle Universités étrangères Grandes firmes PME - PMI Grandes firmes PME - PMI Laboratoires ou organismes publics Entreprises de conseil Source : OCDE (2005), Manuel de l OCDE sur les indicateurs de mondialisation économique. 32. La présentation de la figure 1 fait une distinction non seulement entre sous-traitance occasionnelle et permanente mais également entre biens et services. Toutefois, dans le cadre de ce document, il faudra souligner que tant pour les biens que pour les services, c est le caractère permanent et non occasionnel de la sous-traitance qui nous intéresse. De plus, on doit la prendre en compte dans un cas encore plus restrictif dans la mesure où elle doit être associée à une réduction des capacités productives dans le pays d origine. En d autres termes, la sous-traitance dans ce rapport correspond à l externalisation à l étranger d une activité qui, partiellement ou totalement, était auparavant intégrée au sein de l entreprise dans le pays d origine. 33. Comme dans le cas de la délocalisation au sens strict (encadré 1), l encadré 3 résume les trois conditions qui caractérisent une délocalisation au sens large. 10

11 Encadré 3. Caractéristiques d une délocalisation au sens large (offshore outsourcing) Cette catégorie de délocalisation concerne des firmes non affiliées (sous-traitance internationale). Arrêt partiel ou total d une activité de production de biens ou de services dans le pays déclarant avec une réduction des effectifs. La même activité arrêtée partiellement ou totalement sera sous-traitée de manière régulière auprès d une autre entreprise non affiliée ou d une autre institution à l étranger. L entreprise qui a donné l ordre et sous-traite à l étranger des biens ou des services, importe ensuite ces biens et ces services qui auparavant étaient produits au sein de cette entreprise pour satisfaire la demande intérieure du pays déclarant (pays du donneur d ordre). 34. Les conditions présentées dans les encadrés 1 et 3 ont une grande importance car elles permettent de définir le champ de cette analyse. Elles ne découlent pas automatiquement de la terminologie utilisée. Ainsi, le terme «offshoring» est utilisé pour indiquer qu une activité domestique est effectuée à l étranger et elle est remplacée par des importations de biens et de services produits à l étranger. Toutefois, ni le terme «offshoring» ni «offshore inhouse sourcing» ni «offshore outsourcing» n impliquent nécessairement une réduction de la production dans les pays d origine accompagnée ou non de pertes d emplois. Mais si tel n était pas le cas, il faudrait analyser de manière beaucoup plus large : L impact de l investissement direct sur l emploi. L impact de la sous-traitance internationale sur l emploi. 35. On considère que, dans le contexte actuel où la fermeture d unités de production dans de nombreux pays de l OCDE s accompagne de pertes d emplois et ces activités, pour diverses raisons, sont déplacées ensuite à l étranger, il serait urgent avant d élargir l analyse de privilégier cet aspect prioritaire du problème. On verra plus loin que la plupart des études consacrées aux délocalisations n ont pas pris en compte de manière simultanée toutes les conditions formulées dans les encadrés 1 et 3. Cela pourrait s expliquer par l extrême difficulté voire l impossibilité de quantifier toutes les conditions proposées, même lorsqu on a accès à des données individuelles de firmes. 1.3 Formes particulières de délocalisation 36. Certaines formes de délocalisation présentent un intérêt particulier et il serait justifié d examiner séparément : Les délocalisations de laboratoires de recherche-développement (R-D) Compte tenu de l importance de la R-D dans l innovation technologique et la compétitivité des entreprises, les déplacements à l étranger (relocation abroad) des laboratoires de recherche pourraient avoir des effets sur les économies des pays d origine bien plus importants que les simples pertes d emplois. Il serait par conséquent utile que l analyse portant sur la délocalisation des laboratoires de recherche ne se limite pas à comptabiliser le nombre de chercheurs ou de techniciens qui sont concernés par ces délocalisations, mais aborder la question de façon plus large et mesurer les conséquences sur le potentiel technologique du pays concerné. Les investigations nécessaires pour analyser ce problème dépassent les objectifs fixés par ce rapport 11

12 mais elles pourraient être entreprises dans le cadre du projet du Comité de la politique scientifique et technologique (CPST) sur l internationalisation de la recherche-développement. Délocalisation de sociétés-mères ou de centres de décision En tant que cas particulier de délocalisations au sens strict, il serait intéressant d examiner le déplacement à l étranger de sociétés-mères ou de quartiers généraux de multinationales. Comme dans le cas de laboratoires de recherche, les emplois concernés ne devraient représenter qu un très faible pourcentage de l emploi total lié aux délocalisations. Cependant, ce phénomène est plus révélateur du pouvoir d attraction d un pays pour les centres de décision que pour le maintien de l emploi. Migration du personnel scientifique à l étranger pour une période indéfinie Tous les cas mentionnés plus haut concernant les délocalisations faisaient référence aux activités des entreprises. La migration du personnel scientifique à l étranger constitue une forme très spéciale de délocalisation qui ne concerne pas les entreprises mais les choix individuels des personnes. Lorsque cette migration est temporaire, elle pourrait être bénéfique pour les personnes concernées et indirectement pour leur pays d origine, dans la mesure où ces personnes pourraient ainsi acquérir de nouvelles connaissances et compétences. Si, en revanche, elle est définitive, elle pourrait avoir un coût social relativement élevé. Ce phénomène, qui s inscrit à la marge de la problématique des délocalisations, est étudié de manière indépendante par ceux qui se spécialisent dans la «fuite des cerveaux». Il révèle encore une fois le problème d attractivité des pays pour les personnes hautement qualifiées. Rapatriement des activités dans les pays d origine Le rapatriement des activités dans les pays d origine constitue le phénomène inverse des délocalisations. Il n est pas excessivement rare de constater que certaines activités qui étaient délocalisées à l étranger retournent dans les pays d origine. Le plus souvent, cela arrive lorsque les délocalisations n ont pas apporté pour les entreprises les bénéfices escomptés, ou bien lorsque les conditions cadres pour le développement des activités délocalisées se sont nettement améliorées dans le pays d origine ou détérioré dans les pays de délocalisation. Dans presque tous les pays, les autorités publiques cherchent à obtenir le rapatriement des activités délocalisées, surtout lorsqu il s agit d activités créatrices d emplois ou de forte valeur ajoutée. Cette question sera examinée dans la dernière partie de ce document. 1.4 Problèmes de terminologie 37. Avant d examiner la dynamique de l impact sur l emploi des activités développées à l étranger, il convient de rappeler les termes qui seront utilisés tout au long de ce rapport et de présenter aussi leur équivalent en anglais. Ce rappel semble d autant plus nécessaire que souvent, des termes différents sont utilisés pour désigner le même phénomène. 38. Si le titre de ce rapport concerne certains aspects des activités développées à l étranger (offshoring), c est à cause des restrictions qui sont présentées dans les encadrés 1 et 3. 12

13 Tableau 2. Résumé des termes utilisés Externalisation à l intérieur d un pays = Domestic outsourcing Externalisation à l étranger = Outsourcing abroad Activité développée à l étranger = Offshoring Délocalisation à l étranger = Relocation abroad Délocalisation à l étranger au sens strict = (Fermeture partielle ou complète d une unité de production dans un pays déclarant et transfert de la même production vers ses propres filiales à l étranger) Offshore inhouse sourcing or cross-border outsourcing to its own affiliates (Partial or complete closure of production unit in the home country and relocation of the same production to its own affiliates abroad) Délocalisation au sens large = ou sous-traitance à l étranger (Fermeture partielle ou complète d une unité de production dans un pays déclarant et transfert de la même production vers des sous-traitants à l étranger) Offshore outsourcing or outsourcing abroad or subcontracting abroad or cross-border outsourcing to non-affiliates. (Partial or complete closure of production unit in the home country and transfer of the same production to a subcontractor abroad) 39. L externalisation à l étranger (outsourcing) peut se réaliser soit à travers l investissement direct, c est-à-dire auprès de ses propres filiales (offshore inhouse sourcing ou cross-border outsourcing to its own affiliates) ou bien à travers la sous-traitance à l étranger (offshore outsourcing ou outsourcing abroad ou subcontracting abroad ou cross-border outsourcing to non-affiliates). La première forme d externalisation a été appelée «délocalisation au sens strict» et la seconde «délocalisation au sens large». Le tableau 2 résume les termes utilisés. 13

14 CHAPITRE 2. LA DYNAMIQUE DE L IMPACT DES DÉLOCALISATIONS SUR L EMPLOI 40. Le phénomène des délocalisations est le résultat d interaction entre l investissement direct, la sous-traitance avec des firmes non affiliées et le commerce international. En général, tant l investissement direct que le recours à la sous-traitance à l étranger impliquent des flux commerciaux, notamment des importations vers le pays d origine mais également des exportations. La dynamique de ces interactions peut engendrer des effets positifs ou négatifs sur l emploi de manière directe ou indirecte et selon qu il s agit du court ou du long terme. 2.1 Effets à court terme sur l emploi Une entreprise X peut réduire certaines de ces activités dans un pays pour diverses raisons (ex : demande insuffisante, perte de compétitivité, changements technologiques, etc.) sans nécessairement déplacer ces activités à l étranger. Cela peut se traduire par des pertes d emplois qui ne sont pas liées à des délocalisations. Ce qui arrive plus fréquemment est le déplacement des activités de l entreprise X à l étranger dont une large partie avait vocation à satisfaire la demande intérieure. Dans ce cas, la partie qui est destinée au marché intérieur du pays d origine sera importée (importations intra-firme) tandis que la partie qui était destinée à l exportation sera exportée directement vers ces marchés par les filiales de l entreprise X. Il y aurait en conséquence un effet direct et un effet indirect sur l emploi. Dans certains cas extrêmes où toute l activité de l entreprise X serait délocalisée à l étranger, l impact sur l emploi pourrait être plus important, d autant plus que certains sous-traitants pourraient se trouver obligés d accompagner l entreprise X à l étranger. Des situations plus spécifiques peuvent se présenter lorsque les importations de l entreprise X en provenance de ses filiales concernent en partie ou en totalité des produits intermédiaires. Alors, après transformation, une partie des produits finis seront écoulés sur le marché intérieur et une autre sur les marchés d exportation. L entreprise X peut, en revanche, déplacer certaines activités à l étranger qui étaient destinées exclusivement à l exportation. Si ce déplacement s opère à travers ses filiales à l étranger, l emploi du pays d origine peut subir une influence directe ou indirecte. L effet direct consisterait à la réduction de l emploi qui était concerné par les activités destinées à l exportation et qui sont transférées aux filiales à l étranger. L effet indirect pourrait concerner les emplois d autres sous-traitants dans le pays d origine qui traitaient la production exportée de la firme en question. Dans la mesure où les filiales à l étranger vont exporter directement aux pays destinataires de ces exportations, l emploi d autres firmes domestiques pourrait être touché si ces firmes exportaient vers les mêmes marchés des produits similaires et qui seront désormais en concurrence avec les pays dans lesquels sont implantées les filiales de l entreprise X qui a délocalisé sa production. Supposons maintenant que l entreprise X supprime certaines de ses activités et les sous-traite auprès de firmes non affiliées à l étranger. En principe, ces activités ne concernent pas au moins directement les marchés d exportation dans le sens où les sous-traitants ne devraient pas expédier 14

15 les biens et services concernés vers les marchés d exportation de l entreprise X. En revanche, l entreprise X importera les biens et services sous-traités. Pour le pays d origine, l impact négatif sur l emploi sera proportionnel au nombre et à la nature des biens et services supprimés et soustraités à l étranger. L entreprise X peut décider aussi dès le départ de créer des activités nouvelles ou de développer davantage des activités existantes directement auprès de ses filiales à l étranger et d importer ensuite une partie des biens et des services ainsi que des produits. Dans cette hypothèse, elle ne supprime pas d activités et d emplois dans le pays d origine, simplement elle crée de nouveaux emplois exclusivement à l étranger et non pas dans le pays d origine. De même, l entreprise X peut choisir dès le départ de sous-traiter certaines activités auprès de sous-traitants à l étranger sans réduire ces mêmes activités dans le pays d origine et sans supprimer des emplois. Un dernier cas pourrait être envisagé lorsque l entreprise X arrête totalement ses activités dans le pays d origine pour diverses raisons qui ne sont pas liées aux délocalisations lorsque, par exemple, intervient une récession ou ses produits n ont plus de demande sur le marché intérieur et déplace ses activités à l étranger. Figure 2. Activités développées à l étranger par le pays Y et impact à court terme sur l emploi Importations de biens et services Investissement direct à l étranger D Les firmes du pays Y importent des biens et services de sous-traitants étrangers sans supprimer leur production dans le pays Y pour ces biens et services E Les firmes du pays Y importent des biens et services de leurs filiales à l étranger sans suppression d activité équivalente dans le pays Y F Les filiales à l étranger exportent des biens et services vers d autres marchés que les marchés d exportation du pays Y A Les firmes importent des biens et services de sous-traitants à l étranger après avoir supprimé ces activités dans le pays d origine Y B Les firmes importent des biens et services de leurs filiales après avoir supprimé ces activités dans le pays Y C Les filiales à l étranger exportent directement les biens et services aux marchés d exportation du pays Y G Production et emploi du pays Y arrêtés pour des raisons autres que celles des délocalisations (ex.: récession économique, changements technologiques) Source : US Government Accountability Office. Déplacement de production et d emploi du pays Y à l étranger 15

16 41. La figure 2 résume les différentes situations décrites plus haut concernant les interactions entre production domestique, investissement direct à l étranger et importations. L impact sur l emploi ici ne concerne que le court terme et il peut être négatif ou neutre. Les effets négatifs sur l emploi concernent les situations A, B, C et G et les effets neutres les situations D, E et F. 42. Les situations qui sont directement liées aux délocalisations sont celles de A, B et C. Les B et C sont décrites dans l encadré 1, tandis que la situation A est décrite dans l encadré 3. Certains auteurs considèrent que le fait de créer des emplois à l étranger auprès de ses filiales, même si on ne réduit pas l emploi et les activités dans les mêmes activités dans le pays d origine, est en soi négatif pour l emploi. Cela pourrait être inexact pour deux raisons. D abord, rien ne garantit qu une activité qui n était pas développée à l étranger serait obligatoirement développée dans le pays d origine. En second lieu, au plan macroéconomique, les liens entre investissements directs et exportations sont trop complexes mais souvent lorsque la nature des investissements directs s inscrit dans une logique d intégration verticale, ces liens sont le plus souvent des liens de complémentarité. Pays d origine qui délocalisent Encadré 4. Firmes concernées par les délocalisations Les délocalisations qui caractérisent les situations B et C de la figure 2 peuvent concerner deux catégories d entreprises du pays Y. Les sociétés-mères contrôlées par les résidents du pays Y. Les filiales sous contrôle étranger implantées dans le pays Y (certaines peuvent être aussi des sociétés-mères). En revanche, toutes les entreprises du pays Y sont concernées par les délocalisations qui caractérisent la situation A de la figure 2, y compris les entreprises qui ne sont pas multinationales (n ont pas de filiales à l étranger). Pays de destination des délocalisations Les entreprises concernées par les pays de destination des délocalisations, dans le cas des situations B et C de la figure 2 seront : Les filiales de contrôle direct et indirect des sociétés-mères du pays Y. On rappelle que, conformément aux recommandations du Manuel de l OCDE sur les indicateurs de mondialisation, sont considérées comme filiales indirectes les entreprises qui sont sous le contrôle des sociétés-mères du pays Y mais à travers d autres filiales dont les sociétés-mères exercent le contrôle direct (majorité des actions). [OCDE (2005), Manuel de l OCDE sur les indicateurs de la mondialisation économique, Section , chapitre 3.] Dans le cas de sous-traitance qui caractérise la situation A de la figure 2, toutes les entreprises des pays de destination des délocalisations peuvent être concernées, à l exception des entreprises impliquées dans les échanges entre sociétés-mères du pays Y et leurs filiales à l étranger (échanges intra-firme). En revanche, les filiales des sociétés-mères du pays Y doivent être prises en compte lorsque les donneurs d ordres de sous-traitance concernant ces filiales sont d autres entreprises que leurs propres sociétés-mères dans le pays Y. 16

17 43. Un autre point qui doit être souligné est le fait qu il y a délocalisation lorsque sont concernés les mêmes biens et services qui ont été supprimés ou réduits dans le pays d origine et qui sont ensuite importés. En d autres termes, si l activité délocalisée, soit auprès des ses propres filiales à l étranger, soit sous-traitée auprès de producteurs étrangers n est pas la même qui a été supprimée ou réduite dans le pays d origine, on n est pas dans un cas de délocalisation Délocalisations et restructurations 44. Les groupes multinationaux répartissent leurs activités dans de nombreux pays. Étant donné que chaque groupe à part son activité principale a d autres activités secondaires, il opère un redéploiement permanent de ses activités dans les pays dans lesquels il est implanté. Ainsi, il peut concentrer certaines activités dans quelques pays où il bénéficie d économies d échelle et les réduire dans d autres. En même temps, dans les pays où certaines activités ont été réduites et déplacées vers d autres pays, le groupe peut créer de nouvelles activités et y affecter une grande partie du personnel qui auparavant s occupait des activités déplacées. Si ces mouvements sont très fréquents, l entreprise pourrait se trouver dans l impossibilité d identifier le nombre d employés concernés par les délocalisations. 2.2 Principales motivations des délocalisations 45. Les raisons qui poussent les entreprises à délocaliser peuvent être différentes selon le secteur et la forme que prend la délocalisation (auprès de ses filiales ou à travers la sous-traitance auprès de firmes non affiliées). Jusqu à présent, ce sont exclusivement les cabinets de conseil qui ont interrogé les entreprises sur cette question. Tandis que pour le choix de location des investissements directs, le principal critère semble être la nécessité de présence locale sur des marchés en croissance, en ce qui concerne les délocalisations de la production, toutes les enquêtes montrent que la motivation principale est la réduction des coûts. Figure 3. Les motivations pour délocaliser Réduction des coûts 36 Proximité clients 17 Croissance des ventes Amélioration de la productivité Ouverture à un marché étranger 9 Amélioration de la qualité de service 6 Accroissement des compétences Autres 2 3 En des réponses Source : A.T. Kearney (2003). 17

18 Figure 4. Les motivations des PME pour se délocaliser Prix Technologie Conception Marketing Production Intelligence économique En des dirigeants interrogés Source : KPMG. 46. Le critère concernant la réduction des coûts ne concerne pas exclusivement les coûts du travail mais tous les coûts qui interviennent dans le processus de production (salaires, coûts financiers, management, publicité, communication, transport, etc.). Les investissements verticaux correspondent à la recherche des différences de coûts et répondent aux approches traditionnelles des avantages comparatifs. En revanche, les investissements horizontaux correspondent davantage aux motivations d accès au marché. 47. La figure 3 donne une illustration des principales motivations des entreprises pour délocaliser, selon l enquête du cabinet A. T. Kearney. On pourrait alors déduire que le besoin d accès au marché et la nécessité de réduire les coûts rendent moins pertinente la distinction entre investissements horizontaux et verticaux. 48. Si la figure 3 présente les motivations des grandes entreprises, d autres enquêtes ont été effectuées auprès des PME. Le cabinet KPMG a réalisé une telle enquête en France auprès de 212 entreprises dont le chiffre d affaires était compris entre 7 et 25 millions d euros. Bien que parfois certaines entreprises confondent délocalisation et investissement à l étranger, les résultats de l enquête confirment plus ou moins les motivations présentées par l ensemble des entreprises (voir figure 4). Il est important de souligner que, conformément à cette enquête, les entreprises déclarant n attendre aucun bénéfice d une éventuelle délocalisation étaient 51 en 2003 ; elles n étaient plus que 33 en Tandis que la fiscalité n apparaît pas comme une cause importante pour la délocalisation de la production, elle devient la principale motivation lorsqu il s agit de délocaliser des centres de décision (quartiers généraux). La figure 5 présente une liste de critères qu un grand nombre de multinationales européennes enquêtées par le cabinet Arthur D. Little ont fourni comme motivation. Les chiffres correspondent au nombre de fois qu un critère a été mentionné. Le même cabinet a calculé le nombre de délocalisations des quartiers généraux des multinationales en Europe et a classé les pays en fonction de leur attractivité (pourcentage du nombre de quartiers généraux délocalisés). (Figure 6). 18

19 Figure 5. Critères spécifiques entrant dans le processus d évaluation d une délocalisation d un quartier général Fiscalité avantageuse pour les sociétés 88 Dirigeants expérimentés Qualité de la vie Position géographique centrale Appui des autorités Préférence personnelle du dirigeant Dirigeants internationaux Écoles internationales Connaissances linguistiques Flexibilité du travail (pas de syndicats) Attractivité pour les managers de haut niveau Pouvoir d'achat élevé Haut niveau d'éducation Statut fiscal privilégié pour expatriés Image du pays Disponibilité de la main d'oeuvre Proximité d'un site de production En des réponses Source : Arthur D. Little (service recherche). Figure 6. Délocalisation des quartiers généraux en Europe par pays (en pourcentage du total) Suisse Belgique Royaume-Uni Pays-Bas France Danemark Source : KPMG. 19

20 50. Le nombre d emplois qui concerne la délocalisation des quartiers généraux est très faible par rapport à celui qui correspond à la délocalisation des unités de production. Cependant, compte tenu du fait que de nombreuses décisions concernant la répartition des activités dans les différents pays d implantation sont prises par les quartiers généraux, il est difficile d évaluer le potentiel impact sur l emploi. 2.3 Le débat théorique 51. Il a été souligné dans l introduction que de nombreux économistes, ainsi que l opinion publique, s inquiètent de l éveil économique de la Chine et de l Inde. Ces pays, grâce à leurs salaires très faibles, aux délocalisations des activités sur leur territoire et à une croissance exceptionnelle fondée largement sur les exportations, feraient perdre des emplois aux économies des pays membres de l OCDE, y compris l économie américaine. 52. Paul A. Samuelson, prix Nobel d Économie en 1970 a repris récemment ce débat à travers une analyse de plusieurs configurations des relations sino-américaines publiée en 2005 dans le Journal of Economic Perspectives. Il envisage deux actes dont le premier comprend deux scènes. Dans l acte I et la scène 1, les deux pays sont gagnants et dans l acte II, seule la Chine est gagnante. 53. La première scène de l acte I analyse les conséquences du scénario suivant. En l absence de commerce international (autarcie), le revenu par tête réel chinois est dix fois plus bas qu aux États-Unis parce que la productivité du travail est en moyenne dix fois plus faible en Chine qu aux États-Unis. On suppose également que la population chinoise est dix fois plus nombreuse que la population américaine. Dans cet exemple, deux biens sont considérés, le bien 1 et le bien 2. Les goûts des consommateurs sont supposés identiques dans les deux pays, tandis que les consommateurs dépensent la moitié de leur revenu disponible pour acheter les deux biens. 54. Malgré la supériorité initiale des États-Unis de 10 à 1 en ce qui concerne la productivité moyenne absolue, on suppose que la productivité chinoise par rapport à celle des États-Unis est inférieure à ce chiffre pour le bien 1. Ainsi, le handicap de la Chine est plus important que ce rapport de 1 à 10. En revanche, la productivité chinoise est supérieure à ce chiffre pour le bien 2 (le handicap de la Chine est moins important que le rapport de 1 à 10). Les écarts de productivité relatives entre les biens 1 et 2 expliquent les gains des pays provenant de la spécialisation et ceux induits par l échange. 55. Paul Samuelson, dans la première scène de l acte I montre que la spécialisation internationale et le commerce entraînent le doublement exact du revenu total de chaque pays par rapport à la situation de l autarcie. 56. La seconde scène de l acte I décrit la situation des deux pays lorsque la productivité du travail a quadruplé en Chine pour la production du bien 2 grâce à un progrès technique schumpéterien (choc exogène de progrès technique). Les avantages comparatifs ricardiens continuent à contraindre les États-Unis à se spécialiser dans la production exclusive du bien 1 et la Chine dans la production du bien 2. Lorsque les 100 travailleurs américains se consacrent à la production du bien 1, ils ne produisent pas plus que précédemment, soit 200 unités ; au contraire, si les 1000 travailleurs chinois produisent du bien 2 grâce à leurs gains de productivité, ils parviennent à atteindre une production de 800 unités. La production mondiale augmente grâce à l amélioration de la productivité chinoise. 57. Les États-Unis conservent une part du gain lié à l augmentation du produit mondial net consécutive à la libéralisation du commerce. Cela, parce que l abondance nouvelle des biens produits en Chine (Q 2 ) comparée à la quantité inchangée des biens produits aux États-Unis (Q 1 ) diminue le rapport des prix P 2 P1 des biens 1 et 2 pour les consommateurs américains. Le quadruplement de l offre du bien 2 en Chine peut dégrader considérablement les termes de l échange pour la Chine ( P 2 P1 ) et cette dégradation 20